房地產(chǎn)市場政策回顧和展望

2010年房地產(chǎn)市場政策回顧和2011年展望

1998年7月《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號）發(fā)布后，我國住房制度改革全面啟動。十余年來，住房發(fā)展迅速，改善了人民群眾的居住條件，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。但是，當(dāng)前房價過高、上漲過快問題相當(dāng)突出，與房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的目標(biāo)還有一定距離。住房既事關(guān)國民經(jīng)濟(jì)大局，又事關(guān)人民群眾切身利益，不僅是單純的經(jīng)濟(jì)問題，更是重要的民生問題，十分復(fù)雜且高度敏感。房地產(chǎn)市場調(diào)控應(yīng)該既立足當(dāng)前、解決突出問題，又著眼長遠(yuǎn)、從根本上促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。為此，總結(jié)過去、展望未來具有十分重要的意義。一2010年房地產(chǎn)市場調(diào)控政策回顧國務(wù)院文件是2010年房地產(chǎn)市場調(diào)控的綱領(lǐng)。針對2009年底房地產(chǎn)市場“恐慌性搶購”局面，2010年1月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國辦發(fā)〔2010〕4號）發(fā)布后，市場僅觀望一、兩個月，又現(xiàn)價格飛漲局面，以致房價相關(guān)提案和建議成為2010年“兩會”最大熱點(diǎn)之一。4月《國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（國發(fā)〔2010〕10號）又以更加嚴(yán)厲的姿態(tài)出臺。應(yīng)該說，國辦發(fā)〔2010〕4號文和國發(fā)〔2010〕10號文是2010年房地產(chǎn)市場調(diào)控的綱領(lǐng)。有關(guān)地區(qū)和部門從金融、稅收、市場監(jiān)管和保障性住房等方面相繼出臺的一系列配套政策都以此為綱，并對此進(jìn)行細(xì)化和落實(shí)。2010年房地產(chǎn)市場總體特征是：市場發(fā)展高位回落趨于理性，調(diào)控政策供求齊管力度空前。（一）貨幣政策貨幣供應(yīng)和貸款規(guī)模增速有所放緩。2010年12月末，廣義貨幣（M2）余額72.6萬億元，比上年末增長19.7%（見表1），2009年末為增長27.6%；狹義貨幣（M1）26.7萬億元，比上年末增長21.2%，2009年末為增長32.4%；市場貨幣流通量（M0）4.5萬億元，比上年末增長16.7%，2009年末為增長11.6%。金融機(jī)構(gòu)人民幣貸款余額47.9萬億元，比年初增加7.9萬億元，同比少增1.6萬億元。六次提高存款準(zhǔn)備金率兩次加息。2010年12月20日，中國人民銀行上調(diào)存款類金融機(jī)構(gòu)人民幣存款準(zhǔn)備金率0.5個百分點(diǎn)，這是年內(nèi)央行第六次提高存款準(zhǔn)備金率。上調(diào)后存款準(zhǔn)備金率突破了歷史紀(jì)錄，達(dá)到18.5%（見表2）。兩個月前的10月20日，央行還啟動了加息政策，上調(diào)金融機(jī)構(gòu)人民幣存貸款基準(zhǔn)利率25個基點(diǎn)，為34個月來的首度加息；12月26日，再度上調(diào)金融機(jī)構(gòu)人民幣存貸款基準(zhǔn)利率25個基點(diǎn)。表12010年貨幣供應(yīng)數(shù)量和增速表22010年存款準(zhǔn)備金率調(diào)整情況一覽購房貸款利率優(yōu)惠政策逐步收緊。2009年，幾乎所有的商業(yè)銀行都執(zhí)行購房貸款7折優(yōu)惠利率政策。2010年初，各主要商業(yè)銀行相繼取消首套購房貸款7折優(yōu)惠利率并提高貸款買房首付比例。9月，人民銀行和銀監(jiān)會《關(guān)于完善差別化住房信貸政策有關(guān)問題的通知》（銀發(fā)〔2010〕275號）進(jìn)一步要求商業(yè)銀行：暫停發(fā)放居民家庭購買第三套及以上住房貸款；對不能提供一年以上當(dāng)?shù)丶{稅證明或社會保險繳納證明的非本地居民暫停發(fā)放購房貸款。貸款購買首套商品住房首付款比例調(diào)整到30%及以上；二套住房的首付款比例不低于50%、貸款利率不低于基準(zhǔn)利率1.1倍。禁止消費(fèi)性貸款用于購買住房。支持房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)承擔(dān)中低價位、中小套型商品住房項(xiàng)目和保障性安居工程貸款。2010年底，住房公積金貸款的審批門檻和首付比例要求進(jìn)一步提高。11月，《關(guān)于規(guī)范住房公積金個人住房貸款政策有關(guān)問題的通知》（建金〔2010〕179號）規(guī)定，公積金住房貸款購買首套普通自住房，套型建筑面積在90平方米（含）以下的，首付款比例不得低于20%；90平方米以上的首付款比例不得低于30%。第二套住房公積金個人住房貸款首付款比例不得低于50%，貸款利率不得低于同期首套住房公積金個人住房貸款利率的1.1倍。停止第三套及以上住房公積金貸款。全年差別化信貸政策對抑制投資和投機(jī)性購房、穩(wěn)定市場預(yù)期發(fā)揮了十分重要的作用。（二）財(cái)政政策減少商品住房稅收優(yōu)惠，抑制投資性購房需求。2010年3月《關(guān)于首次購買普通住房有關(guān)契稅政策的通知》（財(cái)稅〔2010〕13號）規(guī)定，對兩個或兩個以上個人共同購買90平方米及以下普通住房，其中一人或多人已有購房記錄的，該套房產(chǎn)的共同購買人均不適用首次購買普通住房的契稅優(yōu)惠政策。9月《關(guān)于調(diào)整房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)契稅個人所得稅優(yōu)惠政策的通知》（財(cái)稅〔2010〕94號）規(guī)定，關(guān)于契稅，個人購買家庭唯一普通住房的，減半征收契稅，個人購買90平方米及以下家庭唯一普通住房的，減按1%稅率征收契稅。此外，不得享受上述優(yōu)惠政策。關(guān)于個人所得稅，對出售自有住房并在1年內(nèi)重新購房的納稅人不再減免個人所得稅。2011年1月《關(guān)于調(diào)整個人住房轉(zhuǎn)讓營業(yè)稅政策的通知》（財(cái)稅〔2011〕12號）規(guī)定，個人將購買不足5年的住房對外銷售的，全額征收營業(yè)稅；將購買超過5年（含5年）的非普通住房對外銷售的，按照其銷售收入減去購買房屋的價款后的差額征收營業(yè)稅；個人將購買超過5年（含5年）的普通住房對外銷售的，免征營業(yè)稅。進(jìn)一步實(shí)施優(yōu)惠稅收政策支持保障性安居工程。2010年2月《關(guān)于切實(shí)落實(shí)相關(guān)財(cái)政政策積極推進(jìn)城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的通知》（財(cái)綜〔2010〕8號）規(guī)定，棚戶區(qū)改造免收各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，免收土地出讓收入。棚戶區(qū)改造安置住房中涉及的經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房建設(shè)項(xiàng)目可以劃撥方式供地。落實(shí)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。棚戶區(qū)改造安置住房建設(shè)和通過收購籌集安置房源的，執(zhí)行經(jīng)濟(jì)適用住房的稅收優(yōu)惠政策。5月《關(guān)于城市和國有工礦棚戶區(qū)改造項(xiàng)目有關(guān)稅收優(yōu)惠政策的通知》（財(cái)稅〔2010〕42號）規(guī)定，對改造安置住房建設(shè)用地免征城鎮(zhèn)土地使用稅；企事業(yè)單位、社會團(tuán)體以及其他組織轉(zhuǎn)讓舊房作為改造安置住房房源且增值額未超過扣除項(xiàng)目金額20%的，免征土地增值稅；對經(jīng)營管理單位回購已分配的改造安置住房繼續(xù)作為改造安置房源的，免征契稅；個人首次購買90平方米以下改造安置住房，可按1%的稅率計(jì)征契稅；購買超過90平方米，但符合普通住房標(biāo)準(zhǔn)的改造安置住房，按法定稅率減半計(jì)征契稅；個人取得的拆遷補(bǔ)償款及因拆遷重新購置的安置住房，可按有關(guān)規(guī)定享受個人所得稅和契稅減免。9月《關(guān)于支持公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營有關(guān)稅收優(yōu)惠政策的通知》（財(cái)稅〔2010〕88號）規(guī)定，對公租房建設(shè)期間用地及公租房建成后占地免征城鎮(zhèn)土地使用稅；對公租房經(jīng)營管理單位建造公租房涉及的印花稅予以免征；對公租房經(jīng)營管理單位購買住房作為公租房，免征契稅、印花稅；對公租房租賃雙方簽訂租賃協(xié)議涉及的印花稅予以免征；對企事業(yè)單位、社會團(tuán)體以及其他組織轉(zhuǎn)讓舊房作為公租房房源，且增值額未超過扣除項(xiàng)目金額20%的，免征土地增值稅；企事業(yè)單位、社會團(tuán)體以及其他組織捐贈住房作為公租房，符合稅收法律法規(guī)規(guī)定的，捐贈支出在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時扣除；對經(jīng)營公租房所取得的租金收入，免征營業(yè)稅、房產(chǎn)稅。（三）土地政策確保保障性住房用地并加快審批速度，增加住房市場有效供給。2010年3月《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2010〕34號）規(guī)定，確保保障性住房、棚戶改造和自住性中小套型商品住房（即“三類住房”）建房用地不低于住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的70%。要嚴(yán)格控制大套型住房建設(shè)用地，嚴(yán)禁向別墅供地。9月《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》（國土資發(fā)〔2010〕151號）規(guī)定，探索以劃撥和出讓方式加大公共租賃住房供地建房、逐步與廉租住房并軌、簡化并實(shí)施租賃住房分類保障的途徑。在盤活利用存量土地的同時，對依法收回的閑置土地和具備“凈地”供應(yīng)的儲備土地以及農(nóng)轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)，應(yīng)優(yōu)先確保保障性住房等各類住房用地的供應(yīng)。主管部門要共同建立保障性住房、棚戶區(qū)改造住房、公共租賃住房、中小套型普通商品住房建設(shè)項(xiàng)目行政審批快速通道，規(guī)劃主管部門要在受理后10天內(nèi)核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證，國土資源主管部門要在受理后10天內(nèi)核發(fā)國有土地使用證，規(guī)劃主管部門要在受理后60天內(nèi)核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)要求限時進(jìn)行施工圖審查和核發(fā)施工許可證，房地產(chǎn)主管部門要嚴(yán)格按規(guī)定及時核發(fā)商品房預(yù)售許可證。嚴(yán)查土地違法違規(guī)，防止囤地炒地，規(guī)范市場秩序。國土資發(fā)〔2010〕34號文規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范商品房用地出讓行為。嚴(yán)格土地出讓條件。確定為中低價位普通商品房用地的，要明確住房銷售價位、套數(shù)、套型面積等控制性要求，并寫入出讓合同，約定違約處罰條款。嚴(yán)格規(guī)范土地出讓底價。嚴(yán)格土地競買人資格審查。嚴(yán)格土地出讓合同管理，土地出讓成交后，必須在10個工作日內(nèi)簽訂出讓合同，合同簽訂后1個月內(nèi)必須繳納出讓價款50%的首付款，余款要按合同約定及時繳納，最遲付款時間不得超過一年。受讓人逾期不簽訂合同的，終止供地、不得退還定金。已簽合同不繳納出讓價款的，必須收回土地。國土資發(fā)〔2010〕151號文規(guī)定，各類住房建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在劃撥決定書和出讓合同中約定土地交付之日起一年內(nèi)開工建設(shè)，自開工之日起三年內(nèi)竣工。加大違法違規(guī)行為清理查處力度，具體包括：嚴(yán)格查處囤地炒地閑置土地行為[1]；嚴(yán)格查處擅自調(diào)整容積率行為；嚴(yán)格查處商品住房建設(shè)和銷售的違法違規(guī)行為；加大違法違規(guī)房地產(chǎn)用地信息公開。住房用地供應(yīng)大幅增長，保障性住房用地應(yīng)保盡保。2010年，全國30個省區(qū)市（不含西藏和新疆建設(shè)兵團(tuán)）住房供地計(jì)劃18.47萬公頃，實(shí)際完成12.54萬公頃，比2009年住房供地增加4.9萬公頃，同比增長64.1%?！叭愖》俊睂?shí)際用地9.58萬公頃，占全年住房用地實(shí)際供應(yīng)量的76.4%。其中，保障性住房用地實(shí)際供應(yīng)量為2.47萬公頃，占住房用地總量的19.7%，創(chuàng)歷史新高。分省看，28個?。▍^(qū)、市）“三類住房”用地供應(yīng)占全部住房用地供應(yīng)的比例均超過70%；占比超過80%的有10個?。▍^(qū)、市），其中甘肅、黑龍江占比超過90%。從地級城市看，有333個占比超過70%，僅有18個占比低于70%。[2]（四）其他政策首先，加快保障性住房建設(shè)和管理，加強(qiáng)住房市場監(jiān)管。2010年4月《關(guān)于做好城市和國有工礦棚戶區(qū)改造規(guī)劃編制工作的通知》（建保〔2010〕58號）對棚戶區(qū)改造的范圍規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃期限、總體目標(biāo)、年度任務(wù)、政策措施及規(guī)劃編制要求作出明確規(guī)定?！蛾P(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房管理有關(guān)問題的通知》（建保〔2010〕59號）、《關(guān)于加強(qiáng)廉租住房管理有關(guān)問題的通知》（建?！?010〕62號）進(jìn)一步完善了經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房管理規(guī)定。首次制定《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（建?！?010〕87號），對公共租賃住房的管理、房源籌集、政策支持做出了比較系統(tǒng)的規(guī)定，使公共租賃住房有規(guī)可依。全國各類保障性住房和棚戶區(qū)改造住房開工590萬套，基本建成370萬套，保障性安居工程建設(shè)規(guī)模創(chuàng)歷史之最。[3]其次，房地產(chǎn)市場銷售環(huán)節(jié)的管理更加規(guī)范?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)市場監(jiān)管完善商品住房預(yù)售制度有關(guān)問題的通知》（建房〔2010〕53號）規(guī)定，取得預(yù)售許可的商品住房項(xiàng)目，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)要在10日內(nèi)一次性公開全部準(zhǔn)售房源及每套房屋價格，并嚴(yán)格按照申報價格，明碼標(biāo)價對外銷售。2011年1月，首次制定的《房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)管理辦法》規(guī)范了房屋中介行為。再次，重點(diǎn)城市相繼出臺配套政策。其中最為突出的就是北京、上海、廣州、深圳、三亞、天津、杭州、大連、廈門、南京、溫州、寧波、海口、福州14個城市先后出臺限購令，以行政手段落實(shí)中央調(diào)控政策。如《北京市人民政府貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房價過快上漲文件的通知》（京政發(fā)〔2010〕13號）規(guī)定，暫定同一購房家庭只能在本市新購買一套商品住房。2011年限購范圍有進(jìn)一步向二、三線城市擴(kuò)大的趨勢。二2010年房地產(chǎn)市場調(diào)控政策特點(diǎn)分析一是在結(jié)構(gòu)調(diào)整中管理好供給和需求。從年初的國辦發(fā)〔2010〕4號文和國發(fā)〔2010〕10號文開始到各地區(qū)各部門的調(diào)控政策，都強(qiáng)調(diào)增加普通商品住房有效供給和加快推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，同時強(qiáng)調(diào)抑制投資投機(jī)性購房需求，而且兩者并重，比以往只重視調(diào)節(jié)一個方面更加科學(xué)有效。更為關(guān)鍵的是調(diào)控政策更加注重調(diào)節(jié)結(jié)構(gòu)：需求方面，既堅(jiān)決遏制投資投機(jī)性購房需求，又保護(hù)合理的基本居住需求，如差別信貸政策緊縮的就是二套及以上住房；供給方面，既堅(jiān)決控制高檔住房的建設(shè)，又大力推進(jìn)保障性安居工程等中低收入家庭急需的住房建設(shè)，如土地政策在保障“三類住房”供地70%的同時，查處違法囤地炒地行為。二是調(diào)控力度空前。正如住建部仇保興所言，十余年來房地產(chǎn)市場調(diào)控政策基本都試過了。但這次調(diào)控的力度是前所未有的。例如，全國各類保障性住房和棚戶區(qū)改造等保障性安居工程建設(shè)速度和建設(shè)規(guī)模創(chuàng)歷史之最；國土資源部首次公開曝光違規(guī)企業(yè)名單；住房城鄉(xiāng)建設(shè)部開創(chuàng)性地迅速出臺《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》、《商品房屋租賃管理辦法》、《房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)管理辦法》等規(guī)范性文件，填補(bǔ)了長期以來住房市場規(guī)則的空白，保證住房市場各環(huán)節(jié)有法可依。三是調(diào)控政策兼顧當(dāng)前和長遠(yuǎn)。十余年的發(fā)展和調(diào)控歷程證明，中國房地產(chǎn)市場存在的問題十分復(fù)雜，有歷史原因也有時代特點(diǎn)，非一朝一夕可以徹底改變。因此，這次調(diào)控在解決當(dāng)前突出問題的同時，更加強(qiáng)調(diào)了長遠(yuǎn)的制度建設(shè)，力爭通過構(gòu)建根本的制度框架解決房地產(chǎn)市場問題。例如，既實(shí)行差別化信貸政策，又開始著手完善個人住房信息系統(tǒng)，為將來的住房市場發(fā)展和管理提供信息基礎(chǔ)；既開展住房市場的監(jiān)督檢查，又推進(jìn)房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革，將住房問題放在稅制改革的大背景下統(tǒng)籌考慮。四是調(diào)控手段豐富多樣，開始引入行政手段。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，宏觀調(diào)控主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段。2010年的房地產(chǎn)市場調(diào)控不僅運(yùn)用了差別信貸政策、財(cái)稅政策等經(jīng)濟(jì)手段，也運(yùn)用了法律手段，如推出《商品房屋租賃管理辦法》、《房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)管理辦法》等帶有法規(guī)性質(zhì)的部門規(guī)章。此外，住房改革10余年來，房地產(chǎn)市場調(diào)控還首次引入問責(zé)和限購等行政手段。各種手段的綜合運(yùn)用，促進(jìn)了房地產(chǎn)市場向健康、理性回歸。三2011年房地產(chǎn)市場調(diào)控政策展望2011年1月26日，國務(wù)院常務(wù)會議研究部署房地產(chǎn)市場調(diào)控的八項(xiàng)措施，同日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)〔2011〕1號）（下稱“國八條”）。主要內(nèi)容包括：進(jìn)一步落實(shí)地方政府責(zé)任；加大保障性安居工程建設(shè)力度；調(diào)整完善相關(guān)稅收政策，加強(qiáng)稅收征管；強(qiáng)化差別化住房信貸政策；嚴(yán)格住房用地供應(yīng)管理；合理引導(dǎo)住房需求；落實(shí)住房保障和穩(wěn)定房價工作的約談問責(zé)機(jī)制；堅(jiān)持和強(qiáng)化輿論引導(dǎo)。其中，比2010年更加嚴(yán)厲和明確的措施有：一是要求各城市人民政府確定并公布本地區(qū)年度新建住房價格控制目標(biāo)。二是明確要求貸款購買第二套住房首付款比例不低于60%，貸款利率不低于基準(zhǔn)利率的1.1倍。三是要求有關(guān)地區(qū)從嚴(yán)制定和執(zhí)行住房限購措施，對已有1套住房的當(dāng)?shù)貞艏用窦彝?、能夠提供?dāng)?shù)匾欢晗藜{稅證明或社會保險繳納證明的非當(dāng)?shù)貞艏用窦彝ィ拶?套住房；對已擁有2套及以上住房的當(dāng)?shù)貞艏用窦彝ァ碛?套及以上住房的非當(dāng)?shù)貞艏用窦彝ァo法提供一定年限當(dāng)?shù)丶{稅證明或社會保險繳納證明的非當(dāng)?shù)貞艏用窦彝?，暫停在本行政區(qū)域內(nèi)向其售房。四是將未公布房價控制目標(biāo)、房價漲幅超目標(biāo)、未完成保障性安居工程目標(biāo)任務(wù)、差別化信貸和稅收政策執(zhí)行不到位、個人住房信息系統(tǒng)建設(shè)滯后等均納入約談問責(zé)范圍?！皣藯l”的核心是：運(yùn)用財(cái)稅、金融、土地等經(jīng)濟(jì)手段和問責(zé)、限購等行政手段從供給和需求兩