改革開放以后中國土地政策演變分析(2),中國經濟論文

改革開放以后中國土地政策演變分析(2),中國經濟論文在轉型初期，計劃經濟時期土地政策布置的效率缺失冶和社會轉型的契機，使土地政策萌發(fā)了新的產權布置、資源配置方式和土地利用方式。這一時期土地政策變遷的目的是解決土地利用的低效率問題，促進生產力發(fā)展和經濟建設，土地政策繼續(xù)沿著城鄉(xiāng)二元構造演進。轉型期間，土地政策改革的目的是服務于國家經濟建設。土地政策對促進經濟發(fā)展的主要奉獻是：〔1〕鼓勵土地開發(fā)利用?！?〕開發(fā)土地資本價值。〔3〕保證足量的土地供應。這也是轉型初期土地政策的階段性目的。為了實現(xiàn)這些目的，土地政策進行變革：〔1〕改變城鄉(xiāng)土地產權關系，提高農地和城市土地利用效率，增加農地產出，加快城市建設。〔2〕注重土地的經濟屬性，通過市場化改革，建立土地市場，開發(fā)土地的經濟價值。〔3〕國家主導農地轉用，降低土地供應的交易成本，保證經濟建設的土地供應?！惨弧侈r地產權新格局政策改革的起點始于土地集體公有制度布置的非平衡，改革土地政策的外部利潤冶誘使農民自發(fā)的把土地包產到戶冶，產生家庭承包經營的制度需求，國家和農民的交易構成產權制度的邏輯替代了政治運動改變所有權的邏輯，同時國家面臨的制度供應約束條件也在發(fā)生變化，在國家和農民的交易中，國家的產權改革方向淤逐步屈服順從農民的意愿，從1978-1983年逐步成認農民自發(fā)的承包制探尋求索，國家從對農村經濟無所不在的控制狀態(tài)大踏步退出，回應制度需求，建立了新的土地政策替代舊的土地政策。1982年、1983年的1號文件，正式確立了家庭聯(lián)產承包責任制。新的產權布置是繼續(xù)堅持社會公有制的生產資料所有制，在所有權以外的產權關系中建立私有產權，農民擁有土地的使用權、承包經營權和收益權。新的農村土地政策框架構成以后，國家政策轉向保衛(wèi)新的有效產權，一方面穩(wěn)定新的產權構造，延長承包期，限制行政干涉和行政調整，在公有制下最大限度地發(fā)揮私權的功能。1984年1號文件要求土地承包期一般應在15年以上冶；1993年4月第八屆全國人大對1988年的(憲法〕進行修正，第1次將家庭聯(lián)產承包責任制冶列入(憲法〕的范疇，使其成為一項國家基本經濟制度；1993年11月5日公布的(關于當前農業(yè)和農村經濟發(fā)展的若干政策措施〕，提出將承包期再延長30年不變冶。國家禁止用行政命令調整土地和一切不利于穩(wěn)定和保衛(wèi)農民土地承包權的地方做法，要求穩(wěn)定和明確土地承包關系，規(guī)范土地承包權調整行為：一是不提倡兩田制冶淤和反租倒包冶于；二是糾正提高承包費、強行搞規(guī)模經營的行為于。三是嚴格控制和管理機動地冶淤。另一方面延伸產權的完備性，通過市場配置方式鼓勵農地流轉。1984年1號文件冶第1次打開農地流轉的政策口子之后，關于土地流轉的政策相繼出臺，1993年十四屆三中全會(建立社會市場經濟體制若干問題的決定〕指出：在堅持集體所有制前提下，延長耕地承包期，允許繼承土地開發(fā)性生產項目的承包經營權，允許土地使用權依法有償轉讓冶。農地轉包權被合法化。1993、1995、1997和2001年出臺了一系列涉農文件，不斷規(guī)范農地流轉，即在堅持土地集體所有和不改變土地農業(yè)用途的前提下，經發(fā)包方同意冶于，流轉形式有依法轉包、轉讓、互換、入股，但嚴禁擅自將耕地轉為非耕地冶盂使用權的流轉要建立在農民自愿、有償?shù)幕A之上，不得搞強迫命令和干涉冶榆。2001年18號文件明確提出：農村土地流轉的主體是農戶，土地流轉必須堅持自愿、依法、有償爺?shù)脑瓌t不準搞兩田制?！捕吵鞘型恋禺a權市場化分離伴隨思想解放，對西方經濟發(fā)展形式和體制的認識和土地經濟學術研究的復蘇，土地資產屬性備受重視。城市土地在堅持國家所有的前提下，打破三無冶的使用制度，進行土地使用權市場化改革，詳細分為2個階段：第1個階段是有償使用〔1978-1991年〕，第2個階段是建立土地使用權市場〔1992-2002年〕。第1階段城市土地產權市場化分離的改革起步于對征收土地使用費的探尋求索虞，經過1987-1989年在沿海地區(qū)國有土地使用權有償出讓和轉讓的探尋求索，1988年(憲法〕(土地管理法〕率先允許土地使用權轉讓，1990年正式確立國有土地使用權出讓和轉讓制度愚，城市土地從無償、無期限、無流動冶性的傳統(tǒng)政策向有償使用冶的政策變遷，詳細變化具體表現(xiàn)出在3個方面：〔1〕國家根據所有權與使用權分離的原則，實行城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓、轉讓制度冶?！?〕土地使用權出讓方式有協(xié)議、招標和拍賣3種方式?！?〕獲得土地使用權的土地使用者，在使用的年限內能夠出售、交換、贈與、出租和抵押。在1992年市場經濟體制得到確立的背景下，城市土地有償使用開場全面推進，由存在市場因素向建立土地市場發(fā)展，進入第2個階段。1992-2002年，國家出臺了一系列推動城市土地要素市場化改革的土地政策，規(guī)范和鼓勵土地市場發(fā)展。首先，這一時期在有償使用的同時，保存了土地行政劃撥輿，這就構成了行政劃撥制度和有償使用制度并存的雙軌制冶供地方式，土地政策對通過各種方式獲得的國有土地使用權做了規(guī)定，以保證公平的市場競爭秩序。其次，通過限定行政劃撥范圍，減少協(xié)議出讓方式，使經營性用地都必須采用招標、拍賣的方式出讓國有土地使用權，以提高市場化程度。2002年國土資源部發(fā)布(招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定〕，公布從2002年7月1日起，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌的方式出讓。這一政策被業(yè)內稱為一項重大的土地革命冶。第三，國有企業(yè)劃撥土地通過出讓、租賃、以土地使用權作價出資〔入股〕和保存劃撥用地4種方式，逐步實行有償使用制度。第四，扶持土地價格機制的構成。第五，國土資源部在1999年7月發(fā)布(規(guī)范國有土地租賃的若干意見〕，允許國有土地使用權的直接租賃，成為一級土地市場。城市土地市場化改革增加了城市財政，拉動了土地投資，帶動了城市化的發(fā)展。〔三〕農地轉讓權與國家管制對于城鄉(xiāng)之間的農地轉用的制度需求，政策供應的回應表現(xiàn)了制度變遷的途徑依靠，在計劃經濟時期，受經濟發(fā)展水平的影響，農地非農化比例不高，農地轉用不是主要的土地矛盾，并掩蓋在國家計劃控制的體制下，隨著農村和城市產權私有化和計劃配置的瓦解，農地非農化的政策變遷仍然以國家控制的形態(tài)出現(xiàn)，顯得突出，并且隨著經濟的發(fā)展，農地轉用比例的上升進一步放大了這一問題。在政策布置上，國家選擇了經營土地的帶有計劃色彩的政策供應，農民土地轉讓權由把握，通過征地將土地國有化以后進入國有土地產權構造布置，在城市土地市場中配置，構成壟斷一級土地市場的格局。農地和經營性用地的宏大差距加之行政定額補償，使成為農地非農化的最大受益者，農民被排除在工業(yè)化和城市化之外；國家管制造成政治權利和財富的結合，對公共領域冶土地價值的尋租，增加了租耗冶成本，并提供了腐敗的溫床；地方和的目的不一致，并不能實現(xiàn)公共權利控制下的土地保衛(wèi)和糾正市場失靈的目的，反而造成產權管制的高成本，唯地方經濟增長的土地過度開發(fā)和土地的非可持續(xù)利用；地方對土地利用的公權利管制固然助推了工業(yè)化、城市化，也促成了擴張型增長方式?！菜摹痴咦冞w效應新的土地政策框架促進了經濟社會發(fā)展。農村家庭聯(lián)產承包制帶動了農業(yè)經濟的大發(fā)展和農民的增收；城市土地有償使用制度制造了地方土地財政，開拓了城市建設的資金資源，促進了城市化發(fā)展；土地市場價值顯化和使用者產權明晰帶動房地產業(yè)迅猛發(fā)展，拉動國民經濟發(fā)展，提高人民寓居水平；土地和投資結合帶動工業(yè)化、城市化迅速發(fā)展，因而我們稱其為擴張型冶土地政策。土地政策服務于國家經濟建設的目的基本到達。固然使用權市場化改革和建立土地市場，進一步推動了市場經濟體制的建立，但是土地資源市場化改革處于起步階段，產權有待進一步明晰，市場化程度有待進一步提高。公權和私權的交織，十分是產權管制增大了地方參與經濟的能力和時機，地方時機主義和利益最大化