文化產(chǎn)業(yè)法制建設(shè)中國家扶持與自由競爭的平衡-以電影業(yè)為視角的討論

文化產(chǎn)業(yè)法制建設(shè)中國家扶持與自由競爭的平衡以電影業(yè)為視角的討論

電影業(yè)在文化產(chǎn)業(yè)中地位重要。從影片籌拍、拍攝、發(fā)行到放映各個環(huán)節(jié)，電影業(yè)在不同程度上對其他文化產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品都有所涉及。在這個意義上，電影產(chǎn)業(yè)法制體系典型地反映了整個文化產(chǎn)業(yè)法制體系的基本結(jié)構(gòu)與原則。而電影產(chǎn)業(yè)法制體系中國家扶持與自由競爭的平衡，將會為整個文化產(chǎn)業(yè)法制建設(shè)中國家扶持與自由競爭的關(guān)系及其平衡提供經(jīng)典的模板。一問題之前提——產(chǎn)業(yè)還是文化？電影是什么？對這個問題的回答也許要先從版權(quán)法的角度加以考察。一般而言，版權(quán)法承認(rèn)影視或視聽作品中的相關(guān)權(quán)利。我們在影院中看到的大部分影片都是受版權(quán)法保護(hù)的作品，它們體現(xiàn)著經(jīng)濟(jì)利益，也隱含著精神價值。這樣可以得出一個初步的判斷：無論將之歸于流行還是經(jīng)典，電影自身確實可以成為文化的一部分；換言之，電影充當(dāng)了人們享受精神創(chuàng)造的一種媒介，促使他們在黑暗中一坐就是兩個小時左右，去娛樂和享受。在這個意義上，電影是以完備的版權(quán)制度為基礎(chǔ)而提供的文化享受。但是，享受這種文化的代價不菲。電影需要一個產(chǎn)業(yè)作為自身的支撐；電影同時也是一種謀利的手段。根據(jù)電影放映的媒介及預(yù)算的水平，可以把電影市場劃分為三種類型。所謂甲級市場（A級片）包括預(yù)算較高的影片，基本上其最初目的旨在進(jìn)行影院放映，并輔之以音像制品和電視播映的權(quán)利以確保能夠涵蓋制片、膠片成本并填補(bǔ)未獲補(bǔ)償?shù)膹V告支出及利潤。乙級市場（B級片）基本上包括預(yù)算較低的類型片，其在大多數(shù)市場都尋求以音像制品和電視播映的方式進(jìn)行首次發(fā)行，但也有可能在一些選定的影院進(jìn)行放映。而丙級市場（C級片）則指更低預(yù)算的影片，它們所瞄準(zhǔn)的市場就是音像制品和非黃金時間的電視播映市場。[1]盡管不同市場的影片有不同的預(yù)算成本，但電影的制作成本自從20世紀(jì)80年代以來就急劇上升。在2007年，一部英國影片通常的成本是1380萬美元，而這在歐盟也是最高的。但是，與美國大制片公司[2]同時期每部電影的平均預(yù)算7080萬美元[3]相比較，英國人就只能抱怨說英國電影業(yè)還是手工作坊。[4]電影看起來是一種時尚方式，這也使得它能獲得豐厚的利潤，以支持下一輪的攝制、發(fā)行和放映。毫不夸張地說，電影本身僅僅是一個嚴(yán)格設(shè)計的、賺取利潤的行業(yè)符號。占據(jù)市場大票房的影片也多數(shù)是大制作的。資本的力量具有十足的權(quán)威性。假定的確是由資本的多少決定一部影片在市場上的成功與否，也就是說，決定著一部影片在全球可以擁有多少觀眾的話，電影還會是文化的一部分么？（一）世界貿(mào)易組織下的特殊議題1.文化例外？在產(chǎn)業(yè)自由化不加限制的情況下，歐洲各國，特別是法國，將現(xiàn)今全球電影市場的結(jié)構(gòu)視為對一國文化認(rèn)同的威脅。1993年，在加拿大和澳大利亞的支持下，歐共體在烏拉圭回合談判中向美國及包括日本在內(nèi)的其他幾個國家主張實行“文化例外”。起初，文化例外意味著電影行業(yè)不應(yīng)該被包含在應(yīng)該予以開放的產(chǎn)品和服務(wù)目錄中。[5]文化例外的主張在美國和歐盟—加拿大陣營間造成了僵持。雙方都抱著“不成功，便成仁”的態(tài)度，這幾乎使得烏拉圭多邊貿(mào)易談判崩潰。[6]即使是在現(xiàn)在，文化例外的余波仍在。為了下一輪有關(guān)電影的貿(mào)易談判，美國、巴西、瑞士、加拿大和日本分別提交了各自的建議；這些建議在一定程度上反映了從不同角度對文化例外進(jìn)行的重新思考，并對其在未來的發(fā)展作了某種估計。[7]其中，瑞士和巴西提交的文件著重強(qiáng)調(diào)文化多元性而不僅僅是文化例外，這也反映了國際上文化政策的最新發(fā)展。[8]但是，加拿大仍然主導(dǎo)了一個名為NIICD的運(yùn)動，[9]旨在于世界貿(mào)易組織框架之外另起爐灶，以實現(xiàn)文化例外的理念。[10]這時，就存在兩種不同的法律思維方式：自由選擇和對本國文化的保護(hù)?？紤]到文化潛移默化的作用方式，要主張哪一個思維方式更有效，就超出法律范圍了。但是，電影產(chǎn)業(yè)意味著大筆金錢的投入與流動；對此，以文化為導(dǎo)向的電影政策必將會涉及。因此，立法者、執(zhí)業(yè)人員或監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不是在這兩種思維方式間進(jìn)行非黑即白的選擇，而是殫心竭慮地在資本和文化之間尋求平衡，但這幾乎是一個不可能完成的任務(wù)。2.服務(wù)還是貨物？傳統(tǒng)上，在《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》體系內(nèi)，電影被視為貨物。換言之，電影是《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》唯一作出具體規(guī)定的服務(wù)?！蛾P(guān)貿(mào)總協(xié)定》第4條對電影[11]在國民待遇規(guī)則和關(guān)稅減讓方面作出了特別的例外性規(guī)定。而且，放映配額[12]作為第4條涉及的核心措施，在保護(hù)一國國內(nèi)的電影產(chǎn)業(yè)方面仍然起著重要的作用。它在未來有可能成為電影產(chǎn)業(yè)開放的議題之一而被擺上談判桌。但是，科技的進(jìn)步也拓寬了放映電影的渠道，電視已經(jīng)成為播放電影的一個重要平臺；這樣，要在電影和電視節(jié)目間劃一道清晰的界線已非易事。因此，歐共體將放映配額制通過《無邊界電視指令》擴(kuò)張至電視領(lǐng)域就不難理解了。[13]這導(dǎo)致了事后才被僥幸解決的多邊貿(mào)易談判僵局。雖然音像產(chǎn)業(yè)（包括電影產(chǎn)業(yè)）被認(rèn)為屬于《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的一部分，在適用該協(xié)定的某些場合依然存在一定的不確定性。[14]《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》在市場準(zhǔn)入、國民待遇及最惠國待遇方面都提供了更多的彈性處理措施。在這個意義上，和《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》相比，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》也許會給一國的電影產(chǎn)業(yè)提供更多的保護(hù)。《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》針對提供服務(wù)及服務(wù)領(lǐng)域采取了所謂“正面清單”（“positivelist”）的方法。據(jù)此，所有世界貿(mào)易組織成員國根據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》確立了其各自的承諾安排。如無相反的特別規(guī)定，世界貿(mào)易組織成員既保證市場準(zhǔn)入權(quán)（《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第16條），也確保在所安排的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)國民待遇（《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第17條）。（二）中國電影體制改革對電影業(yè)的定位將電影視為產(chǎn)業(yè)，是中國改革開放之后的事情。此前，電影一直被作為宣傳的一種媒介，直接由政府控制。改革開放使得電影監(jiān)管者開始重視電影的營利性，而知識產(chǎn)權(quán)制度的建立也進(jìn)一步突出了電影的商業(yè)性。通過電影攝制體制改革及電影審查的法治化，中國電影的意識形態(tài)屬性在慢慢淡化，并初步建立了適應(yīng)電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展的電影市場。1.電影攝制由國有壟斷向市場化邁進(jìn)在新中國成立之初，中共中央和電影界第一線人員都主張設(shè)立國營制片廠。在這種情形下，截至1949年底，先后建立了東北電影制片廠、北平電影制片廠、上海電影制片廠三大國營電影制片廠。[15]同時，尚有八家私營影業(yè)公司。但是在1953年2月，隨著由各私營影業(yè)公司合并組建的上海聯(lián)合電影制片廠并入上海電影制片廠，中國電影業(yè)近半個世紀(jì)的私營歷史宣告中止。[16]在20世紀(jì)50年代，中國只有三家電影制片廠。[17]但是在1995年之前，已經(jīng)有16家制片廠獲得拍攝故事片的許可。[18]1993年，原國家廣播電影電視部下發(fā)了廣發(fā)影字［1993］3號《關(guān)于當(dāng)前深化電影行業(yè)機(jī)制改革的若干意見》（以下簡稱“《三號文件》”），其中內(nèi)容之一就是明確規(guī)定了電影的拍攝須以市場為導(dǎo)向：“電影制片、發(fā)行、放映等企業(yè)必須適應(yīng)黨的十四大確立的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制；電影作為精神產(chǎn)品，市場就在觀眾（包括影院、農(nóng)村放映隊及電影、錄像播放電影的觀眾）；檢驗電影市場發(fā)育如何，要看社會、經(jīng)濟(jì)兩個效益?！盵19]除此之外，《三號文件》破除了中影公司對國產(chǎn)故事片的發(fā)行壟斷權(quán)，規(guī)定“制片單位可同地方發(fā)行公司通過出售地區(qū)發(fā)行權(quán)、單片承包、票房收分成及代理發(fā)行等方式進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)算”，[20]確立了制片方可以自主發(fā)行故事片的原則。這樣，中國電影業(yè)的開放及市場化正式開始。1995年1月5日，原國家廣播電影電視部發(fā)布了《關(guān)于改革故事電影片攝制管理工作的規(guī)定》，決定從1995年1月1日起，除原由國務(wù)院批準(zhǔn)擁有故事片出品權(quán)的制片廠外，其他各省、自治區(qū)、直轄市原有國有電影制片廠可拍攝出品故事片，拍攝前劇本由各省、自治區(qū)、直轄市的黨委宣傳部審查批準(zhǔn)后報原廣播電影電視部電影局申請調(diào)控指標(biāo)，經(jīng)批準(zhǔn)后投拍。[21]據(jù)此，又有13家省級電影制片廠獲得了電影拍攝許可證。[22]另外，沒有電影拍攝許可證的其他社會法人組織向具有出品權(quán)的電影制片廠投資拍攝故事片，其投資額達(dá)70%以上，并能遵守電影藝術(shù)創(chuàng)作的有關(guān)規(guī)定和制片管理規(guī)定的，經(jīng)原廣播電影電視部電影局批準(zhǔn)，可就該部片與電影制片廠簽訂合同，共同署名“聯(lián)合攝制”字樣，影片由有出品權(quán)的電影制片廠出品。[23]此后，不僅省辦廠的積極性被調(diào)動起來，而且大批社會資金也涌入電影制片業(yè)，使得一度由于資金短缺問題在1993年、1994年陷入困境的中國制片業(yè)，在1995年迎來了希望的曙光。從1995年起，影視合流政策的實施（在電視臺開設(shè)電影頻道，所獲收益的一部分返還電影制片業(yè)）也有力地促進(jìn)了制片業(yè)的發(fā)展。[24]這些措施連同所建立的利潤分配的靈活體制都使得電影市場在1995年出現(xiàn)了繁榮的局面。[25]2001年12月20日，原國家廣播電影電視部發(fā)布了廣發(fā)辦字〔2001〕1483號《關(guān)于取得〈攝制電影許可證（單片）〉資格認(rèn)證制度的實施細(xì)則（試行）》（以下簡稱“《單片細(xì)則》”）。《單片細(xì)則》進(jìn)一步明確境內(nèi)地（市）級以上電影單位和電視臺、電視劇制作單位，以及在地（市）級以上工商部門注冊的各類文化影視法人單位（不含外資的獨資企業(yè)）可申請領(lǐng)取《攝制電影許可證（單片）》，從事攝制電影業(yè)務(wù)，一片一報。[26]2002年，共有5家民營公司或其他非制片單位辦理了58部影片的《攝制電影許可證（單片）》。當(dāng)年中國共出品電影100部，其中社會單位制作的已經(jīng)達(dá)到32部。[27]自此，攝制電影的準(zhǔn)入門檻放寬，這使得電影創(chuàng)作數(shù)量開始逐年上升，質(zhì)量也有所提高。2003年10月29日，為了履行入世協(xié)定中的承諾，國家廣電總局發(fā)布了廣電總局令第20號《電影制片、發(fā)行、放映經(jīng)營資格準(zhǔn)入暫行規(guī)定》（以下簡稱“第20號令”），確立了國內(nèi)私人資本和國外資本進(jìn)入電影市場（電影發(fā)行除外）的法律渠道，這將促使市場更加開放，并且意味著在電影拍攝及發(fā)行領(lǐng)域，國有資本的壟斷將告終結(jié)。首先，第20號令鼓勵境內(nèi)國有、非國有單位（不含外資）與現(xiàn)有國有電影制片單位合資、合作成立電影制片公司或單獨成立制片公司；允許外資參股與境內(nèi)現(xiàn)有國有電影制片單位合資、合作成立電影制片公司。[28]其次，第20號令鼓勵國有、非國有單位（不含外資）控股或單獨成立電影技術(shù)公司，改造電影制片、放映基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)設(shè)備；允許外資公司參股經(jīng)營此項業(yè)務(wù)，外資公司在經(jīng)批準(zhǔn)的省市可以控股經(jīng)營此項業(yè)務(wù)。[29]最后，第20號令鼓勵國有、非國有影視文化單位成立專營國產(chǎn)影片發(fā)行公司，該等國產(chǎn)電影發(fā)行公司享有與當(dāng)時省級電影發(fā)行公司同等的權(quán)利和義務(wù)。[30]2004年10月10日，國家廣電總局和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《電影企業(yè)經(jīng)營資格準(zhǔn)入暫行規(guī)定》（以下簡稱“《準(zhǔn)入暫行規(guī)定》”），取代了第20號令及《單片細(xì)則》，對電影市場的準(zhǔn)入作出了進(jìn)一步規(guī)定。目前，《準(zhǔn)入暫行規(guī)定》主要在三個方面對電影準(zhǔn)入市場進(jìn)行了進(jìn)一步的松綁：允許境內(nèi)公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織合資或獨資拍攝電影片、設(shè)立電影制片公司、發(fā)行銷售國產(chǎn)影片，加入院線或獨資組建院線、改建電影院；允許境外公司經(jīng)批準(zhǔn)以合資形式成立影院建設(shè)公司或改建電影院；允許境內(nèi)公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立電影技術(shù)公司，或與境外公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織合資、合作設(shè)立電影技術(shù)公司，改造電影制片、放映基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)設(shè)備。這樣，在第20號令的基礎(chǔ)上，《準(zhǔn)入暫行規(guī)定》繼續(xù)推動電影制作、發(fā)行、放映領(lǐng)域主體準(zhǔn)入資格的開放，進(jìn)一步降低了市場準(zhǔn)入門檻，擴(kuò)大了投融資主體開放的范圍，用法規(guī)形式鞏固了電影產(chǎn)業(yè)改革的成果，使得電影這一意識形態(tài)厚重的載體逐漸更多地成為文化產(chǎn)品，為中國電影業(yè)產(chǎn)業(yè)化提供了進(jìn)一步發(fā)展的法律架構(gòu)。2.電影審查制度逐漸適應(yīng)電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在新中國成立之前，中共中央宣傳部就根據(jù)袁牧之前后兩份《關(guān)于電影事業(yè)報告》，于1948年10月向東北局宣傳部發(fā)出《關(guān)于電影工作的指示》，對電影劇本審查方針和電影劇本故事的范圍提出了具體的要求。[31]這就是中國電影業(yè)在1949年之后所確立的審查制度的雛形。根據(jù)原政務(wù)院于1954年1月12日發(fā)布并實施的《政務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)電影制片工作的決定》，電影審查制度又得到了進(jìn)一步強(qiáng)化：“必須切實建立統(tǒng)一集中、層層負(fù)責(zé)的審查制度。故事片劇本、大型紀(jì)錄片拍攝提綱和完成片等均應(yīng)由中央文化部電影局認(rèn)真地完成初審，然后由中央文化部審查批準(zhǔn)。故事片劇本批準(zhǔn)后，電影局應(yīng)認(rèn)真審查分鏡頭劇本，盡量避免影片攝成后作重大修改。其他片種的劇本或拍攝提綱和完成片，除特殊情形外，一般由電影局審查批準(zhǔn)。在進(jìn)行對大型故事片、大型紀(jì)錄片及某些有特殊意義的短片的劇本和完成片的審查時，必須取得有關(guān)部門的主要領(lǐng)導(dǎo)者的密切合作，并在審查意見上求得基本上的一致。全年電影劇本題材計劃及有重大政治性的劇本或拍攝提綱，應(yīng)送請中共中央宣傳部審查。”[32]從這里可以看出，從1954年開始，中國政府就已經(jīng)建立了劇本和完成片的雙重審查機(jī)制。但這種雙重審查制所依據(jù)的審查標(biāo)準(zhǔn)并不清晰，在相當(dāng)程度上還是將電影視為一種宣傳品。1996年6月19日，國務(wù)院首次發(fā)布了《電影管理條例》（以下簡稱“《電影條例》”），該條例涵蓋了電影業(yè)的全部三個部分——電影制作、發(fā)行及放映，行政色彩濃厚。2001年12月25日，國務(wù)院發(fā)布了修改后的《電影管理條例》，分為如下幾個部分：總則、電影制片、電影審查、電影進(jìn)口出口、電影發(fā)行和放映、電影事業(yè)的保障、罰則、附則。由此產(chǎn)生的電影監(jiān)管體制雖然著眼點仍然在于監(jiān)管者對電影業(yè)的管理，但賦予了電影業(yè)更多的自主權(quán)。根據(jù)《電影條例》的相關(guān)規(guī)定，國家實行電影審查制度。這就是說，未經(jīng)電影審查機(jī)構(gòu)審查通過的電影片，不得發(fā)行、放映、進(jìn)口、出口。[33]電影制片單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)《電影條例》中有關(guān)禁止電影片載有內(nèi)容的規(guī)定，負(fù)責(zé)電影劇本投拍和電影片出廠前的審查。電影制片單位依規(guī)定對其準(zhǔn)備投拍的電影劇本審查后，應(yīng)當(dāng)報電影審查機(jī)構(gòu)備案；電影審查機(jī)構(gòu)可以對報備案的電影劇本進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)有《電影條例》所禁止內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)及時通知電影制片單位不得投拍。[34]在實踐中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)在審查電影劇本后最終決定該電影是否可以進(jìn)入攝制階段。如果制片廠無視監(jiān)管機(jī)構(gòu)的意見，在有爭議劇本基礎(chǔ)上拍攝的影片最終不會被允許在影院放映。2010年2月4日，國家廣電總局下發(fā)了廣發(fā)［2010］19號《廣電總局關(guān)于改進(jìn)和完善電影劇本（梗概）備案、電影片審查工作的通知》，認(rèn)為電影劇本（梗概）的備案、影片的審查，是確保電影創(chuàng)作繁榮和導(dǎo)向正確的關(guān)鍵，是電影管理工作中基礎(chǔ)而又重要的環(huán)節(jié)；并對電影審查提出了“一備二審制”，在這一整套電影審查體系中，一部影片的攝制需要在開拍前進(jìn)行劇本（梗概）的備案，影片成片后則需要進(jìn)行初審和終審。2010年5月10日，國家廣電總局發(fā)布《關(guān)于電影全面實行“一備二審制”的公告》，規(guī)定從當(dāng)年7月1日起，“一備二審制”須全面實施。該公告并對屬地審查制作了進(jìn)一步明確：試行屬地審查的吉林、廣東、浙江、陜西、湖北省的省級廣電部門，負(fù)責(zé)對所屬電影制片單位攝制的重大革命和重大歷史題材影片、重大理論文獻(xiàn)影片和中外合作影片進(jìn)行初審，對除上述影片以外的其他影片進(jìn)行終審；而試行屬地審查的北京市廣電局，負(fù)責(zé)對所屬電影制片單位攝制的重大革命和重大歷史題材影片、重大理論文獻(xiàn)影片和中外合作影片，以及其他影片中的膠片電影進(jìn)行初審，對其他影片中的數(shù)字電影進(jìn)行終審。[35]這樣，從劇本審查到影片成品審查，從電影審查到“一備二審制”，中國電影審查制逐漸適應(yīng)了電影業(yè)改革的發(fā)展，并逐漸被納入依法行政的軌道。這也是電影的意識形態(tài)或文化屬性與其產(chǎn)業(yè)屬性不斷互動、不斷平衡的過程，且將會持續(xù)很長一段時間。但是，在這一過程中，文化屬性并沒有被體現(xiàn)在電影審查制度中，這實際上并不利于電影市場競爭的發(fā)展，也不利于電影法律制度的完善和發(fā)展。從過去幾年中國電影進(jìn)口市場來看，文化多元性這個原則正或多或少地被納入電影進(jìn)口單位的考慮。2009年，中國進(jìn)口61部境外影片，其中美國影片是27部；2010年，中國進(jìn)口45部境外影片，其中美國影片是25部；而2011年共進(jìn)口影片68部，其中美國影片是35部。這樣，美國影片占全部進(jìn)口影片的比例在2009、2010及2011年分別是44.3%、55.6%及51.5%。雖然美國影片引進(jìn)數(shù)量及比例均居高不下，但在不考慮票房因素的情況下，在中國發(fā)行和放映的境外影片還是體現(xiàn)了某種多元化的原則。此時，電影市場雖然在某種意義上能夠體現(xiàn)進(jìn)口影片反映世界電影市場的多樣性，滿足進(jìn)口影片的多國別、多題材和多樣式這種文化多元性原則的要求，但這并沒有落實到法律層面。從觀眾培養(yǎng)、電影市場建設(shè)的角度出發(fā)，如果能把電影市場中電影片的文化多元性確定在法律當(dāng)中，則更有益于構(gòu)建一個健康的電影市場法律體制。二扶持下的競爭？電影攝制意味著大筆的投資。有時候，出于對其中文化因素的考慮，政府會對電影的攝制提供資助，以便電影能夠完成拍攝并投入市場。同時，由于電影屬于一項產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該由市場調(diào)節(jié)，遵循競爭法則。因此，除了市場準(zhǔn)入的制度之外，電影業(yè)也受其他法律制度的調(diào)節(jié)，其中就包括競爭法。而電影扶持機(jī)制恰恰給予了市場上特定的制片商一定的競爭優(yōu)勢。這樣，是否應(yīng)該對電影業(yè)進(jìn)行扶持？應(yīng)該對哪些電影進(jìn)行政府扶持？如何才能使得電影扶持不至于扭曲電影市場上的競爭，以符合競爭法的要求？（一）電影扶持機(jī)制的理論模型電影業(yè)法制建設(shè)是整個文化產(chǎn)業(yè)法制建設(shè)的經(jīng)典標(biāo)本。而電影扶持機(jī)制理論模型的確立，將對整個文化產(chǎn)業(yè)法制建設(shè)及完善具有重大的意義。1.僅扶持具有文化價值的電影（1）補(bǔ)貼藝術(shù)影片的必要性如果認(rèn)為電影包含毫無文化價值的純娛樂片和具有純正文藝價值的藝術(shù)片，并且可以對此進(jìn)行區(qū)分的話，應(yīng)該對后者進(jìn)行資助。即使娛樂片也蘊(yùn)涵著某種流行文化元素，而該等文化元素吸引青少年迫不及待地買票享受，但娛樂片在電影市場上不需要其他任何幫助就可以輕而易舉地生存下來，而預(yù)算龐大、明星云集的所謂大制作更是電影市場上的“吸金”高手。與大片中的美和激動人心的場景相比，藝術(shù)影片通常的制片預(yù)算比較低，因為資金的限制，在市場營銷方面一般比較低調(diào)，在向觀眾呈現(xiàn)真切而又令人難堪的真相時，顯得那么格格不入；在一天緊張的工作之后，藝術(shù)片是一種頗費腦力的東西。這就是藝術(shù)影片在市場上不能像娛樂片那樣為資金所垂青的原因。在這種情況下，如果要扶持文化因素強(qiáng)烈的藝術(shù)影片，最理想的選擇就是對藝術(shù)影片進(jìn)行資助。其理由也許就像漢弗萊爵士[36]說的那樣：“補(bǔ)貼的唯一對象只能是藝術(shù)。這無關(guān)乎人們所渴求的東西。它是為了人們并不渴求但需要擁有的東西。”（2）扶持藝術(shù)影片與市場機(jī)制下大制作影片間的關(guān)系大制作的影片將大把金錢搜羅到其制片商的口袋里，以便使其能夠?qū)㈠X投入下一輪銀幕英雄的循環(huán)制造過程之中。觀眾對大片的追捧是市場選擇的結(jié)果。政府無權(quán)為觀眾決定應(yīng)該觀看哪一部電影，否則就剝奪了觀眾的選擇權(quán)，而競爭法的基本原則就是要保障觀眾對產(chǎn)品或服務(wù)的選擇權(quán)。因此，禁止或限制人們享用體現(xiàn)流行文化的電影，就是對競爭法原則的破壞。對于喜歡大片的觀眾，政府不能剝奪他們欣賞大片的權(quán)利，而政府唯一能夠選擇干預(yù)的，就是打開另一扇窗，使電影觀眾可以接觸到不同藝術(shù)電影的氣息。（3）實體電影市場與虛擬電影文化市場這實際上確立了兩個電影市場：實體電影市場及實體電影所支撐的虛擬電影文化市場。實體電影市場是一個以觀眾的口味選擇而建立起來的，藝術(shù)電影的市場可能非常小；而虛擬電影文化市場就是基于實體電影具有的文化要素而形成的，其中流通的東西不僅僅只有大片提供的文化元素，還應(yīng)該有來自其他種類影片所提供的文化元素。這兩個市場的競爭強(qiáng)度并非一致。例如，實體電影市場的競爭度也許很強(qiáng)，所有的制片商都在爭先恐后地投資大制作，一家制片商并不能主導(dǎo)整個電影制片市場。但是，在此衍生的虛擬電影文化市場中，也許存在一種文化壟斷。2010年歐洲20部票房最高影片中，由美國制片商單獨出品的影片有12部，而另外8部均為美國和其他國家的合拍片。位居榜首的為美英合拍片、詹姆斯·卡梅隆執(zhí)導(dǎo)的《阿凡達(dá)》（Avatar）。該片2009年在歐盟有2200萬觀影人次，而2010年的觀影人次則超過4300萬人。2010年歐洲20部票房最高影片的末席為美國和中國的合拍片《功夫夢》（TheKarateKid）所占據(jù)，觀影人次為814萬。而在歐盟2010年20部票房最高歐洲片榜單中，美英合拍片《哈里·波特與死亡圣器（上）》（HarryPorterandtheDeathlyHarrows：PartI）及《羅賓漢》（Robinhood）的觀影人數(shù)分別達(dá)到3100萬和1300萬人次，分據(jù)榜單的前兩位；接下來觀影人數(shù)在500到600萬人次的歐洲電影有3部，觀影人數(shù)低于500萬人次高于400萬人次的歐洲影片有3部，觀影人數(shù)低于400萬高于300萬人次的歐洲影片有7部，榜單上剩下的5部影片的觀影人數(shù)均在200萬與300萬人次之間。同時，歐盟票房因為3D電影的風(fēng)行而創(chuàng)造了64.5億歐元的新紀(jì)錄，歐洲片在歐盟電影市場的份額降至25.3%。[37]由此可見，好萊塢不但獨霸了歐盟票房最高的20部影片榜單，還借助歐洲的合拍片制度，主導(dǎo)著歐盟歐洲影片市場。這種局面充分說明了虛擬市場與實體電影市場的不同步。在這個意義上，如果政府對某些影片予以資助，也是基于保證虛擬電影文化市場的競爭而進(jìn)行的，但是，由于其實際將由實體電影市場所支撐，這些資助措施的影響結(jié)果最終不得不落實在電影實體市場上。此時，可以采取的行動也許就是：需要將藝術(shù)電影從熙熙攘攘的實體電影市場中挑選出來，像歐洲以前的貴族對音樂家那樣對之進(jìn)行庇護(hù)，以維持虛擬市場中的競爭性。于是，我們就需要建立制度，對藝術(shù)電影進(jìn)行政府資助或補(bǔ)貼。這實際上是對一些在實體市場中并不能生存的電影予以庇護(hù)，使得虛擬市場中各個元素的競爭充分，不會出現(xiàn)一種文化元素的壟斷。但是，對之予以慷慨大度的庇護(hù)之前，需要解決的前提就是：挑選出極具藝術(shù)價值的文藝電影。（4）在法律上對文藝影片的確定這時，議題就變成：文藝電影到底是什么？就法律而言，一部文藝電影的權(quán)利人就是其著作權(quán)人/版權(quán)人。但是，與藝術(shù)有最密切聯(lián)系的版權(quán)法特意回避了面對這樣一個問題。版權(quán)法權(quán)利的給予并不以作品是否有藝術(shù)價值為前提條件。根據(jù)作品的藝術(shù)價值或其他價值來確定是否應(yīng)該得到版權(quán)法的保護(hù)，是一項非常危險的任務(wù)。2010年對中國《著作權(quán)法》第4條的修改就充分說明了這一點。實際上，藝術(shù)本身也是一個含義多變的詞語，如何確定藝術(shù)價值，這并不是一個法律問題；《著作權(quán)法》所關(guān)心的僅僅是作品是否具有獨創(chuàng)性，而不是進(jìn)而對作品的藝術(shù)價值作出判斷。在面對電影市場的時候，版權(quán)法的作用僅僅是確定了可以交易的對象，決定交易與否及在交易時開價的權(quán)利并非由版權(quán)法加以調(diào)整。而市場的法則雖然捉摸不定，但交易本身與藝術(shù)價值其實毫無關(guān)系。縱觀歷史，似乎有一個慣例：真正劃時代的先鋒藝術(shù)通常要等到它的作者去世之后才會在公眾面前大放異彩。這樣，如何才能使得真正的藝術(shù)電影得到補(bǔ)貼，而不是去忽視那些看起來其貌不揚(yáng)的作品，版權(quán)法律制度并不能給出答案。（5）確保虛擬電影文化市場的競爭綜觀好萊塢影音巨頭那些具有市場主導(dǎo)力的成功影片，基本上都是大制作的大片，其成功在很大程度上依賴明星和令人頭暈?zāi)垦５臓I銷大戰(zhàn)；在某種意義上，實際上是資本充滿魅力的呢喃令青少年觀眾癡迷。大筆甘冒市場風(fēng)險的投資自然而然地使制片商從導(dǎo)演手中奪取了電影拍攝過程中的控制權(quán)。[38]大明星、熱鬧萬分的推銷策略——所有這些都被融入了主流和充滿魅力（也就是極富賺錢潛力）的故事，使得好萊塢被稱為“世界之王”。但是，這個“王”并不太敢于嘗試另辟蹊徑的東西。即使好萊塢影音巨頭希望制作一部不同的電影，電影明星所要求的豐厚報酬也會最終大大提高影片預(yù)算，使得該電影在票房上極為脆弱。[39]因此，從市場考慮及其制片模式而言，好萊塢影音巨頭一般并不愿意投資制作市場潛力不大的影片。而藝術(shù)電影通常意味著范圍較小的觀眾，因此，藝術(shù)電影的票房成績通常并不能令人滿意。這種狀況符合實體電影市場中各個制片商競爭的原則和需要。但是，這種狀況一旦反映在電影虛擬文化市場上，就是大片所附帶的文化因素在其中占主導(dǎo)地位。因此，就法律而言，基于對電影虛擬文化市場競爭情形的判斷，鼓勵電影業(yè)中的創(chuàng)作性，也許才是最為明智的做法和選擇。否則，誰能保證在實體電影市場上挑出藝術(shù)影片予以扶持不會是比較武斷而盲目的選擇？在實體電影市場上，以好萊塢影音公司為代表的制片商，在制作電影時完全受控于資本的力量，其實符合市場規(guī)律。如果要鼓勵電影中的創(chuàng)作性，基于虛擬文化市場，政府提供給藝術(shù)電影創(chuàng)作人員的應(yīng)該是好萊塢影音公司不能提供的東西。依照這種邏輯，政府可以選擇最簡單明確的方式，對低成本影片予以資助而不對電影的文化價值作出評價，[40]以將電影主創(chuàng)人員從資本的束縛中解放出來。這樣，資本對影片自身的影響就會被大大地削弱，電影就會回歸藝術(shù)世界或創(chuàng)造力的王國。如果低成本電影碰巧就是一部商業(yè)片，這種政府資助的方式也會幫助電影業(yè)去培養(yǎng)其自身的人才，使這些人才面對大預(yù)算影片把持的實體電影市場能保持一定的獨立性，而這樣一種局面會幫助電影業(yè)保持活力，并降低了這個行業(yè)的準(zhǔn)入門檻。[41]如果這個政策造成了對大制作藝術(shù)影片的忽視，也不用擔(dān)心。如果有投資者愿意對一部藝術(shù)影片投以巨資，該藝術(shù)影片的導(dǎo)演或參與攝制的其他藝術(shù)家就已經(jīng)有了一個實現(xiàn)其藝術(shù)夢想的市場；此時，難道還需要政府費心去幫助他們嗎？（6）實施文化扶持的方式通常而言，有兩種方式去實施政府資助：自動的政府資助和選擇性的政府資助。[42]政府對低成本影片的資助就是為了避免政府在挑選資助對象時作出武斷的抉擇。因此，自動的政府資助應(yīng)該是一個比較理想的選擇。但是，在有些時候，電影業(yè)中的低成本也意味著低質(zhì)量。好萊塢曾經(jīng)以一種特殊的方式幫助過英國的電影業(yè)。由于對好萊塢電影征收了ad-valorem稅收，[43]1947年8月，好萊塢就對英國實行了電影禁運(yùn)：在英國政府取消這項稅收之前，好萊塢將不會向英國提供任何電影。英國人沒有屈服：大批英國影片蜂擁而至，填補(bǔ)了好萊塢影片撤出放映市場之后留下的空白——但是其中許多英國影片無論在文化上還是在票房上都是低能兒。[44]我們不應(yīng)該急著總結(jié)說低成本影片就是垃圾——這種結(jié)論偏見十足且十分不公。實際上，和好萊塢影片相比，許多具有先鋒作用的藝術(shù)影片就是用微不足道的資金拍攝而成的。但是，如果一個不加選擇適用的政策促使電影從業(yè)者產(chǎn)生了拍攝低成本影片的動機(jī)，其他人就會一擁而上拍攝低成本影片，從而稀釋了政府本來想要資助的那些藝術(shù)電影。在這種情況下，實際上不應(yīng)該譴責(zé)那些拍攝低成本影片的電影從業(yè)者，而應(yīng)該追究政府的責(zé)任——是政府的政策使得人們有機(jī)會從政府補(bǔ)貼中發(fā)現(xiàn)生財之道。2006年，中國國務(wù)院成立了十部委組成“扶持動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展部際聯(lián)席會議”并下發(fā)《推動動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》，中央財政還以專項發(fā)展基金予以財力支持。截至2009年底，全國已成立22個動漫產(chǎn)業(yè)基地，國產(chǎn)動畫片從2006年的8萬分鐘增長到2010年的385部共220530分鐘，這讓中國動畫在數(shù)量上拿到了引以為傲的“全球第一”。但這些動畫片主要是為了補(bǔ)貼而生存，不注重原創(chuàng)力和質(zhì)量，使得許多國產(chǎn)動畫片在市場上的競爭力不能令人滿意。[45]這個令人尷尬的結(jié)果意味著：某種技術(shù)性的挑選和安排對于政府資助低成本影片是必不可少的。[46]這樣，對低成本影片進(jìn)行政府資助的政策不得不回到了當(dāng)初否定的一個起點。政府作為藝術(shù)影片的庇護(hù)人，必須對低成本影片的文化價值作出某種直接或間接的判斷。這種妥協(xié)安排就削弱了對低成本影片進(jìn)行補(bǔ)貼的正當(dāng)性。2.對文化多元化的政府資助對一國的文化而言，最具破壞力的事情就是贏者通吃。在電影業(yè)，好萊塢處于主導(dǎo)的贏家地位，從市場中賺取了最豐厚的部分。[47]既然政府永遠(yuǎn)也不能確定她資助的就是真正的文化，她就不得不分散風(fēng)險，也就是說，政府不得不保證觀眾擁有足夠多的選擇機(jī)會。另外，在讓電影觀眾最后作出選擇之前，政府不得不確保他們有時間和機(jī)會作出一個充分知悉信息后的選擇。這種政府資助政策也許并不僅僅是直接的資助。它可以使政府自己保留某種操作空間，就像瑞士《電影攝制和電影文化法》所規(guī)定的那樣。[48]在實踐中，這意味著更多的電影，但它們并不能只來源于好萊塢影音巨頭。（1）文化多元化意味著主流文化市場的多元化在選擇任何特定的法律框架以在市場上保持多元化的電影文化之前，讓我們先考察一下好萊塢式大片所創(chuàng)造的電影文化。假定好萊塢影音巨頭已經(jīng)創(chuàng)造了極具特色的電影文化，其中要有魅力四射的明星，并且要在制作及營銷環(huán)節(jié)進(jìn)行大量投資，因此而制作和發(fā)行的好萊塢式影片就擁有自己的市場。無論對于歐盟各國還是美國好萊塢巨頭而言，上電影院看電影的人主要是青少年，[49]他們似乎被鎖定在由大片和光芒四射的明星構(gòu)成的市場中了。[50]如果文化多樣性政策僅僅意味著泛泛而言的市場多元化，而不是主流市場的多元化，那所謂文化多元性就是一個笑話。即使在電影市場中并沒有實現(xiàn)多元化，藝術(shù)影片也還保有少數(shù)觀眾，而這些觀眾可以輕易地在其他文化領(lǐng)域找到替代品，比如閱讀及其他。如果采用SSNIP方法[51]確定產(chǎn)品市場，假設(shè)藝術(shù)影片的電影票價格進(jìn)行小幅但實質(zhì)性的非臨時上升，如果不再看藝術(shù)影片的大部分觀眾轉(zhuǎn)向看主流影片，就證明主流影片的觀眾和藝術(shù)影片的觀眾處于同一市場，即使虛擬市場中存在某種文化因素的壟斷，也不能對與商業(yè)片進(jìn)行競爭的藝術(shù)片予以資助，以改變同一市場上的競爭關(guān)系，扭曲市場；但是，一般而言，藝術(shù)片的觀眾通常并不熱衷于觀看主流商業(yè)片。如果藝術(shù)電影的價格上漲，他們可能就會轉(zhuǎn)向閱讀、美術(shù)等其他藝術(shù)消費，從而離開電影市場。在此意義上，實際上在整個電影市場中存在兩個子市場：主流商業(yè)片市場及藝術(shù)片市場。實際上，文化多元性問題只存在于鎖定的主流影片市場中，而非整個電影市場。因此，似乎政府有必要在票房十大影片名單中實現(xiàn)文化多元化。歐盟委員會負(fù)責(zé)媒體的委員維維亞娜·雷丁女士（VivianeReding）在2009年戛納電影節(jié)開幕前曾說：“我們不應(yīng)該滿足于在日本的法國電影周及墨西哥城和悉尼的電影資料館放映歐洲電影。歐洲電影獲得了奧斯卡，這的確不錯，但這不夠。我們必須使得我們的電影通過商業(yè)渠道廣為發(fā)行?！盵52]這實際上是在鼓勵歐洲影片進(jìn)入第三國的主流影院。這種觀點實際上體現(xiàn)了歐盟對于在電影市場推行文化多樣性的一個態(tài)度：歐洲片必須進(jìn)入主流影院。這實質(zhì)上是以非市場的辦法實現(xiàn)市場化的結(jié)果，因此，這樣一個論斷也存在隱含的危險。（2）扶持藝術(shù)影片但不得損害市場競爭——市場解決方式是基礎(chǔ)政府資助的核心法律原則就是不得扭曲市場和競爭。[53]否則，依靠競爭來實現(xiàn)資源調(diào)劑的市場就會無法發(fā)揮資源配置作用。當(dāng)政府介入主流影片市場，開始從中植入市場原本缺乏的文化多元性時，最便捷的方式就是在十大高票房影片榜中實現(xiàn)文化多元性；如果這一點得到了實現(xiàn)，文化例外這個主張就已然破碎不堪了——文化自始至終存在于市場之中，其式微或者興起都在依靠市場的力量。雖然美國反對文化例外論的觀點在當(dāng)時沒有為歐盟國家所接受，但如果在實體電影市場中推行文化多元性，其中就隱含著這樣一個結(jié)論：在全球化的電影市場中，文化已經(jīng)同貨物和/或服務(wù)混為一體了。在這種情形下，如果不存在支持文化多元性的電影市場，文化多元性就無法生存。這對主張文化例外的國家而言，處境何其尷尬！一個國家如何在保持文化多元性的同時，既沒有違反政府資助的法律原則，也沒有扭曲競爭法所保障的市場所提供的競爭機(jī)制？為什么不能嘗試另外一種解決方案呢？如果我們并不把電影當(dāng)做一個重要的文化媒介，那么，政府就不應(yīng)為了文化多元性而介入電影市場，而是像對其他商品或服務(wù)市場那樣，對其中參與者之間的競爭袖手旁觀。但是，很遺憾，甚至是市場至上的美國人也沒有作出這么激進(jìn)的論斷。[54]如果對文化多元性的強(qiáng)調(diào)導(dǎo)致了市場被扭曲，作出犧牲的就是市場中比較強(qiáng)大的游戲者，而較弱小的制片公司從而成為受益者。在一個全球化的市場中，這似乎就可以被解讀為：自由貿(mào)易與文化保護(hù)間的對立，全球化公司與本地公司的對立，或者好萊塢影音巨頭和本地電影業(yè)的沖突。在這個意義上，現(xiàn)有的全球貿(mào)易法律體制也許需要在電影業(yè)領(lǐng)域確立一個新的平衡點。因此，就不難理解為什么加拿大希望在世貿(mào)組織體制外通過新的法律體系來解決這個問題。[55]但是，這種選擇也許只是異想天開——電影的確是一個兩面性的概念，它既可以是產(chǎn)業(yè)，也可以是文化。[56]因此，這個問題在現(xiàn)有的世界貿(mào)易體系中并不能得到完全解決——除非相對弱小的電影競爭者成長為一個強(qiáng)勢的市場參與方，也就是說，虛擬電影文化市場和電影實體市場的競爭狀況能夠?qū)崿F(xiàn)同步化。這需要在競爭法的原則之下，謹(jǐn)慎地設(shè)計整個電影資助的法律體系。而在世貿(mào)組織架構(gòu)下，影音領(lǐng)域面臨著強(qiáng)大的壓力要求開放。對于電影市場尚需要完善、電影工業(yè)難以和好萊塢抗衡的國家來說，要培育一個強(qiáng)大的電影業(yè)，也就是在維護(hù)文化多元性及保持商業(yè)活力這兩方面都有所作為，這需要一個在全球范圍內(nèi)達(dá)成的成熟機(jī)制；在這樣一個機(jī)制下，對電影業(yè)進(jìn)行政府資助的體制最終會使得未來的全球電影市場全面走向競爭，而不是相反。在1994年簽署《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》時，歐共體和法國都同意遵守在1995年1月1日《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中“總括性”的義務(wù)和原則。[57]這意味著，市場也許將是電影產(chǎn)業(yè)的最終選擇。（3）《文化多樣性公約》與世界貿(mào)易組織體系的制衡在國際法領(lǐng)域，文化的范疇逐漸延展。聯(lián)合國教科文組織第31屆會議于2001年通過了其執(zhí)行局提交的《世界文化多樣性宣言》，認(rèn)為：“應(yīng)把文化視為某個社會或每個社會群體特有的精神和物質(zhì)，智力與情感的不同特點之總和；除了文學(xué)和藝術(shù)外，文化還包括生活方式、共處的方式、價值觀體系、傳統(tǒng)和信仰?！盵58]無獨有偶的是，在聯(lián)合國教科文組織的同屆會議上，通過了一般決議，決定聯(lián)合國教科文組織在2002～2003年間參與47項周年紀(jì)念活動，其中第28項就是紀(jì)念“電影攝制者馬克·奧菲爾斯（MaxOphuls）一百周年誕辰（德國）”。[59]2005年10月20日，聯(lián)合國教科文組織第33屆會議通過了《保護(hù)和促進(jìn)文化表現(xiàn)形式多樣性公約》（以下簡稱“《文化多樣性公約》”）?！段幕鄻有怨s》之前言申明：“重申思想、表達(dá)和信息自由以及媒體多樣性使各種文化表現(xiàn)形式得以在社會中繁榮發(fā)展……確信傳遞著文化特征、價值觀和意義的文化活動、產(chǎn)品與服務(wù)具有經(jīng)濟(jì)和文化雙重性質(zhì)，故不應(yīng)視為僅具商業(yè)價值；注意到信息和傳播技術(shù)飛速發(fā)展所推動的全球化進(jìn)程為加強(qiáng)各種文化互動創(chuàng)造了前所未有的條件，但同時也對文化多樣性構(gòu)成挑戰(zhàn)，尤其是可能在富國窮國之間造成種種失衡……”基于此，《文化多樣性公約》的目標(biāo)之一就是：“重申各國擁有在其領(lǐng)土上維持、采取和實施他們認(rèn)為合適的保護(hù)和促進(jìn)文化表現(xiàn)形式多樣性的政策和措施的主權(quán)”，[60]并將為此目的而采取政策和措施的主權(quán)定為“主權(quán)原則”，成為《文化多樣性公約》的指導(dǎo)原則之一。[61]《文化多樣性公約》充分強(qiáng)調(diào)了文化在發(fā)展中的地位，認(rèn)為文化是發(fā)展的主要推動力之一，所以文化的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同樣重要，且所有個人和民族都有權(quán)參與兩者的發(fā)展并從中獲益。這在公約中被確定為“經(jīng)濟(jì)與文化互補(bǔ)原則”。[62]《文化多樣性公約》在強(qiáng)調(diào)文化地位的同時，認(rèn)為文化是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，保護(hù)文化多樣性并不會阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而提出了“可持續(xù)發(fā)展原則”，“文化多樣性是個人和社會的一種財富。保護(hù)、促進(jìn)和維護(hù)文化多樣性是當(dāng)代人及其后代的可持續(xù)發(fā)展的一項基本要求?！盵63]而文化多樣性之所以成為一種要求，是因為“平等享有原則”，這是文化多樣性的基礎(chǔ)，“平等享有全世界豐富多樣的文化表現(xiàn)形式，所有文化享有各種表現(xiàn)形式和傳播手段，是增進(jìn)文化多樣性和促進(jìn)相互理解的要素?！盵64]在這些原則的基礎(chǔ)上，《文化多樣性公約》確認(rèn)：“文化多樣性不僅體現(xiàn)在人類文化遺產(chǎn)通過豐富多彩的文化表現(xiàn)形式來表達(dá)、弘揚(yáng)和傳承的多種方式，也體現(xiàn)在借助各種方式和技術(shù)進(jìn)行的藝術(shù)創(chuàng)造、生產(chǎn)、傳播、銷售和消費的多種方式。”這就意味著，《文化多樣性公約》也觸及了在貿(mào)易進(jìn)程中對文化多樣性的保護(hù)，從而與世界貿(mào)易組織的相關(guān)原則和規(guī)定構(gòu)成形式上的制衡機(jī)制。美國對《文化多樣性公約》投了反對票，拒絕加入。在聯(lián)合國教科文組織第33屆大會記錄中，美國記錄在案的理由是：“我們極為擔(dān)心公約草案可能被誤讀，而這將可能阻礙文字和圖像形式的思想的自由傳播，并波及貿(mào)易等其他領(lǐng)域?！盵65]可以看出，一方面，美國在世界貿(mào)易組織架構(gòu)里通過自由貿(mào)易概念擠壓其他諸如文化多樣性之類概念的適用；另一方面，在聯(lián)合國組織框架內(nèi)，美國警惕地守衛(wèi)著其在世界貿(mào)易組織框架內(nèi)的貿(mào)易權(quán)利，而這些權(quán)利對以影片為代表的美國文化產(chǎn)品在國際貿(mào)易中的地位至關(guān)重要。（二）電影扶持機(jī)制的建立及其對電影市場的影響就目前來看，國家廣電總局的任務(wù)也許應(yīng)該是在促使國家從電影業(yè)退出的同時，對本土電影也維持必要的公共扶持機(jī)制。雖然《準(zhǔn)入暫行規(guī)定》為國內(nèi)及海外的投資者投資電影攝制業(yè)提供了渠道，但中國政府似乎仍然滿足于用行政規(guī)定來避免和化解來自境外的競爭威脅，以扶持本土電影業(yè)。在中國已經(jīng)成為世界貿(mào)易組織成員的前提下，這種做法也許會帶來一定的法律問題，這在世界貿(mào)易組織出版物裁決中體現(xiàn)得非常明顯。[66]因此，目前中國電影業(yè)扶助體制即使不是弱不禁風(fēng)的話，也并不像歐洲那樣強(qiáng)大。如果沒有一個充滿活力的電影市場，政府資助也不可持續(xù)。只有在市場尚不可及的領(lǐng)域，政府資助才能有效地發(fā)揮作用。1.私人資本進(jìn)入電影業(yè)通常情況下，私人資本進(jìn)入中國受管制的行業(yè)循序如下：將該產(chǎn)業(yè)的主要國有企業(yè)改制為公司，之后該公司在境內(nèi)或境外上市，這樣，就通過證券市場打開了私有資本進(jìn)入該產(chǎn)業(yè)的大門，同時又避免了整個社會受到震蕩性的影響。另外，好萊塢縱向和橫向經(jīng)營的業(yè)務(wù)模式已經(jīng)成為中國電影業(yè)從國有集中壟斷局面進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開放的一個樣板。在2001年12月6日成立的中國廣播電影電視總公司擁有電影攝制、發(fā)行及電視制作的權(quán)利，表明了中國視聽產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的縱向整合趨勢。[67]《準(zhǔn)入暫行規(guī)定》也提供了合資企業(yè)的方式，這也有助于稀釋電影業(yè)——尤其是電影攝制領(lǐng)域——中的國有資本。2009年9月27日，中國國內(nèi)最大的民營電影制作公司華誼兄弟傳媒股份有限公司（以下簡稱“華誼兄弟”）首發(fā)申請通過中國證券監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“中國證監(jiān)會”）深圳證券交易所創(chuàng)業(yè)板（以下簡稱“創(chuàng)業(yè)板”）發(fā)行審核委員會的審核，經(jīng)中國證監(jiān)會證監(jiān)許可［2009］1039號文核準(zhǔn)，華誼兄弟公開發(fā)行4200萬股人民幣普通股。經(jīng)深圳證券交易所《關(guān)于華誼兄弟傳媒股份有限公司人民幣普通股股票在創(chuàng)業(yè)板上市的通知》（深證上［2009］136號）同意，華誼兄弟發(fā)行的人民幣普通股股票在創(chuàng)業(yè)板上市。華誼兄弟于創(chuàng)業(yè)板上市說明中國資本市場已經(jīng)開始為電影行業(yè)融資需求提供渠道。華誼兄弟的產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)滞暾５窃陔娨暸_播映方面，華誼兄弟并不擁有播出渠道。目前中國電視臺尚未實行公司化改制，并不面向市場。因此，華誼兄弟在招股書中將其列為擬議中的事項。雖然在現(xiàn)實中有些電視臺通過與有關(guān)第三方進(jìn)行合作的方式向第三方提供播映平臺，但這種模式在法律上并不確定。例如，2010年2月9日，寧夏電視臺綜合頻道與上海廣播電視臺第一財經(jīng)頻道結(jié)成長期穩(wěn)定的戰(zhàn)略關(guān)系，由此，第一財經(jīng)頻道借助寧夏電視臺綜合頻道的衛(wèi)星頻道地位獲得了向全國播映的權(quán)利，而寧夏電視臺則獲得了第一財經(jīng)頻道的內(nèi)容支持。這次合作也獲得了國家廣電總局的批文。但是，根據(jù)廣電總局新聞發(fā)言人吳保安的介紹，電臺電視臺必須堅持事業(yè)體制，堅持喉舌和公益性質(zhì)，并堅持以宣傳為中心。他還指出：在改革中，不允許搞跨地區(qū)整合，不允許整體上市，不允許按頻道頻率搞宣傳經(jīng)營兩分開，不允許搞頻道頻率公司化、企業(yè)化經(jīng)營。[68]這種規(guī)定使得寧夏電視臺綜合頻道與上海廣播電視臺第一財經(jīng)頻道的合作極為可疑：似乎是跨地區(qū)整合，也似乎是頻道頻率搞宣傳經(jīng)營兩分開。如果通過與電視臺合作的方式不能獲得影片播放平臺，為了打造完整的產(chǎn)業(yè)鏈，華誼兄弟必須直接投資電視臺。但是很遺憾，對于這樣一個播放平臺，廣電總局的政策依然是不允許。作為一種電影播映平臺，在不構(gòu)成競爭法上核心設(shè)施的情況下，禁止電影制片商及其他資本的投資，實際上限制了中國影視產(chǎn)業(yè)鏈的建設(shè)，并不利于中國電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，在三網(wǎng)融合的背景下，如何對電視臺這種傳統(tǒng)及重要的播放平臺進(jìn)行改制，以完成在其他行業(yè)完成的企業(yè)改革任務(wù)，將是一個很重要的前提。2.公共資助體系的建立1979年，國務(wù)院在轉(zhuǎn)發(fā)文化部、財政部《關(guān)于改革電影發(fā)行放映管理體制的報告》中，曾規(guī)定電影票價由中國電影發(fā)行放映公司綜合平衡。1991年1月9日，原廣播電影電視部、財政部、原國家物價局、國家稅務(wù)局及中國工商銀行聯(lián)合頒布了《關(guān)于明確電影票價管理權(quán)限和建立國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金的通知》（以下簡稱“《票價通知》”），其中規(guī)定，電影票價仍由各省、自治區(qū)、直轄市負(fù)責(zé)管理。同時，建立國家電影事業(yè)發(fā)展專項基金，從1991年1月1日起，自票價管理權(quán)限下放后，在適當(dāng)調(diào)整票價的基礎(chǔ)上，縣和縣以上的城市電影院（包括對外售票的影劇院、開放俱樂部等）從售出的每張電影票款中提取五分錢（對國務(wù)院確認(rèn)的扶貧縣暫提取兩分錢），作為國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金?；A(chǔ)票價偏低的可適當(dāng)調(diào)高。各電影院繳納的電影事業(yè)發(fā)展專項資金，在所得稅前列支。免交教育費附加、能源交通重點建設(shè)基金和預(yù)算調(diào)節(jié)基金。隨著電影業(yè)的發(fā)展，隨后于1996年下發(fā)并于2006年由財政部和廣電總局聯(lián)合發(fā)布的財教［2006］115號文予以修訂的《國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法》對《票價通知》進(jìn)行了修改，規(guī)定縣和縣級城市以上的影院須將票房收入的5%上繳以建立國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金。[69]中央和省級分別設(shè)立電影專項資金管理委員會（以下分別簡稱為“國家管委會”和“省級管委會”），按照職責(zé)對國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金進(jìn)行管理。[70]國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金由省級管委會負(fù)責(zé)組織征收，并于收到資金后當(dāng)日內(nèi)將資金就地全額上繳中央國庫。國家管委會依據(jù)各省份上繳數(shù)額的40%按季返還上繳省，由省級管委會安排使用，其余部分由國家管委會安排使用。[71]國家管委會應(yīng)該編制國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金的年度收支預(yù)算和收支決算，經(jīng)廣電總局審核后，報財政部審批。[72]就國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金的使用而言，由國家管委會安排使用的資金，主要用于資助城市影院放映國產(chǎn)影片、資助城市影院更新改造、資助影院計算機(jī)售票系統(tǒng)、資助少數(shù)民族電影譯制及其他經(jīng)財政部和廣電總局批準(zhǔn)的，對電影事業(yè)發(fā)展有重大影響的項目；由省級管委會安排使用的資金，主要用于資助城市電影院的更新改造。[73]由此可以看出，國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金反映了一個原則：從電影放映環(huán)節(jié)應(yīng)該對電影制作領(lǐng)域予以補(bǔ)貼——就像歐盟各國做的那樣，[74]轉(zhuǎn)為對國有電影及其他影片的放映和相關(guān)院線的建立進(jìn)行補(bǔ)貼。這反映了中國目前的思路：在對電影攝制行業(yè)進(jìn)行改革之后，電影片的攝制已經(jīng)不再是中國電影產(chǎn)業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)；隨之而來的發(fā)行和放映成為對中國電影產(chǎn)業(yè)成長至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，在面對進(jìn)口影片的涌入及國外電影業(yè)的競爭壓力下，培育并發(fā)展中國電影發(fā)行及放映市場成為中國電影業(yè)的一大課題。因此，將政府扶持的重點轉(zhuǎn)向發(fā)行及放映環(huán)節(jié)，尤其是國產(chǎn)影片的發(fā)行和放映環(huán)節(jié)，就成為一個政策取向。首先，由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的電影制片廠銷售的電影拷貝收入，免征增值稅。其次，對于電影發(fā)行單位向放映單位收取的發(fā)行收入，免征營業(yè)稅。再次，從電視廣告純收入中提取3%建立“電影精品專項資金”，用于支持電影精品攝制。最后，應(yīng)從進(jìn)口電影收入中提取一定比例的資金以扶持電影制片和譯制。國發(fā)［2000］41號文擴(kuò)展了對電影業(yè)進(jìn)行公共扶持的手段。另外，“電影精品專項資金”的建立也反映了另一個原則：電視運(yùn)營商應(yīng)該補(bǔ)貼電影制作商。但是，在《國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法》中，規(guī)定國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金來源是對縣及縣以上的城市影院電影票房收入征收5%，并沒有提到對電視廣告純收入征收3%這一來源。除了41號文提及“電影精品專項資金”外，并無其他法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件作出規(guī)定。雖然國家廣電總局新聞發(fā)言人于2009年答記者問時，指出中國政府在征收國家電影事業(yè)發(fā)展和電影精品專項資金——每年從電視廣告純收入中提取3%建立電影精品專項資金，用于支持電影事業(yè)發(fā)展。[75]但是，在《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法（征求意見稿）》中，并沒有對之作出具體規(guī)定。該政策是否存續(xù)及未來是否在法律中予以認(rèn)可，不無疑問。綜上，中國電影扶持制度主要反映了選擇式的思路，但對進(jìn)行選擇的標(biāo)準(zhǔn)則沒有作出明確的規(guī)定。雖然已經(jīng)建立了扶持資金制度，但對于資金的分配和適用缺乏必要的透明度，并沒有形成體系化的對電影扶持的法律制度。雖然中國對未來電影業(yè)市場化的發(fā)展有著充分的認(rèn)知，但沒有縝密設(shè)置的扶助制度，不但不利于中國電影市場的成長和完善，也不利于中國電影市場中的競爭，有扭曲市場競爭之虞。三結(jié)論：文化法制體系中實現(xiàn)扶持與自由競爭的平衡是文化安全的要求作為文化產(chǎn)業(yè)中一個非常重要和地位顯著的組成部分，見微知著，電影業(yè)相關(guān)扶持與市場制度的形成與發(fā)展也充分說明了文化市場法制建設(shè)中如何實現(xiàn)文化扶持與自由競爭的平衡。這不單單是文化法制體系建設(shè)的要求，也是文化安全在法律中的具體體現(xiàn)形式。（一）承認(rèn)文化產(chǎn)業(yè)的市場屬性——在法律中平衡文化扶持與自由競爭的前提綜上所述，電影作為一項文化產(chǎn)業(yè)，既具有產(chǎn)業(yè)特征，也發(fā)揮著文化功能。在中國，電影一直被認(rèn)為是具有宣傳教育功能的文藝形式。從前述中國電影制作監(jiān)管架構(gòu)的發(fā)展及中國電影審查制的演變來看，中國的電影監(jiān)管體制在日漸淡化電影的宣傳教育功能，并努力建立適應(yīng)電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的電影監(jiān)管機(jī)制。但是，對于電影的文化作用，并沒有在法律體制中予以體現(xiàn)。這樣，在意識形態(tài)、產(chǎn)業(yè)特性及文化功能中間，文化功能在法律架構(gòu)中沒有得到充分的反映；同時，文化產(chǎn)業(yè)的市場化法制建設(shè)并不盡如人意。但是，這個問題并非只存在于電影產(chǎn)業(yè)，在包括出版、音像在內(nèi)的許多文化產(chǎn)業(yè)均存在這個問題。雖然中共中央十七屆六中全會的決定中提出“推動文化產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展，使之成為新的經(jīng)濟(jì)增長點、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要支點、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點”，但尚待體現(xiàn)在相應(yīng)的文化法制建設(shè)與完善當(dāng)中。其他文化產(chǎn)業(yè)其實也存在文化功能和產(chǎn)業(yè)特性。中國文化法制建設(shè)早就確立了文化的公益性和經(jīng)營性，并因此將之分為文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)加以區(qū)別對待。中國文化法制建設(shè)的宗旨就是推動文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對于文化事業(yè)而言，因