河南省政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的現(xiàn)狀與問(wèn)題分析

河南省政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的現(xiàn)狀與問(wèn)題分析

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們的生活水平不斷得到提高，但是還存在著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與改善民生之間不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。政府需要把更多的財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，需要通過(guò)深化社會(huì)體制改革，創(chuàng)新社會(huì)管理，提供更完善的公共服務(wù)，更好地保障和改善民生。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)作為一種新型的政府提供公共服務(wù)的方式，同時(shí)也是一種社會(huì)管理的創(chuàng)新。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是指政府將由自身承擔(dān)的為人民日常生活和社會(huì)發(fā)展提供的公共服務(wù)事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來(lái)完成，通過(guò)服務(wù)合同的形式，由社會(huì)組織提供公共服務(wù)產(chǎn)品，政府按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估履約情況來(lái)支付服務(wù)費(fèi)用。2013年7月31日國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上指出，要推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作。這表明國(guó)家正逐步建立和完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度。一河南省政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的現(xiàn)狀社會(huì)工作提供的也是公共服務(wù)，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的一種形式。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)，是由政府出資，在服務(wù)單位設(shè)置社工崗位，向社工機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的一種方式。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的政策及實(shí)施，一定程度上推動(dòng)了政府的職能轉(zhuǎn)變，有助于建設(shè)服務(wù)型政府。通過(guò)市場(chǎng)化的方式，將部分公共服務(wù)交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)以及企業(yè)等承擔(dān)，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，可以有效地解決一些領(lǐng)域公共服務(wù)產(chǎn)品短缺、質(zhì)量和效率不高等問(wèn)題，可以使服務(wù)對(duì)象得到更多的便利和實(shí)惠。2012年11月，財(cái)政部和民政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，各級(jí)政府是購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的主體。按照“受益廣泛、群眾急需、服務(wù)專(zhuān)業(yè)”的原則，重點(diǎn)圍繞城市流動(dòng)人口、農(nóng)村留守人員、困難群體、特殊人群和受災(zāi)群眾的個(gè)性化、多樣化社會(huì)服務(wù)需求，組織開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)。民政部門(mén)具體負(fù)責(zé)本級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織實(shí)施和績(jī)效評(píng)估；財(cái)政部門(mén)具體負(fù)責(zé)本級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)規(guī)劃計(jì)劃審核、經(jīng)費(fèi)安排與監(jiān)督管理；各有關(guān)部門(mén)和群團(tuán)組織負(fù)責(zé)本系統(tǒng)、本行業(yè)社會(huì)工作服務(wù)需求評(píng)估，向同級(jí)民政部門(mén)申報(bào)社會(huì)工作服務(wù)計(jì)劃并具體實(shí)施。（一）河南省政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的政策背景早在2009年，河南省政府就出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》指出：將積極探索通過(guò)政府“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”以及項(xiàng)目管理等形式，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)的積極性，促進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化。并提出了在大力推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)的過(guò)程中，要充分發(fā)揮社區(qū)各類(lèi)組織、企業(yè)及個(gè)人在社區(qū)服務(wù)中的作用，培育社區(qū)服務(wù)民間組織、動(dòng)員社區(qū)內(nèi)各類(lèi)組織、駐社區(qū)單位參與社區(qū)服務(wù)，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)的形式提供更加優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。2007年，鄭州市金水區(qū)被民政部批準(zhǔn)為第一批社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的試點(diǎn)地區(qū)。民政部門(mén)是社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要職能部門(mén)，民政工作也是社會(huì)工作的主要領(lǐng)域。社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)先行在民政系統(tǒng)進(jìn)行。金水區(qū)民政局相繼制定了政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的一系列政策，結(jié)合工作實(shí)際，以強(qiáng)化社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)為切入點(diǎn)，著重在社會(huì)救助、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)、志愿服務(wù)、公益類(lèi)民間組織等領(lǐng)域開(kāi)展社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)，在建立健全社會(huì)工作人才的培養(yǎng)、評(píng)價(jià)、使用和激勵(lì)機(jī)制等方面進(jìn)行了一系列探索和實(shí)踐。2012年9月，河南省民政廳為落實(shí)國(guó)家社會(huì)工作發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)河南社會(huì)工作事業(yè)發(fā)展，發(fā)布了《河南省社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2011～2020年）》。這一中長(zhǎng)期規(guī)劃確立了社會(huì)工作發(fā)展“黨政主導(dǎo)、社會(huì)運(yùn)作、公眾參與”的基本原則，即由黨管人才，政府主導(dǎo)，履行政策引導(dǎo)、資金投入、監(jiān)督管理等方面職責(zé)，培育民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，發(fā)展社會(huì)工作行業(yè)自治組織，加強(qiáng)公益服務(wù)事業(yè)單位建設(shè)?！兑?guī)劃》明確提出，2015年每個(gè)省轄市建立1個(gè)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)孵化基地，2020年全省民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)爭(zhēng)取達(dá)到1000家。制定政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)政策，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，規(guī)范購(gòu)買(mǎi)程序，開(kāi)展綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。2013年10月，河南省民政廳、省財(cái)政廳聯(lián)合下發(fā)了《河南省政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)實(shí)施辦法》。河南省將重點(diǎn)圍繞城市流動(dòng)人口、農(nóng)村留守人員、困難群體、特殊人群和受災(zāi)群眾的個(gè)性化、多樣化社會(huì)服務(wù)需求，組織開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)。該辦法對(duì)購(gòu)買(mǎi)方式、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容和購(gòu)買(mǎi)程序都提出了明確要求，對(duì)服務(wù)承接方的評(píng)估等級(jí)、社會(huì)公信力和公益項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理能力、從業(yè)人員素質(zhì)等提出了詳細(xì)要求。鼓勵(lì)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才創(chuàng)辦民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，并有財(cái)政資助、稅收優(yōu)惠等支持措施。在購(gòu)買(mǎi)方式上，主要通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式進(jìn)行，輔以邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判方式購(gòu)買(mǎi)。將有助于規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)工作的發(fā)展。（二）河南省政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的實(shí)踐探索河南省政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)還處于試點(diǎn)階段。這一階段的發(fā)展戰(zhàn)略是，以點(diǎn)帶面，實(shí)現(xiàn)突破，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣。目前有鄭州市金水區(qū)的試點(diǎn)以及河南省民政廳為實(shí)施的社會(huì)工作人才服務(wù)邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)的“三區(qū)”計(jì)劃而購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作崗位的試點(diǎn)。1.購(gòu)買(mǎi)崗位。2011年，鄭州市金水區(qū)作為全國(guó)首批社會(huì)工作人才建設(shè)試點(diǎn)單位，在河南省內(nèi)率先開(kāi)展了政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)崗位。2011年首批政府購(gòu)買(mǎi)了26個(gè)社會(huì)工作崗位，2012年增加到了50個(gè)社會(huì)工作崗位，每個(gè)崗位每年5萬(wàn)元。這些崗位覆蓋了婚姻咨詢(xún)、居家養(yǎng)老、慈善公益、志愿服務(wù)、學(xué)生心理輔導(dǎo)等多個(gè)方面。由政府提供財(cái)政支持購(gòu)買(mǎi)優(yōu)質(zhì)的社工服務(wù)，這在河南還是首例。2.購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目。2013年10月，鄭州市金水區(qū)又開(kāi)始對(duì)2014年的社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)，投入150萬(wàn)元，實(shí)施3類(lèi)服務(wù)項(xiàng)目，購(gòu)買(mǎi)了不少于22個(gè)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作的社會(huì)工作服務(wù)。這3類(lèi)項(xiàng)目分別是“特定群體養(yǎng)老助老社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目”“低保家庭救助社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目”和“社區(qū)服務(wù)中心社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目”，每個(gè)項(xiàng)目又分了2～3個(gè)標(biāo)段，共有7家社會(huì)工作機(jī)構(gòu)分別中標(biāo)，由這7家機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)的社會(huì)工作服務(wù)。3.2013年5月，河南省民政廳主持的河南省“三區(qū)”社會(huì)工作人才支持計(jì)劃進(jìn)入實(shí)施階段，購(gòu)買(mǎi)社工崗位。河南省“三區(qū)”社會(huì)工作人才支持計(jì)劃是河南省落實(shí)中央的重要決策部署“邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才支持計(jì)劃”的實(shí)際行動(dòng)，是引導(dǎo)社會(huì)工作人才到急需緊缺地區(qū)和基層一線提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)的重要內(nèi)容，同時(shí)也是河南省落實(shí)《河南省社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2011～2020年）》的重要內(nèi)容，是支持“三區(qū)”社會(huì)工作發(fā)展的重要舉措。這是省級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的嘗試，此次購(gòu)買(mǎi)了20個(gè)社會(huì)工作相關(guān)人員崗位，這一舉措有助于推動(dòng)社會(huì)工作在全省的普及，有利于促進(jìn)社會(huì)工作在城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展。二河南省政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的問(wèn)題河南省政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)只有鄭州市金水區(qū)處在試點(diǎn)階段，目前還沒(méi)有在鄭州市金水區(qū)以外以及全省范圍實(shí)施。河南省制定了社會(huì)工作人才發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃，現(xiàn)在處于規(guī)劃實(shí)施的初期階段。這一階段的特點(diǎn)不僅是發(fā)展不均衡，而且是經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題并存。（一）河南省政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)總體發(fā)展水平低河南省政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)總體上比較落后，不僅與發(fā)達(dá)地區(qū)比較差距巨大，而且與周邊省市相比，也處于較為落后的位置。上海在全國(guó)最早開(kāi)始購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的嘗試。2004年，在上海市政法委的強(qiáng)力推動(dòng)下，3家有政府背景的機(jī)構(gòu)成立，分別以禁毒社會(huì)工作、社區(qū)矯正以及青少年事務(wù)為主，建立社工隊(duì)伍，提供社會(huì)服務(wù)。此后上海購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)投入逐漸加大，2006年上海浦東新區(qū)政府委托社會(huì)組織承接公共服務(wù)項(xiàng)目的資金近6000萬(wàn)元；2007年又將30多個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目委托給100余家有資質(zhì)的社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)承接。深圳是廣東省最早開(kāi)始政府規(guī)模購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的城市。2007年，深圳市的6個(gè)區(qū)政府分別與9家民間專(zhuān)業(yè)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂了社工服務(wù)購(gòu)買(mǎi)意向書(shū)，開(kāi)始實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的政策，此后深圳每年都購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)，并且?guī)缀趺磕甓荚谔岣哔?gòu)買(mǎi)社工服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，2010年為每人每年6.6萬(wàn)元，2011年提高到7萬(wàn)元，2012年又提高到7.5萬(wàn)元。僅在2011年、2012兩年深圳用于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的資金就超過(guò)1.5億元。廣州市政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)社會(huì)工作服務(wù)的發(fā)展迅速，投入巨大。廣州市2008年開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)社會(huì)工作服務(wù)試點(diǎn)時(shí)投入了100多萬(wàn)元，2009年陡增10倍達(dá)到了1000萬(wàn)元。此后每年都不斷增長(zhǎng)，2012年達(dá)到了1.4億元。2012年廣州市政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)總共投入了2.64億元，由市財(cái)政直接支付1.18億元。廣州市周邊的一些城市，如東莞、順德、佛山、中山等也都借鑒深圳或廣州的做法，積極推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)社會(huì)工作服務(wù)政策的實(shí)施。2009年廣東全省用于購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的資金為8893萬(wàn)元，2012年全省用于購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到5.7億元；2009年全省民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)僅58家，到2012年10月就已達(dá)到了298家。北京也是比較重視開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)社會(huì)工作服務(wù)的城市。2010年，北京市出資1億多元向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)民生領(lǐng)域300項(xiàng)服務(wù)。2013年，北京市通過(guò)政府向社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)以及公益慈善類(lèi)社會(huì)組織等購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，每年購(gòu)買(mǎi)500個(gè)社會(huì)工作崗位。購(gòu)買(mǎi)的社會(huì)工作崗位，選派社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才到有需要的群團(tuán)組織、事業(yè)單位、城鄉(xiāng)社區(qū)和社會(huì)組織中開(kāi)展社會(huì)工作服務(wù)。2013年，武漢市財(cái)政投入200萬(wàn)元，在7個(gè)市直試點(diǎn)部門(mén)的社會(huì)工作領(lǐng)域購(gòu)買(mǎi)10個(gè)服務(wù)項(xiàng)目。4個(gè)社工試點(diǎn)區(qū)每個(gè)區(qū)每年最少投入50萬(wàn)元購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。試點(diǎn)區(qū)選擇3～5個(gè)街道建立社會(huì)工作服務(wù)中心，每個(gè)中心配備5～8名專(zhuān)職社工。2013年武漢市政府共投入400萬(wàn)元購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)。濟(jì)南市在2009年由政府購(gòu)買(mǎi)了5個(gè)社會(huì)工作崗位作為試點(diǎn)。2010年政府購(gòu)買(mǎi)的社會(huì)工作崗位又增加了17個(gè)。到2011年，濟(jì)南市政府出資300萬(wàn)元，面向應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生等又招聘、購(gòu)買(mǎi)了100個(gè)社會(huì)工作崗位，在民政、衛(wèi)生、殘聯(lián)等領(lǐng)域?yàn)榫用裉峁┥鐣?huì)工作服務(wù)。（二）河南省政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)試點(diǎn)中的問(wèn)題鄭州市金水區(qū)在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)政策實(shí)施過(guò)程中也存在一些問(wèn)題，需要引起重視并加以完善解決。第一，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，政府是社會(huì)工作服務(wù)的政策制定者、服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方，也是這一政策的推動(dòng)者，政府的責(zé)任重大，政府主要面臨如何發(fā)揮主導(dǎo)作用的問(wèn)題。首先，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)面臨如何監(jiān)管的問(wèn)題。這種監(jiān)管既包括對(duì)社工機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，又包括對(duì)崗位社工的監(jiān)管。既不能不管，也不能管得過(guò)死，把握適當(dāng)?shù)亩龋拍苡欣谶@一工作的順利開(kāi)展。目前的情況是，政府對(duì)社工機(jī)構(gòu)以及崗位社工的監(jiān)管過(guò)多，管了一些可以不管的事情，不但浪費(fèi)了行政資源，而且妨礙了社工機(jī)構(gòu)以及社工積極性的發(fā)揮。其次，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)面臨購(gòu)買(mǎi)的有效性問(wèn)題，就是說(shuō)，如何有針對(duì)性地確定社會(huì)工作服務(wù)領(lǐng)域，確定所購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)是必要的，對(duì)于政府以及服務(wù)對(duì)象來(lái)說(shuō)是有意義的，這涉及社工崗位的設(shè)置與工作任務(wù)的制定。設(shè)置必要的社工崗位以及有效的工作任務(wù)不僅可以提高服務(wù)對(duì)象的滿意度，而且可以提高社會(huì)工作的知名度，增加社會(huì)對(duì)于社會(huì)工作者的認(rèn)同。實(shí)踐中，有些社工崗位設(shè)置的意義不大，對(duì)社工完成年度工作任務(wù)的考核有些偏重形式化，而有些需要社工服務(wù)的群體卻沒(méi)有相應(yīng)的崗位社工，得不到相應(yīng)的服務(wù)。再次，政府還面臨保證購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的連續(xù)性問(wèn)題。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)需要制度的保證，需要建立長(zhǎng)效的發(fā)展機(jī)制，還需要政府財(cái)政資金的持續(xù)投入。必須把購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金納入政府的財(cái)政預(yù)算，同時(shí)隨著生活成本的增加也要建立財(cái)政投入的增長(zhǎng)機(jī)制。由于鄭州市金水區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)只是處于試點(diǎn)階段，對(duì)于未來(lái)能否在全市乃至全省推廣還難以確定，這也是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是否具有連續(xù)性的問(wèn)題。第二，對(duì)于社工機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，面臨如何在確保社工機(jī)構(gòu)自身存在與發(fā)展的同時(shí)，既能完成政府購(gòu)買(mǎi)合同的服務(wù)內(nèi)容，又能提供服務(wù)對(duì)象滿意服務(wù)的問(wèn)題。首先，社工機(jī)構(gòu)與政府的關(guān)系具有矛盾性。從社工機(jī)構(gòu)的成立來(lái)看，鄭州市社工機(jī)構(gòu)的成立實(shí)行行政審批制度，而不是登記注冊(cè)制度，雖然國(guó)家層面對(duì)于社工機(jī)構(gòu)的成立今后要逐漸放寬，要從行政審批向登記注冊(cè)過(guò)渡，但是這一發(fā)展趨勢(shì)目前并沒(méi)有在政策層面得以實(shí)施。實(shí)行行政審批制度，關(guān)鍵需要政府主管部門(mén)即當(dāng)?shù)孛裾块T(mén)批準(zhǔn)才能成立，而且成立社工機(jī)構(gòu)的手續(xù)繁雜，相關(guān)管理部門(mén)眾多，缺少任何一個(gè)管理部門(mén)的批準(zhǔn)都無(wú)法成立。這種行政審批制度對(duì)于社工機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，其意義也有兩方面：一方面，民政部門(mén)批準(zhǔn)了社工機(jī)構(gòu)的成立，一定程度上意味著主管部門(mén)認(rèn)可了這一機(jī)構(gòu)，而主管部門(mén)對(duì)機(jī)構(gòu)的認(rèn)可至關(guān)重要，因?yàn)樯绻C(jī)構(gòu)作為一種公益組織，成立之初及成立以后，都需要主管部門(mén)的扶持，尤其是社工崗位和項(xiàng)目的申請(qǐng)，如果沒(méi)有主管部門(mén)的支持，社工機(jī)構(gòu)就無(wú)法存活。另一方面，主管部門(mén)對(duì)社工機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格控制，混淆了政府和社工機(jī)構(gòu)之間的界限，社工機(jī)構(gòu)儼然成了政府的附屬機(jī)構(gòu)，不利于社工機(jī)構(gòu)的正常發(fā)展。這也就導(dǎo)致了目前的社工機(jī)構(gòu)數(shù)量不多，質(zhì)量不高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制難以形成。其次，社工機(jī)構(gòu)缺乏盈利能力，社工機(jī)構(gòu)收入渠道單一，自身缺乏持續(xù)發(fā)展能力。政府部門(mén)批準(zhǔn)成立社工機(jī)構(gòu)以后，機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)主要依靠政府購(gòu)買(mǎi)社工崗位的資金，另外就是依靠申請(qǐng)公益項(xiàng)目撥付的資金。這兩個(gè)渠道獲得的資金中屬于社工機(jī)構(gòu)能夠支配的管理費(fèi)用都非常有限。政府購(gòu)買(mǎi)社工崗位的資金中，只能有20%可以用于機(jī)構(gòu)管理，并且政府的資金往往是延遲撥付的，政府資金未到之前，社工機(jī)構(gòu)需要墊付社工的工資。而公益項(xiàng)目撥付的資金中，是沒(méi)有人員工資這一項(xiàng)的。而且公益組織的相關(guān)制度規(guī)定，社工機(jī)構(gòu)不能把盈利用于投資人的收益，只能用于機(jī)構(gòu)發(fā)展。社工機(jī)構(gòu)只能依靠政府的財(cái)政投入，缺乏盈利能力以及難以盈利使得社工機(jī)構(gòu)難以吸引到社會(huì)資金的投入，社工機(jī)構(gòu)難以形成規(guī)模，制約了社工機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。最后，社工機(jī)構(gòu)管理不規(guī)范。目前鄭州市金水區(qū)大多數(shù)社工機(jī)構(gòu)由于規(guī)模小，盈利能力低，資金投入少，發(fā)展時(shí)間短，都存在著機(jī)構(gòu)管理不規(guī)范的問(wèn)題，從而使得機(jī)構(gòu)難以發(fā)展壯大，并且也影響到社工對(duì)機(jī)構(gòu)的信任。第三，對(duì)于機(jī)構(gòu)社工來(lái)說(shuō)，面臨如何有效完成崗位的工作任務(wù)，增加職業(yè)吸引力以及提升職業(yè)發(fā)展空間的問(wèn)題。首先，崗位社工的行政化傾向。鄭州市金水區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)的崗位在不同的服務(wù)單位中，單位往往把社工看作單位的“臨時(shí)工”，會(huì)給這些社工分派一些額外的工作任務(wù)，或者把這些社工當(dāng)作勤雜工對(duì)待，尤其是遇到人手不夠的時(shí)候，就安排社工頂替。這些崗位規(guī)定社工本身有年度的工作任務(wù)，這些工作任務(wù)在政府購(gòu)買(mǎi)合同中都有明確的要求，政府對(duì)社工的監(jiān)管也依據(jù)社工年度工作任務(wù)的完成情況，而社工一旦承擔(dān)了過(guò)多的單位行政工作，必然占用社工的工作時(shí)間，不利于社工年度工作任務(wù)的完成。雖然崗位社工要完成年度工作任務(wù)離不開(kāi)所在單位的支持，需要所在單位協(xié)調(diào)相關(guān)關(guān)系、提供相應(yīng)資源等相關(guān)的支持，但是，社工的工作又是相對(duì)獨(dú)立的。其次，崗位社工的工作任務(wù)設(shè)置不科學(xué)，有些指標(biāo)脫離現(xiàn)實(shí)需要。崗位社工年度工作任務(wù)指標(biāo)制定有過(guò)于形式化傾向，有些指標(biāo)與所在崗位相關(guān)性不強(qiáng)，導(dǎo)致有些社工難以完成年度任務(wù)，或者單純?yōu)榱送瓿赡甓热蝿?wù)而作假、追求量的要求而忽視質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)。比如，差不多各個(gè)崗位每個(gè)年度都需要完成一些個(gè)案工作，但是一些社工對(duì)其服務(wù)對(duì)象的總體不了解，有時(shí)單純?yōu)榱送瓿芍笜?biāo)隨意選取個(gè)案工作對(duì)象，或者選取的個(gè)案工作對(duì)象不合適，或者選取的對(duì)象不需要服務(wù)，而有些真正需要服務(wù)的對(duì)象社工又不能解決幫助其解決問(wèn)題，這些情況都不利于社工未來(lái)的發(fā)展。目前的社工在社會(huì)上的認(rèn)知度不高，社工只有提供服務(wù)對(duì)象真正需要的服務(wù)才能得到社會(huì)的認(rèn)同。最后，社工崗位的人員流動(dòng)性大。社工有一定的職業(yè)流動(dòng)是正常的，但是目前社工職業(yè)流動(dòng)率普遍較高，崗位社工對(duì)未來(lái)職業(yè)發(fā)展心存疑慮，社工流動(dòng)性過(guò)大。在社會(huì)工作職業(yè)化發(fā)展初期，人員流動(dòng)性過(guò)大必然影響社工未來(lái)的發(fā)展。調(diào)查表明，鄭州市金水區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的崗位社工，一方面認(rèn)為社工工資不高，福利待遇偏低，而工作任務(wù)又偏重；另一方面普遍對(duì)未來(lái)能否持續(xù)發(fā)展感到憂慮，擔(dān)心下一年這個(gè)崗位是否還會(huì)存在，因此很多人在工作中表現(xiàn)出短期行為傾向，同時(shí)也認(rèn)為社工職業(yè)的未來(lái)發(fā)展空間狹窄，難以獲得進(jìn)一步上升的機(jī)會(huì)。結(jié)果導(dǎo)致機(jī)構(gòu)難以吸引優(yōu)秀社工人才從事社工工作，更難以留住社工人才。政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)是社會(huì)工作服務(wù)社會(huì)的主要形式，也是社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才就業(yè)的主渠道。從國(guó)外以及港臺(tái)社會(huì)工作發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，有80%左右的社會(huì)工作者在民間組織任職，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)的間接形式為社會(huì)提供社會(huì)工作服務(wù)，另有剩余部分的社會(huì)工作者直接服務(wù)于政府機(jī)構(gòu)。目前，國(guó)內(nèi)政府和學(xué)者中，對(duì)于社會(huì)工作者應(yīng)該是直接服務(wù)于政府還是間接服務(wù)于政府的看法是矛盾的，可以說(shuō)有較大爭(zhēng)議，這也是政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)在國(guó)內(nèi)推動(dòng)困難的內(nèi)部阻礙因素之一。因?yàn)檫@兩種形式各有利弊，直接服務(wù)的形式，也是傳統(tǒng)的公共服務(wù)方式，一般認(rèn)為，這種方式主要弊端，一是提高了政府行政的成本，政府要增加編制、增加財(cái)政撥款。二是服務(wù)的效率低、質(zhì)量差，因?yàn)檎w制內(nèi)的人員提供服務(wù)是壟斷性的，缺乏競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制。而間接服務(wù)的形式主要是社會(huì)認(rèn)同度低，社會(huì)工作者的職業(yè)穩(wěn)定性差，職業(yè)發(fā)展空間有限，社工機(jī)構(gòu)難以吸引到優(yōu)秀社會(huì)工作人才。另外，目前相關(guān)的政策、制度不健全，財(cái)政資金缺乏穩(wěn)定性保障，社工崗位的職責(zé)不清，職業(yè)崗位的待遇偏低等因素都制約著政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的發(fā)展。三解決政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)問(wèn)題的對(duì)策建議可以預(yù)測(cè)的是，未來(lái)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作的發(fā)展應(yīng)該有兩個(gè)趨向：一是為社會(huì)提供基本的社會(huì)福利服務(wù)，這是面向普通居民的社會(huì)工作服務(wù)，也是能夠容納最大量的社會(huì)工作人才的最主要渠道。二是為特殊群體提供專(zhuān)門(mén)的服務(wù)，走向更加細(xì)分的專(zhuān)業(yè)化道路。比如，為特殊需要兒童、問(wèn)題青少年提供矯治服務(wù)，為空巢老人、失獨(dú)家庭提供特殊照顧等。除了政府是社會(huì)工作服務(wù)的主要購(gòu)買(mǎi)者以外，部分社會(huì)工作服務(wù)也應(yīng)該走向市場(chǎng)，企業(yè)和個(gè)人也可以成為購(gòu)買(mǎi)者。河南省政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作的試點(diǎn)和探索，不僅提高了政府部門(mén)的辦事效率及服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)了社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展，也使學(xué)習(xí)社會(huì)工作及相關(guān)專(zhuān)業(yè)的畢業(yè)生有了工作的機(jī)會(huì)和崗位。鄭州市金水區(qū)及其他單位的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該及時(shí)推廣，政府應(yīng)該在全省范圍內(nèi)開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的前期工作，為大規(guī)模實(shí)施做好準(zhǔn)備，并積極推動(dòng)這一工作。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)是政府提供公共服務(wù)的一種新方式，因此需要在實(shí)踐過(guò)程中不斷加以完善。針對(duì)目前鄭州市金水區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)實(shí)踐中的問(wèn)題，提出如下對(duì)策建議。第一，準(zhǔn)確定位政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)中的政府職能。在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)中，需要正確界定政府和社工機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。政府是購(gòu)買(mǎi)方，政府是根據(jù)購(gòu)買(mǎi)合同向社工機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的，政府與社工機(jī)構(gòu)之間是平等的契約關(guān)系，政府與社工機(jī)構(gòu)之間是彼此獨(dú)立的、相互平等的市場(chǎng)主體，政府與社工機(jī)構(gòu)之間的邊界要清晰，社工機(jī)構(gòu)不是政府的附屬單位，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)不能對(duì)機(jī)構(gòu)附加合同之外的義務(wù)。同時(shí)政府也要積極履行監(jiān)管職能，不能放棄對(duì)社工機(jī)構(gòu)以及社工的監(jiān)管，尤其是對(duì)提供服務(wù)的社工機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。監(jiān)管的依據(jù)是購(gòu)買(mǎi)合同，政府更應(yīng)該履行合同的承諾。第二，切實(shí)保障政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的經(jīng)費(fèi)支出。政府應(yīng)將購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算體系，以保障購(gòu)買(mǎi)經(jīng)費(fèi)的及時(shí)足額撥付。通過(guò)制訂政府購(gòu)買(mǎi)各個(gè)社工服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，核定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所需的經(jīng)費(fèi)，從而建立相應(yīng)的預(yù)算保障機(jī)制。還應(yīng)該建立政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)機(jī)制，保證在物價(jià)水平上漲或社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況下，保障社工的收入水平不降低，并且有不斷上升的空間。另外，政府應(yīng)該按時(shí)撥付經(jīng)費(fèi)，不能隨意拖欠經(jīng)費(fèi)。第三，積極扶持社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展?？梢越梃b外地相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，政府要發(fā)揮社工機(jī)構(gòu)的孵化功能，培育和發(fā)展社工機(jī)構(gòu)。社工機(jī)構(gòu)屬于公益組織，在目前的情況下很難實(shí)現(xiàn)盈利，難以吸引社會(huì)資本的投入，而且社工機(jī)構(gòu)承接政府轉(zhuǎn)移的職能，所提供的社會(huì)福利服務(wù)是政府職能的一部分，因此需要政府的支持。只有社工機(jī)構(gòu)達(dá)到一定數(shù)量了，社工機(jī)構(gòu)之間有效競(jìng)爭(zhēng)的局面才能形成?？梢詫⒄畬?duì)社工機(jī)構(gòu)的監(jiān)管后移，從入口審批過(guò)渡到運(yùn)行監(jiān)督。對(duì)于社工機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，也需要引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行優(yōu)勝劣汰