政府信息公開的實踐及其問題

政府信息公開的實踐及其問題

2003年，政府對“非典”疫情信息從“失語”到“有效公開”的轉(zhuǎn)變是中國政府信息公開歷程中的標志性事件。2008年5月1日開始施行的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）將政府信息公開帶向了法治化的軌道。這部又被稱為“陽光法案”的《條例》能否揭開傳統(tǒng)政府運行“暗箱操作”的神秘面紗，進而逐步向透明的以公民為導向的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，對此社會各界充滿了期待，同時也不乏疑惑。國際經(jīng)驗證明，政府信息公開、建設(shè)“陽光政府”是十分艱巨而歷時漫長的事業(yè)，執(zhí)行過程中遇到的障礙和困難常常比人們預料的要大得多。我國實施《條例》兩年以來的經(jīng)驗也證明了這一點。瑞典早在1766年就依法實施了政府信息公開。美國1966年頒布的《信息自由法》在立法和實施方面成為許多國家借鑒的對象。而大多數(shù)歐洲國家是從20世紀70年代才開始陸續(xù)推出政府信息公開或信息自由方面的法律法規(guī)的。我國政府推出《條例》一方面是為了滿足當前經(jīng)濟社會發(fā)展對政府信息公開的廣泛要求，另一方面，政府信息公開也是全球化和信息化條件下，轉(zhuǎn)變政府職能和建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)性制度建設(shè)。對《條例》實施可能帶來的廣泛政治和社會影響，政府及社會各界已有廣泛的共識。《條例》將推進我國的民主和法治進程以及反腐倡廉工作，既可以提高政府工作的透明度，保障公民的知情權(quán)，也可推動依法行政和法治建設(shè)的進程?！稐l例》為各級政府發(fā)布信息確立了規(guī)范，可避免以任意的方式披露信息，防止政府或其他人利用信息尋租?！稐l例》也為政府信息資源在政府內(nèi)部以及社會上的開發(fā)利用提供了法律保障。然而，《條例》實施可能產(chǎn)生的上述作用能否真正實現(xiàn)，以何種方式實現(xiàn)，則需要實踐來檢驗。一《條例》執(zhí)行情況及存在的主要問題政府信息公開的制度制定固然重要，但真正的挑戰(zhàn)來自實際執(zhí)行過程，因為作為一項政府行政法規(guī)，《條例》抽象性和一般性的規(guī)定在執(zhí)行過程中肯定會與千差萬別的實際情況發(fā)生矛盾與沖突，這些問題的出現(xiàn)也會對《條例》的充實和修正起到積極的推動作用。由于《條例》正式實施剛剛兩年，對其執(zhí)行情況作一個全面的判斷目前仍有相當?shù)睦щy。實際上，對兩年來的執(zhí)行情況也是仁者見仁、智者見智，由于觀察角度和評價尺度的不同，不同的研究機構(gòu)和專家學者給出的判斷也不一樣。總體來看，我國政府信息公開仍處于起步階段。通過各級政府部門兩年來的努力，《條例》實施取得了一定的成績和成效，實施的準備工作做得較好。主動公開了一大批政府文件資料，公開渠道建設(shè)也取得了明顯進展。政府信息公開與電子政務(wù)相互結(jié)合，使許多原來局限于政府內(nèi)部事務(wù)的部門，由于政府信息公開開始和公眾互動，政府信息公開成為電子政務(wù)的一項常規(guī)性工作。據(jù)新華社2010年1月10日的一則報道，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2009年11月底，河北、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、海南、貴州、陜西、甘肅等10?。▍^(qū)）主動公開政府信息共440萬余條；云南省開展重大決策聽證1366項、重要事項公示10913項、重點工作通報25889件，政務(wù)信息查詢96128專線接通電話157620次，轉(zhuǎn)接成功率達93.31%，群眾滿意率達98.38%。另外，31個?。▍^(qū)、市）、國務(wù)院70多個部門和單位建立了新聞發(fā)布和新聞發(fā)言人制度。全國政府域名（）下的網(wǎng)站已經(jīng)發(fā)展到30000多個，100%的省級政府和國務(wù)院組成部門、98.5%以上的地市級政府和85%以上的縣區(qū)級政府已經(jīng)建立了政府網(wǎng)站。然而，《條例》執(zhí)行過程中也出現(xiàn)了一些問題，主要表現(xiàn)如下。（一）執(zhí)行情況差別明顯，發(fā)展不平衡從信息公開數(shù)量上看，有專家統(tǒng)計，吉林省依申請公開了4.5萬余件，而一般省市卻都在百件或千件左右。上海市在政府信息公開方面開展工作較早，其主動公開的信息達到了8萬多條，依申請公開9027條。從各級政府在信息公開方面的表現(xiàn)看，也存在較大差異。國脈互聯(lián)《2009中國政府網(wǎng)站績效評估》的結(jié)果顯示，在信息公開方面的得分，省級政府得分最高，得分率為70.55%，省會城市及計劃單列市為63.63%，地市級得分為48.32%，中央部委僅為42.95%，略高于縣區(qū)的33.22%和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的31.88%。北京大學公眾參與研究與支持中心對省級政府和相關(guān)部委2008年度的政府信息公開情況進行了排名，在“百分制”的評估中，31個省級政府中只有9個省份被認定及格，其中黑龍江、上海最高，為84分，北京52分，浙江省最差，只得24分。在38個國務(wù)院部門中，只有6個部委及格，教育部得分最高但也只有68分。這個調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，依照《條例》，各級行政機關(guān)應(yīng)在每年3月31日前公布本機關(guān)的政府信息公開工作年度報告，但截至2009年4月15日，只有28個省級政府公布了政府信息公開工作年度報告，近一半的國務(wù)院部門沒有公布。2010年3月31日，《法制日報》的一則報道引用《2010年國務(wù)院有關(guān)部門政府信息公開年度報告的公開情況評析》的數(shù)據(jù)稱，根據(jù)對國務(wù)院27個組成部門門戶網(wǎng)站的統(tǒng)計，截至2010年3月31日，僅有12個部門公開了本部門2009年的年度報告，公開率不足45%。其余部門僅在年度報告欄目中公布了2008年度的報告，個別部門甚至連2008年的年度報告都沒有登出?？梢妰赡觊g的情形并無多大改觀。（二）實際效果不理想，重形式輕內(nèi)容的現(xiàn)象較為普遍隨著政府信息公開越來越成為發(fā)展的大趨勢，一些政府部門不得不被動地進行政務(wù)信息公開。信息公開的內(nèi)容，經(jīng)常帶有一定的選擇性，很多公眾迫切需要掌握、與自身利益密切相關(guān)的信息沒有公開，而公眾已經(jīng)知道或容易知道的卻公開了。比如，機構(gòu)設(shè)置、職能和辦事流程以及法律法規(guī)等內(nèi)容由于內(nèi)容、程序簡單固定，所以經(jīng)常出現(xiàn)在公開欄目中，而動態(tài)性細節(jié)性的內(nèi)容相對就少得多，敏感性的涉及“人財物”方面的信息公開就更少見了。有些政府公開的信息內(nèi)容過時、更新不及時或不準確的現(xiàn)象時有發(fā)生。就目前政府信息公開過程中實際存在的問題，有人總結(jié)為“五多五少”，即形式上的公開多，實質(zhì)上的公開少；結(jié)果公開多，過程公開少；原則方面的公開多，具體內(nèi)容公開少；正面的公開多，負面的公開少；公民被動接受的多，主動請求的少，這導致政府掌握的絕大部分信息仍處于封閉、閑置或半封閉、半閑置狀態(tài)。（三）政府信息資源開發(fā)利用環(huán)節(jié)欠賬較多主要表現(xiàn)為內(nèi)部信息資源賬目不清、外部公眾不易查詢。政府被認為掌握了大量對國計民生有用的信息，但實際上許多政府部門對自己掌握了哪些信息、這些信息能否公開、可以用什么樣的方式公開并不十分清楚。一些部門缺少對信息的整理和分類，也沒有建立起相應(yīng)的信息分類目錄和查詢制度。公眾想要找到自己需要的信息有時很困難，政府部門內(nèi)部有時尋找起來也很困難。遇到依申請公開，很多時候需要臨時尋找、研究辦理。（四）《條例》某些條款內(nèi)容過于籠統(tǒng)、缺乏可操作性反映比較普遍的是《條例》第九條對政府信息公開范圍的規(guī)定，認為該條過于籠統(tǒng)，沒有明確規(guī)定哪些信息涉及公民的切身利益、哪些信息需要社會公眾知曉，不利于具體執(zhí)行和操作。又如，《條例》第十三條規(guī)定：除主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息。但由于《條例》對信息公開的范圍采用列舉法，而不是國際上通行的排除法，這給政府信息公開帶來了很大的限制和不確定性。何謂自身的特殊需要？何謂相關(guān)政府信息？都未明確解釋和界定。一旦理解上有分歧，最終的解釋權(quán)肯定還是在行政機關(guān)，公眾則處于明顯的弱勢地位。需要指出的是，雖然政府公布其希望讓公眾知道的信息是有益的，卻是遠遠不夠的。政府信息公開從本質(zhì)上說是要讓公眾能依法獲取可以公開而政府不一定想主動公開的那些信息。就此而言，目前《條例》所列舉的只能是一種低水平的公開，離公眾的需要還相差較遠。另外，《條例》采用列舉法規(guī)定信息公開的范圍，客觀上賦予了行政機關(guān)“主宰”公開范圍的權(quán)力。而對不能公開的信息，規(guī)定得過于寬泛，如第八條“行政機關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定”。幾乎涵蓋了所有社會生活領(lǐng)域，操作起來隨意性很大。還有，《條例》僅僅規(guī)定了部分行為的法律責任，如：不依法履行政府信息公開義務(wù)，不及時更新公開的政府信息內(nèi)容、政府信息公開指南和政府信息公開目錄，違反規(guī)定收取費用，通過其他組織、個人以有償服務(wù)方式提供政府信息，公開不應(yīng)當公開的政府信息等。但對政府部門沒有按時公布年度報告，或公布的年度報告內(nèi)容不符合《條例》規(guī)定的，是否應(yīng)當對責任人進行問責，如何問責，都沒有明確的規(guī)定。這被認為是有些政府部門對信息公開不重視的原因之一。從總體情況看，目前多數(shù)政府部門只是建立起了政府信息公開的基礎(chǔ)框架，與全面性、經(jīng)常化和制度化的政府信息公開的目標還相差很遠。上述問題和不足在《條例》施行過程中發(fā)生的典型爭議案例中表現(xiàn)得十分明顯。二圍繞政府信息公開的博弈：一個案例實際上，政府部門與公眾之間圍繞著政府信息公開范圍的爭議，從《條例》頒布不久就開始了，集中表現(xiàn)為政府信息保密與公民知情權(quán)之間的沖突。在這些事件中，以上海律師嚴義明以個人名義向政府部門提出信息公開申請引發(fā)的爭議最引人關(guān)注。（一）“4萬億元投資”信息公開申請案例2008年我國政府公布4萬億元的經(jīng)濟刺激計劃之后，這些錢的去向就一直為各界熱切關(guān)注。上海律師嚴義明2009年1月7日依據(jù)《政府信息公開條例》，向國家發(fā)改委提交申請，要求其公布中央新增4萬億元投資中，已經(jīng)通過審批的項目情況。由于1月份提出的申請未得到滿意答復，3月，嚴義明向發(fā)改委申請行政復議，5月遭發(fā)改委駁回。同月，嚴義明向北京市第一中級人民法院遞交行政訴訟，得到不予受理的答復。6月，嚴義明向北京市高級人民法院提起上訴。7月，嚴義明收到北京市高級人民法院裁定書，維持一中院裁定不變。半年多的時間里，在法律框架內(nèi)，嚴義明走完了申請信息公開的整個過程。雖然嚴義明的申請最后沒能達到預期目的，但在事件發(fā)展過程中，發(fā)改委陸續(xù)做出了一些積極的回應(yīng)。2009年3月1日，全國人民代表大會召開前夕，國家發(fā)改委副主任穆虹主動對媒體表示，4萬億元投資的信息，公眾可登錄國家發(fā)改委門戶網(wǎng)站查詢主動公開的信息；對于非主動公開信息可通過電話、傳真、郵件、網(wǎng)站等方式，向國家發(fā)改委信息公開工作領(lǐng)導小組辦公室提出公開申請，申請公開的政府信息涉及第三方權(quán)益的，國家發(fā)改委還要征求第三方意見?；蛟S是受到了嚴義明申請的啟發(fā)，在2009年3月全國“兩會”上，人大代表、政協(xié)委員們對4萬億元投資的去向非常關(guān)注，溫家寶總理在“兩會”的記者招待會上公開承諾，4萬億元投資一定會全過程公開。2009年4月29日，國家發(fā)改委在官方網(wǎng)站上公開了一些項目可行性研究報告的批準情況。嚴義明認為，這是一種“姿態(tài)上的進步”，他認為這離法律要求做到的還很遠。2009年5月21日，國家發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)布公告，首次公布了4萬億元中央投資的資金來源結(jié)構(gòu)、項目組成結(jié)構(gòu)、項目保障體系，介紹了項目建設(shè)進展情況等信息。這是到2009年年底為止對4萬億元投資信息最詳盡的一次披露。但嚴義明并不滿意這樣的答復，遂于2010年2月再次提出行政復議申請。這次嚴義明除了要求國家發(fā)改委公開具體項目清單和可行性研究報告外，在2009年的基礎(chǔ)上，又增加了兩項申請內(nèi)容：一是已審批項目配套資金是否到位的情況，已審批項目出現(xiàn)的問題和解決情況；另外一條涉及自主創(chuàng)新的規(guī)劃方案、教育體制的改革規(guī)劃和教育經(jīng)費超過GDP4%的時間規(guī)劃。2010年3月6日，在全國人大組織的記者招待會上，4萬億元投資的去向問題再次被提及。國家發(fā)改委主任張平在回答記者提問時稱，4萬億元里邊沒有一分錢進入到“兩高一資”產(chǎn)能過剩的行業(yè)，也沒有一分錢進入房地產(chǎn)領(lǐng)域。對于4萬億元的流向，張平稱主要投向了民生、自主創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、汶川地震災(zāi)后重建等幾個方面，并列出了詳細的比例。然而媒體的追問并沒有停止，有人這樣發(fā)言，如果發(fā)改委不能夠為4萬億元列出一份詳細的“說明書”，那么，就不可能取信于民眾；民眾對于4萬億元有沒有流向樓市、股市的疑慮，并不能從根本上消除。有媒體用實例對4萬億元沒有一分錢流進入樓市的判斷提出質(zhì)疑。據(jù)3月17日《21世紀經(jīng)濟報道》報道，一份名為《審計移送處理書》的文件披露，上海江橋城市建設(shè)投資有限公司，以京滬高鐵名義獲取銀行貸款20億元，其中13.2億元用在了土地開發(fā)等無關(guān)項目上。沈陽溫洪祥的信息公開申請也是較早在社會上引起反響的一個案例。2008年7月24日，沈陽盛恒律師事務(wù)所律師溫洪祥向沈陽市建委申請，希望公開近五年來對未經(jīng)竣工驗收、未辦理竣工驗收備案手續(xù)而擅自入住的違法行為的監(jiān)管情況。這是《條例》實施以來，沈陽市由個人向行政機關(guān)提出公開申請的首個案例，在全國估計也屬前幾例之一。2008年11月，溫洪祥又向沈陽市財政局、市審計局和市政務(wù)公開辦等部門遞交了一份《沈陽市政府信息公開申請表》，要求沈陽市政府各個部門和各區(qū)縣（市）政府公開辦公費、招待費、差旅費、單位事業(yè)性經(jīng)營收入等財務(wù)賬目，以及政府各部門年度財務(wù)審計結(jié)果。沈陽市政務(wù)公開辦雖接受了溫洪祥的申請，但相關(guān)負責人稱：“由于國內(nèi)還沒有先例，政府部門財務(wù)信息又極其敏感，難度極大，這個公開可能不會一蹴而就，結(jié)果可能不會太樂觀?！彪m然信息公開申請的案例常常會“無果而終”，但政府部門與公眾就此展開的互動與博弈，特別是其在媒體上的廣泛傳播和公眾參與討論，提高了社會公眾對政府信息公開的關(guān)注度，對政府信息公開起到了正面的推動作用。為規(guī)范有關(guān)政府信息公開方面的訴訟，2009年11月，最高人民法院發(fā)布的《政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定（征求意見稿）》，相信對規(guī)范此類案件的受理會有一定的推動作用，信息公開的邊界將逐步明確，如果案件不被受理，即表明要求公開的相關(guān)信息將不予公開。透過上述爭議案例，還可以發(fā)現(xiàn)在《條例》及其執(zhí)行過程的背后，還有更深層次的觀念、權(quán)利和利益的沖突在起作用。在這個意義上，圍繞政府信息公開的矛盾沖突才剛剛開始。實際上正是通過這些沖突和爭議，《條例》的完善和執(zhí)行才獲得了根本的動力，并由此推動了政府職能轉(zhuǎn)變的進程。（二）政府與公眾圍繞信息公開博弈的原因1.觀念與利益的雙重制約盡管《條例》確立了以公開為原則、以不公開為例外的原則，但實際執(zhí)行過程中，一些政府部門并沒有把信息公開作為一項義務(wù)，在對待信息公開時態(tài)度不積極，把公開當做一件勉為其難的事。不公開的話明顯違反《條例》，公開又明顯增加工作負擔和泄密風險，兩難之下，盡可能少公開或不公開就成了自然的選擇。對公務(wù)員來說，行政部門多年來已經(jīng)形成了一套層層對上負責的工作流程，對公眾負責、在決策時聽取公眾意見無論如何都是一件有挑戰(zhàn)性的事情；有的甚至利用自身的特權(quán)地位和身份以及所掌握的稀缺信息進行公共信息尋租，追求自身利益的最大化，這是政府信息公開面臨的最主要內(nèi)在阻力。從公眾一方來說，由于長期以來都是政府管理的對象，權(quán)利意識淡漠，對于《條例》賦予自己的權(quán)利一開始還不適應(yīng)，也不知道如何行使。在這種情況下，熟悉法律的律師以自己的親身實踐為公眾作出了表率。2.保密與公開的矛盾突出在實踐中，常有政府部門以保密為由推脫信息公開的責任和義務(wù)的現(xiàn)象。一些政府部門在制定和印發(fā)文件的時候，出于謹慎，常常有意擴大保密的范圍，把一些不應(yīng)當確定為秘密的事項確定為秘密事項。而保密部門通常只追查泄密事件，對密級高定卻鮮有追究。公開與泄密兩者在責任與追究上嚴重不對等，強化了以保密為由不公開的理由和動機。3.官民相對地位的消長服務(wù)型政府在一定意義上就是我們以前常說的“做人民的公仆”。也就是要在權(quán)力體系結(jié)構(gòu)中淡化“官本位”，逐步實現(xiàn)“以人為本”，即樹立公民權(quán)利的觀念。權(quán)力并不屬于官員，官員的權(quán)力是公眾給予的，因而要接受公眾的監(jiān)督。事實上，政府信息既是一種公共資源，也是一種權(quán)力來源，政府信息資源有時也代表某種部門利益和個人利益。信息公開說到底也是一種權(quán)力讓渡。“公開越多，做事會越難”，對行政工作的約束性條件就越多，而公眾參與的積極性也會更高，公眾的知情權(quán)也更能得到保障。三推進政府信息公開的關(guān)鍵因素追溯起來，一些西方國家的政府信息公開已有百年左右的歷史。我國政府信息公開才實施兩年，出現(xiàn)各種問題是預料之中的。在《條例》剛剛實施后就發(fā)生了汶川大地震，我國政府吸取了“非典”的教訓，第一時間全面公開了相關(guān)信息，被國際上認為是政府信息公開的一個范本。然而，作為一項政府日常事務(wù)，信息公開對政府運行體制、公務(wù)員觀念造成的沖擊才剛剛開始。結(jié)合這兩年有關(guān)部門和地方的經(jīng)驗，要大力貫徹執(zhí)行《條例》，進而推動政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府建設(shè)，可以從以下幾個方面入手。（一）義務(wù)與權(quán)利就是要明確應(yīng)當怎么做與為什么這樣做的問題?！稐l例》對所有的政府機構(gòu)只規(guī)定了義務(wù)和責任，沒有權(quán)利，這對轉(zhuǎn)變公務(wù)員的觀念具有十分重要的意義。信息公開是政府的義務(wù)和責任，政府有義務(wù)和責任向公眾公開信息，而且是以公開為原則，不公開為例外。但由于我國的信息長期為政府所壟斷，注定了信息公開不可能在短時期內(nèi)就取得大的突破?，F(xiàn)在公眾之所以感覺政務(wù)信息公開不夠暢通，關(guān)鍵在于政府部門還沒有牢固樹立起“公民權(quán)利意識”，考慮問題往往從政府便利出發(fā)而不是從群眾便利出發(fā)。因此，信息公開應(yīng)拓展渠道，創(chuàng)新形式，倡導政務(wù)信息公開中的“公民權(quán)利”與“政府義務(wù)”。為了督促政府信息公開條例的執(zhí)行，將信息公開作為政府考核指標也是一種可行的方法。（二）行動與重點就是要解決做什么與如何做的問題。換言之，就是要把握目前的難點與焦點問題，社會公眾最期望知曉的是諸如官員財產(chǎn)情況，自然災(zāi)害、重特大事故、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等突發(fā)事件的發(fā)生、處置過程等，還有就是人事、財務(wù)等敏感信息。現(xiàn)在公開的政府財務(wù)收支信息，太過粗略。政府網(wǎng)站公開領(lǐng)導簡歷、分管領(lǐng)域、辦公電話等已比較普遍。而民眾關(guān)心的領(lǐng)導人薪酬、人事任免中不同候選人遴選的過程、人事調(diào)動原因等，都被作為內(nèi)部信息不予公開。今后政府信息公開的重點應(yīng)放在與公眾利益關(guān)聯(lián)度高的民生問題（如就業(yè)、社保、醫(yī)改、教育、住房等）和公眾關(guān)注度高的政府行政成本問題（如公車使用、公款招待、公費考察等）上，并設(shè)立政府信息公開的解釋答疑機制，便于公眾理解信息。目前，政府信息公開在很多人看來就是信息的簡單發(fā)布。然而，發(fā)布以后，如何回應(yīng)公眾可能提出的問題，保持政府部門和公眾之間交流渠道暢通，則是進一步的問題。理論上，從信息公開到回應(yīng)公眾再到公共參與應(yīng)當成為一個連續(xù)有機的整體。這樣才能全面發(fā)揮政府信息公開的作用和潛能，使信息公開成為提高政府運作效率和透明度的有效手段。目前來看，在回應(yīng)公眾質(zhì)詢方面的工作剛剛開始，特別是圍繞公眾關(guān)心的熱點問題和新聞事件，在回應(yīng)公眾的疑問和意見方面，還存在一些普遍性的問題。比如，2009年社會上出現(xiàn)了一系列事件，如“天價煙”、“躲貓貓”、“釣魚執(zhí)法”等，這些事件受到了網(wǎng)民的普遍關(guān)注，但政府網(wǎng)站對此基本上處于失語狀態(tài)。在這方面，也有一些政府部門做得較好。比如，四川省政府網(wǎng)站全面公開了汶川地震抗震救災(zāi)捐贈物資的接收和使用情況，廣州市政府網(wǎng)站全面公開了一百多個部門的財政預算，深圳市政府網(wǎng)站能夠按月公開財政預決算的執(zhí)行情況，浙江單列市也公開村級財務(wù)信息，這些做法得到了網(wǎng)民的普遍支持。（三）制度與法治要為政府信息公開創(chuàng)造適宜的外部環(huán)境。要將信息公開與電子政務(wù)作為政府日常性的工作常抓不懈，對許多政府部門而言仍然需要做大量的工作。信息公開是對公眾負責的行為，這與以往對上負責是截然不同的，因為公眾不但人數(shù)眾多，而且差異很大。這意味著政府部門及其公務(wù)員的觀念、行為與運行方式都要做相應(yīng)的改變，還意味著權(quán)力從政府和上級向公眾的某種轉(zhuǎn)移。同時，政府信息公開又是建設(shè)法治國家的一項基礎(chǔ)性的制度建設(shè)工作，為此需要從法律體系層面調(diào)整《條例》與《保密法》、《檔案法》的相互關(guān)系。從兩年來的實踐看，《條例》實施對《保密法》、《檔案法》已有不同程度的觸動，對后者做必要的修訂顯得越發(fā)緊迫。比如，在我國，對于保密文件以外的政府信息是否應(yīng)該公開一直沒有一個統(tǒng)一的規(guī)定，造成了保密文件與非保密文件一樣，完全對公眾封鎖和保密。除了制度上的原因和工作作風之外，不能正確劃分非保密文件的性質(zhì)并進行合理的分類，乃是造成大量政府信息不能公開的重要原因之一。因此，只有對非保密文件進行合理分類，并明確哪些可以公開，哪些不應(yīng)該公開，才有可能在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)政府信息公開化。否則，如果將所有的非保密文件完全公開，將會對國家行政管理造成某些不必要的沖擊。從《條例》與《檔案法》的關(guān)系看，我國政府信息實際上可分為檔案文件與非檔案文件。目前政府的信息公開實際上都集中在非檔案文件上。而《檔案法》規(guī)定“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當自形成之日起滿30年向社會開放?！边@意味著檔案法實際上限制了檔案類政府信息的公開，同一個政府信息，一旦歸入檔案，則要受30年期限的限制，如果不歸檔，則有公開的可能。現(xiàn)在的問題是，由于《條例》屬于行政法規(guī)層次，其位階低于《保密法》。為解決《條例》在執(zhí)行過程中與《保密法》的矛盾，應(yīng)盡快頒布《政府信息公開實施細則》。實際上，最高人民法院行政審判庭起草的《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定（征求意見稿）》，于2009年11月向全社會公開征求意見。在一個月的征求期限內(nèi)，共收到網(wǎng)友意見411條。對第十一條關(guān)于例外信息司法認定的內(nèi)容，爭議非常大，幾乎有1/3的意見集中在此。從長遠看，有人建議應(yīng)綜合現(xiàn)行的《保密法》、《檔案法》和《條例》的相關(guān)內(nèi)容，制訂統(tǒng)一的“信息公開法”。在政府信息公開的具體執(zhí)行制度安排上，當務(wù)之急是需要安排專門的部門和人員負責相關(guān)事宜，比如，設(shè)立政府CIO、新聞發(fā)言人以及網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人等相關(guān)職位，以使信息公開制度化和經(jīng)?；?。近年來，一些政府部門已開始試行這些辦法。2009年9月1日，貴陽市政府召開新聞發(fā)布會，宣布正式啟動市政府系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人制度。這是全國首家以政府名