穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市行動(dòng)方案

穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市行動(dòng)方案穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作，落實(shí)國(guó)家深化試點(diǎn)工作的意見(jiàn)要求，盤(pán)活使用空閑、廢棄和低效利用的存量集體建設(shè)用地，按照國(guó)土空間規(guī)劃確定的地塊用途、開(kāi)發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等空間管控要求入市。城鄉(xiāng)融合發(fā)展存在的問(wèn)題（一）城鄉(xiāng)收入差距依然較大隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快，農(nóng)民收入顯著提升。農(nóng)村居民人均可支配收入與城市居民收入差距依然較大。（二）推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化任務(wù)艱巨其中，在農(nóng)村社會(huì)發(fā)展等方面的支出增長(zhǎng)390%?；竟卜?wù)不斷向鄉(xiāng)村延伸，城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療保障、義務(wù)教育以及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面均實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋。但是，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)差距依然較大。在農(nóng)村醫(yī)療、教育方面，近幾年來(lái)城市每千人醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)為農(nóng)村的2．2倍，城市每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)是農(nóng)村的2．7倍，城市幼兒園專任教育人數(shù)為農(nóng)村的2．8倍，農(nóng)村在享有醫(yī)療、教育方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城。（三）農(nóng)村人居環(huán)境改善面臨較大短板新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)特別重視鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大投入力度，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)持續(xù)加強(qiáng)，農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，城鄉(xiāng)差距有所緩解。但是，面對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新形勢(shì)和新任務(wù)，農(nóng)村人居環(huán)境改善仍然面臨較大挑戰(zhàn)。在生態(tài)環(huán)境整治方面，城市污水處理率和生活垃圾處理率達(dá)到93．44%和98．45%，而農(nóng)村地區(qū)僅為20%和65%，分別低于城市73．44個(gè)百分點(diǎn)和33．45個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)村人居環(huán)境落后是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的重要表征，直接影響農(nóng)村居民對(duì)現(xiàn)代化成果的分享。（四）城鄉(xiāng)自由流動(dòng)面臨制度性障礙長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)政策的重點(diǎn)是犧牲農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的利益，支持、支援城市、工業(yè)的發(fā)展，城市和鄉(xiāng)村完全處于不對(duì)等的地位。無(wú)論是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展還是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，政策重點(diǎn)都是進(jìn)一步突出城市的主導(dǎo)作用，以城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，強(qiáng)調(diào)城市的輻射作用以及工業(yè)的帶動(dòng)作用，絲毫沒(méi)有顯現(xiàn)鄉(xiāng)村的價(jià)值。受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)建設(shè)路徑慣性的影響，以城帶鄉(xiāng)的政策慣性依然存在，一定程度上也存在城市和工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的思想，在資源配置、政策制定等方面對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持力度不夠，不利于鄉(xiāng)村與城市同步發(fā)展。受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制的影響，人、財(cái)、物等要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)受到諸多限制，機(jī)制尚存嚴(yán)重壁壘，限制了城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平的提升。盡管戶籍制度改革、城市就業(yè)制度改革等使農(nóng)民流入城市的環(huán)境有所改善，但一定程度上提高了農(nóng)民進(jìn)城的門(mén)檻，農(nóng)民依然無(wú)法同等分享城市公共服務(wù)和社會(huì)保障，特別在城市住房和子女教育等方面使農(nóng)民難以實(shí)現(xiàn)在城市定居的目標(biāo)。農(nóng)村土地制度改革尚須突破。盡管農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度這三塊地改革及農(nóng)村承包地這一塊地三權(quán)分置改革有所推進(jìn)，但體制性突破尚待時(shí)日。城鄉(xiāng)金融存在嚴(yán)重藩籬。農(nóng)村資金大量外流，工商資本下鄉(xiāng)在政策上依然面臨著嚴(yán)重束縛。面對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的制度性障礙，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)各項(xiàng)改革措施，創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，切實(shí)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)。（五）城鄉(xiāng)融合存在顯著的區(qū)域差異受區(qū)域發(fā)展差異的影響，各大區(qū)域板塊城鎮(zhèn)化推進(jìn)程度差異明顯，各種類(lèi)型城市以及離城市不同距離的地區(qū)城鄉(xiāng)融合狀況迥異?？傮w上，城市群地區(qū)城鄉(xiāng)間基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)互通、公共服務(wù)初步實(shí)現(xiàn)均等化，處于向高水平城鄉(xiāng)融合邁進(jìn)階段，基本具備城鄉(xiāng)高度融合發(fā)展的基礎(chǔ)條件。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意義（一）是破解新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的關(guān)鍵抓手我國(guó)最大的不平衡其實(shí)是城鄉(xiāng)關(guān)系的不平衡，最大的不充分其實(shí)是鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分。仍然處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的特征，很大程度上就表現(xiàn)在城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)上。解決發(fā)展的不平衡、不充分問(wèn)題，不斷滿足廣大農(nóng)民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要，在很大程度上需要依靠城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。（二）是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志國(guó)家的現(xiàn)代化其實(shí)是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并列發(fā)展的過(guò)程，四化同步發(fā)展是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的核心內(nèi)容，也是核心的任務(wù)。在這四化里，工業(yè)化處于主導(dǎo)地位，是發(fā)展的動(dòng)力；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是重要的基礎(chǔ)，也是發(fā)展的根基；城鎮(zhèn)化其實(shí)是一個(gè)載體和平臺(tái)，承接著工業(yè)化和信息化發(fā)展的空間，帶動(dòng)著農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化加快發(fā)展，也發(fā)揮著不可替代的融合作用。（三）是拓展發(fā)展空間的一個(gè)強(qiáng)勁動(dòng)力因?yàn)槲覈?guó)最大的發(fā)展?jié)摿秃髣旁卩l(xiāng)村，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)鄉(xiāng)村資源要素與全國(guó)大市場(chǎng)相對(duì)接，能夠釋放出可觀的改革紅利，也能夠帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展。（四）是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要制度保障鄉(xiāng)村振興不能就鄉(xiāng)村來(lái)談鄉(xiāng)村，必須走以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的路子，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中來(lái)破解它的一些難題。城鄉(xiāng)融合發(fā)展試點(diǎn)原則（一）堅(jiān)持依法有序融合城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)格遵守相關(guān)法律、法規(guī)和政策要求，充分尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，守住生態(tài)保護(hù)紅線和鄉(xiāng)村文化根脈，有序推進(jìn)各項(xiàng)改革舉措在試點(diǎn)范圍內(nèi)開(kāi)展。（二）堅(jiān)持因地制宜融合城鄉(xiāng)發(fā)展充分發(fā)揮試點(diǎn)縣（市）資源稟賦和人文特色優(yōu)勢(shì)，立足各地城鄉(xiāng)發(fā)展基礎(chǔ)，合理確定改革事項(xiàng)和建設(shè)重點(diǎn)，穩(wěn)妥有序推進(jìn)各項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)，探索符合實(shí)際、各具特色的發(fā)展路徑和模式。（三）堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展探索創(chuàng)新強(qiáng)化試點(diǎn)縣（市）主體責(zé)任意識(shí)和主觀能動(dòng)性，解放思想、奮發(fā)進(jìn)取、銳意創(chuàng)新、敢闖敢試，大力探索推進(jìn)體制機(jī)制破舊立新，確保改革取得實(shí)質(zhì)性成效。在守住底線的前提下，寬容改革探索中出現(xiàn)的失誤。（四）堅(jiān)持以點(diǎn)帶面融合城鄉(xiāng)發(fā)展加強(qiáng)指導(dǎo)督促和監(jiān)測(cè)評(píng)估，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)縣（市）經(jīng)驗(yàn)，提出相關(guān)政策建議，待條件成熟時(shí)上升為全省性制度安排和政策設(shè)計(jì)，釋放改革效應(yīng)。城鄉(xiāng)融合的提出背景國(guó)外城鄉(xiāng)關(guān)系研究的三個(gè)階段城鄉(xiāng)關(guān)系相關(guān)理論和實(shí)踐一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)?？陔S著生產(chǎn)力的發(fā)展，全球經(jīng)濟(jì)的迅速崛起，城鄉(xiāng)關(guān)系問(wèn)題更多地被視作一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題來(lái)研究，隨著城鄉(xiāng)差距的逐漸拉大，為緩解城鄉(xiāng)二元發(fā)展矛盾，選擇性空間封閉發(fā)展理論提出要在發(fā)展中國(guó)家的鄉(xiāng)村地區(qū)適當(dāng)切斷與區(qū)域的外部聯(lián)系，以抑制資源快速地從農(nóng)村流向城市而導(dǎo)致的城鄉(xiāng)失衡發(fā)展。這段時(shí)期城鄉(xiāng)關(guān)系的研究逐漸由關(guān)聯(lián)發(fā)展研究轉(zhuǎn)向偏向發(fā)展研究。過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)尤其是一些國(guó)家出現(xiàn)了逆城市化，城市先進(jìn)性與鄉(xiāng)村落后性矛盾沖突不斷激化，人們發(fā)現(xiàn)片面追求城市的發(fā)展只能帶來(lái)短期的、局部的效率增速，無(wú)法實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的、整體的效益提升。美國(guó)地理學(xué)家詹姆斯指出，自然界中沒(méi)有真正界限分明的區(qū)域存在許多學(xué)者認(rèn)為不能絕對(duì)地將人類(lèi)的活動(dòng)空間人為地割裂為城市和鄉(xiāng)村，而應(yīng)該作為一個(gè)以多樣性為基礎(chǔ)的關(guān)系統(tǒng)一體。此后，摒棄城鄉(xiāng)割裂的偏向研究、重新審視城鄉(xiāng)聯(lián)系的一體化探索再次成為學(xué)界的研究重點(diǎn)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)展十四五規(guī)劃綱要提出健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，明確指出建立健全城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)政策體系，促進(jìn)要素更多向鄉(xiāng)村流動(dòng)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。這些相關(guān)政策、規(guī)定、制度的出臺(tái)有力地推動(dòng)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展，使之取得良好進(jìn)展。（一）城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)逐步暢通一方面，隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶門(mén)檻不斷降低、通道逐步拓寬，現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民的進(jìn)程提速。另一方面，城市人才入鄉(xiāng)機(jī)制也在逐步建立，城市人才向鄉(xiāng)村流動(dòng)，激發(fā)了鄉(xiāng)村發(fā)展活力。發(fā)展普惠金融，促進(jìn)資本、技術(shù)等要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)，推進(jìn)了金融市場(chǎng)在城鄉(xiāng)之間的融合發(fā)展進(jìn)程。（二）農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合與發(fā)展能力大幅提升我國(guó)鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)加快融合，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變，化肥農(nóng)藥使用量保持負(fù)增長(zhǎng)，各類(lèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在廣袤的農(nóng)村大地上興起，家庭農(nóng)場(chǎng)政策支持體系逐步健全；農(nóng)民合作社服務(wù)農(nóng)民能力顯著提高；各類(lèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織迅猛發(fā)展。立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化程度，為現(xiàn)代化發(fā)展注入了更加持久的活力。（三）城鄉(xiāng)發(fā)展鴻溝進(jìn)一步縮小一是城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)提供機(jī)制逐步建立，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距縮小。近年來(lái)公共服務(wù)設(shè)施的一體化、均等化進(jìn)程加速。城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)制度逐步建立。二是城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得顯著成效，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差距縮小。農(nóng)村的水電路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平全面提升。三是脫貧攻堅(jiān)取得歷史性成就，城鄉(xiāng)居民收入差距縮小。我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬(wàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，12．8萬(wàn)個(gè)貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展趨勢(shì)（一）城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工新格局將逐步建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工新格局將逐步建立和形成產(chǎn)業(yè)分工是產(chǎn)業(yè)融合的基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)融合又是產(chǎn)業(yè)分工深化的新起點(diǎn)，這既源于產(chǎn)業(yè)融合對(duì)產(chǎn)業(yè)分工的內(nèi)在要求也源于產(chǎn)業(yè)融合對(duì)產(chǎn)業(yè)分工的重要推動(dòng)作用。隨著中國(guó)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的深化，城鄉(xiāng)分隔發(fā)展背景下的舊的產(chǎn)業(yè)分工格局將被打破生產(chǎn)要素配置及生產(chǎn)力布局將在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)統(tǒng)籌進(jìn)行，基于城鄉(xiāng)資源及產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)分工必將進(jìn)一步深化和細(xì)化，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)將會(huì)逐步整合和重組，尤其隨著城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等的深化實(shí)施，城鄉(xiāng)間的產(chǎn)業(yè)分工將會(huì)轉(zhuǎn)化為三次產(chǎn)業(yè)、行業(yè)及地域間的分工，逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)間分工的內(nèi)部化和細(xì)微化，新的產(chǎn)業(yè)分工格局必將逐步建立和形成。（二）企業(yè)主體作用及市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用將逐步增強(qiáng)企業(yè)基于對(duì)拓展投資和利益空間的追求會(huì)更加主動(dòng)地在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)拓展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，尋求多方聯(lián)合與合作加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新，成為促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要主體。同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)要素配置產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)鏈條形成及利益分配等方面也必將發(fā)揮更加充分的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用。（三）科技及信息化先導(dǎo)作用將更加突出隨著城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合的進(jìn)一步推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)重組與創(chuàng)新以及產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展都需要科技創(chuàng)新以及信息化作為支撐條件和發(fā)展動(dòng)力，尤其在新的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展格局下，產(chǎn)業(yè)主體間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)進(jìn)一步加