《工商行政管理監(jiān)管職能報(bào)告》

精品文章精品文章《工商行政管理監(jiān)管職能報(bào)告》在當(dāng)今社會(huì)的整體轉(zhuǎn)型過(guò)程中，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理以及人們的思想、觀念、行為等帶來(lái)最大沖擊和廣泛影響的，無(wú)疑是經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌變型，即在建立和維護(hù)公開、公平、公正、有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。與經(jīng)濟(jì)體制這種發(fā)展方向和發(fā)展要求非同一性的是，當(dāng)前在我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中大量存在著有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)游戲規(guī)則的不平等競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，并正在侵蝕著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果和聲譽(yù)。工商行政管理機(jī)關(guān)作為市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法職能（以下簡(jiǎn)稱監(jiān)管職能）的“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”，積極并善于通過(guò)運(yùn)用法律的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、教育的手段來(lái)加以引導(dǎo)和實(shí)施管理，規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為，進(jìn)而促進(jìn)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制，這是基本的職能和職責(zé)所在。但是，從實(shí)際運(yùn)行的現(xiàn)狀來(lái)看，出現(xiàn)了一些與職能要求不相協(xié)調(diào)一致的問(wèn)題，突出是工商行政管理監(jiān)管職能的邊緣化傾向，具體分以下情況：一類是外在性導(dǎo)致的以被動(dòng)性為特征的工商行政管理監(jiān)管職能的邊緣化傾向。主要表現(xiàn)為社會(huì)對(duì)工商行政管理監(jiān)管職能非理性的排斥、擠壓：一是以偏面的發(fā)展觀替代監(jiān)管，比如，一些地方要求對(duì)招商引資項(xiàng)目必須網(wǎng)開一面；讓工商行政管理機(jī)關(guān)過(guò)度介入招商引資工作，使你的監(jiān)管下不了手或不能下手；要求監(jiān)管從屬于發(fā)展，只要能發(fā)展、快發(fā)展，監(jiān)管必須退居其次；有的甚至以弱化監(jiān)管作為吸引投資的優(yōu)惠條件。二是以扭曲的環(huán)境觀制約監(jiān)管，一些地方以營(yíng)造有利于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軟環(huán)境為由來(lái)限制監(jiān)管職能的實(shí)施，或設(shè)立所謂的“軟環(huán)境辦公室”，規(guī)定凡對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)督檢查必須辦理報(bào)批手續(xù)，并取得同意手續(xù)后方能實(shí)施，對(duì)涉嫌違法市場(chǎng)主體的行政處罰必須報(bào)經(jīng)審核；或設(shè)立所謂的“寧?kù)o日”，規(guī)定每月1-25日不準(zhǔn)對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行監(jiān)督檢查。三是以狹隘的社會(huì)評(píng)價(jià)影響監(jiān)管。地方上一些組織開展的民主評(píng)議，在評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)上往往呈現(xiàn)出單一性，即以為發(fā)展提供的服務(wù)作為主要的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，“忽視”了不同部門間的職能差異，而對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的“不同聲音”主要來(lái)自于監(jiān)管職能的實(shí)施。有時(shí)為了取得良好的評(píng)價(jià)效果，免不了“大事化小，小事化了”，出現(xiàn)了以弱化、甚至放棄監(jiān)管來(lái)迎合的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致監(jiān)管職能在外來(lái)壓力下出現(xiàn)不得已的邊緣化傾向。另一類是內(nèi)生性導(dǎo)致的以主動(dòng)性為特征的工商行政管理監(jiān)管職能的邊緣化傾向。主要表現(xiàn)為工商行政管理系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)監(jiān)管職能把握的失衡：一是缺少對(duì)發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)內(nèi)涵的科學(xué)把握，在認(rèn)識(shí)和落實(shí)發(fā)展是硬道理的過(guò)程中，只看到工商行政管理服務(wù)發(fā)展是硬任務(wù)，舍棄了加強(qiáng)監(jiān)管、促進(jìn)規(guī)范、保障健康發(fā)展的硬要求，把行政執(zhí)法部門等同市場(chǎng)主體的主管部門，自覺(jué)或不自覺(jué)地弱化了監(jiān)管職能。二是缺少對(duì)現(xiàn)代政府承擔(dān)的“宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”職能的總體把握，對(duì)服務(wù)型工商的理解和實(shí)踐上產(chǎn)生了歧義，撇開了工商行政管理履行監(jiān)管職責(zé)的基本職能，在注重和突出抓好服務(wù)職能的同時(shí)，弱化了監(jiān)管職能，在有意或無(wú)意之間束縛了實(shí)施監(jiān)管的手腳。正是工商行政管理機(jī)關(guān)自身存在的這種邊緣化心態(tài)、邊緣化取向，導(dǎo)致出現(xiàn)了工商行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)定封閉監(jiān)管（空間）的現(xiàn)象，如有的提出對(duì)違法違規(guī)行為實(shí)施“不告不理（監(jiān)管）”的要求，把自己等同于被動(dòng)的仲裁者；有的不分違法的程度一律“首違不罰”；有的不根據(jù)違法違規(guī)行為所造成的社會(huì)危害性而一律要求行政處罰按自由裁量的下限等等，從而導(dǎo)致監(jiān)管職能在自我弱化、限制和束縛中的邊緣化傾向。不論我們是否意識(shí)到，也不論我們承認(rèn)與否，工商行政管理監(jiān)管職能的邊緣化傾向是一種客觀存在；不論是有意而為，還是無(wú)意使然，工商行政管理監(jiān)管職能邊緣化傾向所帶來(lái)的客觀后果，是監(jiān)管職能在潛移默化中已經(jīng)出現(xiàn)了難以名狀的擠兌、壓縮及窘迫之近憂，長(zhǎng)此以往，監(jiān)管職能如繼續(xù)在不知不覺(jué)、無(wú)聲無(wú)息中不斷弱化，則職能替代、部門消亡之遠(yuǎn)慮也必將隨之而來(lái)。應(yīng)當(dāng)看到，對(duì)于工商行政管理機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，其承擔(dān)并實(shí)施的監(jiān)管職能，歷史上對(duì)促進(jìn)建立和推進(jìn)規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用，現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中存在的大量涉嫌違法違規(guī)的行為需要通過(guò)監(jiān)管來(lái)加以阻止、中止和終止，我們不能違背法律法規(guī)的要求，不能讓監(jiān)管職能在整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的強(qiáng)烈要求和氛圍中趨向于邊緣化，更不能默認(rèn)或甘于被邊緣化的境地。因此，不論是有心也好，還是無(wú)意也罷，都應(yīng)按照“認(rèn)識(shí)先于行動(dòng)，理性優(yōu)于感性”的思路，以立足和體現(xiàn)部門職能為取向，切實(shí)對(duì)工商行政管理監(jiān)管職能的邊緣化傾向加以校正。1、職能的認(rèn)識(shí)歸位，履行好法治行為的主業(yè)。筆者以為，如果將工商行政管理監(jiān)管職能的邊緣化傾向放置到職能履行的背景下來(lái)考察和評(píng)價(jià)，它既是監(jiān)管職能弱化的后果之一，又是監(jiān)管職能弱化的原因之一，是一種互為因果的關(guān)系。雖然國(guó)務(wù)院在“三定”方案中已經(jīng)明確了監(jiān)管是基礎(chǔ)職能，即工商行政管理機(jī)關(guān)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下主管市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法的職能部門。但時(shí)下不管是系統(tǒng)內(nèi)部還是外部，比較流行的是把工商行政管理職能一分為二，一是圍繞發(fā)展的服務(wù)職能，二是圍繞市場(chǎng)秩序的監(jiān)管職能。在當(dāng)前以發(fā)展為主旋律的強(qiáng)烈氛圍中，積極、主動(dòng)地做到服務(wù)工作，突出服務(wù)發(fā)展的職能，這是無(wú)可非議的，也是在地方爭(zhēng)地位之必需。但是，工商行政管理機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)職能是監(jiān)管，我們實(shí)施的任何行為必須緊緊圍繞而不能游離于基礎(chǔ)職能來(lái)展開，事實(shí)上，通過(guò)監(jiān)管職能的有效履行，創(chuàng)造公開、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和健康安全的放心消費(fèi)環(huán)境，才是面向全社會(huì)提供的最正確、最有效、最廣泛的服務(wù)，通過(guò)法治行為的履行來(lái)創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，才是最有保障、最具根本性的發(fā)展環(huán)境。實(shí)際工作中將工商行政管理進(jìn)行服務(wù)與監(jiān)管的職能劃分，為的是易于理解、易于接受，并不存在服務(wù)可以弱化、甚至替代監(jiān)管的可能。應(yīng)當(dāng)看到，建設(shè)法制社會(huì)，一方面需要完善與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)與管理相適應(yīng)、相匹配的法律法規(guī)體系，形成法制建設(shè)成果，做到有法可依；另一方面又不能僅僅停留在法制建設(shè)的層面上，要通過(guò)有法必依的法治行為的具體實(shí)踐和有效實(shí)施來(lái)落實(shí)法制建設(shè)的要求，來(lái)體現(xiàn)法制環(huán)境改善的成果。作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，面對(duì)國(guó)家、人民和社會(huì)，工商行政管理機(jī)關(guān)承擔(dān)和履行的是法治要求和法治責(zé)任，作為法制建設(shè)的執(zhí)行者，在法制環(huán)境下的法治行為才是真正的主業(yè)，這不但是法律法規(guī)的要求，也是對(duì)自身監(jiān)管基礎(chǔ)職能正確認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握的結(jié)果。2、角色的準(zhǔn)確定位，扮演好“主動(dòng)干預(yù)者”的角色。如果把社會(huì)比作一個(gè)舞臺(tái)，每個(gè)人、每個(gè)部門都將根據(jù)自己的能力、專長(zhǎng)及需要，選擇并飾演一定的舞臺(tái)角色，與司法審判機(jī)關(guān)所飾演的“不告不理”的“被動(dòng)仲裁者”的角色不同，工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)有違市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的不法行為，要在巡查之中主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、主動(dòng)查處、主動(dòng)糾正，是以“主動(dòng)干預(yù)者”的角色身份，采取積極而非消極、主動(dòng)而非被動(dòng)的措施來(lái)加以干預(yù)，防止或阻止出現(xiàn)更大的負(fù)面影響，否則就是“不作為”。這種“主動(dòng)干預(yù)者”的角色定位，是基于對(duì)監(jiān)管基礎(chǔ)職能的主動(dòng)性認(rèn)識(shí)，是對(duì)履行法治責(zé)任的主動(dòng)性行為，也是具有中國(guó)特色行政執(zhí)法體制的重要體現(xiàn)之一。工商行政管理機(jī)關(guān)要扮演好“主動(dòng)干預(yù)者”的角色，必須從三方面著力：一是按照“劇本創(chuàng)作”中的本意來(lái)飾演預(yù)先設(shè)計(jì)好的規(guī)定性“角色”，即在依法行政前提下的積極行政，是在法律法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施的法治行為，按照“法無(wú)授權(quán)即禁止”的原則和要求，對(duì)履行監(jiān)管基礎(chǔ)職能，既不大包大攬，也不推卸應(yīng)承之職，而是把握“角色”本份來(lái)參與“搭臺(tái)唱戲”。二是在“演出過(guò)程”中增強(qiáng)對(duì)“角色”的領(lǐng)悟能力，掌握分寸把握“度”，使監(jiān)管職能的履行既不“欠火候”而不到位，又不“過(guò)火候”而越位，更不由“戲中人”演變?yōu)椤翱纯汀?，以獲得與自身角色相一致的“舞臺(tái)效果”。三是善于在總結(jié)中不斷提高“演出水平”，要善于將在“演出”實(shí)踐中遇見的問(wèn)題進(jìn)行疏理、匯總、提煉、上升，提出改進(jìn)提高的意見和建議，使以后監(jiān)管職能的到位“演出”更加精彩紛呈、引人入勝。3、關(guān)系的處理到位，發(fā)揮好行政處罰的懲戒作用。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)違法違規(guī)行為只教育、不處罰，這是工商行政管理監(jiān)管職能邊緣化傾向的特征之一。而如何在實(shí)施監(jiān)管過(guò)程中處理好教育與處罰的關(guān)系，這是一個(gè)不容回避的現(xiàn)實(shí)課題。筆者以為，突出教育為主的命題本不為過(guò)，采取法律的、行政的、經(jīng)濟(jì)的手段，目的都是為了教育管理相對(duì)人。而突出和重視教育引導(dǎo)將是工商行政管理機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)管職能中一以貫之的有效追求。但是，教育不是萬(wàn)能的，講教育也并不排除采取其他手段，如果一味強(qiáng)調(diào)教育，甚至不顧客觀實(shí)際而使教育為主成為替代行政處罰的合適托辭，則不是實(shí)事求是的態(tài)度，因?yàn)椋阂皇侵唤逃惶幜P，教育將因缺少實(shí)質(zhì)性行政處罰的支撐而失去功效，客觀上還可能對(duì)違法違規(guī)行為起到縱容作用；二是只教育不處罰，是對(duì)法律法規(guī)的無(wú)視、甚至是踐踏，體