工程建設(shè)領(lǐng)域違紀(jì)違法案件剖析和對(duì)策

工程建設(shè)領(lǐng)域違紀(jì)違法案件剖析和對(duì)策當(dāng)前，工程建設(shè)領(lǐng)域已成為腐敗的重要滋生地之一,而工程招投標(biāo)及工程現(xiàn)場(chǎng)管理又普遍被認(rèn)為是工程建設(shè)領(lǐng)域反腐的源頭和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。全面分析管理過程中面臨的形勢(shì)和存在的問題，認(rèn)清工程領(lǐng)域違法違紀(jì)案件的特點(diǎn)和規(guī)律,對(duì)于進(jìn)一步加強(qiáng)管理、預(yù)防腐敗具有積極的意義。本文旨在通過對(duì)省內(nèi)工程建設(shè)領(lǐng)域典型腐敗案例（寧波棟社國(guó)際機(jī)場(chǎng)原總經(jīng)理陳遵舉利用職權(quán)違規(guī)插手干預(yù)工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)受賄案）的分析研究，全面提升本地區(qū)、本系統(tǒng)、本行業(yè)工程建設(shè)領(lǐng)域違法違紀(jì)行為的防治能力。案例：2004年至2010年陳遵舉利用職務(wù)便利，在寧波棟社國(guó)際機(jī)場(chǎng)工程項(xiàng)目承攬等方面為請(qǐng)托人提供幫助,收受賄賂計(jì)人民幣87萬元、港幣5萬元、黃金奧運(yùn)鳥巢模型1個(gè)、99克金磚2塊、200克金條1根。其中，在機(jī)場(chǎng)消防現(xiàn)場(chǎng)用房、集體宿舍等工程招標(biāo)中，授意下屬操縱招標(biāo)投標(biāo)，使浙江省三門建安工程有限公司中標(biāo)，收受三門建安公司項(xiàng)目負(fù)責(zé)人周某賄賂人民幣27萬元、99克金磚2塊。陳遵舉受到開除黨籍、開除公職處分,2011年5月因犯受賄罪被依法判處有期徒刑十一年。一、問題透視從該案件可以透射出，工程建設(shè)特別是重點(diǎn)工程施工周期長(zhǎng)、涉及環(huán)節(jié)多、資金流量大，幾乎每一個(gè)環(huán)節(jié)都潛伏著腐敗的誘因。對(duì)此，我們專門進(jìn)行了分析研究并加以延伸，梳理出當(dāng)前工程建設(shè)領(lǐng)域違法違紀(jì)案件發(fā)生的幾個(gè)主要環(huán)節(jié)：（一）前期立項(xiàng)。眾所周知，工程建設(shè)領(lǐng)域存在著巨大的市場(chǎng)空間和利潤(rùn)空間，建筑企業(yè)只要能承接一兩個(gè)大項(xiàng)目，就能帶來可觀的經(jīng)濟(jì)效益，維持企業(yè)全年甚至幾年的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。正因如此，建筑企業(yè)常常從工程立項(xiàng)開始，就采取各種或公開或隱蔽的手段進(jìn)行攻關(guān)。有的以幫助建設(shè)單位獲取立項(xiàng)審批為籌碼，或在項(xiàng)目考察階段進(jìn)行“感情投資”，得到建設(shè)單位決策者給予承建的承諾；有的則是在對(duì)將來承建有“充分把握”的前提下，對(duì)立項(xiàng)決策方進(jìn)行公關(guān)，提前干預(yù)項(xiàng)目的投資規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金額度，從而為實(shí)現(xiàn)利益最大化打下基礎(chǔ)。（二）競(jìng)標(biāo)發(fā)包。一是陪標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。參加競(jìng)標(biāo)單位結(jié)成利益同盟，有的在自定的最低投標(biāo)價(jià)格內(nèi)開展競(jìng)爭(zhēng)，有的以商定的價(jià)格中標(biāo)后輪流承建，還有的借用多家單位資質(zhì)獨(dú)自“作秀”。二是串通、泄底行為時(shí)有發(fā)生。表面上看，招投標(biāo)的入圍、評(píng)標(biāo)，由專家、領(lǐng)導(dǎo)集體決策，但實(shí)際上個(gè)人說了算的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。有的投標(biāo)方與建設(shè)單位私下串通，甚至用金錢賄賂相關(guān)人員，事先獲得標(biāo)底，從而擊敗資質(zhì)優(yōu)良的公司，這一點(diǎn)也成為了陳遵舉違法違紀(jì)的主要手段。三是規(guī)避招投標(biāo)、指定承包人現(xiàn)象仍然存在。有的將工程化整為零、分批建設(shè)，達(dá)到投資數(shù)額小、不須招投標(biāo)的目的；有的建設(shè)單位以建設(shè)資金短缺、需要有實(shí)力單位墊資為由，實(shí)現(xiàn)指定承建的目的。四是轉(zhuǎn)包、分包問題屢禁不止。有的憑借在地方的“過硬關(guān)系”，逢工程項(xiàng)目就參與競(jìng)爭(zhēng)，中標(biāo)后即收取高額“勞務(wù)費(fèi)”予以轉(zhuǎn)包，儼然成了重大工程的“承攬專業(yè)戶”、“一級(jí)經(jīng)銷商”；有的為回報(bào)在中標(biāo)過程中有關(guān)人員的〃幫助”，或?yàn)樵谑┕み^程中得到相關(guān)人員的〃照顧”，應(yīng)他們的“介紹”將工程分包。（三）施工建設(shè)。有的施工單位通過游說建設(shè)單位負(fù)責(zé)人，或采取其他非正常手段，導(dǎo)致少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部將個(gè)人意志凌駕于專業(yè)設(shè)計(jì)和專家意見之上，置工程量變更須監(jiān)理單位、原設(shè)計(jì)單位、建設(shè)單位、施工單位四方會(huì)簽的規(guī)定于不顧，以初始設(shè)計(jì)不適用、不美觀、不大氣、不超前等為由，擅自變更工程設(shè)計(jì)，增加額外工程量，以便獲得更多的利潤(rùn)；有的施工單位通過對(duì)建設(shè)單位負(fù)責(zé)人、工程主管人行賄等手段，以使用特殊材料、采取新工藝達(dá)到更高的環(huán)保、安全要求等為由，抬高決算造價(jià)。（四）質(zhì)量監(jiān)管。有的施工單位、設(shè)備材料供應(yīng)商通過向工程建設(shè)單位、監(jiān)理單位、質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人員行賄等違紀(jì)違法手段，在建設(shè)工程中偷工減料、粗制濫造，降低工程及設(shè)備材料質(zhì)量等級(jí)；有的建材供應(yīng)商以高額回扣引誘材料采購(gòu)人員，建材物資以劣充優(yōu)、以次充好，造成工程質(zhì)量低劣、安全隱患嚴(yán)重，這些工程發(fā)現(xiàn)得早是“爛尾樓”，發(fā)現(xiàn)得晚便是“彩虹橋”。（五）款項(xiàng)結(jié)算。有的建設(shè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部和財(cái)務(wù)人員，利用職權(quán)或職務(wù)之便干預(yù)工程款結(jié)算，以優(yōu)先撥款相誘或以迤延結(jié)算相協(xié)，迫使建筑企業(yè)向其“進(jìn)貢”；有的建設(shè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部與施工單位合謀，虛結(jié)工程量、提高項(xiàng)目造價(jià)，增加工程結(jié)算款，從中獲取私利。二、原因剖析（一）宗旨缺失，利欲熏心。從陳遵舉，再到大批工程建設(shè)領(lǐng)域違紀(jì)違法案件中的領(lǐng)導(dǎo)干部，無一不是見利忘義、貪心過重。他們之所以把人民賦予的權(quán)力作為自己謀取私利的工具，究其思想根源，在于心態(tài)嚴(yán)重失衡、私欲惡性膨脹。有的領(lǐng)導(dǎo)干部看到自己一個(gè)決定、一個(gè)簽名就能使他人一夜暴富，而自己辛辛苦苦一輩子還不如他們輕輕松松干一年，覺得當(dāng)官太吃虧，于是眼紅手癢，對(duì)開發(fā)商送來的巨款坦然接受，認(rèn)為這才是對(duì)自己用權(quán)行為的合理回報(bào)。有的領(lǐng)導(dǎo)干部利用手中的審批權(quán)、監(jiān)理權(quán)、驗(yàn)收權(quán)向開發(fā)商索取好處費(fèi)，錯(cuò)把正常履行職責(zé)當(dāng)作索取回報(bào)的籌碼，權(quán)力觀扭曲，價(jià)值觀錯(cuò)位，最終墮入犯罪的泥潭。（二）體制欠順，制約不力。當(dāng)前，與工程建設(shè)相關(guān)聯(lián)的一些行政管理體制、市場(chǎng)運(yùn)行體系還有一些不銜接、不完善、不配套的地方，使工程建設(shè)的管理存在薄弱環(huán)節(jié)。如建筑法、招投標(biāo)法等法律法規(guī)盡管已經(jīng)出臺(tái)，但體系仍不健全，尚未形成一套完整的工程建設(shè)法律法規(guī)體系，在具體落實(shí)的各個(gè)環(huán)節(jié)上也缺乏一套完備的操作程序，而且各地區(qū)、各部門由于區(qū)域情況、認(rèn)知水平的差異，出臺(tái)的招投標(biāo)操作細(xì)則往往不夠嚴(yán)整統(tǒng)一，甚至在解釋上也有很大的幅度空間，使招投標(biāo)制度不能形成真正意義的、統(tǒng)一的有形建筑市場(chǎng)。同時(shí)，現(xiàn)行的工程管理權(quán)力配置也存在弊端，相關(guān)的法律法規(guī)只是一個(gè)管理規(guī)程，而起決定性作用的決策權(quán)卻集中掌握在地區(qū)、部門主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)手中，使一個(gè)或幾個(gè)人就能隨意干擾工程立項(xiàng)、工程建設(shè)的正常秩序。這樣一來，主要的權(quán)錢交易完全可以在進(jìn)入法定程序之前完成，之后不過是走走形式而已。由此也可以看出，因體制不順而導(dǎo)致的監(jiān)管缺失問題也成為陳遵舉案的主要成因之一。（三）暗箱操作，濫用職權(quán)。從該案件以及其他工程建設(shè)領(lǐng)域違紀(jì)違法案件中暴露出來的問題看，不按規(guī)定程序操作、不按規(guī)章制度辦事是腐敗多發(fā)高發(fā)的一個(gè)重要原因。有的領(lǐng)導(dǎo)干部便千方百計(jì)插手和干預(yù)建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)、規(guī)劃、建設(shè)等，有的無原則地打招呼、批條子，有的讓親友承接工程、開發(fā)項(xiàng)目，有的對(duì)依法辦事百般刁難、處處設(shè)卡。這些非正常行為的背后，往往隱藏著私欲、私心、私利，直接導(dǎo)致工程建設(shè)領(lǐng)域的違紀(jì)違法問題糾而不止、久治不愈。（四）唯利是圖，惡意競(jìng)爭(zhēng)。重大建設(shè)工程項(xiàng)目里包含著大量的隱蔽工程，由于監(jiān)管難以到位，加之建筑材料市場(chǎng)價(jià)格的經(jīng)常性變化，為一些不法之徒留足了謀取非法利益的空間。正因如此，各地建筑市場(chǎng)多呈加速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，建筑公司、房地產(chǎn)開發(fā)公司如雨后春筍，個(gè)體公司、個(gè)體承包戶層出不窮，這一點(diǎn)在我縣也較為普遍。一些規(guī)模、管理、技術(shù)、資質(zhì)等方面處于劣勢(shì)的企業(yè)為了能與條件好的企業(yè)相抗衡，便不擇手段，以金錢鋪路、賄賂開道，或是以色情引誘、提供高檔娛樂消費(fèi)活動(dòng)等方法打通關(guān)系、獲取工程。而一些各方面占有優(yōu)勢(shì)的建筑企業(yè)在正常競(jìng)爭(zhēng)往往敗下陣來的情況下，轉(zhuǎn)而開始效仿，形成惡性循環(huán)。本應(yīng)是技術(shù)、質(zhì)量、信譽(yù)滂攵烈競(jìng)爭(zhēng)的建筑市場(chǎng)，卻變成了賄賂的競(jìng)爭(zhēng)；本應(yīng)是公平競(jìng)爭(zhēng)、程序規(guī)范、運(yùn)作有序的商業(yè)行為，卻形成人人皆知的“潛規(guī)則”。（五）監(jiān)督失衡，懲處不嚴(yán)。重點(diǎn)建設(shè)工程投入資金數(shù)額大、覆蓋面寬、施工周期長(zhǎng)、建設(shè)主體多元化等特殊性，加大了對(duì)其市場(chǎng)監(jiān)管難度，如陳遵舉案的犯案周期就長(zhǎng)達(dá)七年之久。同時(shí)，腐敗本身具有隱蔽性，加上監(jiān)督人員專業(yè)水平不足，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，許多監(jiān)督行為還停留在比較膚淺的層面，對(duì)一些深層次問題介入不夠，導(dǎo)致大量腐敗行為得不到及時(shí)的曝光、立案和懲處，在高額利潤(rùn)、僥幸心理的驅(qū)使下更加肆無忌憚。一些地方出于加快城市開發(fā)的考慮，怕管得過死會(huì)影響干部的積極性，減緩工程建設(shè)步伐，對(duì)重點(diǎn)工程建設(shè)領(lǐng)域的不法行為提得多抓得少，要求嚴(yán)監(jiān)管松。還有的認(rèn)為收受回扣、手續(xù)費(fèi)等行為屬于商業(yè)慣例，采取睜一只眼閉一只眼的態(tài)度，即使查處，也多是一罰了之，缺乏長(zhǎng)期有效的制約機(jī)制，導(dǎo)致商業(yè)賄賂在建設(shè)工程領(lǐng)域泛濫蔓延。三、治理對(duì)策（一）強(qiáng)化廉潔教育,提升涉及工程建設(shè)人員的拒腐防變意識(shí)。首先應(yīng)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部正確的人生觀、價(jià)值觀、政績(jī)觀教育，引導(dǎo)他們按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，在遵循規(guī)律、尊重實(shí)際、遵守法規(guī)的前提下，加快城市開發(fā)步伐，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，絕不能為樹樣板、出政績(jī)而忽視工程監(jiān)管，讓腐敗分子有空可鉆，給工程質(zhì)量留下隱患。其次，要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目管理和建設(shè)單位黨員干部的廉政教育。針對(duì)腐敗易發(fā)多發(fā)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有的放矢地開展事前、事中教育，增強(qiáng)黨員干部法紀(jì)意識(shí)。再次，要加強(qiáng)對(duì)建設(shè)承包單位和施工單位人員的教育。建設(shè)主管部門要自覺承擔(dān)起教育責(zé)任，有效解決建筑企業(yè)特別是私營(yíng)企業(yè)廉政建設(shè)無人抓、無人管的狀況。要引導(dǎo)建設(shè)企業(yè)以誠(chéng)信立業(yè)、靠質(zhì)量生存，樹立正確的競(jìng)爭(zhēng)理念和經(jīng)營(yíng)道德，堅(jiān)決杜絕靠行賄承攬工程、靠偷工減料增加效益的錯(cuò)誤理念。例如：我縣住建局每年都會(huì)定期不定期的開展工程監(jiān)管人員紀(jì)律教育學(xué)習(xí)活動(dòng)，開展施工人員廉政教育學(xué)習(xí)活動(dòng)，增強(qiáng)人員廉政意識(shí)。（二）注重機(jī)制建設(shè)，打造規(guī)范有序的工程建設(shè)招投標(biāo)市場(chǎng)。把抓制度落實(shí)放在更加突出的位置，促進(jìn)建筑市場(chǎng)規(guī)范有序運(yùn)行。一要認(rèn)真落實(shí)招投標(biāo)法。對(duì)投標(biāo)單位的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查，禁止掛靠投標(biāo)；對(duì)投標(biāo)過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，禁止串標(biāo)行為；對(duì)中標(biāo)單位進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，禁止分包、轉(zhuǎn)包等行為。要積極推行“標(biāo)底公開和無標(biāo)底招標(biāo)”、“技術(shù)標(biāo)、商務(wù)標(biāo)分段評(píng)定”、“封閉式評(píng)標(biāo)”等評(píng)標(biāo)方式，最大限度地避免和減少人為因素的干擾。二要建立權(quán)力制衡機(jī)制。要堅(jiān)持決策、監(jiān)管、操作三分離，堅(jiān)持科學(xué)的項(xiàng)目論證決策程序，制定規(guī)范的招投標(biāo)程序，建立公開的審批程序，嚴(yán)格專家資格的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。要合理制約和分解權(quán)力，促使有形建筑市場(chǎng)與行業(yè)招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)、招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)分離，建立統(tǒng)一的招投標(biāo)市場(chǎng)。三要建立崗位工作責(zé)任制。把黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制延伸到工程建設(shè)領(lǐng)域，健全完善具體的崗位工作責(zé)任制，從建設(shè)單位主管人員、招標(biāo)辦工作人員、專家評(píng)委到施工人員、采購(gòu)人員、監(jiān)理驗(yàn)收人員，根據(jù)每個(gè)人職務(wù)、職責(zé)、崗位和權(quán)限，制訂嚴(yán)格的責(zé)任要求、工作制度和崗位紀(jì)律，哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，涉及人員都要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。例如：縣住建局已建立的自行招標(biāo)采購(gòu)規(guī)范，除了納入縣統(tǒng)一招標(biāo)外的建設(shè)工程項(xiàng)目，重要設(shè)備、材料采購(gòu)及服務(wù)類采購(gòu)均按照該規(guī)范實(shí)行內(nèi)部招標(biāo)，并嚴(yán)格控制招標(biāo)程序，杜絕腐敗行為。（三）健全監(jiān)管體系，對(duì)重點(diǎn)建設(shè)工程實(shí)施多角度全過程督-要建立專門機(jī)構(gòu)。要通過實(shí)行招投標(biāo)管理辦公室與招投標(biāo)中心脫鉤、充實(shí)專業(yè)能力較強(qiáng)人員等途徑，充分發(fā)揮其積極作用，做到監(jiān)管分離，實(shí)現(xiàn)由“體內(nèi)監(jiān)督”向“體外監(jiān)管〃的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，對(duì)重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目可以成立監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)監(jiān)督實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并下設(shè)辦公室和派駐監(jiān)督組，形成重點(diǎn)工程建設(shè)監(jiān)督大格局，對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題起到有力的遏制作用。二要實(shí)施全程監(jiān)督。要圍繞監(jiān)督的目標(biāo)要求，把實(shí)施工程建設(shè)監(jiān)督的工作職責(zé)、工作程序、工作內(nèi)容、工作方法和工作紀(jì)律等，以制度的形式固定下來，形成靠制度監(jiān)督、按程序辦事、由紀(jì)律約束的監(jiān)督模式。三要落實(shí)監(jiān)督成果。要完善重大項(xiàng)目稽查制度、審計(jì)監(jiān)督制度、財(cái)政監(jiān)管制度和行政執(zhí)法監(jiān)察制度。要建立誠(chéng)信檔案，建立市場(chǎng)準(zhǔn)入和清出制度，對(duì)有假借資質(zhì)、轉(zhuǎn)包、發(fā)包和行賄等不良記錄的施工企業(yè)或人員，限制進(jìn)入建設(shè)市場(chǎng)；對(duì)達(dá)不到規(guī)定技術(shù)要求的企業(yè)及人員，堅(jiān)決依法予以降級(jí)或清出。例如：縣住建局負(fù)責(zé)負(fù)責(zé)實(shí)施的城市慢行系統(tǒng)建設(shè)、城區(qū)老小區(qū)地下管線改造、景觀環(huán)境提升等項(xiàng)目已建立立項(xiàng)監(jiān)督制度，對(duì)住建系統(tǒng)工程建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域的權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范，有效遏制違法違紀(jì)行為的發(fā)生。（四）突出防治懲處，擴(kuò)大工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題的警戒效應(yīng)。建設(shè)行政主管部門要切實(shí)負(fù)起監(jiān)督管理的責(zé)任，對(duì)重點(diǎn)工程中標(biāo)合同的實(shí)施要實(shí)行跟蹤調(diào)查，對(duì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法者要采取必要的處置措施，保證監(jiān)督效果。審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)工程招投標(biāo)環(huán)節(jié)、施工過程、資金使用、工程決算等環(huán)節(jié)的審計(jì)，對(duì)掌握的違紀(jì)違法線索，要及時(shí)移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和檢察機(jī)關(guān)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)拓寬監(jiān)督渠道，建立舉報(bào)激勵(lì)機(jī)制，通過群眾舉報(bào)、走訪用戶單位、剖析有質(zhì)量問題工程等多種渠道，嚴(yán)肅查處私下發(fā)包、泄露標(biāo)底、定向評(píng)標(biāo)、層層轉(zhuǎn)包、從中收受賄賂等問題；對(duì)一些典型的領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法問題，要通過新聞媒體予以曝光，以震懾犯罪分子，擴(kuò)大警戒效應(yīng)。（五）加快探索創(chuàng)新