公共管理發(fā)展與非營利組織

公共管理發(fā)展與非營利組織第1頁/共98頁2Contents1背景：從公共管理到新公共管理2為什么NPO能參與PA？3認(rèn)識非營利組織NPO如何參與PA？4結(jié)論及展望35第2頁/共98頁3綠色和平組織（Greenpeace）第3頁/共98頁4綠色和平組織（Greenpeace）第4頁/共98頁5南極公海，綠色和平組織的“希望”號（Esperanza）目睹了日本捕鯨船“第一京丸”（KyoMaru）、“第二勇新丸（YUSHINMARUNO.2）和“勇新丸”（YUSHINMARU）捕鯨以及把被捕殺的鯨魚轉(zhuǎn)交給“日新丸”（NisshinMaru）鯨魚加工廠的全過程。在綠色和平組織拍攝的畫面上。綠色和平成員MikeyResato手舉“停止捕殺”的標(biāo)語勇敢地站在被捕鯨叉勾掛的小須鯨上，而日本水手則用高壓水槍瘋狂地掃射企圖驅(qū)趕他。綠色和平組織（Greenpeace）第5頁/共98頁6綠色和平組織（Greenpeace）第6頁/共98頁7綠色和平組織（Greenpeace）第7頁/共98頁8綠色和平組織（Greenpeace）第8頁/共98頁9綠色和平組織（Greenpeace）第9頁/共98頁10綠色和平組織（Greenpeace）第10頁/共98頁11綠色和平組織（Greenpeace）第11頁/共98頁12南極公海，“希望”號與綠色和平組織的“北極曙光”號的橡皮艇正試圖干擾“第一京丸”向“日新丸”(sshinMaru）鯨魚加工廠轉(zhuǎn)移小須鯨。綠色和平成員聲稱他們將使用一切和平的手段堅(jiān)持到底。綠色和平組織成員在德國柏林日本大使館前展示了一條長須鯨的尸體，以此抗議日本所謂的“科學(xué)捕鯨”活動(dòng)。日本大使館對于綠色和平組織的這一行動(dòng)表示遺憾，并稱日本的捕鯨活動(dòng)是符合國際協(xié)議的。綠色和平組織（Greenpeace）第12頁/共98頁13這是一組震撼人心的圖片，不止是可憐的被殘忍虐殺的須鯨，更恐怖的是在一個(gè)異類生物面前，人類之間的對峙。為什么日本為了換取經(jīng)濟(jì)利益而把這些世界上龐大珍惜的鯨類逼上絕境？為什么MikeyResato能夠勇敢地站在被捕鯨叉勾掛的小須鯨上，用微弱的身體迎接日本水手高壓水槍的瘋狂噴擊？想想非典的果子貍和禽流感的鳥禽，為什么歷史上的每次疫情都要無數(shù)的動(dòng)物稱為人類的陪葬，難道以破壞生態(tài)系統(tǒng)來贏取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人類不應(yīng)該是罪魁禍?zhǔn)?？可以看到，在善良或者勇敢之前，生命沒有貴賤之分，每種生物都有他們的快樂和滿足。人類不能通過自身的生理來預(yù)知地震的發(fā)生，而動(dòng)物們也不能享受人類生活的種種便利。當(dāng)兩者之間達(dá)到數(shù)量平衡的時(shí)候，一切的發(fā)展或者和諧才能達(dá)到最大化，這樣的前提是，我們要懂得尊重動(dòng)物。希望每個(gè)人都做出自己的努力，如果這能如此，美好的世界將不再遙遠(yuǎn)。綠色和平組織（Greenpeace）第13頁/共98頁14綠色和平組織（Greenpeace）第14頁/共98頁什么是非營利組織第15頁/共98頁16定義不以營利為目的、主要開展各種志愿性的公益或互益活動(dòng)的非政府的社會(huì)組織。非營利組織Non-profitOrganizationNPO屬性非營利性、非政府性、志愿公益性或互益性第16頁/共98頁17非營利性

不以營利為目的不能進(jìn)行剩余收入（利潤）的分配（分紅）不得將組織的資產(chǎn)以任何形式轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素?cái)產(chǎn)非政府性

獨(dú)立組織的自治組織自下而上的民間組織屬于競爭性的公共部門第17頁/共98頁18志愿公益性或互益性

志愿者和社會(huì)捐贈(zèng)是非營利組織的重要社會(huì)資源非營利組織活動(dòng)的社會(huì)公開性和透明性非營利組織提供兩種類型的競爭性公共物品第18頁/共98頁191、背景：從公共管理到新公共管理⑴PA（PublicAdministration）toNeo-PA

PANeo-PA第19頁/共98頁20⑵政府職能轉(zhuǎn)變與非營利組織發(fā)展

政府的公共管理職能政府職能轉(zhuǎn)變決定非營利組織的發(fā)展空間與前景

第20頁/共98頁21⑴理論依據(jù)

市場失靈與政府失靈論合約失靈論供給理論志愿失靈論

2、為什么NPO能參與公共管理第21頁/共98頁22⑵公共管理模式的轉(zhuǎn)變

公共管理主體多元化公共管理社會(huì)化

第22頁/共98頁233、NPO如何參與PA？⑴NPO在公共管理中的主要作用

發(fā)展公共政策分擔(dān)政府責(zé)任，促進(jìn)社會(huì)公平和穩(wěn)定增加就業(yè)機(jī)會(huì)，創(chuàng)造新型的社會(huì)公益服務(wù)性行業(yè)對社會(huì)資源進(jìn)行公平、合理和高效的配置彌補(bǔ)市場失靈與政府失靈監(jiān)督市場監(jiān)督政府直接提供公共服務(wù)……第23頁/共98頁24⑵促進(jìn)公共管理的變革

擴(kuò)大了公共行政與公共管理的意涵重視公共管理價(jià)值對公共服務(wù)的強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)更民主、開放的公共組織參與機(jī)制的建立第24頁/共98頁25⑶政府對NPO的扶助和管理補(bǔ)助租稅減免委托公共事務(wù)法律管制輔導(dǎo)監(jiān)督

第25頁/共98頁264、NPO的局限性⑴自身的民間性決定了提供公共服務(wù)的有限性⑵“NPO失靈”的可能性性決定了提供公共服務(wù)的有限性第26頁/共98頁275、結(jié)論非營利組織與公共管理是互動(dòng)的非營利組織在公共管理中發(fā)揮了重要的作用，并對公共行政和公共管理提出了挑戰(zhàn)，政府與非營利組織之間是合作伙伴關(guān)系，通過合作提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。非營利組織的發(fā)展亦需要得到政府部門的扶助和管理。第27頁/共98頁28未來的政府不再是統(tǒng)治的政府，而是治理的政府，這是20世紀(jì)90年代西方公共行政改革日漸明確的一個(gè)方向，也成為與這場改革遙相呼應(yīng)的公共管理研究的重要內(nèi)容?！爸卫怼币馕吨辉偈巧鐣?huì)惟一的權(quán)利中心，各種得到公眾認(rèn)可的非營利組織和私人部門都可能成為不同層面上的權(quán)力中心；國家正在將其獨(dú)自承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給非政府公共機(jī)構(gòu)或私人部門，政府和非營利組織之間、公共部門和私人部門在處理公共事務(wù)時(shí)的關(guān)系將發(fā)生改變，表現(xiàn)在它們之間的地位趨于平行，通過合作將共同分擔(dān)公共責(zé)任，即非營利組織和私人部門在其中扮演更為重要的角色。第28頁/共98頁29因此，未來“治理”社會(huì)的公共管理部門就不僅僅指政府部門，還包括現(xiàn)在已進(jìn)入社會(huì)公共領(lǐng)域的核心地帶，而在今后還將承擔(dān)更多公共責(zé)任的非營利組織（當(dāng)然也包括承擔(dān)公共事務(wù)項(xiàng)目的私人部門）；公共管理的內(nèi)容將不僅僅指由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的公共行政事務(wù)，還包括非營利組織占主導(dǎo)地位的社會(huì)公益事業(yè)，以及公共部門與私人部門合作的公共項(xiàng)目。第29頁/共98頁ThankYou!第30頁/共98頁31HotTipHowdoIincorporatemylogotoaslidethatwillapplytoalltheotherslides?Onthe[View]menu,pointto[Master],andthenclick[SlideMaster]or[NotesMaster].Changeimagestotheoneyoulike,thenitwillapplytoalltheotherslides.

第31頁/共98頁32公共管理（PublicAdministration）是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力；提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益。第32頁/共98頁33管理的主體是居于社會(huì)權(quán)力中心的政府；管理的客體是涉及內(nèi)容極為廣泛的各種公共事務(wù)；管理的目的是為了維護(hù)社會(huì)成員的共同利益、提高社會(huì)公眾的生活質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展，運(yùn)用公共權(quán)力，采取各種手段，對涉及全體社會(huì)成員的共同利益、生活質(zhì)量等一系列活動(dòng)，進(jìn)行有效調(diào)節(jié)和控制的過程。作為人類管理活動(dòng)的一個(gè)獨(dú)特領(lǐng)域，公共管理主要研究的是對公共事務(wù)進(jìn)行管理的規(guī)律和過程。第33頁/共98頁34作為一種行為過程，公共管理的目的是維護(hù)公共利益，促進(jìn)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，為公眾提供各種服務(wù)。因此，公共管理涉及的范圍是非常廣泛的。政府職能政治職能公共管理職能經(jīng)濟(jì)管理職能社會(huì)管理職能公共服務(wù)職能第34頁/共98頁35新公共管理(Neo-Publicadministration)自20世紀(jì)80年代以來，西方各國為了應(yīng)對財(cái)政危機(jī)和政府的信任赤字、績效赤字，均開始了大規(guī)模的政府改革。政府管理的運(yùn)作發(fā)生了變化，由傳統(tǒng)的、官僚的、層級節(jié)制的、缺乏彈性的行政，轉(zhuǎn)向市場導(dǎo)向的、因應(yīng)變化的、深具彈性的公共管理。這股浪潮被通稱為“新公共管理”。第35頁/共98頁361.政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。與在傳統(tǒng)公共行政管理中政府只是收稅和提供服務(wù)不同，新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣做的好處是可以縮小政府的規(guī)模，減少開支，提高效率。第36頁/共98頁373.政府應(yīng)廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)，如重視人力資源管理、強(qiáng)調(diào)成本—效率分析、全面質(zhì)量管理，強(qiáng)調(diào)降低成本，提高效率等。

2.新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。第37頁/共98頁384.政府應(yīng)在公共管理中引入競爭機(jī)制。傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域應(yīng)該由私營企業(yè)承擔(dān)，而公共服務(wù)領(lǐng)域則應(yīng)該由政府壟斷。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門參與管理不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府管理應(yīng)廣泛引進(jìn)競爭機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，通過這種方式將競爭機(jī)制引入到政府公共管理中來，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。第38頁/共98頁39劃分角度類型職能作用領(lǐng)域政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、教育科學(xué)文化、其他社會(huì)職能職能屬性領(lǐng)域保衛(wèi)職能、統(tǒng)治職能、管理職能、服務(wù)職能職能的作用方式立法職能、行政職能、司法職能、監(jiān)察職能政府職能是政府實(shí)施對社會(huì)公共事務(wù)管理的依據(jù)，也是適應(yīng)國家的根本目的而形成的政府活動(dòng)的基本方向和基本內(nèi)容。各個(gè)國家因政治制度、政體模式不同，政府職能的范圍、功能也不盡相同。作為國家的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，政府的基本職能是維護(hù)、處理國家的各類公共事務(wù)。第39頁/共98頁40在中國的政府職能結(jié)構(gòu)中，公共管理職能占有重要地位。與政府的政治統(tǒng)治職能不同，公共管理職能主要表現(xiàn)在社會(huì)的公共領(lǐng)域。

即在經(jīng)濟(jì)方面，政府作為公共權(quán)力的代表，對影響社會(huì)全體公眾的經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行調(diào)整和管理，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步，提高社會(huì)生產(chǎn)力水平和人民生活水平，提高國家的綜合國力；

在社會(huì)方面，則要減緩社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和秩序，發(fā)展社會(huì)文化事業(yè)，促進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展，提高社會(huì)精神文明水平。第40頁/共98頁41①政府要在制度安排上對非營利組織的發(fā)展制定相應(yīng)的法律法規(guī)和監(jiān)管措施。同時(shí)非營利組織的發(fā)展也促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，政府把該放給市場的權(quán)利下放給市場，把該給社會(huì)的權(quán)力歸還于社會(huì)。目前我國非營利組織的發(fā)展取決于政府職能的轉(zhuǎn)變和相應(yīng)的制度建設(shè)。第41頁/共98頁42②政府對非營利組織的重新定位。我國非營利組織與政府關(guān)系密切并不是問題的根本，西方非營利組織同樣與政府關(guān)系密切。問題關(guān)鍵在于我國非營利組織容易受到政府的控制，喪失獨(dú)立性，從而帶有濃重的官辦色彩，成為政府機(jī)構(gòu)的附屬物，如若這一基本前提不改變，非營利組織將得不到實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。要逐步調(diào)整登記管理策略，應(yīng)該逐步放松對非營利組織的直接、全面的控制，賦予非營利組織獨(dú)立性和自治性，同時(shí)，要打破公益資源的行政壟斷，培育開放的競爭性的公益市場。第42頁/共98頁43③要調(diào)整資源調(diào)控策略。一方面，要兌現(xiàn)法律已經(jīng)承諾的稅收優(yōu)惠，另一方面，要對非營利組織開放財(cái)政資源，使非營利組織與政府職能部門有同等機(jī)會(huì)競爭財(cái)政扶貧資源。此外，對官辦、民間以及海外非營利組織應(yīng)該一視同仁。第43頁/共98頁44④進(jìn)行合理分工。非營利組織具有“拾遺補(bǔ)缺”的作用。不僅如此，在社會(huì)政治觀念已經(jīng)從“統(tǒng)治”向“治理”轉(zhuǎn)變的大背景下，在新型的“公共管理”范式中，政府主要在宏觀或全局上的關(guān)鍵事件中承擔(dān)更多的責(zé)任，微觀的管理更多地交給社會(huì)其他公共管理主體完成，越是接近基層方面的公共事務(wù)，越應(yīng)承讓相關(guān)的非政府部門或非營利組織來完成。第44頁/共98頁45⑤合作與制約，互相監(jiān)督、互相促進(jìn)，共同增進(jìn)社會(huì)公共利益。具體而言，非營利組織承擔(dān)一部分原來政府的職能，同時(shí)需要從政府獲得相應(yīng)的資源；政府則有責(zé)任為非營利組織的發(fā)展和規(guī)范創(chuàng)造良好的法律政策環(huán)境，并在宏觀上對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共物品的提供進(jìn)行調(diào)控；非營利組織通過增加公開性、透明性、競爭性等，實(shí)現(xiàn)對政府的社會(huì)監(jiān)督；非營利組織內(nèi)部也要完善自律和互律機(jī)制，并接受社會(huì)的評估和監(jiān)督。第45頁/共98頁46⑥政府要研究和修改現(xiàn)有的社會(huì)組織，特別是非營利組織管理的法律和法規(guī)，保證非營利組織在法律框架內(nèi)運(yùn)作。同時(shí)政府可以通過加大對社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的投入來推進(jìn)非營利組織的發(fā)展。充分發(fā)揮非營利組織在提供社會(huì)服務(wù)中的作用，這也是轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮社會(huì)力量的重要途徑和方法。第46頁/共98頁47公共物品與私人物品是一對概念。經(jīng)濟(jì)學(xué)家們區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是：私人物品具有排他性和競爭性；而公共物品則具有非排他性和非競爭性。第47頁/共98頁48簡言之，排他性是指一件商品我用了別人就不能再用，我吃了一口蘋果別人就不可能再吃我吃的這口；競爭性是指我用了一件商品別人就會(huì)少用一件，我吃了一個(gè)蘋果其他人可以吃的蘋果就少了一個(gè)。顯然，諸如城市道路、路燈、公共廣場與綠地，都是具有非競爭性和非排他性的：路燈照亮了我回家的路，并不妨礙照亮我鄰居回家的路；我得到了路燈照亮道路的好處，也并沒有減少我的鄰居得到相同益處的機(jī)會(huì)。第48頁/共98頁49而典型的公共物品的供給，是市場失靈的最重要原因之一。在我們?nèi)粘５纳钪?，最普遍、最常見的公共物品之一是過道燈，它對在同一個(gè)樓層中的每一戶家庭相同地提供了相同的功能。假如有一天過道燈壞了，你去換了一個(gè)燈泡，它在照耀了你的同時(shí)也同樣照耀了你的鄰居，但是他們沒有為此付費(fèi)卻得到了好處，那么對你來說，最平等的方法是讓你的那些鄰居們也為此付費(fèi)。第49頁/共98頁50但你的鄰居也許會(huì)告訴你他們愿意讓過道燈繼續(xù)黑下去也不愿意為此付費(fèi)，盡管他們并不是希望過道燈繼續(xù)黑下去，而是將自己真實(shí)的想法隱藏起來，希望搭你的便車由你來替他們付費(fèi)。當(dāng)然，你作為一個(gè)有教養(yǎng)的人不會(huì)去和那些斤斤計(jì)較的人們?nèi)ソ锝镉?jì)較，并會(huì)慷慨地為此出錢換了那個(gè)壞了的燈泡。但是，假如那個(gè)燈泡的市場售價(jià)是50元，會(huì)怎么樣呢？100元，或者是10000元呢？市場就這樣趨近于失靈：假如沒有任何外力作用，我們的過道燈多數(shù)都會(huì)黑掉。第50頁/共98頁51“政府失靈”是指，政府雖然可以采取措施彌補(bǔ)市場機(jī)能的不足，但是政府干預(yù)卻未能帶來理想的結(jié)果?！罢ъ`”主要表現(xiàn)為無效干預(yù)，正是由于政府對基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品的投資不足，因此也就很難彌補(bǔ)和糾正市場失靈。

第51頁/共98頁52三不管1.地名。舊指天津市的南市。清末天津日法租界初開，該地尚荒僻，兩國領(lǐng)事館無權(quán)管轄，中國地方官署亦置之不管，故稱三不管。

2.今泛指沒人管的地方或事情為三不管。

第52頁/共98頁53天津曾有一塊地方與北京的“天橋”、南京的“夫子廟”齊名，就是當(dāng)年南市南邊的“三不管”。早年天津的商業(yè)中心在北門外“侯家后”一帶，后來毀于八國聯(lián)軍的兵禍。當(dāng)時(shí)日本租界正在興建街肆，有些商販便來到靠近日租界邊緣的地方，擺攤售貨，賣一些食品和零星百貨。后來攤販占地逐漸擴(kuò)大，日本人原想把這塊地方納入它在天津的租界內(nèi)，但因各帝國主義之間有矛盾，其企圖并未得逞，而昏庸的天津官府竟不敢在那里行使主權(quán)，使那里亂埋亂葬死人尸骨沒人管，坑蒙拐騙沒人管，打架斗毆沒人管；這地方成為“三不管”。后來天津警察廳雖在這里設(shè)立警察署，縱橫開辟了幾個(gè)街道，興建了商店和住宅，而“三不管”地名卻一直流傳下來。第53頁/共98頁54我國人口占世界總?cè)丝诘?2%，但衛(wèi)生投入僅占全世界衛(wèi)生投入的2%，資金缺口之大可想而知。然而即使如此，衛(wèi)生投入還呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢──上世紀(jì)八九十年代，衛(wèi)生支出曾經(jīng)一度占到政府總支出的6%，而到2002年，這個(gè)數(shù)字已經(jīng)下降到4%。在畸高醫(yī)療費(fèi)用漸成眾矢之的后，各級政府部門動(dòng)用了各種手段來限制醫(yī)療費(fèi)用的攀升，但卻一直收效甚微。因?yàn)樵卺t(yī)療投入嚴(yán)重不足的前提下，如何兼顧患者利益和醫(yī)院發(fā)展是任誰都無法回避的難題。第54頁/共98頁55同樣是由于衛(wèi)生投入不足，衛(wèi)生部門得到了“不能給錢給政策”的“優(yōu)惠”。當(dāng)片面強(qiáng)調(diào)市場化導(dǎo)致醫(yī)療收費(fèi)日益高漲之后，政府部門的監(jiān)管難度無疑大大增加，因?yàn)樗麄兒茈y從中判斷出哪些收費(fèi)是醫(yī)院發(fā)展必需的，哪些是在亂收費(fèi)。而醫(yī)療領(lǐng)域嚴(yán)重的信息不對稱，又決定了患者根本不可能對醫(yī)院形成有效的約束。衛(wèi)生投入不足造成醫(yī)院名正言順地追逐利潤，而監(jiān)管的真空無疑加劇了醫(yī)院的公益屬性和逐利傾向之間的撕裂。正因?yàn)槿绱?，《醫(yī)療衛(wèi)生綠皮書》第一主編杜樂勛指出，“現(xiàn)在的公立醫(yī)院所利用的市場機(jī)制的作用是扭曲的和失靈的?！庇谩罢ъ`”去干預(yù)“市場失靈”，醫(yī)療改革的最終失敗應(yīng)該不難理解。第55頁/共98頁56所謂“合約失靈”是美國學(xué)者翰斯蔓提出來的一種理論。他認(rèn)為，在有些領(lǐng)域，消費(fèi)者由于缺少足夠的信息，或者由于服務(wù)購買者不是最終的消費(fèi)者，因此對提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，難以作出準(zhǔn)確的評估。比如，捐款者很難判斷慈善機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)，因?yàn)榫杩钫哔徺I的服務(wù)是讓第三者受惠的。同樣，家長也很難對托兒所的服務(wù)質(zhì)量作出準(zhǔn)確的評估，因?yàn)橹苯咏邮芊?wù)的是不懂事的幼兒。第56頁/共98頁57因此，翰斯蔓認(rèn)為，如果這類公共服務(wù)讓營利性組織提供的話，他們就可能為了追逐更多的經(jīng)濟(jì)利益，不履行自己的承諾，降低服務(wù)質(zhì)量，這實(shí)際上是一種“合約失靈”的現(xiàn)象。第57頁/共98頁58“供給理論”。非營利組織所從事的服務(wù)活動(dòng)，雖然不以營利為目的，但參與非營利組織的成員，仍然可以獲取許多利益，這是非營利組織能夠產(chǎn)生發(fā)展、并能在公共管理領(lǐng)域發(fā)揮重要作用的另一個(gè)理論依據(jù)，這就是所謂的“供給理論”。按照這種觀點(diǎn)，他們認(rèn)為，參與非營利組織的成員，特別是那些擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的成員，他們雖然不能將從事服務(wù)的盈余用以個(gè)人分配，但這不是說，他們的參與完全是無償?shù)?。?shí)際上，這些參與者，不僅有較好的合法收入，如工資、福利等，而且還有許多無形的好處，如社會(huì)地位、榮譽(yù)和權(quán)力等。第58頁/共98頁59在西方國家，一些重要的非營利組織領(lǐng)導(dǎo)人，正是通過非營利事業(yè)，獲得很高的社會(huì)地位，并為日后進(jìn)入政界參與競選等奠定了基礎(chǔ)。從供給角度講，這是非營利組織能夠快速發(fā)展，并廣泛活躍在公共服務(wù)領(lǐng)域的重要原因之一。第59頁/共98頁60志愿失靈問題。在一些學(xué)者看來，政府與非營利組織在對社會(huì)提供的公共服務(wù)方面，是各有所長，互相補(bǔ)充。比如，政府難以滿足向社會(huì)提供多元化的服務(wù)需求，但是政府通過稅收政策的制定等，有強(qiáng)有力的籌措資源的手段；而非營利組織雖然在滿足社會(huì)多元化的服務(wù)需求方面，可以彌補(bǔ)政府的不足，但靠社會(huì)捐贈(zèng)或募捐，其資金來源是非常有限的，難以滿足公益事業(yè)對資金的需求。第60頁/共98頁61在西方國家，一般的公益性機(jī)構(gòu)，其所需資金的多數(shù)，不是靠社會(huì)募捐，而是靠政府資助。政府之所以愿意資助非營利組織的公益活動(dòng)，在于這些非營利組織實(shí)際上承擔(dān)著大量本該由政府承擔(dān)的職責(zé)，許多國家的政府還有意識地將一些特殊性的公益性服務(wù)，交給非營利組織承擔(dān)，以減輕政府的負(fù)擔(dān)，提高服務(wù)質(zhì)量。這就是所謂的“志愿失靈”理論。正因?yàn)槿绱耍菭I利組織在開展公益性服務(wù)的過程中，只有通過與政府的合作，才能更好地發(fā)揮其在公共服務(wù)中的作用。第61頁/共98頁62“政府不必是惟一提供者”第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。第二，政府雖然不必是惟一的提供者，但政府的某些傳統(tǒng)責(zé)任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來提供。第三，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過有效的、激勵(lì)性的制度安排來鼓勵(lì)其他社會(huì)主體參與供給，也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。第62頁/共98頁63承認(rèn)政府能力的有限性，必然要求尋求政府以外的社會(huì)力量。從西方20世紀(jì)80年代以來的公共行政改革實(shí)踐來看，基本上都傾向于放手讓非營利組織和私營部門參與公共物品的供給。公共管理主體應(yīng)該是以政府為核心的、多元化的開放的主體體系。這種制度化的途徑為公共利益的實(shí)現(xiàn)提供了組織基礎(chǔ)。這是現(xiàn)代公共管理的戰(zhàn)略性管理框架。第63頁/共98頁64在公共管理中，政府職能的選擇、確定具有十分重要的意義。在傳統(tǒng)的公共管理中，政府常常扮演著全能的角色，對社會(huì)公共事務(wù)采取大包大攬的做法，其效果并不理想。按照行政范式理論，政府在公共管理中，不僅要講究效率，引入競爭機(jī)制，以市場為導(dǎo)向，而且要下放權(quán)力，實(shí)行參與式管理。為此他們提出，政府應(yīng)只掌舵，不劃槳。掌舵就是制定政策，扮演催化劑和促進(jìn)者的角色，把資金和各種資源手段結(jié)合起來，讓其他人去解決問題。劃槳就是直接服務(wù)，而政府并不擅長此道；在具體的管理過程中，政府可以授權(quán)，但不必躬親，把控制權(quán)從官僚機(jī)構(gòu)手中轉(zhuǎn)移到社區(qū)，從而授權(quán)給公民，由公民自己管理自己。第64頁/共98頁65從中國改革與發(fā)展的實(shí)際狀況看，不是我們要不要推進(jìn)公共管理社會(huì)化的問題，而是如何不斷創(chuàng)造條件加快公共管理社會(huì)化的步伐的問題。因?yàn)榇罅渴聦?shí)證明，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府如果不積極推進(jìn)公共管理社會(huì)化，不僅政府難以適應(yīng)民眾對政府提供的公共服務(wù)、公共管理事務(wù)日益增長的需要，而且還會(huì)帶來一系列嚴(yán)重的后果。第65頁/共98頁66比如，在公共管理、公共服務(wù)的范圍日益擴(kuò)大的社會(huì)條件下，政府不可能無限制地?cái)U(kuò)大機(jī)構(gòu)、人員，增加財(cái)政開支，以滿足社會(huì)的這種需求。如果是這樣，那只能無休止地增加民眾的負(fù)擔(dān)，最終引起老百姓的強(qiáng)烈不滿。可見要使政府的能力和作用相符合，使政府在保持適度規(guī)模和有效的前提下，最大限度地提供各種公共管理和公共服務(wù)，就必須大力推進(jìn)公共管理社會(huì)化以及與此相聯(lián)系的公共服務(wù)市場化。第66頁/共98頁67再比如，在政府管理中，要改變傳統(tǒng)的管理方式，如過度控制、層層審批、缺乏透明度和程序以及由此導(dǎo)致的種種權(quán)力濫用、官員腐敗等現(xiàn)象，這幾乎是長期困擾我們的重大難題，盡管這些問題的出現(xiàn)有很多復(fù)雜的原因，但與我們沒有大力推進(jìn)公共管理社會(huì)化至少是有一定聯(lián)系的。從這個(gè)意義上說，推進(jìn)公共管理社會(huì)化不僅是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，而且也是政府自身管理現(xiàn)代化的客觀要求。第67頁/共98頁68公共管理范式的興起是公共部門管理理念的革命，核心是打破了公共部門與私營部門在管理理念上的截然分界。它引起的不僅是一種管理手段的變革，同時(shí)也是對整個(gè)公共管理部門格局的重新認(rèn)識，它由公共行政學(xué)對組織內(nèi)部的關(guān)注轉(zhuǎn)向外部，開始探討實(shí)現(xiàn)公共部門有效管理中不同的實(shí)施主體，各自的定位、分工和各自適當(dāng)?shù)慕巧从沉苏麄€(gè)公共管理格局的變化。第68頁/共98頁69進(jìn)入21世紀(jì)，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷健全，以及國際上治道變革的趨勢，“政府改革”也逐漸被我國提上日程，其核心是政府職能的轉(zhuǎn)變，逐步形成政府、企業(yè)、各種社會(huì)組織等多元主體互動(dòng)的、政治民主化、社會(huì)自治化的新格局。這不僅是政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整，而且是整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)性質(zhì)的變遷，中國社會(huì)在由國家集權(quán)的“整體性社會(huì)”向社會(huì)自治的現(xiàn)代“公民社會(huì)”發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變動(dòng)。在這個(gè)過程中，非營利組織作為公民社會(huì)的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，將發(fā)揮越來越重要的作用。第69頁/共98頁70全鐘燮分析非營利組織在解決公共問題的作用時(shí)，認(rèn)為非營利組織有六個(gè)顯著的特征：非營利組織與大多數(shù)政府部門一樣，均為服務(wù)導(dǎo)向；非營利組織可以成為政府與服務(wù)對象之間的橋梁；非營利組織乃行動(dòng)取向，針對服務(wù)對象直接提供服務(wù)；較之企業(yè)或政府組織，非營利組織的結(jié)構(gòu)通常較少（甚至沒有）層級節(jié)制，更具彈性；非營利組織通常被作為檢驗(yàn)創(chuàng)新理念或?qū)嶒?yàn)社會(huì)替代方案的場所；多數(shù)非營利組織，如消費(fèi)者或環(huán)境保護(hù)團(tuán)體不僅關(guān)心公、私組織的服務(wù)和產(chǎn)品質(zhì)量，更關(guān)注它們對消費(fèi)者或社會(huì)的影響，它們扮演的正是捍衛(wèi)公共利益的角色。第70頁/共98頁71⑴發(fā)展公共政策。非營利組織在直接參與社會(huì)事務(wù)的處理過程中，能夠發(fā)現(xiàn)許多公共問題。同時(shí)，非營利組織通過廣泛運(yùn)用影響力，如提供信息、陳述請?jiān)?、參與訴訟、直接代表，影響大眾傳媒，影響政府的決策等。對于長期的政策，通過持續(xù)的分析研究，為政府政策制定和決策提供意見或建議。在制度建設(shè)方面具有倡導(dǎo)功能，非營利組織不能最終完成社會(huì)制度、法律和政策的建設(shè)，但是它們在制度、法律的制定過程中具有推動(dòng)和政策建議的作用，非營利組織可以反映社會(huì)各方的信息以及代表廣大民眾的需求，有利于政策制定的合理性。第71頁/共98頁72⑵分擔(dān)政府責(zé)任，促進(jìn)社會(huì)公平和穩(wěn)定。我國非營利組織正在逐步向原先由政府完全把持的公共領(lǐng)域的核心地帶滲透。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利、扶貧、農(nóng)村發(fā)展以及救災(zāi)等領(lǐng)域，已成為我國非營利組織的主戰(zhàn)場。如中國青少年發(fā)展基金會(huì)、中國扶貧基金會(huì)、中國人口福利基金會(huì)在扶貧工程，自然之友、北京地球村、綠色家園志愿者在環(huán)保領(lǐng)域，都正在發(fā)揮著越來越大的作用。例如，非營利組織填補(bǔ)政府用于社會(huì)發(fā)展方面的資金不足。又如，非營利組織有助于減輕政府的事務(wù)負(fù)擔(dān)，有機(jī)協(xié)調(diào)社會(huì)均衡發(fā)展，推動(dòng)著小政府、大社會(huì)格局的形成與發(fā)展。第72頁/共98頁73在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府既不可能承擔(dān)起一切社會(huì)事務(wù)，也沒有必要包辦各種社會(huì)事務(wù)，各個(gè)非營利組織的存在與發(fā)展，客觀上替代政府承擔(dān)了相應(yīng)的事務(wù)。如扶貧，實(shí)際上是廣泛動(dòng)員民間資源并完全由民間力量來推動(dòng)的扶貧事業(yè)，它不僅相應(yīng)地減輕了政府的扶貧事務(wù)負(fù)擔(dān)，而且對市場經(jīng)濟(jì)所要求的增加就業(yè)機(jī)會(huì)，創(chuàng)造新型的社會(huì)公益服務(wù)性行業(yè)。第73頁/共98頁74⑶監(jiān)督市場。在政府無法充分發(fā)揮功能的領(lǐng)域，非營利組織可以扮演市場超然的監(jiān)督者的角色，如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。在許多方面，非營利組織可以直接提供選擇方案，提供更高品質(zhì)的產(chǎn)品給社會(huì)。⑷監(jiān)督政府。雖然政府組織有防止弊端的機(jī)制，但仍不能完全保證公正無私。非營利組織可以不斷地提醒政府與公民，使政府與公民盡到其責(zé)任，更關(guān)心公共事務(wù)。非營利組織在公共部門建設(shè)中，通過增加透明性、社會(huì)公開度，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，有利于制約腐敗的產(chǎn)生，增進(jìn)公共利益。第74頁/共98頁75⑸直接提供公共服務(wù)。非營利組織能夠深入社會(huì)基層，貼近民眾，在扶貧濟(jì)困，幫助社會(huì)弱勢群體方面，發(fā)揮著重要的作用。許多活躍在社會(huì)基層的非營利組織，經(jīng)常深入到民眾之中，及時(shí)地了解一些受損群體的生活狀態(tài)，與他們保持著密切的聯(lián)系，并通過各種途徑，為這些受損群體脫貧解困，實(shí)施幫助。非營利組織還可以利用自身與外界溝通、聯(lián)絡(luò)的優(yōu)勢，及時(shí)溝通民眾與政府、組織與組織之間的關(guān)系，向政府反映民眾的疾苦，或者發(fā)動(dòng)各種募捐活動(dòng)，促進(jìn)某一方面問題的解決。第75頁/共98頁76有些活躍在國際社會(huì)中的非營利組織，甚至可以利用國際非營利組織體系，以及與政府間的交往，交換信息，建立聯(lián)系，進(jìn)行合作，收集大量的信息，為企業(yè)提供商務(wù)、咨詢和信息服務(wù)。同時(shí)，還可以提供法律等方面的幫助，通過非營利機(jī)構(gòu)的服務(wù)項(xiàng)目，吸引企業(yè)資金，改善社會(huì)環(huán)境。第76頁/共98頁77⑹維護(hù)良好的社會(huì)價(jià)值，凈化社會(huì)風(fēng)氣。非營利組織對公共服務(wù)的奉獻(xiàn)精神；對人、自然、社會(huì)的關(guān)懷與關(guān)愛；對平等權(quán)利的重視；對參與的重視等，均體現(xiàn)了民主社會(huì)的基本價(jià)值，它們通過自己的行為，倡導(dǎo)和維護(hù)著社會(huì)正面的價(jià)值觀。非營利組織以實(shí)際行動(dòng)表現(xiàn)出當(dāng)前社會(huì)缺乏的志愿精神、社會(huì)公德、責(zé)任感和同情心，鼓勵(lì)捐贈(zèng)和參與、優(yōu)化社會(huì)價(jià)值觀念，樹立助人為樂的道德風(fēng)尚，成為我國轉(zhuǎn)軌時(shí)期一股健康、有力的道德力量，為提倡社會(huì)公共精神樹立了榜樣。第77頁/共98頁78中國近10多年來的實(shí)踐證明，經(jīng)非營利組織的推動(dòng)，自覺參與扶貧濟(jì)困及其他慈善公益事業(yè)的企事業(yè)單位和各界人士在不斷增加，整個(gè)社會(huì)的道德水準(zhǔn)有了一定程度的提升，社會(huì)氛圍在日益向善，這不僅對于非營利組織扶貧及其他公益事業(yè)的發(fā)展有利，對實(shí)現(xiàn)政府扶貧運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)同樣有利。因此，不能忽視非營利組織扶貧及其他公益事業(yè)在凈化道德、協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展方面的特殊功能。第78頁/共98頁79⑴公共行政與管理意涵的擴(kuò)大。公共行政與管理不再是政府單方面行使權(quán)力實(shí)施治理的過程，而是整合包括非營利組織的更多民間自愿，實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的良好治理。⑵公共管理的價(jià)值。公共管理不僅僅要重視效率、經(jīng)濟(jì)、效能等問題，更要重視公共性問題。誠如維特瑞斯所言：“行政或許是政府的核心，但公共才是國家的重心。”⑶對公共服務(wù)的強(qiáng)調(diào)。傳統(tǒng)上公共行政與公共管理比較重視控制，重視管制，而缺乏公共服務(wù)的精神，而非營利組織是一個(gè)以服務(wù)為導(dǎo)向的組織，這值得公共組織學(xué)習(xí)。第79頁/共98頁80⑷設(shè)計(jì)更民主、開放的公共組織。非營利組織的最重要的特征在于信息的共享，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的非集中化，強(qiáng)調(diào)自主負(fù)責(zé)，強(qiáng)調(diào)參與與對話，強(qiáng)調(diào)合作，強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)和創(chuàng)新，這些恰恰是政府組織所缺乏的。如何將這些落實(shí)到公共組織的設(shè)計(jì)當(dāng)中，值得思考。

⑸參與機(jī)制的建立。公共管理部門如何建立有效的參與渠道，將非營利組織的熱情引導(dǎo)到公共事務(wù)的治理方面，值得研究。第80頁/共98頁81⑴補(bǔ)助。在國外，政府一直是非營利組織經(jīng)費(fèi)的主要補(bǔ)助來源。據(jù)薩拉蒙估計(jì)，美國聯(lián)邦政府在2005年對非營利組織的補(bǔ)助金多達(dá)404億美元，而私人捐獻(xiàn)則為255億美元。⑵租稅減免。各國對非營利組織通常采取稅收減免與慈善捐贈(zèng)扣除等政策，鼓勵(lì)非營利組織的發(fā)展。第81頁/共98頁82⑶委托公共事務(wù)。政府可以委托非營利組織辦理公共事務(wù)，這樣可以鼓勵(lì)非營利組織參與公共管理，同樣亦可減輕政府的負(fù)擔(dān)。⑷法律管制。政府制定非營利組織管理的法律、法規(guī)，規(guī)范非營利組織，并使其發(fā)揮正面的功能。⑸輔導(dǎo)監(jiān)督。政府在鼓勵(lì)非營利組織發(fā)揮正面功能的同時(shí)，也要監(jiān)管非營利組織，以防止發(fā)生違法的事情。第82頁/共98頁83非營利組織的民間性決定了其提供公共服務(wù)的有限性非營利組織不能提供一些公共服務(wù)，如涉及國家安全、公共安全、法律執(zhí)行領(lǐng)域的公共服務(wù)便不能由非營利組織提供；此外，由于非營利組織是民間組織，不是公共權(quán)力機(jī)關(guān)，在涉及運(yùn)用公共權(quán)力領(lǐng)域，其提供服務(wù)的能力也受到限制。第83頁/共98頁84“非營利組織失靈”的可能性決定了其提供公共服務(wù)的有限性薩拉蒙認(rèn)為，非營利組織也存在著“失靈”的可能性:公益的不足（PhilanthropicInsufficiency）。由于非營利組織的資源是不穩(wěn)定的，所以提供的服務(wù)也是不穩(wěn)定的。公益的特殊性（Philanthropic

Particularize）。有些組織可能發(fā)展為極端的、排他性極強(qiáng)的，只為特殊群體服務(wù)的組織。是公益的父權(quán)性（PhilanthropicPaternalism）。指可能為少數(shù)人控制，變成圖利私人的組織。是公益的業(yè)余性（PhilanthropicAmateurism）。從事公益活動(dòng)的常常是志愿服務(wù)者，可能熱心有余而專業(yè)不足。第84頁/共98頁85據(jù)國務(wù)院扶貧辦副主任王國良介紹，中國6個(gè)非政府組織日前已獲準(zhǔn)參與實(shí)施江西22個(gè)重點(diǎn)貧困村的扶貧項(xiàng)目，這是非政府組織首次參與政府的扶貧項(xiàng)目。項(xiàng)目成功后，非政府組織將獲得更多利用政府資源扶貧的機(jī)會(huì)。

王國良說，國際小母牛項(xiàng)目組織、江西省山江湖可持續(xù)發(fā)展促進(jìn)會(huì)、江西省青少年發(fā)展基金會(huì)、寧夏扶貧與環(huán)境改造中心、中國國際民間組織合作促進(jìn)會(huì)等6家非政府組織日前在中國扶貧基金會(huì)組織的扶貧項(xiàng)目投標(biāo)會(huì)中勝出。他們將利用江西省扶貧辦提供的1100萬元財(cái)政扶貧資金，在江西樂安縣、興國縣和寧都縣22個(gè)重點(diǎn)貧困村開展村級扶貧規(guī)劃項(xiàng)目。

我國6個(gè)非政府組織首次參與政府扶貧項(xiàng)目第85頁/共98頁86

對此，亞洲開發(fā)銀行駐華代表處社會(huì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家宋思年認(rèn)為：“這是中國政府首次通過非政府組織大規(guī)模投放用于國家扶貧規(guī)劃的財(cái)政資金。這次試點(diǎn)將可望徹底改變政府開展扶貧工作和實(shí)施國家出資項(xiàng)目的方式?！眮喰袨樯鲜鲰?xiàng)目出資100萬美元。

宋思年說，中國政府已經(jīng)更多地將非政府組織參與扶貧看作解決扶貧工作中某些缺陷和效率低下問題的一種途徑?！拔覀兪盏?1份總共涉及16家非政府組織的項(xiàng)目建議書，它們都令人信服，使人振奮”。

中國扶貧基金會(huì)會(huì)長段應(yīng)碧表示：“如果項(xiàng)目試點(diǎn)成功，不僅對國內(nèi)現(xiàn)階段的扶貧模式有所創(chuàng)新和突破，也將有利于國內(nèi)非政府組織的發(fā)展，同時(shí)有利于促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)展。”

據(jù)了解，目前在民政部門登記的全國各類民間組織約29萬個(gè)，涉及教育、科技、衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政、體育、環(huán)保等領(lǐng)域。第86頁/共98頁87第87頁/共98頁88國際功夫巨星李連杰（JetLi）第88頁/共98頁89第89頁/共98頁90第90頁/共98頁91背景

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2006年11