研究政府信息公開制度中的實證及電子參與

PAGEPAGE14研究信息公開制度中的實證及電子參與一、引言信息是人類社會和國家發(fā)展的主要戰(zhàn)略資源，人類社會生存和發(fā)展離不開信息的獲取。在現(xiàn)代信息社會，信息消費成為一種主要的消費方式。自2008年5月1日〔中國信息公開條例〕正式施行以來，許多研究機構(gòu)根據(jù)條例對不同級其余機構(gòu)進行了信息公開情況的評價，如〔中國行政透明度觀察報告〕從組織配套、制度配套、自動公開配套、依申請公開和監(jiān)督救濟等方面對下設(shè)機構(gòu)、省級行政單位等進行了信息公開的評估。[1]從各部門到地方的網(wǎng)站都設(shè)有信息公開專欄，并受理公眾依申請公開信息，也會定期公布〔信息公開年度報告〕。只要信息的公開透明，能力真正保證公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。中國的信息從被動回應(yīng)公開申請到自動為公眾答疑解惑，從新聞發(fā)言人臺上說到把新聞發(fā)言人請進微信朋友圈，從盡管信息上網(wǎng)上墻見報到讓老庶民看得到、聽得懂、信得過，信息公開從單向公開的1.0版進入了愈加互動親民、愈加重視實效的2.0升級版.[2]一個國家信息公開的水平越深，信息資源的分配就越合理，公眾能夠獲取的信息越廣泛，公眾參與的廣度和深度就越強，信息公開能直接有效地促進公眾參政議政，保證人民大眾依法參與管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)。[3]反過來，公眾參與的廣度和深度越強，也就越能促進的信息公開工作，增長公眾對行政信息和行政經(jīng)過的了解，這樣既能實現(xiàn)公眾對的監(jiān)督，又能增長公眾和的互動，促進信息公開制度更好、更快地完善和發(fā)展?！惨弧承畔⒐_推動電子參與信息公開不僅僅僅僅僅是信息的發(fā)布和結(jié)果的公開，更具體表現(xiàn)出了信息的可得性、可理解性和可承受性的特點，具體表現(xiàn)出了經(jīng)過的公開及公眾的參與、監(jiān)督。電子政務(wù)環(huán)境下的公眾參與是指公眾通過網(wǎng)絡(luò)等方式對公共事務(wù)的在線參與，即電子參與。根據(jù)信息公開的深度和廣度，電子參與分為三個階段：基于結(jié)果公開的電子信息發(fā)布階段，指公開結(jié)果信息，包含政策、預(yù)算和法律文件等；基于內(nèi)容公開的電子咨詢階段，公眾可就不清楚、不睬解的政策法規(guī)內(nèi)容等進行查詢和發(fā)問，通過線上或線下進行解答；基于經(jīng)過公開的電子決策階段，讓公眾參與到草案等的制訂經(jīng)過中，發(fā)表自己的看法與建議。通過基于信息公開的電子信息發(fā)布、電子咨詢和電子決策能夠改變與公眾的關(guān)系，一方面通過使用信息技術(shù)能夠進一步了解公眾對公共政策和公共效勞的需求與偏好；另一方面，信息技術(shù)也使得公眾能夠方便地接觸到，表達他們的心聲?？傊疃鹊男畔⒐_讓公眾參與到?jīng)Q策的經(jīng)過中來，使公共行政管理成為公眾參與度高、包涵性強、以合作協(xié)商為主，實現(xiàn)內(nèi)在目的和最終目的的主要手段。〔二〕信息公開下的電子參與推動治理的民主化在治理經(jīng)過中的公民電子參與方式，包含政治參與和行政參與兩個方面，是信息社會實現(xiàn)善治的關(guān)鍵運行機制。公民的行政參與與信息公開親密相關(guān)。一方面，從行政程序上講，假如沒有參與，公開充其量只是讓行政相對人知曉罷了，行政相對人還只是可知而不可為,其民主權(quán)利仍然無法真正實現(xiàn)；另一方面，公開信息，是實現(xiàn)公民行政參與的需要途徑，是公民行政參與權(quán)利落實的必定要求。[4]通過電子信息的多渠道發(fā)布，有利于公眾獲取相應(yīng)的信息來實現(xiàn)公眾參與；公眾通太多種電子反應(yīng)渠道對公共政策建言獻策，實現(xiàn)電子咨詢；通過與公眾共同制訂政策、提供公共效勞來加強公眾的權(quán)能，實現(xiàn)電子決策。有效的電子參與能夠杜絕地方或部門只公開事務(wù)性、程序性信息，杜絕辦事結(jié)果的公開多，辦事經(jīng)過、決策程序的公開少；事后公開多，事前、事中公開少；無關(guān)痛癢的內(nèi)容公開多，民眾真正關(guān)心的信息公開少。電子民主和社會包涵性確保效勞的交付不是一個單向交換，應(yīng)用技術(shù)創(chuàng)新促使公眾參與并構(gòu)建新的咨詢方式。基于信息公開的電子參與從被動型向自動型改變，能夠真正實現(xiàn)加強公眾的權(quán)能，推動治理的民主化?！踩畴娮訁⑴c的國際舉措國際上許多國家已經(jīng)開展了電子參與、協(xié)商機制的有益嘗試。2005年，西澳洲提出整合電子參與的戰(zhàn)略，即利用ICT技術(shù)將傳統(tǒng)的信息獲取、咨詢和公眾參與決策等離線工具進行整合。西澳洲提出電子參與戰(zhàn)略的十二項原則[5],包含：鼓勵公眾意見，成認(rèn)其價值；尊敬并公平對待所有參與者；允許公民早期參與政策經(jīng)過；與參與者公開溝通；及時反應(yīng)問題；為所有參與者提供時機；確保協(xié)商機制可用；確定協(xié)商目的以及參與者的角色和責(zé)任；確保協(xié)商機制容易瀏覽和理解；尊敬參與者的隱私；負(fù)責(zé)最后的決定和結(jié)果；評估并檢驗經(jīng)過和結(jié)果；獎勵參與者以增長繼續(xù)參與的可能性。2011年，新加坡出臺的2015電子政務(wù)計劃〔eGov2015〕構(gòu)建了國家的信息發(fā)展總體計劃iN2015[6],愿景為共同開創(chuàng)建立和連接公眾以實現(xiàn)協(xié)同，三大行動計劃分別為共同創(chuàng)造更大的價值、互聯(lián)以實現(xiàn)自動參與、促使整體的轉(zhuǎn)型。同時，為促進電子參與，新加坡在縮減數(shù)字鴻溝方面采用了一系列舉措，如加強寬帶和無線網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)備，為老人等信息弱勢群體提供易于訪問的電子效勞，提供移動等平臺并通過財務(wù)支持幫助那些對電腦或?qū)拵У葲]有購買力的人群。2007年，歐盟使用在線工具以改善其公民的立法程序，眾多電子參與相關(guān)項目，有助于提升公民的權(quán)利意識和參與立法的系列程序。中國的電子政務(wù)規(guī)劃固然還沒有把電子參與作為重要內(nèi)容，但公眾通過電子參與的形式參與公共行政事務(wù)已不斷深切進入，如的問政平臺、官方微博和微信等給公眾提供了反應(yīng)渠道，使公眾有時機參與到公共決策中。二、推進信息公開基礎(chǔ)上的電子參與推進信息公開基礎(chǔ)上的電子參與，有助于在更廣泛的意義上發(fā)揮公民的監(jiān)督、參政和議政作用。同時，公民享有的信息越廣泛，就會越有針對性地提出合適中國國情的發(fā)展和改革意見。2013年10月15日，辦公廳發(fā)布〔關(guān)于進一步加強信息公開回應(yīng)社會關(guān)切提升公信力的意見〕，要求進一步做好信息公開工作，加強公開實效，提升公信力。當(dāng)下，各部門在有關(guān)民生、經(jīng)濟、福利、環(huán)保等政策與決策問題上加大信息公開力度，讓公眾通過網(wǎng)站、微博、微信等社交媒體進行電子參與，對提升決策的質(zhì)量與效果具有主要作用。隨著中國電子政務(wù)應(yīng)用的深切進入，電子參與也在政治協(xié)商、政策制訂、公共效勞等行政事務(wù)中得到廣泛的應(yīng)用，例如公眾通過問政平臺、官方微博和微信、市長信箱等多種渠道參與到教育、醫(yī)療、住房等惠及民生的公共事務(wù)中來?！惨弧郴谛畔⒐_的電子參與階段2014年聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告[7]使用電子參與度指標(biāo)〔詳細(xì)細(xì)分為電子信息、電子咨詢和電子決策三個方面的指標(biāo)〕，評估各成員國在利用信息技術(shù)開展公眾參與政策制訂時提供信息和效勞的質(zhì)量和有效性，反映公眾怎樣參與以及怎樣發(fā)揮政治民主化建設(shè)的影響力。公民的電子參與離不開深度的信息公開，把信息公開和公眾參與結(jié)合起來，基于信息公開的電子參與形式根據(jù)由淺入深的方式分為基于結(jié)果公開的電子信息發(fā)布、基于內(nèi)容公開的電子咨詢和基于經(jīng)過公開的電子決策三個階段。在基于結(jié)果公開的電子信息發(fā)布階段，網(wǎng)站提供關(guān)于官員、組織構(gòu)造、政策法規(guī)條例、項目計劃、預(yù)算、聯(lián)絡(luò)方式等社會公眾感興趣的信息。信息能夠通過論壇社區(qū)、博客、文本信息、新聞組和郵件列表等方式公布。基于內(nèi)容公開的電子咨詢階段是在充足信息公開的基礎(chǔ)上，利用網(wǎng)站提供在線咨詢的需要工具，實現(xiàn)和公眾的對話。允許公眾以電子化的方式提出咨詢申請或直接在線咨詢，保存好咨詢記錄并以多種方式答復(fù)咨詢申請。基于經(jīng)過公開的電子決策階段是在通過充足的信息公開使公眾深切進入地了解政策構(gòu)成的經(jīng)過與結(jié)果的基礎(chǔ)上，建立各種渠道，允許公眾通過電子化手段發(fā)表意見，將公眾的意見納入決策經(jīng)過，并向公眾反應(yīng)哪些意見被采用。〔二〕基于信息公開的電子參與渠道隨著社會政治經(jīng)濟的發(fā)展和公民素質(zhì)的提升，以及信息渠道的發(fā)展與擴大，中國信息公開中的公民參與呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢，十分是在公共事務(wù)和與個人親身利益直接相關(guān)的信息公開中，公民參與的積極性越來越高，參與的水平也越來越深。因而，基于信息公開的電子參與渠道的便捷性和可用性對公眾電子參與的熱情具有主要的影響。隨著互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的深切進入和智能終端的廣泛使用，公眾電子參與的渠道呈現(xiàn)多樣化，如網(wǎng)站、政務(wù)微博、政務(wù)微信、移動應(yīng)用、問政平臺等；電子參與的方式也表現(xiàn)出多樣性，如在線調(diào)查、在線專家訪談、電子信箱、在線意見征集、在線投票等，這為有效的電子參與提供了方便。三、電子參與的實證分析隨著信息公開工作的不斷深切進入，開始在門戶網(wǎng)站提供電子參與工具，如市長信箱、網(wǎng)上征集、網(wǎng)上評議、規(guī)章草案民意征集、網(wǎng)上公示、在線訪談等，這充足具體表現(xiàn)出了重視增長公眾權(quán)能，使其有效地參與公共政策的制訂，共同提供公共效勞。〔2014年中國城市電子政務(wù)發(fā)展水平調(diào)查報告〕對全國36個重要城市〔包含直轄市、副省級城市、省會城市、自治區(qū)首府〕和其他302個地級市，從住房、教育、醫(yī)療、環(huán)保和交通等惠及民生的行業(yè)領(lǐng)域?qū)﹄娮訁⑴c的情況進行了調(diào)查評估。[8]〔一〕電子參與的階段分析36個重要城市和其他302個地級市總體的電子參與階段的分布如此圖1所示。電子信息階段表示這個城市僅提供有關(guān)的政策法規(guī)的說明，沒有為公眾提供電子咨詢和電子決策的反應(yīng)渠道。電子咨詢階段表示網(wǎng)站或有關(guān)行業(yè)網(wǎng)站、移動應(yīng)用、問政平臺、微博、微信等提供了有關(guān)政策的反應(yīng)渠道，公眾能夠通過電子化手段發(fā)表意見和建議，部門行業(yè)通過在線政策解讀、在線專家訪談、在線調(diào)盤問卷、網(wǎng)上聽證會等提供了和公眾互動的平臺。電子決策階段指廣泛采集電子咨詢階段通過民意征集的反映公眾對政策草案的意見和建議，把公眾的意見建議納入決策經(jīng)過中，并及時向公眾反應(yīng)哪些意見被采用?！?】從圖1能夠看出，338個城市中大部分已提供了住房、教育、交通、環(huán)保和醫(yī)療等的政策、預(yù)算和法律文件信息，到達了僅發(fā)布信息的電子信息階段，這是信息公開的第一步。處于電子咨詢階段最多的是環(huán)保領(lǐng)域，到達了77%,說明在信息公開的基礎(chǔ)上許多城市的又向前邁進了一步，讓公眾通過電子的方式參與到公開的信息內(nèi)容中，通過對公開的信息進行咨詢，以線上或線下的方式反應(yīng)公眾的疑問。相對來說，處于電子決策階段的城市寥寥無幾，最高的住房領(lǐng)域，也只到達了2%,可見電子參與的深度還有待進一步加強?！捕畴娮訁⑴c的方式與渠道分析信息公開的渠道從網(wǎng)站擴展到了政務(wù)微博、政務(wù)微信等平臺。338個城市的電子信息發(fā)布渠道如此圖2所示。在338個城市中，90%以上在網(wǎng)站上提供了信息發(fā)布渠道，政務(wù)微信作為一個新興的信息發(fā)布渠道，在教育、醫(yī)療、交通、住房和環(huán)保等領(lǐng)域都得到了應(yīng)用，尤其在交通領(lǐng)域到達了22%.【2】公眾在信息公開的基礎(chǔ)上，通過電子參與就詳細(xì)的事務(wù)咨詢行政部門，通過民意征集發(fā)表自己的意見和想法，參與到的政策制訂中來。電子投票是指就某項政策讓公眾參與投票，著重結(jié)果的滿意與否或同意與否；在線訪談是指通過專家解讀一些政策，在網(wǎng)上與網(wǎng)民進行即時互動，對網(wǎng)民提出的與政策相關(guān)的問題進行解答；在線咨詢是網(wǎng)站提供問答窗口或頁面，公眾向咨詢一些有關(guān)住房、教育等本身關(guān)注的問題，或是交通等問題的投訴，部門在一定的時限內(nèi)進行答復(fù)的政民互動方式；意見征集是指就某項草案征集民意，公眾會對草案的條款提出修改意見，是一種深度的電子參與方式。338個城市的電子參與方式如此圖3所示。在338個城市中，在線訪談是醫(yī)療、環(huán)保、交通、教育和住房部門最廣泛使用的電子參與形式。雖然醫(yī)療、環(huán)保、交通、教育和住房等領(lǐng)域電子參與的方式都提供了民意征集的功能，但在實際的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，對意見征集結(jié)果的公開卻是少之又少的，而且從網(wǎng)上調(diào)查來看，公眾電子參與的熱情也不是很高，有些意見征集的參與人數(shù)為零，這反映了公眾對信息公開的信任水平很低。【3】〔三〕電子參與的廣度與深度電子參與的廣度與深度越強，說明信息公開的水平越深。前文數(shù)據(jù)顯示，338個城市在醫(yī)療、環(huán)保、交通、教育和住房等領(lǐng)域的電子參與重要處于電子信息階段和電子咨詢階段，處于電子決策階段的則非常少。即使是處于電子決策階段提供民意征集方式的城市，公眾的參與度還有待進一步加強，例如上海市規(guī)章草案民意征詢平臺為公眾的電子參與提供了發(fā)表意見的平臺，但許多草案的公眾參與水平并不高，以至無人發(fā)表意見。這與2014年聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告中對中國電子參與的調(diào)查結(jié)果是一致的，報告顯示，中國電子參與處于電子信息階段的為85.19%,處于電子咨詢階段的為50%,處于電子決策階段的為零。[7]〔四〕電子參與的制約因素從中國城市電子參與的調(diào)查情況來看，此次重要著重惠及民生的醫(yī)療、教育、住房、環(huán)保和交通領(lǐng)域，中國已基本邁出了電子信息的發(fā)展階段，大部分已處于電子咨詢階段，在這一階段公眾向提出問題，并能及時地得到反應(yīng)。而能到達電子決策階段的城市則非常少，固然許多城市提供了草案的民意征集，但公眾意見的反應(yīng)結(jié)果怎樣卻鮮有提及，如哪些被采用了，對草案哪些部分進行了修改等。分析原因是多方面的，一是公眾的參與意識還比較軟弱，這與我們的政治文化環(huán)境相關(guān)，因而應(yīng)對公民進行政治、法律的宣傳教育，激發(fā)民眾內(nèi)在的民主張識，使他們意識到公共政策的制訂離不開公民參與，更需要廣闊民眾的支持和互動，讓他們自立自覺地參與到公共政策制訂的經(jīng)過中去。二是與信息公開的深度有關(guān)，假如只是結(jié)果的公布，公眾不了解經(jīng)過，看不懂結(jié)果，也就無法進行參與。三是與對公眾的反應(yīng)情況有關(guān)，反應(yīng)應(yīng)及時并解決問題，而不是草草回復(fù)或推卸責(zé)任，否則久而久之就會讓公眾失去信任，打擊公眾的參與熱情。四是與中國的信息化水平落后于發(fā)達國家有關(guān)，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、不同受教育群體之間存在著較大的發(fā)展差別，數(shù)字鴻溝成為制約電子參與發(fā)展的重要障礙。因而，需要突破數(shù)字鴻溝的基礎(chǔ)設(shè)備障礙，改善公共治理的平等參與機制，對公眾進行信息化培訓(xùn)，對信息弱勢群體采用傾斜和扶助政策，讓更多的人接觸和了解網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，使公眾能夠分享提供的信息化效勞，有平等的電子參與時機。四、信息公開與電子參與的相關(guān)性分析電子政務(wù)的深切進入應(yīng)用一方面拓寬了公共參與的途徑，降低了參與成本，提升了參與效率，使廣泛參與成為可能；另一方面，為公眾開通了便捷獲取信息的渠道，使公眾擁有愈加完備的信息，提升了公眾對政策問題的認(rèn)識和對政策制訂經(jīng)過的了解，使其具備了參與公共決策活動的技能，保證了公共參與的實際效果與質(zhì)量。因而，電子政務(wù)環(huán)境下的公眾參與與電子政務(wù)的發(fā)展有著親密的聯(lián)絡(luò)。圖4顯示了近年來在聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告中，中國電子參與指數(shù)與電子政務(wù)排名的關(guān)系。當(dāng)中國電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)排名上升時，電子參與的排名也是上升的；當(dāng)電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)排名下降時，電子參與的排名也是下降的。可見，電子參與對電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)有著顯著的影響。在基于結(jié)果公開的電子信息發(fā)布階段，信息的流向是從到公眾，是單向流動；在基于內(nèi)容公開的電子咨詢階，是向公眾提供信息，公眾就提供的信息發(fā)表意見、咨詢問題，通過線上或線下回答并解決，這是和公眾之間有限的雙向關(guān)系；在基于經(jīng)過公開的電子決策階段，公眾針對公開的信息，積極咨詢、反應(yīng)意見，參與到?jīng)Q策的經(jīng)過中，與公眾之間建立了深切進入的雙向伙伴關(guān)系