淺談當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作存在的困難及對(duì)策

淺談當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作存在的困難及對(duì)策自2002年以來，陜西省在全省全面試行了農(nóng)村稅費(fèi)改革，至2005年已全面取消了除煙葉稅以外的農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，從其整體效果來看，基本上達(dá)到了確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕不反彈，調(diào)動(dòng)和保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展農(nóng)村社會(huì)長期穩(wěn)定的根本目標(biāo)，但正是因?yàn)檗r(nóng)村稅費(fèi)改革，對(duì)那些工業(yè)欠發(fā)達(dá)以農(nóng)業(yè)為主地區(qū)的鄉(xiāng)村兩級(jí)政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來了一個(gè)不小的沖擊，相繼出現(xiàn)了一些困難和問題。如果我們不能迅速有效地出臺(tái)相關(guān)政策和相應(yīng)的配套措施，勢必進(jìn)一步惡化鄉(xiāng)村兩級(jí)政權(quán)存在和運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)境。通過深入武功縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研，我們對(duì)該問題作出了一定的分析，以期從中尋找解決問題的答案。存在困難和問題一、財(cái)政收入銳減，收支缺口增大在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)村財(cái)政收入基本上由國家預(yù)算內(nèi)資金，預(yù)算外資金和自籌資金三部分組成，在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)工業(yè)基礎(chǔ)較薄弱的地區(qū)，比如武功、禮泉等縣其財(cái)政收入大部分是以農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅為主要構(gòu)成，特別在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)，由于歷史的原因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展滯后，不可能給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來任何穩(wěn)定的收入，所以農(nóng)業(yè)稅，耕地占用稅契稅（主要以農(nóng)業(yè)稅為主體）是其唯一的合法規(guī)范的收入來源，也是維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，再加上“三提五統(tǒng)”等自籌資金，基本上能夠滿足其正常運(yùn)轉(zhuǎn)之所需。而在稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入主要由農(nóng)業(yè)稅和耕地占用稅、契稅三大塊來構(gòu)成，由此可見稅費(fèi)改革規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，堵住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支疏漏，但同時(shí)也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政套上了緊箍圈，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入不斷萎縮，特別是我省的農(nóng)稅改革政策是2002年全面取消農(nóng)特稅，2005年全面取消了農(nóng)業(yè)稅，也就說從2005年開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主要構(gòu)成部分農(nóng)業(yè)稅部分將被完全減除，僅剩下數(shù)額很小，征收難度很大的耕地占用稅和契稅來構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入來源，就其目前狀況來看，根本不可能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，從而進(jìn)一步加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支缺口，亦有進(jìn)一步加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)包袱的可能性。同時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金潰乏，也會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)職能的正常發(fā)揮和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展造成一定的影響，在農(nóng)村稅費(fèi)改革后各鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的公益事業(yè)亦然很多，如鄉(xiāng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)，水利建設(shè)維護(hù)等，以及民兵訓(xùn)練優(yōu)撫計(jì)劃生育等。也就是說農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的銳減與鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)事業(yè)不斷發(fā)展的資金需求增長之間的矛盾將進(jìn)一步加大，將會(huì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在和發(fā)展的瓶頸。二、財(cái)政負(fù)債沉重，業(yè)已形成財(cái)政危機(jī)近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)包袱不斷加重，進(jìn)一步形成財(cái)政危機(jī)已成為全國普遍存在的問題。具統(tǒng)計(jì)，截止2004年底，武功縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接顯性債務(wù)為6086.3萬元，其中稅改前形成債務(wù)5189萬元，稅改后形成債務(wù)897.3多萬元，并且村級(jí)債務(wù)也相當(dāng)普遍，少則幾十萬元，沉重的債務(wù)包袱已成為制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的毒瘤，債務(wù)形成的主要原因：一是為了按時(shí)給干部職工發(fā)放工資和福利，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)或財(cái)政所長出面向上級(jí)部門或有關(guān)金融機(jī)構(gòu)借款資金形成的債務(wù)；二是前幾年，農(nóng)村基礎(chǔ)教育達(dá)標(biāo)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資辦企業(yè)后倒閉形成的貸款；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和上級(jí)配套工程資金要求按比例分級(jí)負(fù)擔(dān)所形成的債務(wù)，如水利工程、修路，農(nóng)網(wǎng)改造等；四是上級(jí)部門下鄉(xiāng)“檢查”“考察”以及鄉(xiāng)村跑關(guān)系辦事情等形成的招待費(fèi)等；五是農(nóng)村站基金會(huì)因經(jīng)營不善遺留的不良債務(wù)；六是多年來鄉(xiāng)村兩級(jí)政府為按時(shí)完成各種征收任務(wù)，事先墊付的各種農(nóng)戶欠稅，欠費(fèi)等形成的“借或貸”債務(wù)。從其構(gòu)成上看，既有金融機(jī)構(gòu)貸款，親戚朋友貸款，也有賒賬或“打白條”等。三、機(jī)構(gòu)臃腫，富余人員分流困難由于二00二年全國性的機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行的不太徹底，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員不但沒有減少反而有進(jìn)一步增加的趨勢。比如武功縣除少數(shù)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員在稅改后比稅改前有所減少外，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還在不斷增加，在編人員少則四五十人，多則上百人，村級(jí)干部一般在4－7人，從目前來看鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)機(jī)構(gòu)改革人員分流普遍存在以下困難，首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人員普遍素質(zhì)不高，分流以后根本無法再就業(yè)，勢必會(huì)給政府和社會(huì)帶來一些難以預(yù)料的問題；二是上級(jí)至今為止沒有出臺(tái)系統(tǒng)、完善的具有指導(dǎo)性的分流政策，而現(xiàn)的分流政策又不明確、不具體，缺乏可操作性，致使改革存在較大阻力；三是當(dāng)前需要分流人員實(shí)際總量太多，其中關(guān)系錯(cuò)蹤復(fù)雜，解決起來十分棘手，縣鄉(xiāng)兩級(jí)對(duì)此類問題大都持觀望態(tài)度；四是2002年縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革后，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)對(duì)各單位進(jìn)行了“三定”但最近兩年因種種原因仍不斷有新人進(jìn)入，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步臃腫，裁員困難進(jìn)一步加大；五是在農(nóng)村費(fèi)稅改革以后，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源銳減，財(cái)力有限，致使分流人員所需資金根本不可能及時(shí)足額兌付。四、政府職能未能實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)變，干群關(guān)系相對(duì)緊張?jiān)诙愘M(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的大部分時(shí)間花在“催糧催款”等事務(wù)上，而稅費(fèi)改革后，合理的費(fèi)改稅納入了稅法管理范圍，稅收工作完全由財(cái)稅部門來負(fù)責(zé)，使稅收征管進(jìn)一步走上法制化軌道，增強(qiáng)了稅款征收的權(quán)威性和有效性，同時(shí)也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在一定程度上從繁重的“催糧催款”中解脫出來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重心也開始由“催糧催款”向“為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)”轉(zhuǎn)變，但從鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)實(shí)際運(yùn)行情況看，到目前為止政府職能并沒有效的轉(zhuǎn)變，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部仍沒有一個(gè)明確的工作方向，一是疲于應(yīng)付上級(jí)黨委、政府和各職能部門安排的工作，沒有精力和時(shí)間來考慮如何為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的問題或普遍存在服務(wù)不到位的問題；二是在工作中，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍習(xí)慣于使用強(qiáng)迫性的行政命令，工作方法簡單粗暴，使群眾和鄉(xiāng)村干部售或租憑，將其所得收入用于償還債務(wù)。將鄉(xiāng)村合并后置換出的固定資產(chǎn)，小型門店“遠(yuǎn)、偏、閑、散”的公有房屋等向社會(huì)公開拍賣或變現(xiàn)還債。盤活具有商業(yè)用途的資源，通過招商引資，入股參營等方式，對(duì)其加以適當(dāng)改造。盤活公益性資產(chǎn)和公路，河道站等，以增加收入，提高償債能力，也可以在國家政策允許的范圍內(nèi)，出售鄉(xiāng)村企業(yè)股權(quán)償債。三是堅(jiān)決禁止任何人以任何理由繼續(xù)舉債，這是化解鄉(xiāng)村債務(wù)危機(jī)的關(guān)鍵，只有杜絕了債務(wù)進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢，才能談如何還債，才能談化解債務(wù)危機(jī)否則，采取任何辦法都毫無意義。三、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建是壯大縣域經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證鄉(xiāng)村兩級(jí)政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)，應(yīng)該以縣域經(jīng)濟(jì)為宏觀模塊，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為微觀主體，牢固樹立“發(fā)展就是硬道理”的觀念，盡快建起一個(gè)“二業(yè)為主，多元互補(bǔ)，高低搭配，遠(yuǎn)近接合，以內(nèi)為主，依外為輔，持續(xù)發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)體系。二業(yè)為主：即以高新特色農(nóng)業(yè)和加工工業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；多元互補(bǔ)：即在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)下諸多產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)并存共同發(fā)展；高低搭配、遠(yuǎn)近接合：即在產(chǎn)業(yè)選擇要注重科技含量、資金含量和勞動(dòng)力密集度的合理搭配，避免產(chǎn)業(yè)投資的單調(diào)性，同時(shí)把長遠(yuǎn)利益和當(dāng)前利益有機(jī)結(jié)合，充分考慮其利弊，科學(xué)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向；以內(nèi)為主、依外為輔：即發(fā)展經(jīng)濟(jì)要堅(jiān)決依據(jù)自身實(shí)際，選擇正確的符實(shí)的發(fā)展方向，同時(shí)還要大力進(jìn)行招商引資，努力引進(jìn)外資為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新鮮血液和活力，充分發(fā)揮毗鄰楊凌區(qū)和“一線兩帶”核心位置的區(qū)位優(yōu)勢，借力發(fā)展；而持續(xù)發(fā)展就是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)同時(shí)，更要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境和資源的保護(hù)，并注重替補(bǔ)產(chǎn)業(yè)和新財(cái)源的培育和建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的道路。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)的主要途徑，是大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)增長點(diǎn)，是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)第二次騰飛的必要條件。因此我們應(yīng)從戰(zhàn)略高度來重視來加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展將其作為一個(gè)系統(tǒng)工程來統(tǒng)籌規(guī)劃，努力建立一套從資金、技術(shù)、制度全方位的配套保障體系，以發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工等特色產(chǎn)業(yè)為切入點(diǎn)，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)加快體制和機(jī)制創(chuàng)新，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中起主導(dǎo)作用，應(yīng)注重放水養(yǎng)魚不要竭澤而漁。四、積極引導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能針對(duì)目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能變較慢的現(xiàn)實(shí)情況，市政府應(yīng)該積極引導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府迅速有效轉(zhuǎn)變政府職能，努力適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，由社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理型向社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)服務(wù)型轉(zhuǎn)變，首先，把工作重心由摧征稅費(fèi)向?yàn)猷l(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供各種服務(wù)作以轉(zhuǎn)變。在強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，提高服務(wù)質(zhì)量上下功夫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)以為農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供政策，信息咨詢和支持為重點(diǎn)，積極為企業(yè)和廣大農(nóng)戶牽線搭橋，導(dǎo)航引路，同時(shí)更應(yīng)該把招商引資工作當(dāng)作大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和繁榮鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的主要突破口真抓狠抓，從而為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力。其次在鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力推行依法行政，對(duì)廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行深入有效的行政許可法培訓(xùn)，使他們懂法、知法、依法行政，把基層政權(quán)的行政行為