英國公項目管理模式

英國公共項目管理模式從決策、政府采購制度、合同管理和施工建設(shè)管理、專業(yè)人士制度四個方面評介了英國的公共項目管理模式。英國的“物有所值”的決策理念、招標(biāo)制度以及它的專業(yè)人士制度有利于減少尋租行為，減少政府和承包商之間的不對稱信息。這些制度的確立保證了英國公共項目管理的有效和廉潔。近年來，我國政府采取了積極的財政政策，由此帶來了政府投資數(shù)額的急劇增長。同時，在公共投資項目上卻陸續(xù)出現(xiàn)了一些混亂現(xiàn)象，如“豆腐渣”工程、“三超”工程以及多起挪用建設(shè)資金的嚴重事件。數(shù)額巨大的政府投資工程以及實際工作中出現(xiàn)的問題都對我國公共項目管理模式提出了新的要求。英國在公共投資管理領(lǐng)域是一個先行者，研究英國的公共項目管理模式對于我們借鑒國外先進的管理經(jīng)驗，改革和完善我國的公共項目管理有著非常重大的意義。本文將從政府決策、政府采購制度、施工建設(shè)管理和合同管理、專業(yè)人士制度四個方面來評介英國的公共項目管理模式。一．決策制度在英國，公共項目的投資主要來自選民的納稅，長期發(fā)展起來的民主思想使取之于民，用之于民的理念深入人心。從公民到政府官員都認為：公共項目的資金來源于公民的納稅，政府只是公共資金的管理者，而不是所有者，因而公共投資項目的投資應(yīng)該以廣大納稅人的利益為為基準(zhǔn)，使投資“物有所值”（valueformoney）。使納稅人的錢花的“物有所值”是英國在政府投資決策中的一個核心理念，這個理念也成為政府投資決策的最終目標(biāo)。所有貨物和服務(wù)的公共采購都要以實現(xiàn)“物有所值”為基礎(chǔ)，并公正守法。為納稅人實現(xiàn)“物有所值”的關(guān)鍵在于在公共項目中有效地使用資源，保持供應(yīng)商、承包商和服務(wù)提供者在政府采購市場中充分的競爭性，把資源分配到能提供高質(zhì)量、低成本的產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)者和供應(yīng)商手中。而公共項目建設(shè)存在一個所有者“缺位”的問題，政府部門雖然從理論上只是作為資金的管理者，但是其權(quán)力很大，政府部門權(quán)限的過分膨脹就會帶來嚴重的“設(shè)租”行為，隨后導(dǎo)致各承包商、供應(yīng)商的“尋租”，從而導(dǎo)致權(quán)錢交易，使政府和承包商一起損害納稅人的利益，使“物有所值”成為一句空話。正是為了真正的實現(xiàn)“物有所值”，英國在公共項目管理中運用了招標(biāo)制度以保證充分的競爭，避免或減少了公共投資項目中的尋租行為；使用了專業(yè)人士制度以解決政府與承包商之間的信息不對稱問題，這些制度安排在幾百年的發(fā)展中不斷完善，制度的完善促進了人的理念的更新和完善，又反過來促進了制度的發(fā)展，從而在公共投資過程中越來越靠近“物有所值”的決策目標(biāo)。公共投資具有特殊性，其在投資目的、成本收益計量、產(chǎn)權(quán)約束等方面與私人投資的完全不同，為了達到“物有所值”的決策目的，制定相應(yīng)的法律法規(guī)就是一項必不可少的工作。英國在管理的過程中甚至不惜犧牲效率，也要保證依規(guī)則辦事，這樣，可以有效的避免人力因素，排除不同利益目的的管理干擾，保證政府投資達到預(yù)想目標(biāo)二．英國政府采購制度當(dāng)前國際上通行的政府采購制度起源于歐洲，早在1782年英國就設(shè)立了政府采購機構(gòu)，中央各部門的采購活動都是在政策引導(dǎo)下進行的，經(jīng)過長期的發(fā)展演變，特別是在1973年英國加入歐共體之后，逐步形成了一套較為完善的政府采購體系和運作規(guī)則。從政府采購機構(gòu)來看，英國中央各部門和地方政府都有自行采購的權(quán)力，獨立承擔(dān)本部門、本地區(qū)的采購事務(wù)，財政部作為政府采購的協(xié)調(diào)和牽頭機構(gòu)主要起管理作用。1．英國的政府采購機制英國實行的是一套政府指導(dǎo)、預(yù)算控制、部門決策、個人負責(zé)、議會監(jiān)督的采購體制，政府采購必須實現(xiàn)物有所值，要求所有政府采購職權(quán)范圍內(nèi)的部門和機構(gòu)都要執(zhí)行。在該政策指導(dǎo)下，各政府部門的采購活動都實行自我決策，可以根據(jù)本部門的需要進行采購，但這些采購行動必須控制在財政授權(quán)支出的范圍內(nèi)，所有支出都要向議會負責(zé)。財政部通過預(yù)算確定收入和借款需要，提出未來3年內(nèi)每年的公共支出“總額控制”預(yù)算，并在各部門支出和應(yīng)急備用資金之間做出總額控制的分配建議（即“供應(yīng)估算”），報議會審查后在每年的“公共支出咨情”中解決資金。下院通過投票批準(zhǔn)預(yù)算，議會進一步通過“撥款條例”，并以該條例賦予各部門正式權(quán)力；經(jīng)議會授權(quán)后，政府各部門方可支出，如有必要還可以通過“補充預(yù)算”安排一定的專用資金。各部門對財政部授權(quán)的支出在一定范圍內(nèi)可以支配使用，但對大型項目和特殊項目上的支出通常需要同財政部經(jīng)費小組協(xié)商。每個部門有一個會計官員，負責(zé)公共財政秩序和法規(guī)，保證財政支出全面合理。另外，設(shè)公共賬目委員會對政府和議會的賬目進行審查和監(jiān)督，國家審計署又對公共賬目委員會進行監(jiān)督，部門之間相互制約。而國家審計署是完全獨立于政府部門的，其最高長官由女王親自任命，對議會直接負責(zé)。其職員也不是公務(wù)員，其在財政上和機構(gòu)上都完全獨立于行政部門。英國的政府采購制度是通過強制招投標(biāo)這種方式來實現(xiàn)的。英國是最早將招標(biāo)這種競爭采購方式加以完善，并應(yīng)用在政府采購中的資本主義國家之一。1782年，英國首先設(shè)立文具公用局，作為特別負責(zé)政府部門所需辦公用品采購的機構(gòu)。以后發(fā)展為物資供應(yīng)部，專門采購政府各部門所需的物資，該部門的建立，為公開招標(biāo)這種采購形式的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。.英國傳統(tǒng)的招標(biāo)過程可以分為這么幾個階段：資格預(yù)審→編制招標(biāo)文件→發(fā)出招標(biāo)文件→現(xiàn)場考察→對投標(biāo)書的修改→疑問及答復(fù)→提交標(biāo)書及接受標(biāo)書→開標(biāo)→評標(biāo)→簽訂合同。2．這種采購機制避免或減少了尋租現(xiàn)象這種采購機制能夠避免尋租行為的產(chǎn)生是因為這種制度安排能夠增加尋租行為的經(jīng)濟和制度成本（制度成本應(yīng)該是尋租者要打破這種制度所要付出的經(jīng)濟成本和其他方面的損失或若打不破這種制度所要受到的經(jīng)濟和其他方面的制裁），使尋租者在尋租過程中所得到的收益小于其成本（這個成本包括制度成本），因而尋租者就會放棄尋租行為而去進行生產(chǎn)性的活動。英國的采購制度安排是這樣使尋租者成本增加的：（1）采購機構(gòu)設(shè)置既相互分離又相互制約——財務(wù)授權(quán)與購買授權(quán)相分離，審查機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)相分離；政府各部門的采購行為受到財政部、議會、公共賬目委員會、國家審計署的監(jiān)督和約束，公共賬目委員會又受到議會的約束，國家審計署是獨立的，但是直接對女王負責(zé)。在這種相互約束的制度下，對于尋租者來說，他的尋租成本是非常大的，往往想要尋租成功的就要使相互制約的政府機構(gòu)集體腐敗，而這對于企業(yè)是不太可能的。對于設(shè)租者來說，其腐敗的成本也是非常高的，直接對議會或女王負責(zé)使其腐敗的成本非常大。（2）英國公民民主意識很強，“物有所值”的理念深入人心，官員們設(shè)租的輿論成本很高。（3）強制采購制度及其程序使其制度彈性較小，增加了尋租的成本，這就是為什么英國寧愿犧牲效率也要遵守規(guī)則的原因。正是通過制度安排的這種實現(xiàn)了政府采購的高效、廉潔，避免了尋租現(xiàn)象的發(fā)生，使類似于我國的“豆腐渣”工程、“三超”工程得以減少和杜絕。三．施工建設(shè)管理和工程合同管理英國公共項目的施工建設(shè)管理主要體現(xiàn)在立項上，建設(shè)過程中的管理主要靠市場機制。嚴格的招標(biāo)制度保證了承包商在技術(shù)、管理、資歷和信譽上都是可以信賴的，英國政府采用PSA(PropertyServiceAgency)方式將施工的管理委托給專業(yè)咨詢機構(gòu)，由專業(yè)人士來負責(zé)重要技術(shù)環(huán)節(jié)的把關(guān)，工程中質(zhì)量、技術(shù)、安全、成本責(zé)任非常明晰。由于專業(yè)人士的風(fēng)險責(zé)任制度、無限經(jīng)濟責(zé)任和責(zé)任保險制度的約束，形成了整個工程咨詢行業(yè)人員必須向政府負責(zé)，向業(yè)主負責(zé)的運行機制。正是這樣，政府能夠把公共項目的施工交給社會去管理，減少了政府部門的參與，政府權(quán)力的減少也就減少了設(shè)租的可能性。從以上所介紹我們可以看出：英國的公共項目管理遵循這樣的原則：公共項目中能拆分開來讓市場進行管理的盡量通過市場進行管理，以減少政府設(shè)租的可能性。必須由政府部門進行管理的，則嚴格審批制度和監(jiān)督體制，增大“尋租”和“設(shè)租”成本。英國是現(xiàn)代合同管理的發(fā)源地之一，以總承包為基礎(chǔ)的工程項目管理模式已經(jīng)有近200年的歷史。英國的公共項目沒有專門的合同文本，也是采用英國的兩個標(biāo)準(zhǔn)合同格式，即英國土木工程師學(xué)會（ICE）編制的《土木工程施工合同條款》范本和英國皇家建筑師學(xué)會（JCT）編制的《建筑業(yè)標(biāo)準(zhǔn)合同條款》。ICE合同條款和是屬于固定單價合同的格式，以實際完成的工程量和投標(biāo)書中的單價來控制工程項目的總造價。而JCT則以總價合同的形式出現(xiàn)，當(dāng)然，這個總合同價是隨著一定的工程變動而可以變動的，當(dāng)工程實施過程中實際完成工程量較合同中的工程量增多時，則作為工程變更，相應(yīng)地調(diào)整總合同價的金額。四．專業(yè)人士制度英國建筑業(yè)的專業(yè)人士包括特許建筑師、特許工程師、特許測量師和特許建造師。他們無論是在私人項目還是公共項目中都發(fā)揮著非常重要的作用。在項目的可行性研究、投資估算、合同訂立、施工建設(shè)、竣工結(jié)算等一系列過程中都有專業(yè)人士的身影。在公共投資項目中，專業(yè)人士憑借自己的專業(yè)知識和良好的職業(yè)道德承擔(dān)了公共項目的微觀管理的職責(zé)。1.英國專業(yè)人士的準(zhǔn)入和審核英國的政府不負責(zé)專業(yè)人士的資質(zhì)管理，而是通過一套嚴格的注冊制度來確認和授予專業(yè)人員的執(zhí)業(yè)資格，由專業(yè)學(xué)會或者協(xié)會對專業(yè)人士的準(zhǔn)入進行嚴格的審核，準(zhǔn)入后對其執(zhí)業(yè)能力、職業(yè)操守進行定期的評定。例如皇家特許工料測量師（相當(dāng)于我國的工程造價師）就從屬于皇家特許測量師學(xué)會（RoyalInstitutionofCharteredSurveyors-RICS）這個獨立于業(yè)主和承包商的組織。工料測量師的準(zhǔn)入制度非常的嚴格，要求其具有大學(xué)畢業(yè)（或同等）的水平，并經(jīng)過2年有記錄的在職培訓(xùn)，最終通過專業(yè)能力考試（AssessmentofProfessionalCompetence）合格。學(xué)生在大學(xué)畢業(yè)以后在學(xué)會認可的公司進行工作就可以向?qū)W會申請報考專業(yè)能力考試。一經(jīng)批準(zhǔn)就要記錄一天的工作簡報及業(yè)務(wù)分析，由專門的督導(dǎo)進行每周一次的檢查，十八月后進行中期報告，最后通過專業(yè)資格評核委員會的審查才具有考試資格。另外，特許測量師也不是終身制。有效期滿后，必須重新申請續(xù)期接受學(xué)會的審核后再接納或者不接納。如果在執(zhí)業(yè)過程中遭到投訴，專門的研訊機構(gòu)會對其進行調(diào)查研訊，經(jīng)復(fù)核委員會確認后，給予不同的紀律制裁，直至取消其執(zhí)業(yè)資格。通過嚴格的準(zhǔn)入和審核制度，以保證專業(yè)人員不僅具備專業(yè)的技能，還具備良好的職業(yè)操守。2．專業(yè)人士在公共項目管理中的作用英國的專業(yè)人士制度對于公共投資項目的管理有以下兩個方面的作用：（1）提供了專業(yè)的知識和技能。政府各部門對建筑或土木項目管理或者一無所知或者知之甚少，通過雇傭?qū)I(yè)人士獲得了專業(yè)性的服務(wù)。例如，英國的工料測量師可以為政府提供如下服務(wù)：預(yù)算咨詢、可行性研究、成本和控制、通貨膨脹趨勢預(yù)測、就施工合同的選擇進行咨詢、選擇承包商、建筑采用的招標(biāo)文件的編制、投標(biāo)書的分析和評價、標(biāo)后談判、合同文件的準(zhǔn)備、在工程進行中的定期成本控制、財務(wù)報表、變更成本估計、已竣工工程的