行政法中的利益問(wèn)題

-.z行政法中的利益問(wèn)題*藝摘要：傳統(tǒng)行政法理強(qiáng)調(diào)利益與權(quán)利的劃分,將法律保護(hù)的*圍限定在權(quán)利保障的根底之上。“行政國(guó)〞的興起促使行政法從以權(quán)利保障根底向以利益保障根底開(kāi)展。傳統(tǒng)法律文化的缺乏與社會(huì)主義法律文化的*些特質(zhì),導(dǎo)致利益長(zhǎng)期為中國(guó)法學(xué)所無(wú)視。認(rèn)真對(duì)待利益對(duì)中國(guó)行政法的**開(kāi)展具有重要意義?；谝陨险J(rèn)識(shí),文章通過(guò)考察美、法、日等國(guó)公法的變化,從中國(guó)行政法的現(xiàn)狀、功能實(shí)現(xiàn)以及現(xiàn)實(shí)壓力等幾個(gè)角度,對(duì)利益在中國(guó)行政法中的地位和意義進(jìn)展了初步探討,力圖厘清當(dāng)代行政法中利益的重要地位。一、個(gè)性化車(chē)牌、反射性利益與行政法的缺席2002年8月12日，、**、**、**作為第一批試點(diǎn)城市，率先啟用了2002式機(jī)動(dòng)車(chē)牌號(hào)，車(chē)主可以根據(jù)自己的意愿自由選擇英文字母和阿拉伯?dāng)?shù)字編排車(chē)牌號(hào)。社會(huì)上一時(shí)好評(píng)如潮。然而，8月23日，繼暫停發(fā)放個(gè)性化車(chē)牌后，**、**、**3個(gè)試點(diǎn)城市亦相繼因“系統(tǒng)故障〞暫停發(fā)放新式車(chē)牌。“個(gè)性化車(chē)牌〞從轟轟烈烈推出到草草收?qǐng)鰵v時(shí)僅10余天。交管部門(mén)的這一行為引起眾多的評(píng)論，但遺憾的是，在熱鬧紛繁中卻很少有從法律角度對(duì)此事件的分析。尤其讓人疑惑的是：對(duì)這樣一個(gè)由政府行政行為引起的事件，行政法卻保持了出乎意料的沉默。是個(gè)性化車(chē)牌事件本身缺乏法律意涵?還是我們現(xiàn)有的行政法學(xué)觀念存在*種缺乏，以致缺乏對(duì)此現(xiàn)象的把握和解釋能力?其實(shí)，個(gè)性車(chē)牌事件中存在一個(gè)典型的行政法問(wèn)題——反射性利益及其保護(hù)?！八街梢怨ビ瘿?。我們可以從近鄰日本的行政法中了解這一概念。日本的行政法理論有反射性利益與法律規(guī)定的權(quán)利之分。日本行政法理認(rèn)為當(dāng)國(guó)民因**的行政活動(dòng)蒙受不利侵害時(shí)，并不一定都有排除**行政的請(qǐng)求權(quán)。傳統(tǒng)學(xué)說(shuō)認(rèn)為，當(dāng)法律為私人特別規(guī)定保護(hù)其一定利益時(shí)，該利益稱為“法律保護(hù)的利益〞，該利益由于行政權(quán)的**作為或不作為遭受損害時(shí)，當(dāng)事人享有排除行政**行為的權(quán)利(法律上的利益)，可以向法院提起訴訟，要求排除**行為(**排除請(qǐng)求權(quán))，或者要求合法地行使行政權(quán)(行政介入請(qǐng)求權(quán))。除了權(quán)利，行政關(guān)系中還存在不能作為權(quán)利被成認(rèn)的利益，如反射性利益。法律完全是為了公共利益的實(shí)現(xiàn)，而不是以保護(hù)個(gè)人利益為目的時(shí)，因?yàn)榛谶@種法律的行政活動(dòng)一般都是為了公共利益而實(shí)施的，所以，依法實(shí)施的結(jié)果，即使給國(guó)民帶來(lái)利益，那也不是國(guó)民的權(quán)利，而僅僅是行政公益活動(dòng)的結(jié)果，是反射性利益。換言之，反射性利益是為了實(shí)現(xiàn)行政目的而采取的命令、限制、制止等的結(jié)果，國(guó)民所享受的事實(shí)上的利益，是法的反射性效果，而不是法對(duì)特定的個(gè)人予以保護(hù)的權(quán)利，故不能成為法的救濟(jì)對(duì)象。有了以上認(rèn)識(shí)我們便可以從個(gè)性車(chē)牌事件中找出行政法的蹤跡。首先，我們從政府的角度進(jìn)展分析。這一事件因政府行為而起，政府規(guī)定從2002年8月12日起四個(gè)城市的車(chē)主可以在上車(chē)牌時(shí)自由選擇字母和數(shù)字編排。這樣，作為車(chē)主的公民便因政府的行為獲得了一種利益。只要你不否認(rèn)有選擇比沒(méi)選擇好，你就不能否認(rèn)這是一種實(shí)實(shí)在在的利益。然而，也是由于政府的行為，一局部車(chē)主(在車(chē)牌暫停發(fā)放通知執(zhí)行以前領(lǐng)到新車(chē)牌的車(chē)主)獲得了自由選擇的時(shí)機(jī)，享有了這一利益;而另一局部的車(chē)主(8月23日后根據(jù)公安部有關(guān)規(guī)定新車(chē)上號(hào)牌仍發(fā)放九二式號(hào)牌)則無(wú)法享有這一自由選擇的利益。這一看似并不重大的利益由行政機(jī)關(guān)突然賦予又突然收回，從外表上看不符合行政行為一經(jīng)做出就應(yīng)具有公定力、確定力、約束力、執(zhí)行力。但政府的行為其實(shí)是有根據(jù)的。由于考慮不周，政府沒(méi)有事先健全自由選擇后的嚴(yán)格審查程序。這種審查權(quán)的失位導(dǎo)致新上車(chē)牌有的涉嫌侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)(如有車(chē)主上了BMW的車(chē)牌)，有的則可能對(duì)社會(huì)造成不利影響(如911、SE*001等車(chē)牌)。因此，雖然在具體做法上尚有許多值得商榷之處，但政府停發(fā)個(gè)性車(chē)牌的行為符合因“公共利益〞的需要而撤銷(xiāo)的行政優(yōu)益法理?，F(xiàn)在我們從車(chē)主的角度分析。核心問(wèn)題是特定的局部車(chē)主的選擇利益被剝奪，能否請(qǐng)求法律的救濟(jì)?答案是否認(rèn)的。政府允許注冊(cè)個(gè)性化車(chē)牌以及隨后的撤銷(xiāo)行為都是出于公共利益的考慮。其行為引起和影響的利益從法律性質(zhì)上說(shuō)應(yīng)是一種反射性利益。而反射性利益，即便因政府行為而受到不利影響，也不能要求法律的救濟(jì)。然而問(wèn)題其實(shí)并沒(méi)有這么簡(jiǎn)單。因?yàn)槲覀凂R上會(huì)產(chǎn)生合理的疑問(wèn)?！胺瓷湫岳妯暸c“法律規(guī)定的權(quán)利〞的劃分將司法救濟(jì)的*圍筐定在權(quán)利*圍內(nèi)。但這種將利益只分為“法律規(guī)定的權(quán)利〞與“反射性利益〞的方法其實(shí)并不具有邏輯上的周延性，即反射性利益與法律規(guī)定的權(quán)利不能涵蓋所有利益。除了反射性利益與法律規(guī)定的權(quán)利之外，還有一些利益則既不能歸入“反射性的利益〞也不同于“法律規(guī)定的權(quán)利〞，法律應(yīng)如何對(duì)待這局部利益保護(hù)的要求?難道法律只保護(hù)權(quán)利嗎?如果不是，則符合什么條件的利益才是受到法律保護(hù)的?具體到車(chē)牌事件中，公民有理由質(zhì)問(wèn)：為什么反射性利益不應(yīng)受到法律的救濟(jì)?十分有趣的是車(chē)牌事件發(fā)生后雖然有很多車(chē)主對(duì)政府的朝令夕改深表不滿，但卻沒(méi)有公民通過(guò)法律途徑對(duì)政府行為提出異議。然而，異議者的缺席不能成為行政法缺席的正當(dāng)理由。因?yàn)樽鳛槔碚摴ぷ髡撸覀冇辛x務(wù)設(shè)想：一旦有人提出異議，甚至尋求法律的救濟(jì)，我們應(yīng)該給予他們?cè)鯓拥慕ㄗh。如果他們尋求的是法律的理由，我們又該做何應(yīng)答。在筆者看來(lái)，個(gè)性化車(chē)牌事件中行政法學(xué)對(duì)利益問(wèn)題的不敏感乃至缺席，其實(shí)正昭示了當(dāng)前我國(guó)行政法學(xué)一個(gè)嚴(yán)重的缺乏。這就是缺乏對(duì)利益的行政法地位的深入思考。而對(duì)利益的重視卻恰恰是當(dāng)代行政法的一個(gè)重要特質(zhì)。二、“利益〞在行政法中的勃興權(quán)利概念的邏輯根底是利益。按德國(guó)法學(xué)家耶林的解釋?zhuān)皺?quán)利就是法律所成認(rèn)和保障的利益〞。而利益則是指“人們，個(gè)別地或通過(guò)集團(tuán)、聯(lián)合或關(guān)系，企求滿足的一種要求、愿望或期待，因而利益也就是通過(guò)政治組織社會(huì)的武力對(duì)人類(lèi)關(guān)系進(jìn)展調(diào)整和對(duì)人們的行為加以安排時(shí)所必須考慮到的東西。〞由于社會(huì)滿足要求的時(shí)機(jī)是有限的，而人的利益要求則是無(wú)限的，因此，任何一個(gè)社會(huì)都不可能滿足人的所有利益要求。法律能做的就是盡可能地在最小阻礙和浪費(fèi)的條件下滿足人們的利益，達(dá)至法律正義。法學(xué)理論對(duì)權(quán)利與利益的不同界定，區(qū)分了兩者的內(nèi)涵與外延。這樣的劃分對(duì)行政法律體系的構(gòu)建十分重要。因?yàn)榘凑宅F(xiàn)代西方憲政秩序的合法性論證邏輯，權(quán)利雖然不是由政府賦予的，但人民成立政府的主要目的卻正是為了更好地保護(hù)權(quán)利。在資本主義國(guó)家建立公法秩序之初，各國(guó)都特別重視對(duì)權(quán)利進(jìn)展嚴(yán)格的界定。權(quán)利之外的眾多利益要求則通過(guò)公民行使自由在市場(chǎng)和社會(huì)中獲取。政府雖不能任意侵害這類(lèi)利益，但原則上也無(wú)對(duì)其進(jìn)展救濟(jì)和保護(hù)義務(wù)。這樣，在利益與權(quán)利區(qū)分的根底上，權(quán)利和權(quán)力也得到了清晰的界定。而這正是傳統(tǒng)公法理論的邏輯前提。然而二十世紀(jì)，尤其是二十世紀(jì)中葉以后，權(quán)利與利益之間看似不可逾越的鴻溝變得越發(fā)模糊不清。我們可以從幾個(gè)國(guó)家的實(shí)踐和理論變遷窺見(jiàn)這一重大轉(zhuǎn)變。在美國(guó)，“權(quán)利〞(rights)在很長(zhǎng)的時(shí)間里都是受到嚴(yán)格限定的概念。權(quán)利意味著一種正當(dāng)有效的要求權(quán)，即當(dāng)公民的權(quán)利受到侵害，向國(guó)家尋求救濟(jì)時(shí)，國(guó)家應(yīng)承當(dāng)對(duì)公民的法律保護(hù)義務(wù)。與此同時(shí)，當(dāng)事人在普通法以外從政府獲取的利益，依照傳統(tǒng)理論則不是權(quán)利，而是特權(quán)(privilege)。這種利益出于政府的賜贈(zèng)，不構(gòu)成個(gè)人的既得權(quán)利，得不到與權(quán)利一樣的法律保護(hù)。但隨著福利國(guó)家的降臨，“特許權(quán)〞與“權(quán)利〞之間的區(qū)別遭遇了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。其法律意義也發(fā)生了深刻變化。美國(guó)傳統(tǒng)行政法特許權(quán)與權(quán)利的區(qū)分主要是為了劃定正當(dāng)程序條款適用的*圍。但在福利國(guó)家時(shí)期，“權(quán)利-特權(quán)〞劃分已變成司法審查中原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)。法院通過(guò)擴(kuò)大“權(quán)利〞的司法解釋*圍對(duì)“權(quán)利-特權(quán)〞的劃分進(jìn)展更正，使更多從政府處獲取的利益受到司法的救濟(jì)。在具有重大歷史意義的戈德伯格訴凱利案(Goldbergv.Kelly,1970)中，聯(lián)邦最高法院宣布“本法庭現(xiàn)在否決那種認(rèn)為憲法權(quán)利的給予與否取決于政府的利益是屬于‘權(quán)利’還是‘特權(quán)’的概念〞。一時(shí)間，特權(quán)與權(quán)利的劃分似乎即將成為歷史陳?ài)E。但事實(shí)證明想徹底拋棄“特權(quán)〞這樣根深蒂固的概念并不容易。但法院適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，通過(guò)擴(kuò)大“權(quán)利〞領(lǐng)域的司法救濟(jì)*圍，使以往歸于“特權(quán)〞的利益被納入“權(quán)利〞的*疇，相應(yīng)地縮小“特權(quán)〞的領(lǐng)域來(lái)實(shí)現(xiàn)公正的需求。由此，美國(guó)行政法完成了從單純的“權(quán)利〞救濟(jì)模型向“權(quán)利-利益〞救濟(jì)模型的轉(zhuǎn)變。日本行政法理對(duì)“反射性利益〞與“法律規(guī)定的權(quán)利〞的解釋*圍也在發(fā)生變化。第二次世界大戰(zhàn)以前，對(duì)法律上利益(權(quán)利)的*圍的解釋是有嚴(yán)格限制的。但隨著行政作用的日漸重要，特別是國(guó)民對(duì)行政依存度的增大及權(quán)利意識(shí)的提高，判例的解釋?xiě)B(tài)度也逐漸緩和?，F(xiàn)在，判例根本上將行政與其相對(duì)人的關(guān)系，包括給付行政領(lǐng)域的關(guān)系，看作權(quán)利義務(wù)的關(guān)系來(lái)把握;在對(duì)第三人的關(guān)系上，將從前被認(rèn)為是反射性利益的事項(xiàng)，盡量解釋為法律保護(hù)的利益。并且，在原告資格問(wèn)題上，也不再以具有法律上的利益為限，只要該人就行政處分的效力爭(zhēng)訟具有實(shí)質(zhì)利益，不管該利益是法律保護(hù)的利益還是事實(shí)上的利益，都應(yīng)該廣泛成認(rèn)其訴的利益。法國(guó)在傳統(tǒng)的主權(quán)國(guó)家理論與私法領(lǐng)域內(nèi)的個(gè)人主義原則指導(dǎo)下，特別重視行政案件中國(guó)家的活動(dòng)是否侵犯了個(gè)人的主觀權(quán)利，是否超越了法律限度。因此，每一個(gè)行政案件的核心都是主體權(quán)利的問(wèn)題。也就是說(shuō)，政府是否越過(guò)主權(quán)的限度對(duì)公民個(gè)人的自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)進(jìn)展了侵犯。“行政案件必然由技術(shù)意義上行政行為而引發(fā)，而且，基于這種行政行為而提出的權(quán)利主*必須基于*種權(quán)利受侵犯、而不是*種利益受到侵犯的事實(shí)〞。但進(jìn)入二十世紀(jì)以后，隨著公共效勞的社會(huì)功能概念和法律狀態(tài)的概念取代主體權(quán)利的概念，法國(guó)的客觀性行政訴訟已從數(shù)量上壓倒了主觀性的行政訴訟。任何利害關(guān)系人，哪怕只是同這種行為之間有一種道德性的、間接的關(guān)系，都可以向行政法院提出起訴。這種訴訟的目的也不再是保護(hù)公民個(gè)人的主觀權(quán)利，而是針對(duì)客觀性的法律問(wèn)題。法國(guó)經(jīng)歷的從主觀性行政訴訟向客觀性行政訴訟偏重的過(guò)程，標(biāo)志著行政法理念的變化。傳統(tǒng)的行政法觀念在受理行政案件前要對(duì)公利進(jìn)展甄別，對(duì)符合法律規(guī)定的權(quán)利才進(jìn)展保護(hù);而今，行政訴訟是以行政行為的客觀結(jié)果作為是否受理的判斷標(biāo)準(zhǔn);任何公民，無(wú)論是其法律上的權(quán)利受損還是法律規(guī)定之外的利益受損，只要行政行為的目的有悖于公共效勞的社會(huì)功能，都有資格提起行政訴訟。三、利益在中國(guó)行政法中的斷裂與缺失利益這個(gè)本來(lái)十分重要且內(nèi)涵與外延明確的法律術(shù)語(yǔ)卻并未成為我國(guó)行政法學(xué)的根本概念和行政法制的構(gòu)成根底。在以“權(quán)利-義務(wù)〞作為根本概念構(gòu)架的中國(guó)行政法制中，竟沒(méi)有“利益〞的“一席之地〞。我國(guó)的行政法語(yǔ)詞中通常使用的是“權(quán)益〞這個(gè)含義不清的詞語(yǔ)。行政法理既未對(duì)利益與權(quán)利進(jìn)展區(qū)分，也未對(duì)行政權(quán)不能損害的行政相對(duì)人合法權(quán)益進(jìn)展細(xì)致的界定。雖然行政法律關(guān)系涉及各種權(quán)利與利益，但行政訴訟法卻只對(duì)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)提供救濟(jì)。行政立法將受保護(hù)的公民合法權(quán)益狹窄地、武斷地解釋為只包括公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，使本應(yīng)表達(dá)公平、公正的法律制度蒙上了陰影。這樣的理論意味著在現(xiàn)實(shí)生活中，行政權(quán)力可以任意處分公民除人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)之外的各種利益;而面對(duì)公民利益保護(hù)的呼聲，司法機(jī)關(guān)也無(wú)法發(fā)揮對(duì)行政權(quán)的監(jiān)視、制約作用。人們不禁要問(wèn)：中國(guó)行政法治建立能在缺失利益保護(hù)的情況下順利進(jìn)展嗎?我國(guó)法律文化中有“重義輕利〞的取向。幾千年儒家文化潛移默化地影響著我國(guó)公眾的思想。儒家歷來(lái)強(qiáng)調(diào)國(guó)家“不以利為利，以義為利〞;?孟子?的第一章開(kāi)頭就講“義利之辯〞。孟軻向梁惠王說(shuō)，好利的人總嫌所取尚少，總要取更多。所以把“利〞放在第一位，“上下交征利〞的情況必然導(dǎo)致“天下大亂〞。據(jù)此，孟子向梁惠王建議，統(tǒng)治者只有把義放在第一位(先義)才符合他的根本利益，而“利〞是造成國(guó)家混亂的因素，是十分危險(xiǎn)的。對(duì)于個(gè)人修為而言，儒家倫理秩序也強(qiáng)調(diào)以“義〞為先。儒家經(jīng)典認(rèn)為“利〞是與“義〞或“禮〞的概念相對(duì)的;“利〞或“利益〞用于指稱與“義〞和“禮〞所指稱的共同利益相反的個(gè)人利益?！袄暢蔀閰^(qū)分小人與君子的標(biāo)準(zhǔn)?？鬃诱f(shuō)“君子喻于義，小人喻于利〞，“克已復(fù)禮為仁〞。個(gè)人利益應(yīng)當(dāng)附屬于道德義務(wù)，應(yīng)領(lǐng)先義而后利，要做到“已所不欲，勿施于人〞，關(guān)鍵時(shí)刻還應(yīng)舍生取義。在這樣的傳統(tǒng)倫理道德的影響下，利已主義被認(rèn)為有害于社會(huì)，人們恥于言利，“利益〞被刻意地?zé)o視，在主流話語(yǔ)中無(wú)處容身。新中國(guó)建立后，社會(huì)主義倫理道德仍然十分強(qiáng)調(diào)私人利益的負(fù)面效應(yīng)。這在特定歷史時(shí)期有其合理性，但已愈發(fā)不能適應(yīng)形勢(shì)的需要。行政法理方面則表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力和公共利益的優(yōu)先性而輕視私人利益。其理論根據(jù)是過(guò)分強(qiáng)調(diào)公共利益與私人利益的對(duì)立性而忽略了兩者之間的相容性。不可否認(rèn)，在現(xiàn)實(shí)生活中，公益與私益有時(shí)會(huì)相互對(duì)立，而很難彼此兼顧。但從根本上說(shuō)，公共利益畢竟也是個(gè)人利益，公共利益不僅蘊(yùn)含有集體利益，而且還分配性地使每一個(gè)個(gè)人都得到益處，這樣的公共利益不單為國(guó)家利益而存在也為個(gè)人利益而存在。公共利益與個(gè)人利益之間并不非完全處于對(duì)立的關(guān)系，有時(shí)兩者可以相得益彰，互蒙其利。行政機(jī)關(guān)代表公益，經(jīng)過(guò)充分衡量后，可對(duì)私益進(jìn)展限制，以維護(hù)公共利益，但不能逾越一定的*圍。二是大量利益要求以權(quán)利的名義出現(xiàn)?；趥鹘y(tǒng)與現(xiàn)實(shí)的羈絆，利益在我國(guó)的道德準(zhǔn)則與法律規(guī)*中仍沒(méi)有正當(dāng)?shù)牡匚?。人們常常將普通利益和法律?quán)利混為一談，同時(shí)將被法律全部或局部確認(rèn)的利益與法律所規(guī)定的保護(hù)利益的權(quán)利混淆。面對(duì)越來(lái)越多利益需求，公民在無(wú)法聲*自己利益的情況下，只有高舉法律權(quán)利的標(biāo)簽，以權(quán)利作為利益的代言人，維護(hù)自己的利益。因?yàn)闄?quán)利的法律根基在我國(guó)現(xiàn)有的制度中是實(shí)實(shí)在在的，是被國(guó)家與公眾所認(rèn)可的，而利益是被漠視、忽略、沒(méi)有根基的。這種利益對(duì)權(quán)利的借用手段，對(duì)權(quán)利本身的嚴(yán)肅性、神圣性是一種褻瀆。更嚴(yán)重的是，我國(guó)的行政法中不僅未嚴(yán)格界定“利益〞這一概念，而習(xí)慣使用“權(quán)益〞這個(gè)含混不清的詞語(yǔ)。這無(wú)疑也在有意無(wú)意地對(duì)“權(quán)〞、“益〞不分的不良傾向進(jìn)展著示*和強(qiáng)化。雖然社會(huì)主義中國(guó)與西方社會(huì)存在本質(zhì)差異。但在社會(huì)主義初級(jí)階段，我們也與西方國(guó)家存在一定的共同問(wèn)題。西方的經(jīng)歷也有許多值得我們慎重地借鑒。利益在法律中的地位問(wèn)題便是其中一例。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我們既要強(qiáng)調(diào)公共利益也要加強(qiáng)對(duì)私人利益的法律保護(hù)。正確衡量公共利益與公利及利益之間的關(guān)系，不僅是建立完備法律的理論根底所在，也是實(shí)現(xiàn)行政法利益追求的根底。四、認(rèn)真對(duì)待利益對(duì)正在進(jìn)展社會(huì)主義法治建立，又一貫缺乏權(quán)利意識(shí)的中國(guó)來(lái)說(shuō)，應(yīng)該樹(shù)立認(rèn)真對(duì)待權(quán)利的態(tài)度。但僅此卻還是不夠的。今日中國(guó)的現(xiàn)狀要求我們的法律，尤其是行政法，在認(rèn)真對(duì)待權(quán)利的同時(shí)，也要認(rèn)真對(duì)待利益。(一)行政法多元的價(jià)值根底突現(xiàn)利益的重要性行政法律制度追求的價(jià)值不是單一而是多元的。行政法追求的是一種公共利益與私人利益的平衡狀態(tài)。長(zhǎng)期以來(lái)，人們?cè)诿枋鲂姓ǖ膬r(jià)值根底時(shí)，往往習(xí)慣于借助權(quán)利與權(quán)力這對(duì)概念。即行政法追求的是權(quán)利不受侵犯與權(quán)力正常行使間的平衡。兩種說(shuō)法看起來(lái)差異不大，但其法律意義卻有天壤之別。首先，嚴(yán)格意義上的權(quán)利是不容平衡或妥協(xié)的。因?yàn)閲?yán)格意義上的權(quán)利在常態(tài)下是權(quán)力行使的界碑，任何權(quán)力都不得對(duì)其侵犯;在非常態(tài)下，權(quán)利對(duì)政府權(quán)力意味著一種責(zé)任，即政府必須應(yīng)權(quán)利受侵害人的請(qǐng)求對(duì)其予以救濟(jì)?？梢韵胂螅绻粋€(gè)國(guó)家的公法中不存在這樣一些具有神圣性的權(quán)利，權(quán)力可以對(duì)任何權(quán)利進(jìn)展權(quán)衡以決定是否對(duì)其進(jìn)展保護(hù)與救濟(jì)，則這個(gè)國(guó)家又何談法治、憲政?其次，即便是在這個(gè)權(quán)利概念泛化、庸俗化，大量的新生利益戴著權(quán)利的面具在各國(guó)公法中出場(chǎng)并大行其道的時(shí)代，還是有許多新生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化利益要求很難被劃入權(quán)利*疇。因?yàn)橐粋€(gè)國(guó)家如果將這些利益要求界定為權(quán)利，這個(gè)國(guó)家的政府必將不堪重負(fù)，難以維持其根本職能。由以上分析我們得知，權(quán)利概念既不適宜也不可能取代利益在行政法中的地位。行政法只能追求公共利益與私人利益的平衡。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期積累，行政法開(kāi)展出一系列原則與技術(shù)來(lái)解決這一根本問(wèn)題，如公共利益優(yōu)先原則、比例原則等。在這種情況下，一個(gè)國(guó)家的行政法假設(shè)要正常開(kāi)展，從而保證其價(jià)值實(shí)現(xiàn)，就必須正視和重視利益在行政法中的根底地位。然而這一點(diǎn)卻恰好是我國(guó)行政法中缺乏的。(二)行政法以合理的利益作為根底能促使其功能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代行政法調(diào)整廣泛、多樣、復(fù)雜且不斷形成著的社會(huì)生活，并積極主動(dòng)的介入社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、交通等關(guān)系人民生活的領(lǐng)域，以滿足人民與社會(huì)的需求。各種行政法律關(guān)系既涉及公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)，也包括公民的政治權(quán)利、受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利，另外還有與權(quán)利密切相關(guān)的各種利益，如要求環(huán)境保護(hù)的利益、知情權(quán)、隱私權(quán)、及特定社會(huì)團(tuán)體(如婦女或殘廢人團(tuán)體、消費(fèi)者團(tuán)體、競(jìng)爭(zhēng)者)的利益等?，F(xiàn)代的正義觀念已經(jīng)不允許行政權(quán)只以權(quán)利作為行使的禁區(qū)，而完全無(wú)視廣闊利益的存在?，F(xiàn)代行政法要實(shí)現(xiàn)其功能，就必需面對(duì)這些源于社會(huì)生活并構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)生活重要內(nèi)容的利益。擴(kuò)展舊的制度，將合理的利益保護(hù)包括進(jìn)去，這才能實(shí)現(xiàn)行政法的功能。1989年公布的行政訴訟法標(biāo)志著我國(guó)對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約走上了法治化的道路。但以今天的眼光來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟制度存在諸多不盡如人意之處，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)我國(guó)開(kāi)展現(xiàn)狀對(duì)它的要求。最突出的問(wèn)題是行政訴訟的受案*圍太窄。法院受理行政訴訟首先審查行政行為是否屬于法律所列舉的行為類(lèi)型。立法者意圖通過(guò)限定行政行為的受理類(lèi)型來(lái)防止司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的過(guò)分干預(yù)，這樣的做法或許并非毫無(wú)道理。但現(xiàn)代政府的權(quán)力行使方式是多種多樣的，對(duì)政府行為的司法審查如果只限于法條上對(duì)行為種類(lèi)的簡(jiǎn)單列舉，行政機(jī)關(guān)大可以采取躲避的方法，如以抽象行政行為代替具體行政行為對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利或利益進(jìn)展處分，或以行政指導(dǎo)代替行政命令，即可逃避司法的審查。世貿(mào)組織條例要求世貿(mào)組織各個(gè)成員方遵循任何行政行為都是可訴的，都應(yīng)該承受司法部門(mén)的審查，從而最終確定行政行為的合法性。我國(guó)現(xiàn)行的司法救濟(jì)制度過(guò)分依賴對(duì)行政行為類(lèi)型的劃分作為司法審查的前提條件與這一規(guī)定相背離。其次，人民法院決定受理行政相對(duì)人的訴訟前應(yīng)對(duì)提起訴訟的行政相對(duì)人的起訴資格進(jìn)展審查。只與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織(2000年3月司法解釋第十二條)才能提起行政訴訟。司法解釋(第十三條至第十八條)對(duì)提起訴訟的公民、法人或其他組織的類(lèi)型也作了列舉。行政訴訟法開(kāi)章明意指出該制度中保護(hù)公民的“合法權(quán)益〞不受侵犯，但在具體的條款中則只涉及對(duì)公民、法人或其他組織人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。當(dāng)然在司法實(shí)踐的過(guò)程中法官們也將公民的合法權(quán)益保護(hù)擴(kuò)大到對(duì)教育權(quán)的保護(hù)上。但法條中嚴(yán)格限定只保護(hù)權(quán)利體系中核心的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)，這與行政訴訟法中第二條所指的“合法權(quán)益〞是否是等同概念，目前沒(méi)有權(quán)威的解釋。筆者認(rèn)為起訴資格擴(kuò)展的一種方式就是拓寬法律權(quán)利觀念，使起訴資格不僅包括人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利也包括制定法中所保護(hù)的利益。至于立法如何劃分法律保護(hù)利益的*圍，筆者建議，可根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)狀將法律保護(hù)的利益標(biāo)準(zhǔn)限定在對(duì)個(gè)人實(shí)質(zhì)利益的保障方面。這與司法解釋所規(guī)定的“有法律上利害關(guān)系〞的所指*圍是根本一樣的。起訴資格規(guī)定也就可用更根本的詞項(xiàng)將其*圍確定，如“凡個(gè)人法定利益受有關(guān)行政行為影響的人，均有起訴資格〞;并輔助用行政行為類(lèi)型、受保護(hù)的權(quán)利或利益類(lèi)型的規(guī)定等共同建構(gòu)起訴資格制度。在具體案件處理時(shí)，筆者認(rèn)為可賦予法院根據(jù)個(gè)案對(duì)利益的受侵害程度進(jìn)展個(gè)案裁量的權(quán)力，防止司法資源被濫用。這樣，既擴(kuò)大對(duì)未被充分表達(dá)的利益的關(guān)注，可作為解決具體行政正義問(wèn)題的技術(shù)，也是矯正當(dāng)前行政行為劃分缺陷的一種努力，從而促進(jìn)展政法功能的實(shí)現(xiàn)。(三)現(xiàn)實(shí)壓力促使我們必須正視利益問(wèn)題首先，在今日之中國(guó)，社會(huì)的進(jìn)步、開(kāi)展，尤其是社會(huì)主