淺析行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)廣州市的影響

淺析行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)廣州市的影響摘要：本文在分析廣州市進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整的背景和原因的基礎(chǔ)上，對(duì)2000年和2005年廣州做出的調(diào)整進(jìn)行研究。淺析行政區(qū)劃調(diào)整給廣州帶來(lái)的積極影響和消極影響，并提出解決矛盾和問(wèn)題需要設(shè)計(jì)一套既能激勵(lì)地方發(fā)展，又可以規(guī)范地方政府行為的制度體系。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃調(diào)整；影響；廣州

一、廣州行政區(qū)劃調(diào)整的背景

我國(guó)大城市行政區(qū)劃調(diào)整，都發(fā)生在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與空間約束的矛盾之下。廣州市也面臨同樣的問(wèn)題，為了在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，能夠打破行政區(qū)劃的體制束縛，爭(zhēng)取更廣闊的發(fā)展空間，變革城市行政區(qū)劃已成為一種擴(kuò)展城市空間的主要手段。廣州的一些老城區(qū)面積狹小，各個(gè)區(qū)域在定位上不夠明顯，定位上的雷同使得發(fā)展中存在沖突問(wèn)題等。在經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)，管委會(huì)沒(méi)有行政權(quán)力卻代管實(shí)施部分行政功能，是管理上大問(wèn)題。種種現(xiàn)實(shí)表明，需要通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃予以解決。

二、近年來(lái)廣州行政區(qū)劃調(diào)整概況

行政區(qū)劃調(diào)整屬于上層建筑，它必將與經(jīng)濟(jì)和政治緊密相連。目前，縣以上行政區(qū)劃調(diào)整變更事項(xiàng)主要包括大中城市的市轄區(qū)調(diào)整、撤地設(shè)市、政府駐地遷移、行政區(qū)更名等內(nèi)容。建國(guó)后，廣州共進(jìn)行了21次大的行政區(qū)劃調(diào)整[1]。2000年5月，撤銷(xiāo)番禺市、花都市設(shè)立番禺區(qū)、花都區(qū)；2005年4月，撤銷(xiāo)東山區(qū)，將其區(qū)域并入越秀區(qū)；撤銷(xiāo)芳村區(qū)，將其區(qū)域并入荔灣區(qū)，新設(shè)立南沙區(qū)和蘿崗區(qū)；撤銷(xiāo)芳村區(qū)，將其區(qū)域并入荔灣區(qū)，新設(shè)立南沙區(qū)和蘿崗區(qū)。

2000年和2005年兩次行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)于廣州市的進(jìn)一步發(fā)展起到了重要的作用。這兩次行政區(qū)劃調(diào)整主要涉及到4種類(lèi)型行政區(qū)劃的變革：1、撤市設(shè)區(qū)；2、市轄區(qū)合并；3、新設(shè)市轄區(qū)；4、局部地域的調(diào)整。這兩次的行政區(qū)劃調(diào)整確立了廣州市以組團(tuán)式位置的跨越式城市發(fā)展戰(zhàn)略。通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整，廣州市將原城市行政管轄區(qū)附近的近郊縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)納入城市行政區(qū)范圍，管轄面積得到大幅度增加，廣州市區(qū)管轄總面積由調(diào)整前的1443平方公里猛增至3682.39平方公里，增加了近2.6倍。行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)廣州市有積極意義，但也存在消極的影響。

三、行政區(qū)劃調(diào)整帶來(lái)的影響

1、積極影響

（1）優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間

改革開(kāi)放近二十年的發(fā)展，已經(jīng)使位于廣州東部的開(kāi)發(fā)區(qū)土地開(kāi)發(fā)趨于成熟，剩余的可以利用的工業(yè)空間明顯不足。于是廣州市政府把位于南部的番禺市整體改為廣州市的市轄區(qū)，為各類(lèi)工業(yè)的空間開(kāi)辟了新的空間，帶動(dòng)了番禺房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展[2]。

（2）調(diào)整區(qū)域范圍，促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展，節(jié)省行政管理成本

廣州市行政區(qū)的規(guī)模差距懸殊，以原越秀區(qū)為例，其面積僅有8.9km2，城區(qū)面積偏小，但根據(jù)現(xiàn)有的政府體制，各部門(mén)的人員配置又不可缺少，從而導(dǎo)致官民比例偏高，政府運(yùn)營(yíng)成本很高[3]。與老城區(qū)普遍存在面積偏小、人口密度過(guò)大的問(wèn)題相對(duì)照，新設(shè)的幾個(gè)區(qū)面積廣大，但人口相對(duì)較少，造成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整，把小區(qū)合并，大區(qū)分解，改變了部分行政區(qū)劃設(shè)置不合理的現(xiàn)象。

（3）改善開(kāi)發(fā)區(qū)行政區(qū)劃體制，加強(qiáng)其社會(huì)管理

"開(kāi)發(fā)區(qū)"是一種由于工業(yè)發(fā)展而形成的新城市空間。當(dāng)其達(dá)到了一定規(guī)模后，人口的迅速膨脹，就不僅僅是單純的工業(yè)發(fā)展問(wèn)題，還涉及到社會(huì)管理與政府公共服務(wù)問(wèn)題。我國(guó)存在大量各種類(lèi)型的開(kāi)發(fā)區(qū)，由于其只有經(jīng)濟(jì)功能，沒(méi)有行政建制，出現(xiàn)了很多難以解決的問(wèn)題。在廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和南沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)分別新設(shè)立行政區(qū)"籮崗區(qū)"和"南沙區(qū)"，正是為了從根本上理順這兩個(gè)地區(qū)的行政管理體制，加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面管理，這為兩大開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展掃清了行政體制障礙[4]。

（4）促進(jìn)區(qū)域發(fā)展模式轉(zhuǎn)向集約型增長(zhǎng)

一直以來(lái)，加強(qiáng)土地管理，保證區(qū)域土地的合理開(kāi)發(fā)利用都是我們追求的目標(biāo)。廣東行政區(qū)劃調(diào)整后，功能區(qū)布局混亂和各類(lèi)用地之間比例不協(xié)調(diào)的情況有所改善。很多區(qū)域的行政定位以及經(jīng)濟(jì)定位存在問(wèn)題，導(dǎo)致區(qū)域分工不明確，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，出現(xiàn)不良競(jìng)爭(zhēng)。合理的行政區(qū)劃調(diào)整有助于各區(qū)域的設(shè)立合理的定位，有助于資源的合理配置和流動(dòng)。強(qiáng)化廣州市集聚能力與規(guī)模效益，在市場(chǎng)規(guī)律作用下實(shí)現(xiàn)集聚發(fā)展和規(guī)模效益最大化。

2、消極影響

（1）行政管理效能下降

由于城市規(guī)劃、土地管理等主要權(quán)限都被統(tǒng)一到市里，業(yè)務(wù)工作的主要決定權(quán)在市行業(yè)主管部門(mén)。區(qū)的工作量大大減輕，市的工作量大大增加。增加了行政管理的層級(jí)，行政管理的過(guò)程延長(zhǎng)。例如，番禺設(shè)區(qū)前，一個(gè)項(xiàng)目行政審批案從審批到落實(shí)只要20天左右，而設(shè)區(qū)后無(wú)論在規(guī)劃部門(mén)、國(guó)土部門(mén)或消防部門(mén)的審批時(shí)間都是原番禺的2-3倍。另一方面，區(qū)政府對(duì)區(qū)內(nèi)各部門(mén)缺乏有效的制衡，各部門(mén)間的關(guān)系更是難以協(xié)調(diào)。這就在一定程度上導(dǎo)致了行政管理效能的下降。

（2）開(kāi)發(fā)區(qū)角色淡化

蘿崗區(qū)和南沙區(qū)實(shí)行"國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)"與"行政區(qū)"的雙重體制，在成立行政區(qū)后，不但有區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)人大、區(qū)政協(xié)等機(jī)構(gòu)，還仍然繼續(xù)保持了"開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)（蘿崗）、開(kāi)發(fā)區(qū)指揮部（南沙）"建制。這種體制，雖然一定程度上加強(qiáng)了社會(huì)管理，但同時(shí)，卻也使得開(kāi)發(fā)區(qū)的社會(huì)管理負(fù)擔(dān)加重，開(kāi)發(fā)區(qū)的角色淡化，而且由于領(lǐng)導(dǎo)職位增多、管理部門(mén)增多、辦事程序增多，又要應(yīng)對(duì)上級(jí)對(duì)口的部門(mén)，導(dǎo)致事務(wù)繁多、精力分散，致使開(kāi)發(fā)區(qū)高效、靈活的優(yōu)勢(shì)難以得到充分發(fā)揮。

（3）居民負(fù)擔(dān)加重

在芳村并入荔灣后，芳村的花市受到了一定的影響。同時(shí)，行政區(qū)劃調(diào)整伴隨著各個(gè)政府部門(mén)的合并，原來(lái)的各種公章文件都要作廢更新，加上居民戶(hù)口、身份證、出國(guó)護(hù)照、港澳通行證，乃至房產(chǎn)證，都需要更改。這些證件的調(diào)整、數(shù)據(jù)庫(kù)的調(diào)配，居民辦理各種證件的場(chǎng)所變遷，不僅造成巨大的行政設(shè)備浪費(fèi)，無(wú)形中也加重了居民的生活負(fù)擔(dān)。

四、我國(guó)城市行政區(qū)劃調(diào)整的優(yōu)化措施探析

（1）調(diào)整前加強(qiáng)科學(xué)論證

行政區(qū)劃調(diào)整關(guān)系著區(qū)域的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與穩(wěn)定，應(yīng)該經(jīng)過(guò)科學(xué)的分析論證方能實(shí)施，決不能只憑政府領(lǐng)導(dǎo)一時(shí)的沖動(dòng)，以免造成深遠(yuǎn)的破壞性影響。目前來(lái)看，調(diào)整的幅度和范圍，調(diào)整的目標(biāo)和原則，調(diào)整的運(yùn)作機(jī)制和實(shí)施措施等，都需要經(jīng)過(guò)深入的科學(xué)論證方能實(shí)施執(zhí)行。解決矛盾和問(wèn)題需要設(shè)計(jì)一套既能激勵(lì)地方發(fā)展，又可以規(guī)范地方政府行為的制度體系。

（2）與城市規(guī)劃統(tǒng)一設(shè)計(jì)，分類(lèi)分步有序推進(jìn)

行政區(qū)劃調(diào)整與城市的整體規(guī)劃息息相關(guān)，可以為城市整體規(guī)劃服務(wù)。同時(shí)，行政區(qū)劃調(diào)整也是牽一發(fā)動(dòng)全身的一項(xiàng)工程。因此，其設(shè)計(jì)要和城市規(guī)劃一致，分類(lèi)分步有序推動(dòng)，確保其有效落實(shí)。

（3）行政區(qū)劃考慮公共服務(wù)供給

行政區(qū)劃的科學(xué)調(diào)整和合理設(shè)置有利于各地政府間實(shí)現(xiàn)合作、共同提供公共服務(wù)與公共物品。行政區(qū)劃設(shè)置的科學(xué)與否同樣也會(huì)影響公共服務(wù)的均等化。應(yīng)盡量做到避免原有行政區(qū)劃體制對(duì)公共服務(wù)供給的影響，促使公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]謝滌湘.行政區(qū)劃調(diào)整與大都市區(qū)發(fā)展-以廣州市為例[J].現(xiàn)代城市研究,2007（12）.

[2]李開(kāi)宇,魏清泉,張曉明.從區(qū)的視角對(duì)"撤市設(shè)區(qū)"的績(jī)效研究-以廣州市番禺區(qū)為例[J].人文地理,2007年第2期總第94期.

[3]王開(kāi)泳,陳田.對(duì)我國(guó)大城市行