公共管理學MPA復試重點

公共管理學MPA復試重點第一節(jié)公共管理的意義公共管理學作為一門理論與科學研究領域，嚴格來說，進展于20世紀70年代以后。隨著信息社會的逐步進展，傳統(tǒng)的行政學模式越來越不能習慣實踐的需要，伴隨著政府再造運動的進展，公共管理也迅速風行全球。但何謂公共管理，能夠說是眾說紛壇，不能定于一案。盡管人們很難給公共管理下一個明確的定義，對因其定義有助于我們懂得公共管理的性質(zhì)與范圍，因此本節(jié)將以時間為線索來檢視不一致時期人們對公共管理的懂得。皮瑞與克萊姆認為公共管理一種新的途徑，它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范性取向與通常管理制工具取向的結(jié)合體。公共管理的重點是將公共行政作為一種職業(yè)，并將公共管理這是為職業(yè)的實踐者，而非政客或者政治家?？柹c歐爾姆認為公共管理是對行政的通常方面科際整合的研究......他將人力、財力、物資、信息與政治資源的管理與管理學的計劃、組織、操縱職能相融合?？柹c歐爾姆還對公共管理與公共行政的不一致進行了說明。這些不一致包含傾向于將管理視為類同管理等六個方面。奧托、海蒂與沙夫里茨認為公共管理是公共行政或者公共事務的一部分，是綜合了公共行政的方案設計與組織重建、政策與管理規(guī)劃、經(jīng)由預算將公共管理進行資源分配、財務管理、人力資源管理的各類方法與藝術。公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為職業(yè)的實踐者。公共管理關注那些能夠?qū)⒗砟?、政策轉(zhuǎn)化為行動規(guī)則的管理工具、技術、知識與技巧。波茨曼與史陶斯曼則認為公公共管理就是對政治權(quán)威的管理。在他們看來，公共管理含有戰(zhàn)略意義，同時更有彈性。休斯則認為與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化意味著理論與功能的變化。公共行政的焦點在于過程、程序與順序，而公共管理包含得更多。公共管理者不僅僅遵循指示，而且關注達成結(jié)果與為達成結(jié)果而承擔的責任。休斯的觀點與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化意味著理論與功能的變化。公共行政的焦點在于過程、程序與順序，而公共管理包含得更多。公共管理者不僅僅遵循指示，而且關注達成結(jié)果與為達成結(jié)果而承擔的責任。本書認為，公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各類力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效與公共服務品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益。公共管理作為公共行政與公共事務廣大領域的一部分，其重點在于將公共行政視為一門職業(yè)，而將公共管理者視為這一職業(yè)的實踐者。據(jù)此，本書認為，公共管理的性質(zhì)在于：1、公共管理承認政府部門治理的合法性。2、公共管理強調(diào)政府對社會的治理的要緊責任。3、公共管理強調(diào)政府、企業(yè)、公民社會的互動與在處理社會及經(jīng)濟問題中的責任。4、公共管理強調(diào)多元價值。5、公共管理強調(diào)政府績效的重要性。6、公共管理既重視法律、制度，更關注管理戰(zhàn)略、管理方法。7、公共管理以公共的福祉與公共利益為目標。8、公共管理將公共行政視為一種職業(yè)，而將公共管理者視為職業(yè)的實踐者。第二節(jié)公共管理學的進展與研究途徑（一）公共管理學的進展公共管理學這一名詞首次出現(xiàn)在20世紀30年代，當時行政學者古利克主張將管理主義與公共性目標相結(jié)合。在英國，1968年的富爾頓報告也表達了同樣的觀點。具體來說，導致公共管理學產(chǎn)生的要緊原因，既有學科進展方面的因素，也有現(xiàn)實的背景。1、在學科進展方面。行政學要緊經(jīng)歷了政治與行政的二分法范式、行政原則階段、公共行政即政治學階段、公共行政即管理學等四個階段。但就是公共行政即管理學這種范式也有其缺點，它忽視了公共管理所處的政治環(huán)境與公私管理之差異,導致了由管理而無行政的窘境。2、在現(xiàn)實背景方面。要緊有政府規(guī)模的擴大與政府角色與社會對政府的不滿；經(jīng)濟因素與財政壓力；社會問題與政府不可治理性的增加；新右派學說與保守主義政治意識形態(tài)的巨大影響等原囚。在這種背景下，一批學者又進展出了不一致于傳統(tǒng)公共行政研究的新途徑：公共管理途徑。（二） 公共管理的研究途徑依公共管理學者波茲曼的觀點，盡管研究途徑及理念有各類差異，但就概念的演繼而言，大致能夠分為兩種研究途徑，即公共政策的途徑（PublicPolicyApproach,簡稱P途徑）與企業(yè)管理途徑（BusinessApproach,簡稱B途徑）。（三） 公共管理學的特質(zhì)目前，在公共管理的研究上的確存在著許多不一致的見解。依筆者，公共管理學有如下特質(zhì)：1、公共管理是以整合性的概念。2、公共管理是將私部門的管理手段運用于公部門。3、公共管理重視與外部環(huán)境的關系，強調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設計、政策設計為焦點。4、公共管理不完全等于“政府管理”，而意味著一種新治理。5、公共管理強調(diào)價值調(diào)與與責任。6、公共管理關注政府改革與政府再造。7、公共管理是以科際整合的研究領域。第三節(jié)公共管理的特質(zhì)與與私部門管理的區(qū)別公共管理有何性質(zhì)，或者者說到底在什么方面區(qū)別于私部門的管理，這是一個一直爭論不休的問題。有人認為公共管理與企業(yè)管理不存在本質(zhì)差別，有人則認為這二者是有著巨大的差異的。從規(guī)范的角度來看，強調(diào)公私管理之間的區(qū)別及聯(lián)系，關于懂得公共管理的特質(zhì)是十分有益的。具體來講，二者的差異能夠從如下幾個圍度來認識：1、政治權(quán)威與經(jīng)濟權(quán)威。公共管理以國家強制力為后盾，具有公權(quán)力，私組織則沒有。2、多元制衡與自主性。公共管理只有有限的管理自主權(quán)但卻有著復雜的政治界面，而私部門管理則由相對充分的管理自主權(quán)。3、公共利益與私人利益。4、法的支配與意思自治。關于政府而言，凡是法律未同意的便是非法的。而關于私領域的管理而言，法無禁止即自由。5、政府與市場。6、多元理性與經(jīng)濟理性。政府理性往往是多元的，而私部門的管理大多為工具的經(jīng)濟理性。公共管理與私部門管理的確存在種差別，但也不能過分擴大二者之間的差異。公共管理與私管理的學者與實踐者，都應該以開放的心靈，以學習的姿態(tài)，相互學習與借鑒，以達到共生共榮、共同進展的目的。第四節(jié)新公共管理自20世紀80年代以來，西方各國為了應對財政危機與政府的信任赤字、績效赤字，均開始了大規(guī)模的政府改革。其共同的特征是引進公共管理的理念、技術及模型。這種變化，并不僅僅是一種改革或者管理形態(tài)的變化，而是政府角色與市民關系產(chǎn)生了本質(zhì)的變化。那么新公共管理到底是什么呢？著名的公共管理專家胡德曾歸納了新公共管理的七個特點：即時的專業(yè)管理；目標明確與績效衡量；強調(diào)產(chǎn)出操縱；轉(zhuǎn)向部門分權(quán)；強調(diào)運用私營部門的管理風格、方法與實踐；強調(diào)資源的有效利用。法漢姆及霍頓綜合其他各家的看法，提出新公共管理的特征：使用理性途徑的方式處理問題；重新設計組織結(jié)構(gòu)；改變組織結(jié)構(gòu)，促進官僚體制更為扁平化；改變現(xiàn)行的政策，轉(zhuǎn)換成為“新公共服務模式"；運用人力資源管理技術；試圖建立一種彈性、回應性及學習的公共組織；以契約關系來取代傳統(tǒng)的信托關系。從總體上來看，新公共管理以自利人為假設，即與公共選擇、代理人理論及交易成本理論，以傳統(tǒng)的管理主義與新泰羅主義為基點而進展起來的，其核心觀點是：強調(diào)經(jīng)濟價值的優(yōu)先性、強調(diào)市場機能、強調(diào)大規(guī)模使用企業(yè)管理的哲學及技術、強調(diào)顧客導向的行政風格。新公共管理代表著人民持續(xù)不斷地改革政府，實現(xiàn)理想政府治理的一個努力方向。但它是否意味著政府治理的一個新典范時代的到來，現(xiàn)在下結(jié)論還為時尚早。第五節(jié)公共管理：現(xiàn)時代的挑戰(zhàn)政府仍然是我們這個時代的核心治理者或者管理者。但是，環(huán)顧四周，政府治理的環(huán)境將變得更為動蕩、更為不平衡、更為復雜、更為變化多端。一句話，公共管理面臨著更加嚴峻的挑戰(zhàn)。認識這些挑戰(zhàn)，有助于我們懂得政府作為治理者的責任與使命。具體來說，這些挑戰(zhàn)包含：1、關于回應維持憲政秩序與政府穩(wěn)固問題。安全與秩序是人類社會進展的一個基本問題。凡是人類存在的地方，人們莫不試圖建立良好的秩序。作為公共管理者，如何防止政府的崩潰，建立與進展憲政秩序并在此基礎上實現(xiàn)良好的政府治理至為關鍵。2、 關于如何在公共管理領域維系并進展民主法治社會的基本價值問題。政府治理絕非是一個工具——理性價值的追求問題。公共管理的一個重要使命在于要扮演執(zhí)行與捍衛(wèi)民主憲政的角色，這就是說他要致力于進展、弘揚民主治理過程的合法性。3、 關于平衡政府與市場的作用，以促進政府治理的有效性問題。一個有效的政府與一個較為完備的市場機制是推動經(jīng)濟進展的兩個機輪。在公共領域，現(xiàn)階段又過于崇尚市場機制取向，但市場也不是萬能的，它務必與政府有機結(jié)合起來。4、 關于回應全球化的挑戰(zhàn)問題。關于政府治理而言，全球化是機會，也是挑版。5、 關于如何平衡目前及最近未來與較長遠未來的需要。面對著人類日益增長的期望革命，如何平衡眼前進展與長遠進展的需要，是當代政府治理所面臨的挑戰(zhàn)。6、 關于如何應付科學技術革命帶來的挑戰(zhàn)問題。7、 如何應付越來越多的官僚腐敗，重振公民對政府的信任問題。8、 關于重振政府的治理能力問題。假如政府要進一步促進經(jīng)濟的進展與社會的繁榮,就務必提供自己的能力，根據(jù)世界銀行的觀點，政府的能力是指政府以最小的社會價格使用集體行動的能力。9、 關于如何進展有效的組織體制的問題。10、 如何構(gòu)建國家與社會的共同治理模式問題。問題在于政府能否有能力激發(fā)、培養(yǎng)這種責任感；政府是否能夠給社會提供這樣的機會；政府是否改變自己傳統(tǒng)的優(yōu)越感、自我中心感。11、 公共管理如何應付復雜、不確定與變革的問題。社會科學與自然科學都認識到，人類面臨的要緊問題也是全球的、復雜的與非線性的。管理的復雜性，需要我們改變傳統(tǒng)的機械的管理思維方式，進展一種有機的、整體的、生態(tài)的管理方式。12、 重建公共管理的道德秩序。社會學家涂爾干曾言：假如沒有目標的話，即使我們大步邁向前去，亦將無所寸進。面對21世紀，我們的確面臨著道德秩序重建的挑戰(zhàn)。第二章公共管理者的角色與知能第一節(jié)作為通常管理者的角色管理理論者與實踐者長期以來一直都在探討與界定管理者做什么與怎么做。著名的管理學大師亨利?明茨伯格曾經(jīng)總結(jié)了八種研究管理者職能與角色的途徑。1、古典學派。他們將管理者的角色用一套綜合的職能予以描述。2、偉人學派。他們試圖通過對歷史上與現(xiàn)實中杰出人物的家庭、教育、事業(yè)與個性等加以描述，將他們作為楷模與典型。3、企業(yè)家學派。他們更多地將管理者視為創(chuàng)新者，制造性思考者與機會的發(fā)現(xiàn)者。4、決策理論學派。將管理者視為復雜環(huán)境下的決策者。5、領導有效性學派。將領導特質(zhì)與管理風格視為導致有效績效的因素。6、領導行為學派。通過對領導行為的觀察與研究，研究成功領導的行為及技能。7、領導權(quán)力學派。他們關心的是領導者的權(quán)力與影響，與如何最大化地行使他們的權(quán)力。8、工作活動學派。運用歸納方法，以調(diào)查研究資料為基礎，對管理的工作活動進行系統(tǒng)分析，然后確認管理者的活動。哈佛大學教授、管理學大師明茨伯格對管理中的角色與作用進行了多方面的研究與論述。他通過大量的、長期的觀察與研究，得出結(jié)論：一個管理者同時起著不一致的作用。這些工作與作用可歸納為三個方面：人際關系方面的工作、信息情報方面的工作與決策方面的工作。1、人際關系方面的角色。著重于人際關系的建立與維系，具體包含三種角色：掛名首腦、領導者與聯(lián)絡者。2、信息方面的角色。管理者在其組織內(nèi)部的信息傳遞中處于中心的地位，事實上是組織的“中樞神經(jīng)"，他既是獲取外部信息的焦點，也是傳遞信息的來源。信息角色包含下列三項：監(jiān)聽者、傳播者與發(fā)言人。3、決策方面的角色。管理工作中最重要的部分也許就是擔任決策角色。管理者對他的組織的戰(zhàn)略決策系統(tǒng)負有全面的責任，也就是組織的每一項重大決策皆與管理者有關。包含下列四個角色：企業(yè)家、故障排除者、資源分配者與談判者。這是個角色構(gòu)成一個整體，組織之因此需要管理者，不僅是由于制度的不完善性與環(huán)境的變化性，而且是需要一個正式的權(quán)威來擔任某些基本的、經(jīng)常的責任。在20世紀80年代與90年代，以奎恩為代表的一群學者，對管理行為進行了廣泛的實證研究，他們進展出竟值框架，并以界定了八種看似相互矛盾又務必兼顧的管理角色。要緊包含：導師、促進者、監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者、指導者、生產(chǎn)者、握客等。通過以上分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，管理者的工作是大量的；管理工作具有多樣性與瑣碎性；管理者處于組織的焦點地位；管理者是權(quán)力與責任的混合體。第二節(jié)作為公共管理者的特殊角色前一節(jié)對通常管理者指責與角色的描述在多大程度上與如今的公共管理者的思考、情感與作為相吻合呢？管理都會涉及到對組織所擁有的資源進行規(guī)劃、組織與協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)組織目標的過程，因此公共管理與通常管理的角色與責任確信有許多相吻合之處。但正如在第一章所闡述的那些公共管理與通常管理的區(qū)別一樣，公共管理的多元性、政治性與公共性這些特質(zhì)，也決定了公共管理者承擔與通常管理著不一致的角色。對公共管理者的特殊角色，許多學者作了很好的闡發(fā)。在這許多論述中，又以魏姆斯里在“黑堡宣言”中對公共管理者在民主社會治理中的角色的闡述最具有典范性。在他們看來，公共管理者應扮演下列角色：1、 執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色。公共管理者在任職時就已宣誓要護憲與行憲，這是公共管理者的天職。2、 人民受托者的角色。公共管理者受人民的委托，在治理過程中扮演正當與重要的角色，不能屈服于強烈短視的壓力，應考慮長遠的全民利益。3、 賢明少數(shù)的角色。公共管理者要扮演賢明的少數(shù)，而不是隨波逐流追求時尚的多數(shù)或者有權(quán)的少數(shù)。4、 平衡論的角色。公共管理者務必對外在環(huán)境有回應或者反應，也就是要以保護公共利益及憲政運作為職業(yè)。5、 扮演分析者與教育者的角色。公共管理者應該為自己的所作所為提出合理的說明并盡量將人民納入自己的治理過程，以增加民選領導、民意代表、所有在治理過程中的參與者?？傊?，公共管理者在民主治理中應扮演重要的、有價值的、正當?shù)慕巧荒軐⒆约夯焱谕ǔ９芾碚摺５谌?jié)公共管理者的技能公共管理者為扮演好其角色，務必具備一些基本的管理技能。所謂技能，指后天進展起來的、處理特定人、事、物的能力。管理技能不一致于業(yè)務能力，通常而言，一個優(yōu)秀的管理者多半具有較強的業(yè)務能力，但具有較強的業(yè)務能力的人未必就是一個好的管理者。那么一個好的管理者畢竟應具備何種技能，對此許多學者進行了規(guī)范的與實證的研究，綜合而言，公共管理者的技能要緊包含下列幾個方面：1、 技術性技能。技術性技能要緊指從事自己管理范圍內(nèi)所需的技術與方法。這是現(xiàn)代公共管理日益專業(yè)化的趨勢所要求的。2、 人際關系能力。正如瓦爾多所言，公共行政管理的本質(zhì)在于協(xié)作人際活動，協(xié)作活動的核心在于人際的互動。一個管理者只有擁有人際關系能力才能將人員整合到各類協(xié)作型的活動之中。3、 概念化技能。所謂概念化技能，是指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、系統(tǒng)思考與大局把握的能力，亦即抽象思維的能力。4、 診斷技能。所謂診斷技能，是指針對特定的情景尋求最佳反應的能力，也就是分析問題、探究原因、因應計策的能力。5、 溝通技能。能夠這樣講，沒有溝通就沒有組織與管理。所謂溝通能力，是指管理者具有收集與發(fā)送信息的能力，能通過書寫、口頭語肢體語言的媒介，有效與明確地向他人表達自己的辦法、感受與態(tài)度。總之，一個成功的公共管理者務必具備丄述五個方面的管理技能。當然，不一致層次的管理者，在基本技能的要求方面可能存在差異。第四節(jié)有效的公共管理者關于一個公共管理者而言，成為一個有效的公共管理者是重要的。有效性是一個相當模糊的概念，它是我們經(jīng)常談論但又很難得到界定與滿意答復的概念。在我們看來，有效性是一個充滿價值推斷的詞匯，在某種程度上，它是經(jīng)濟、效率、效能、公平等的綜合表達。有效的公共管理者要有什么基本的特質(zhì)呢？總體而言，要緊有下列幾點：1、 有效的公共管理者務必是一個良好的自我評估者。自我評我甚為重要，由于，公共管理者借此能夠認識自己，熟悉自己的優(yōu)缺點，以便在策略的執(zhí)行時能優(yōu)勝劣汰。2、 有效的公共管理者務必是不令人討厭的。為此，公共管理者就務必具有制造力。假若有效的公共管理者具有制造力，而這些制造力又是以淵博的知識為基礎時，有效地公共管理者就絕對不可能令人討厭。3、 有效的公共管理者務必追求美好的意志與周全的政治感受。公共管理者不應是唐斯所謂的“狂熱家型的官僚”，由于這種人在積極推動某項運動時，只支持他們自己的狹隘政策而阻止其它任何的進展，常常會引起沖突與仇恨。公共管理者應成為“政治家型官僚''，使其擁有遠大的目光與開闊的胸懷。4、 有效的公共管理者務必具有耐心。這是由公共部門策略的執(zhí)行往往曠日費時所決定的。5、 有效的公共管理者務必具有多樣化的工作經(jīng)驗。這樣就能夠使其在管理中能夠充分熟悉與掌握各個部門的工作性質(zhì)，在決策中能溝通盤考慮，通盤打算。6、 有效的公共管理者務必以民眾為導向。要與民眾與睦相處，還要能熟悉民眾。7、 有效的公共管理者務必善于分析與思考?，F(xiàn)代公共管理強調(diào)分析，特別是價值、推斷、直覺、經(jīng)驗間的分析思考與分析工具的整合。第五節(jié)面向未來的、具有前瞻力的公共管理者我們正生活在一個變革的時代，這種變革的復雜性越來越強烈，使我們的環(huán)境變得越來越動蕩，這一環(huán)境對傳統(tǒng)的基本的管理假定發(fā)起挑戰(zhàn)。如何應對這種挑戰(zhàn)呢？著名的公共管理學大師莫根在其《駕馭變革的浪潮》一書中，為變革時代的公共管理者提出了許多深刻而與具有啟迪的見解。1、 未來的公共管理者務必進展他們解讀與預測環(huán)境趨勢的能力，能夠幫助他們感悟組織所面臨的重大問題，并發(fā)現(xiàn)機會。2、 未來的公共管理者務必具有前瞻性管理的態(tài)度與能力，特別是“前瞻思考”、“由內(nèi)而外"的管理能力。3、 未來的公共管理者務必開發(fā)自己的領導技能。他們應將領導視為一種“形塑”與“架橋''的過程。4、 在信息社會中，組織的人力資源最為重要，公共管理者務必設法開發(fā)與調(diào)動組織中每一個人的知識、智慧與制造性潛能。5、 未來的社會要求組織與成員加強學習、制造與制造性。6、 組織結(jié)構(gòu)的扁平化要求管理與操縱的新路徑。公共管理者將通過進展共有的價值、相互懂得進行協(xié)調(diào)并在分權(quán)與操縱之間尋求恰當?shù)钠胶狻?、 信息技術將改變許多組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu)，與組織產(chǎn)品與服務的性質(zhì)與生命周期。未來的公共管理者務必熟悉如何利用人工智能開發(fā)新的產(chǎn)品與服務。8、 為了管理紛繁復雜的歧例與悖理，未來的公共管理者務必進展一種能使他們應對混亂與不確定性的哲學與技術。9、 除了熟悉與因應已經(jīng)出現(xiàn)的變化趨勢，未來的公共管理者，特別是高層管理者,務必尋找改變這些趨勢的方法以便于管理。第三章公共部門的角色第一節(jié)公共部門的性質(zhì)與需要傳統(tǒng)上，在實行混合經(jīng)濟的國家，人們習慣于將整個社會分為兩大部門：公共部門與私人部門或者者政府與市場部門。其中公共部門與私人部門的核心差別在于其是否擁有合法的強制力，政府是社會中唯一能夠合法使用暴力的機關。盡管公共部門與私人部門通常被人們看作是分離的，但將他們視為相互排斥的領域的劃分可能是武斷的。事實上，任何一個經(jīng)濟與社會，都是公共部門與私人部門的有機結(jié)合，二者之間也是相互依靠的。關于一個社會為什么需要公共部門，人們能夠從不一致的方面予以解釋與回答。政治學家伊斯頓曾經(jīng)分析到：任何社會最低限度的先決條件就是確立一套以權(quán)威分配價值的機制。假如沒有這套機制，社會就會在經(jīng)常的爭吵中處于四分五裂的狀態(tài)。公共經(jīng)濟學家馬斯格雷夫從經(jīng)濟學的角度揭示了各個部門存在必要性。他認為，市場機制無法單獨地發(fā)揮全部經(jīng)濟作用是需要政府的一個重要原因。具體來說：1、 市場機制導致資源的有效利用的要求是以競爭因素與產(chǎn)品市場的條件為根據(jù)，要獲取這些條件，就需要政府的調(diào)節(jié)及其它措施。2、 在那由于成本降低而使得競爭變得無效的地方，也需要政府調(diào)節(jié)。3、 沒有政府所提供的法律結(jié)構(gòu)的保護與執(zhí)行，則市場活動所需要的契約安排與交易就會無法存在。4、 某些具有生產(chǎn)特點或者消費特點的貨物，即使排除了競爭上的原因，也無法通過市場得到供應，需要政府來解決。5、 因市場體制與通過財產(chǎn)繼承權(quán)轉(zhuǎn)移而導致的收入與財富分配，須進行社會價值的調(diào)節(jié)。6、 市場機制，未必帶來高就業(yè)率、穩(wěn)固的物價水平與社會期望的經(jīng)濟增長，需要公共政策。7、 從公共與私人的觀點看，估價將來消費所需的貼現(xiàn)率是不可能的。馬斯格雷夫的觀點為公共部門的經(jīng)濟存在提供了好的注解。第二節(jié)市場機制、市場失靈與政府干預市場是買賣雙方共同決定一項產(chǎn)品價格的場合。市場機制通過市場供需均衡，使資源配置達到最有效率的方法。然而，完全競爭的市場機制的建立是由一系列的假設在內(nèi)的，但實際丄，經(jīng)濟運作在實際生活中是不可能完全符合市場競爭的假設，囚而就有了市場失靈。市場失靈包含兩種情況：一是市場機制無法將社會資源予以有效配置；二是市場經(jīng)濟無法解決效率以外的非經(jīng)濟目標。概括起來，市場失靈的表現(xiàn)要緊有：1、 公共產(chǎn)品的提供。市場化的資源配置是以消費者的偏好為根據(jù)的，關于消費者偏好在市場上反映不出的商品與服務，市場則根本無法進行資源的分配。這種消費者偏好在市場上反映不出的商品與服務即是公共物品。完全依靠市場體系，消費者往往得不到合乎社會需求的供應量，為了保證合乎社會需求的供應兩，應當在購買中，盡量減少由消費者個人承擔的部分，由政府來補助其中不足的部分。2、 市場經(jīng)濟中的壟斷。市場實現(xiàn)資源配置優(yōu)化的前提條件之一，是競爭存在與不存在壟斷的現(xiàn)象。事實上，世界上根本沒有出現(xiàn)過完全競爭的局面，相反，市場經(jīng)濟面臨的是不完全的競爭。同時，市場競爭往往會導致壟斷。實踐證明，市場自身是解決不了壟斷問題的。因此就需要政府針對因壟斷或者其它競爭性因素的存在所引起的競爭的不完全性，釆取有效的措施，保證競爭的有效性。3、 市場經(jīng)濟的外部性。市場機制能夠?qū)崿F(xiàn)資源的合理配置，但市場經(jīng)濟也會造成資源配置的障礙。最為顯著的障礙就是市場經(jīng)濟的外部性。所謂外部經(jīng)濟效應是指:“個人或者廠商沒有承擔其行為的全部成本（消極的外在性）或者沒有享有其全部利益（積極的外部性）時所出現(xiàn)的一種現(xiàn)象。”（斯蒂格利茲語）。生產(chǎn)者的生產(chǎn)活動或者消費者的消費活動所產(chǎn)生的外部經(jīng)濟效應都會對資源配置產(chǎn)生影響。導致市場不足或者過剩。對此，政府有必要發(fā)揮作用。4、 市場波動與經(jīng)濟的不穩(wěn)固性。市場從來就含有不穩(wěn)固性。它的進展始終是以周期性的增長形勢進行的。通過市場經(jīng)濟進行自發(fā)性的交換過程，始終孕育著經(jīng)濟活動急劇并大幅度變動的可能性。這種變動，危害到市場機制的有效性，往往給資源分配、收入分配帶來不利影響。對此，市場自身無法實現(xiàn)自動的調(diào)節(jié)，而需要政府來發(fā)揮作用。5、市場經(jīng)濟下的收入不平等。以市場機制為前提的收入分配，是由市場丄的力量關系、個人能力、繼承財產(chǎn)的多少、利用教育機會的可能性與在社會上的靈活性等方面決定的。因此便產(chǎn)生了各類不平等。這種不平等不管是從社會公正、社會穩(wěn)固，還是從經(jīng)濟效率來看，均是不理想的。而需要政府進行無損于資源最優(yōu)分配與經(jīng)濟效率的收入再分配?？傊?，市場的作用是自發(fā)的與滯后的，它是以資源的極大浪費為前提的，這就需要市場之外的主體進行調(diào)節(jié)，以克服市場自身的不足，以充分發(fā)揮市場的優(yōu)勢。第三節(jié)市場經(jīng)濟中政府的經(jīng)濟職能關于市場經(jīng)濟中政府的職能問題，歷來是存在著廣泛的爭議，而且事實上在實踐中，政府的角色也是不斷變化的。在自由放任時期，人們認為最好的政府就是最小的政府；近代福利國家的出現(xiàn)使得政府的職能大大增加；20世紀70年代以后，小政府的理念又開始盛行。歷史的進展證明，事實上并不存在一個理想的或者最優(yōu)的政府規(guī)模、政府作用與政府的強度。當然，這并不意味著政府的一些基本職能是不可描述的。概括起來，在市場經(jīng)濟條件下，通常的或者基本的角色或者職能要緊有下列幾個方面:1、提高經(jīng)濟進展的基礎結(jié)構(gòu)。政府為市場經(jīng)濟的運作提供基本必需的制規(guī)則與框架。它們包含：界定與保護產(chǎn)權(quán)、契約的執(zhí)行、法律與秩序的維持等。沒有游戲規(guī)范經(jīng)濟生活的框架，經(jīng)濟體系的運行是不可能的。2、組織各類各樣的公共物品與服務的供給。公共物品的特性使得私人部門很少去提供，對此，政府務必介入。3、公有資源與自然資源的保護。這公有資源與我們的生活甚至與生命息息有關，但純粹的市場調(diào)節(jié)將使得共有資源不可避免地導致公有的悲劇，需要政府通過管制措施來加以保護。4、 社會沖突的調(diào)整與解決。政府存在的一個基本理由在于解決或者消弭社會中的各類沖突，以維持社會的穩(wěn)固。5、 保護并維持市場競爭。政府務必有所作為，努力使壟斷行業(yè)更有競爭力或者者對壟斷者實施管制，以保證市場有效性所需的競爭。6、 收入與財產(chǎn)分配的調(diào)節(jié)。市場經(jīng)濟是會產(chǎn)生不平的結(jié)果的，為了實現(xiàn)社會的公平,需要社會有一種公平再分配的機制。7、 宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)固。在市場經(jīng)濟中，充分就業(yè)與物價穩(wěn)固不可能自動出現(xiàn)，政府的作用就在于通過公共政策的干預以保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)固。在我們看來，上述七個方面的職能是政府的基本職能，稱其為基本職能是指這些職能是普遍的，甚至是跨時空的。當然政府職能的范圍、政府作用的強度、為實現(xiàn)這些職能所釆取的公共政策與治理供給會不斷發(fā)生變化的。第四節(jié)政府治理工具的選擇（一） 治理工具。治理工具又能夠稱之為政策工具或者政府工具，它是指政府將事實上質(zhì)目標轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑與機制，政策工具是政府治理的核心，沒有政策工具，就無法實現(xiàn)政府的目標。當?shù)卣闹卫砉ぞ哂惺裁茨兀渴┠偷屡c英格認為按政府介入程度的不一致，政策工具包含：政府部門直接提供財貨與服務；政府部門委托其他部門提供；簽約外包；經(jīng)營特許權(quán)；補助；抵用券；市場運作；志愿服務；自我協(xié)助；政府販售等。學者林德與彼得斯認為，政府治理工具是多元性的。要緊有：命令條款；財政補助;管制規(guī)定；稅收；勸誡；權(quán)威；契約等。（二） 政府治理工具的選擇。很顯然，政府可運用多元政策工具以實現(xiàn)自己的治理目標。運用與治理工具，政府干預市場到何種程度，完全視問題情勢，政府主觀偏好，資源擁有程度，目標的正確性與選擇性，對市場的依靠程度，相對成本等綜合因素而定。然而，通過對各國政府改革的觀察，我們不難發(fā)現(xiàn)，政府對政策工具的偏好正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，如更加強調(diào)公共服務的民營化與市場機制，強調(diào)非贏利組織提供公共服務,強調(diào)放松管制等。第五節(jié)政府失靈所謂政府失靈，是指由于政府機制存在的本質(zhì)上的缺失，而無法使資源配置效率達到最佳的情形。通常說來，政府失靈的類型與原因在于下列幾個方面：1、 成本與收益的分離：過剩與成本過高。政府活動缺乏價格的指引，這使得政府產(chǎn)生的價值同生產(chǎn)它的成本決裂，這種決裂意味著資源浪費的可能性大為增加。實際上，政府活動的一個趨勢就是明顯的多余成本。2、 政策制定的復雜性與低質(zhì)的政策。由于理性選民的無知、利益集團對公共政策的影響、等級制與官僚制本身的障礙、政治家的偏好等因素，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效來的資源配置。3、 內(nèi)部性問題。公共組織為了進行起內(nèi)部的管理，需要進展它們的標準或者規(guī)則，這些標準或者規(guī)則即內(nèi)部性，即用來評估機構(gòu)的運行與機關人員的行為。正如外部性因素對市場經(jīng)濟的影響一樣，內(nèi)部性也同樣影響著政府。內(nèi)部性意味著私人的或者組織的成本與利潤很可能支配公共決策者的計算。造成政府失靈的核心是其內(nèi)部性。內(nèi)部性具體表現(xiàn)為預算增長、大機構(gòu)規(guī)模、操縱信息使用使之轉(zhuǎn)化為有價值的產(chǎn)品或者權(quán)利。4、 政府組織的低效率。政府是唯一擁有合法暴力的機構(gòu)，是名副事實上的自然壟斷者，壟斷同樣在政府部門造成了低效率。5、 另一種分配的不公正。由政府活動產(chǎn)生的分配不公平，通常不是集中在收入或者財富上，而是集中在權(quán)利或者特權(quán)上。由于政府的公共政策本質(zhì)上涉及到價值與權(quán)利的分配問題，而這種再分配都給不公正與濫用職權(quán)提供了機會。6、 尋租。尋租是指在某種政府保護的制度環(huán)境中，個人尋求財富轉(zhuǎn)移的活動，或者者追求非生產(chǎn)性利潤的活動。尋租行為的結(jié)果是導致社會資源的浪費。7、 政策執(zhí)行的無效率。在實踐中，由于各類因素的存在導致公共政策不能達到預期目標，而導致政府的無效率。8、所有制殘缺?！八兄茪埲薄边@個概念是由產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學家阿爾欽與卡塞爾提出的，能夠懂得為是對那些用來確定“完整的”所有制權(quán)利束中的一些私有權(quán)的刪除。國家干預是造成產(chǎn)權(quán)殘缺的根源，管制導致所有權(quán)的殘缺，所有者的殘缺程度與管制的程度呈正比。從以上方面來看，政府干預的制度與機制，正如市場機制一樣，在許多方面是笨拙的，政府干預本身也可能是不奏效的。認識到這一點，關于政府治理是十分重要的。第六節(jié)矯正政府失靈與市場失靈的策略（一） 市場的自由化、促進化與活潑化市場的自由化是指政府對已經(jīng)存在的市場管制予以解除，讓更多的參與者加入，使其充分競爭，讓市場的供需法則能夠充分運用。市場的促進化是指原本的市場機制不存在或者者失靈，即沒有價格機制能夠促進有效的交易，政府提供價格措施，使市場機制發(fā)揮作用。市場的活潑化是指對財貨的重新分配。（二） 誘導機制與政策誘導機制要緊包含下列手段：1供給面的賦稅手段2需求面的賦稅手段3供給面的補助手段4需求面的補助手段（三） 政府管制：管制政策與機制是政府利用法規(guī)來規(guī)范人們的行為，以期符合政府的要求。（四） 非市場的供給機制與政策政府以非市場供給的方式要緊包含兩種：1政府直接供給2政府間接供給（五）社會保險及社會救助機制與政策第四章公共部門戰(zhàn)略管理第一節(jié)公共部門戰(zhàn)略管理的性質(zhì)（一） 戰(zhàn)略與戰(zhàn)略管理。戰(zhàn)略一詞，最早起源于軍事領域，意指贏得戰(zhàn)爭勝利的目標。在通常管理領域，戰(zhàn)略就是一個組織的總目標，它涉及到一個時期內(nèi)帶動全局進展的方針、要緊政策與任務。從某種程度上講，戰(zhàn)略是運用與管理所有資源達成目標的藝術。對戰(zhàn)略管理，人們認識的角度也不盡相同，有的學者從過程論的角度去界定戰(zhàn)略管理，有的則從戰(zhàn)略決策的角度界定戰(zhàn)略管理。通常而言，戰(zhàn)略管理可視為管理者有意識的政策選擇、進展能力、解釋環(huán)境，以集中組織的努力，達成目標之行為。也能夠被界定為：制定、實施與評價使組織能夠達成目標的、跨功能決策的藝術或者科學。要注意區(qū)別戰(zhàn)略管理與非戰(zhàn)略管理、戰(zhàn)略規(guī)劃、功能管理的區(qū)別。（二） 戰(zhàn)略管理的基本特征。1、戰(zhàn)略管理是未來導向的。戰(zhàn)略管理為組織未來的進展設立愿景、規(guī)劃藍圖。2、戰(zhàn)略管理著重于較長遠的、總體的謀略。3、戰(zhàn)略管理是一個組織尋求成長與進展機會及識別威脅的過程。戰(zhàn)略管理的一個基本宗旨就是利用外部機會與化解或者回避外部威脅。4、戰(zhàn)略管理是直覺與理性分析的結(jié)合。5、戰(zhàn)略管理是持續(xù)性與循環(huán)型的過程。6、戰(zhàn)略管理是前瞻性思考與由外而內(nèi)的管理哲學。（三） 公共部門重視戰(zhàn)略管理的原因。戰(zhàn)略管理原本在私人部門的管理中受到重視,自20世紀80年代以來，戰(zhàn)略管理的問題越來越受到公共部門的重視。之因此如此,乃是出于下列方面的原因：1、更加復雜與不確定的環(huán)境。2、公共部門角色的變化。自20世紀80年代以來，“大政府”的觀念受到越來越多的質(zhì)疑，相反，“小政府”則越來越得到認同。政府角色發(fā)生了變化，既要成為領航者而非劃槳者，因此，戰(zhàn)略規(guī)劃的作用更加重要。3、國際化與國際競爭力的挑戰(zhàn)。4、公共利益的挑戰(zhàn)。公共利益要求政府致力要兼顧整體利益與局部利益、長期利益與短期利益。這就是說，改革管理者要有系統(tǒng)觀、整體觀、與長期觀。第二節(jié)公共部門戰(zhàn)略管理過程戰(zhàn)略管理能夠視為一種客觀、邏輯與系統(tǒng)的過程與步驟。它要緊包含下列四個環(huán)節(jié)：1、 環(huán)境分析。環(huán)境包含通常環(huán)境與具體環(huán)境。前者是指社會的、通常的或者宏觀層面的力量；后者指對公共組織的決策、管理發(fā)生直接影響的力量或者囚素，包含組織內(nèi)部的環(huán)境。環(huán)境分析的要緊任務在于運用系統(tǒng)思考去識別與組織相互作用的，與影響組織的外部環(huán)境系統(tǒng)，進行掌握公共部門內(nèi)部的優(yōu)勢與劣勢，熟悉外部的機會與威脅。2、 戰(zhàn)略規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃是在環(huán)境分析的基礎上研擬戰(zhàn)略的過程，也就是將戰(zhàn)略意圖轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略決策的過程。3、 戰(zhàn)略實施。戰(zhàn)略實施是建立與進展行動的能力與機制，將戰(zhàn)略構(gòu)想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實績效的過程。4、 戰(zhàn)略評估。戰(zhàn)略是監(jiān)控戰(zhàn)略實施，并對戰(zhàn)略實施的績效進行系統(tǒng)性評估的過程,從戰(zhàn)略管理整體來看，它著重于建立一種反饋機制。戰(zhàn)略評估的結(jié)果能夠作為調(diào)整、修正，甚至于終止戰(zhàn)略的合理根據(jù)。它要緊涉及幾個方面的活動：檢查戰(zhàn)略基礎，以熟悉構(gòu)成現(xiàn)行戰(zhàn)略的機會與威脅、優(yōu)勢與弱點等是否發(fā)生變化，發(fā)生了何種變化,因何發(fā)生變化；衡量戰(zhàn)略績效；戰(zhàn)略的修正與調(diào)整。戰(zhàn)略管理是一個過程，但這個過程并非形式主義的、呆板的特定安排或者過于正式的。戰(zhàn)略管理的作用在于促進公共部門不斷的變革與學習，以習慣社會的進展。因此要使戰(zhàn)略管理過程盡可能地簡單與非程式化，要消除過于專業(yè)與神秘的計劃術語。第三節(jié)公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略管理（一） 戰(zhàn)略規(guī)劃的性質(zhì)。戰(zhàn)略規(guī)劃是組織在分析與解讀環(huán)境的基礎上，產(chǎn)生組織戰(zhàn)略的過程。通常而言，戰(zhàn)略規(guī)劃所處理的議題與通常政策規(guī)劃的議題是存在差異的。戰(zhàn)略規(guī)劃的議題具有三個基本屬性：稀少性、重大性、指導性與長遠性。戰(zhàn)略規(guī)劃的結(jié)果是形成組織的戰(zhàn)略計劃，通常來講，一個好的戰(zhàn)略計劃包含四個方面的內(nèi)容:戰(zhàn)略范圍、戰(zhàn)略部署、戰(zhàn)略應該說明本身戰(zhàn)略范圍的機會與威脅、最佳協(xié)調(diào)作用。（二） 戰(zhàn)略規(guī)劃的過程。戰(zhàn)略規(guī)劃的過程包含下列幾個步驟：1、進展初步共識。目的在于區(qū)的要緊決策者與戰(zhàn)略規(guī)劃行為的共識。2、確認組織的法規(guī)及使命。3、進行SWOT分析。4、確認組織所面臨的挑戰(zhàn)議題。5、戰(zhàn)略選擇。（三）SWOT分析與戰(zhàn)略規(guī)劃。SWOT分析是目前戰(zhàn)略管理與規(guī)劃領域廣泛使用的分析工具。SWOT分析是通過熟悉自己組織的優(yōu)勢與弱勢，掌握外部機會，規(guī)避威脅，從而制定良好戰(zhàn)略的方法。SWOT分的主旨在于給出一個有關組織內(nèi)外環(huán)境、問題的集中圖畫，并激勵組織調(diào)動其優(yōu)勢，以便利用機會，規(guī)避風險。進行SWOT分析的過程有八個步驟：1、列出組織的關鍵外部機會。2、列出組織的關鍵外部威脅。3、列出組織的關鍵內(nèi)部優(yōu)勢。4、列出組織的關鍵內(nèi)部弱點。5、將組織內(nèi)部優(yōu)勢與外部機會相匹配，形成SO戰(zhàn)略。6、將組織內(nèi)部弱點與外部機會相匹配，形成WO戰(zhàn)略。7、將組織內(nèi)部優(yōu)勢與外部威脅相匹配，形成ST戰(zhàn)略。8、將組織內(nèi)部弱點與外部威脅相匹配，形成WT戰(zhàn)略。通過SWOT分析，一個組織能夠有不一致的戰(zhàn)略匹配與選擇。第四節(jié)公共部門戰(zhàn)略管理的問題與改進戰(zhàn)略管理作為一種管理工具，受到許多政府部門、非盈利部門的重視，并得到廣泛應用。從實務方面來看，戰(zhàn)略管理在公共部門的應用的確產(chǎn)生了許多正面的效益，同時也有一些負面的缺點。（一） 戰(zhàn)略管理在公共部門應用的正面效果。許多學者對戰(zhàn)略管理在公共部門中的作用給予了充分的確信。綜合而言，戰(zhàn)略管理對公共部門有下列正面的效果：1、提供戰(zhàn)略進展的方向。2、指導資源配置的優(yōu)先順序。通過戰(zhàn)略管理，能夠?qū)⒂邢拶Y源用于戰(zhàn)略性、關鍵性的進展領域。3、強化組織對環(huán)境的習慣能力。戰(zhàn)略管理十分重視對環(huán)境的感知、分析與推斷，十分重視對外部環(huán)境變遷的管理，這有助于強化組織的習慣能力。4、設定了追求卓著的標準。5、提供了操縱與評估的基礎。（二） 公共部門戰(zhàn)略管理的問題與限制。戰(zhàn)略管理在公共部門的應用，的確存在著許多限制與困難。學者托夫特認為要緊包含：1、政府任期的短期性與行動取向。2、公共管理戰(zhàn)略的許多方面都是立法者所確立的。3、公共規(guī)則制定使得參與盡管能夠改進同意的程度，但容易沖淡戰(zhàn)略的焦點議題。4、可靠性分析通常是費力又費錢。5、制造性、非正式性與彈性在公共組織文化中還不成熟。6、由于預算約束與短期觀念，改革戰(zhàn)略規(guī)劃者的行為通常很難證明是合理的。7、與私部門相比，改革戰(zhàn)略通常是通過組織設計、預算與財務操縱、人事制度與政策來實現(xiàn)的。關于公共部門而言，下列幾個方面關于實施成功的戰(zhàn)略管理是十分重要的：1、公共管理者務必樹立長期觀。2、公共部門務必打破職責的限制，進展一種全局觀，強調(diào)整合的管理途徑。3、重視更高層次問題。4、追求滿意，在戰(zhàn)略管理中，滿意比最佳更為重要。5、殊途同歸。通過不一致的方法或者途徑達到類似的結(jié)果是可能的。得到成功的結(jié)果遠比規(guī)定得到這一結(jié)果的方法更為重要。第五章公共政策的設計、執(zhí)行與評估第一節(jié)公共政策的性質(zhì)（一） 公共政策的性質(zhì)。何謂公共政策，其定義汗牛充棟，不勝枚舉。有的學者從廣義的角度去界定公共政策，認為公共政策是政府所選擇去做或者不做的任何情況;也有從狹義的角度認為公共政策是執(zhí)行公共計劃以實現(xiàn)社會目標的政策決定。本書認為，公共政策是公共權(quán)威當局，為解決某項公共問題或者滿足某項公眾需要，所選擇的行動方案或者不行動。公共政策的特質(zhì)包含：1、公共政策是公共權(quán)威當局所進行的活動。2、公共政策的選擇行動是一種有意識的行動。3、公共政策是問題導向的。4、公共政策包含了公共權(quán)威當局的作為或者不作為的行動。（二） 公共政策的類型。現(xiàn)代社會，隨著社會問題的復雜性與公民需求的不斷改變與多樣性，公共政策也日趨復雜與多樣化。為了幫助政策制定者懂得不一致政策的性質(zhì)與特色，提髙政策制定的質(zhì)量，對公共政策的分類就是必要的。通常而言，能夠?qū)⒐舱叻譃橄铝兴念悾?、 管制性政策。這種政策類型是指政府設定一致性的管制規(guī)劃與規(guī)范，以指導政府機關與標的團體從事某種活動與處理不一致利益的政策。2、 自我管制的政策。這是指政府并未設定嚴格的、一致性的管制規(guī)劃與規(guī)范，而僅僅設定原則性的游戲規(guī)則，由各政府機關與標的團體自行決定釆取何種行動，而政府不加干預的政策類型。3、 分配性政策。將政策將利益、服務與成本、義務分配給不一致的政府機關與標的團體享受與承擔的政策。4、 重分配政策。指政府將其某一標的團體的利益或者義務，轉(zhuǎn)移給另一標的團體享受或者承擔的政策。第二節(jié)公共政策問題的建構(gòu)公共政策的特質(zhì)之一是問題取向，也就是說公共政策密切關注解決與改善社會問題。從某種意義上說，政策分析能夠稱之為問題分析之學。分析者一旦找到了問題的癥結(jié)，政策方案就很容易浮現(xiàn)，而政策分析過程中最致命的錯誤就是解決了一個錯誤的問題。（一） 政策問題的性質(zhì)。何謂政策問題，對此人民一直存在著爭論。簡單而言，本書認為，所謂政策問題，就是經(jīng)由政策制定者（或者分析者）認定，進入政府議程而欲加以解決的公共問題。關于政策問題的性質(zhì)，傳統(tǒng)的政策分析者通常將公共問題視為封閉問題或者第一類問題，或者稱之為“溫順的問題”。也即是說，傳統(tǒng)上對政策問題性質(zhì)的認定，基本上是將政策問題視為結(jié)構(gòu)良好的政策問題。這類問題所涉及的決策制定者較少，解決問題的方案有限；政策目標的價值與偏好能夠排列；每一種政策的后果能夠預知。實際上，當代政府所遇到的政策問題，其性質(zhì)是復雜的。鄧恩認為當代政策有如下性質(zhì)：互賴性、主觀性、人為性與動態(tài)性等。許多學者認為當?shù)卣呤且环N開放性問題、復雜的問題或者者是一種“劣性的問題”。這反映了當?shù)卣邌栴}的復雜性。（二） 政策問題建構(gòu)的方法。今天政府所面臨的多屬于結(jié)構(gòu)不良的政策問題。解決此類問題決不能使用傳統(tǒng)的分析方法，而務必使用革新性的問題建構(gòu)方法。這種分析方法的特質(zhì)是：在認定政策問題時，務必以積極的態(tài)度去迎接，以具有創(chuàng)意的推斷力與洞察力體會問題，以掌握問題的本質(zhì)。問題建構(gòu)的程序如下：1、以“問題感知"體悟“問題情境氣2、以“問題搜索”認定“后設問題”。3、以“問題界定"發(fā)現(xiàn)“實質(zhì)問題4、以“問題陳述”建立“形勢問題”。問題建構(gòu)的程序中，不一致的階段必定會使用不一致的分析方法與理論基礎。（三）政策問題診斷的誤差。公共政策學者史塔林曾指岀問題診斷是可能遭遇的誤差的九個來源：1、組織結(jié)構(gòu)。2、意識形態(tài)。3、無知。4、信息太多。5、噪音干擾。6、時間落差。7、躲避問題。8、隱蔽問題。9、虛假問題等。第三節(jié)政策規(guī)劃與設計（一） 政策規(guī)劃與設計的特性。政策規(guī)劃與設計是政府為熟悉決公共問題，采取科學方法，廣泛收集各類信息，設定一套行動選擇方案的動態(tài)過程。根據(jù)政策專家羅伯特?梅葉的看法，政策規(guī)劃要緊有下列五個特性：1、政策規(guī)劃是目標導向的。2、政策規(guī)劃的變革取向。政策規(guī)劃務必要有“變動性''與“創(chuàng)新性氣3、政策規(guī)劃的選擇取向。4、政策規(guī)劃的理性取向。5、政策規(guī)劃的群體取向。（二） 政策規(guī)劃的原則。政策規(guī)劃人員在進行政策方案的設計時，應遵循何種原則，以便獲得可行的方案。學者卡普蘭曾提出下列政策規(guī)劃的原則：1、公正無偏的原則。2、人民受益原則。3、劣勢者利益最大化原則。4、分配普遍原則。5、持續(xù)進行原則。6、人民自主原則。7、緊急處理原則。另外，公共管理與政策學者史諾林認為，一項周全的政策設計應把握下列六個原則：集中性、清晰性、變遷性、挑戰(zhàn)性、協(xié)調(diào)性與一致性。（三） 理性政策規(guī)劃的基本步驟。政策規(guī)劃與設計是一個系統(tǒng)過程，在此過程中應把握一些關鍵的環(huán)節(jié)。政策學者梅葉認為這些步驟包含：1、決定目標。目標是一種價值觀念。目標的要緊來源有：憲法的規(guī)定；法律的規(guī)定；行政首長的命令與指示等。2、估計需要。3、確定目的。目的是所欲實現(xiàn)的具體成果。4、設計方案。這是整個規(guī)劃的核心所在。5、評定后果。要緊包含效益分析、可行性分析與平等分析等。5、選定方案。6、設計執(zhí)行。此階段要緊包含設計執(zhí)行的程序與執(zhí)行的責任。7、評估。8、回饋。第四節(jié)公共政策執(zhí)行政策執(zhí)行研究學者普萊斯曼與瓦爾達夫斯特曾言“承諾會產(chǎn)生期待，但是無法兌現(xiàn)的承諾都會導致期望的破滅與失望”。政府的施政及政策貴在能夠完全的執(zhí)行，否則將損害政府的威信。政府政策的執(zhí)行不僅有賴于完善的政策方案，更有賴于有效的政策執(zhí)行。（一） 政策執(zhí)行的理論模式。1、自上而下的政策執(zhí)行模式。自上而下的政策執(zhí)行模式的理論來源于古典行政理論。古典行政理論認為行政組織為集權(quán)、層級的核金字塔形的，上下級之間形成指揮與命令關系，上級負責政策制定，下級負責執(zhí)行；政治與行政分離，政治負責制策制定，行政負責制策執(zhí)行；行政管理務必遵循科學管理的原則，以提髙行政效率。政策學者納米木拉與思模伍德對自上而下的政策執(zhí)行模式的作過闡述。2、自下而上的政策執(zhí)行模式。自下而上的政策執(zhí)行模式強調(diào)應該給與基層官員或者地方執(zhí)行機構(gòu)自主裁量權(quán)，使之能夠習慣復雜的政策情境；中央的決策制定者，其核心任務并不是設定政策執(zhí)行的架構(gòu)，而是提供一個充分的自主空間，使基層官員或者地方執(zhí)行機構(gòu)能夠釆取適當?shù)臋?quán)益措施，重新建構(gòu)一個更能習慣執(zhí)行環(huán)境的政策執(zhí)行過程。這兩種方法各有優(yōu)劣。（二） 影響政策執(zhí)行力的因素分析。公共政策執(zhí)行的績效并非是單一因素決定的，而是諸多因素交互影響的產(chǎn)物。影響政策執(zhí)行力的因素有很多，概括各家觀點，要緊有下列幾個大的方面：1、 政策問題的性質(zhì)。政策問題的性質(zhì)涉及問題的相依性、動態(tài)性、時空性及受影響之標的人口的特性等。2、 政策執(zhí)行的資源。任何一項政策的執(zhí)行，都需要有一定的資源為支持與后盾。影響政策執(zhí)行的資源因素要緊包含：人員、信息、設備與權(quán)威等。3、 政策溝通。有效的政策溝通是政策執(zhí)行的首要條件。通常而言，造成執(zhí)行命令傳達錯誤或者溝通不良的原因有兩個：執(zhí)行命令欠缺清晰性；執(zhí)行命令欠缺一致性。4、 政策執(zhí)行人員的意向。通常說來，執(zhí)行人員對政策的認同度越高，執(zhí)行的效果就相對好一些。5、 政府組織結(jié)構(gòu)。政府機構(gòu)在結(jié)構(gòu)及運作上是否科學、合理，直接影響著政策執(zhí)行的成敗，政府組織結(jié)構(gòu)對政策執(zhí)行的影響要緊有下列兩個方面：標準作業(yè)程序；執(zhí)行權(quán)則分散化。6、 政策標的團體的順服程度。要使政策有效執(zhí)行，就需要標的人員的順服政策。7、 經(jīng)濟、社會與政治環(huán)境。第五節(jié)公共政策評估（一） 評估的意義、特質(zhì)與功能。政策評估是政策評估人員利用可行的方法與技術,有系統(tǒng)地收集有關信息，評估政策方案的內(nèi)容、規(guī)劃與執(zhí)行過程與執(zhí)行結(jié)果的活動。政策評估有下列四個基本特質(zhì)：以價值為焦點；價值與事實的互賴性；目前與過去取向；價值的雙重性。政策評估具有非常重要的意義，它的基本功能在于向政府及社會提供政策績效的資訊，使政府重新審視政策目標及政策方案，以謀求改進之道。同時它還能夠作為形成政策問題或者政策建議的基礎。（二） 政策評估的通常標準。簡單而論，政策評估的標準是評估政策結(jié)果的特殊規(guī)則或者標準。關于具體的不一致的公共政策的評估，其具體的標準與指標可能不盡相同，但從通常意義上，政策評估的標準包含下列幾個方面：1、 效能。效能指某項政策達成預期結(jié)果或者影響的程度。2、 效率。效率是指政策產(chǎn)出與所使用成本的關系，通常以每單位成本所產(chǎn)生的價值最大化或者每單位產(chǎn)品所需要成本的最小化為評估的基礎。3、 充分。充分是指政策目標達成后，消除問題的程度。4、 公正。公正是指政策執(zhí)行后導致與該政策有關的社會資源、利益與成本公正分配的程度。5、 回應性?；貞允侵刚邎?zhí)行結(jié)果滿足標的團體的需求、偏好或者價值的程度。6、 適當性。適當性是指政策目標的價值如何、對社會是否合適與這些目標所根據(jù)的假設的妥當下如何。（三）政策評估結(jié)果的處理方式。唐恩認為關于政策評估結(jié)果的處理方式，歸納起來，大致有下列四種：政策方案調(diào)整；政策方案持續(xù)；政策方案終1L；政策方案重組。公共組織管理第一節(jié)組織的性質(zhì)綜合各個時期組織理論的觀點，我們能夠從靜態(tài)、動態(tài)、生態(tài)與心態(tài)四個層面對組織含義加以分析說明：靜態(tài)的組織觀動態(tài)的組織觀生態(tài)的組織觀精神的（或者心態(tài)的）組織觀第二節(jié)公共組織的特性公共組織的特性是相關于私人組織而言的，公共組織與私人組織在組織與管理上有許多相似之處，但當兩者在本質(zhì)上卻存在著相當大的差異。公共組織的特性歸納起來要緊有下列幾點：1、 公共組織是以追求公共利益為其價值取向。公共組織的目的在于追求公共利益,其動機在于加強服務，便民利民，使民眾獲得最好的福祉。2、 公共組織的活動受法律法規(guī)的限制并具有法律的權(quán)威。公共組織的活動務必在憲法或者法律的規(guī)范下行動，這與私營組織是完全不一致的。而且，公共組織所制定與執(zhí)行法律是帶有權(quán)威性的。3、 公共組織權(quán)威的割裂。通常說來，政治越民主的國家，越注重政治權(quán)威的分立與制衡。行政部盡管較注重層級克制的權(quán)威，但相對地要同意來自于立法與司法部門與轄區(qū)內(nèi)人民與各類利益團體的監(jiān)督。4、 公共組織受到高度的公共監(jiān)督。公共組織的基本性質(zhì)是政治性的組織，其一舉一動都務必同意來自輿論或者人民大眾的監(jiān)督，其所作所為務必向人民公開。5、 公共組織間的相互依靠性。公共組織中的各單位、各成員彼此是相互依存的，且其運作務必要在各級政府間的網(wǎng)絡中折衷協(xié)調(diào)。6、 公共組織政治因素的考慮。公共組織的行動必定發(fā)生在具有政治意涵的環(huán)境中，其各類行為不可避免地帶有政治的意義。7、 公共組織的目標大多模糊不清且不易測量。公共組織的目標就是要制造公共利益,但公共利益大多是抽象模糊的，它大概只是最為行政人員提醒自己負有公共責任與務必為大多數(shù)人服務的一種象征符號。8、 公共組織的獨占性。政府所提供的財貨或者服務大多是屬于公共財?shù)男再|(zhì)，由于公共財?shù)臒o排他性與無競爭性，很少有私人組織樂意提供，此外，有些公共工程的龐大性也使得只好由政府來承擔。9、 公共組織行為具有強制性。凡是在其職權(quán)范圍以內(nèi)的事務，皆有管轄權(quán)。第三節(jié)公共組織設計與管理的通常原則公共組織設計與管理的原則有下列幾個方面：1統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一目標2分層管理，分權(quán)治事3職責明確，權(quán)責一致4以人為本，人性管理5經(jīng)濟效能，講求效率6習慣環(huán)境，保持彈性7顧及平衡，協(xié)調(diào)進展第四節(jié)傳統(tǒng)科層組織及其逆境現(xiàn)代國家的政府組織解釋高度正式化的、嚴格的層級克制的科層組織。韋伯認為科層制組織包含下列特征：1、在科層組織中，每一位成員都有固定與正式的職掌，依法行使職權(quán)。2、層級克制的權(quán)力體系。3、人員的工作行為與人員見的工作關系，務必遵循法規(guī)的規(guī)定，不得摻雜個人好惡情感。4、科層組織內(nèi)的職位，按人員的專長作合理的分工，其工作范圍與權(quán)責也依法律明文規(guī)定，在注重專業(yè)分工的原則下,職位的獲得要緊以技能為主。5、職業(yè)化傾向。6、人員有明文規(guī)定的、固定的薪酬。7、注重效率。傳統(tǒng)的官僚組織盡管是一種理性的結(jié)構(gòu)設計，但其在預期的正面效果之外，也產(chǎn)生了始料不及的副作用，要緊包含：1、 決策權(quán)威集中化造成管理的惡性循環(huán)。傳統(tǒng)官僚組織的特色之一就是決策權(quán)威的集中化，權(quán)力集中的現(xiàn)象反映了主管人員對員工的不信任與擔憂，這樣就加重了上級對下級失控的緊張與管理上的惡性循環(huán)。2、 專業(yè)分工原則的扭曲。科層制的專業(yè)分工原則原是為發(fā)揮專才專用的效率效果,但也可能是垂直的權(quán)力斗爭“水平化”。3、 制式化對組織效能的可能影響。制式化是指借工作內(nèi)容、程序或者法規(guī)的標準化,用以確保人員行為的一致性。制式化能夠提供組織效率，又能夠保護公平處理的要求，但它容易壓制工作人員的積極性，往往造成失效。4、 遏制組織學習。理論研究與經(jīng)驗說明，科層制組織存在著遏制組織學習與創(chuàng)新的趨向。5、 科層價值與民主價值的沖突?？茖幽軌蜉p易地將所有的公共問題轉(zhuǎn)化為行政技術予以處理，并以其理性中立的形象贏得民眾的信任，從而展開與政治體系的對抗競爭。6、 科層價值與人格成長的沖突。科層組織的理性行為、專業(yè)分工、權(quán)力作用與嚴密操縱的四種價值觀，與成人追求主動、自主、制造與負責等人格成長的趨向背道而馳。7、防衛(wèi)性的官僚人格。層級克制、專業(yè)分工、照章行事、缺乏人情的科層組織體系,常常會造成官僚的防衛(wèi)性格。第五節(jié)彈性化政府的組織設計學者本尼斯指出，根據(jù)工具理性所建構(gòu)的傳統(tǒng)官僚體系是工業(yè)革命下得產(chǎn)物，它已脫離現(xiàn)實無法有效地解決層岀不窮的問題，無法應對快速變遷所帶來的沖擊。政府機構(gòu)的彈性化與功能化是當代民主政府的趨勢，彈性化的政府機構(gòu)的特性為：能夠習慣時代的變化并滿足社會的需求；能夠迅速地解決問題并提高組織的效能。由于結(jié)果彈性化的趨勢不可避免，因此許多學者紛紛提岀各類新的組織結(jié)構(gòu)的設計。從早期的委員會制導矩陣式組織，以至于目前最新的網(wǎng)絡組織，其設計的焦點不外是如何建構(gòu)更具彈性與反應力的組織結(jié)構(gòu)。（一） 委員會制。委員會制是一種有別于首長制的組織結(jié)構(gòu)，其決策是由一群具有有關經(jīng)驗與背景的人所共同決定并各自行使其不一致的職能。委員會能夠是暫時的,也能夠是永久的，需要根據(jù)所承擔的任務來確定。委員會制有集思廣益等許多優(yōu)點，也同時具有權(quán)責不清的許多缺點。（二） 自我包含的部門機構(gòu)與分離的結(jié)構(gòu)。自我包含的部門結(jié)構(gòu)是指于正式的層級之外，專門成立的為達成某種特別任務或者目標的分支部門，此部門擁有完成任務所需的所有的資源與專才，且不受正式層級的約束。其要緊的焦點是將它置于那一層級。通常有三個層面：根據(jù)不一致的產(chǎn)品或者服務；根據(jù)不一致的地理位置；根據(jù)不一致的服務對象。分離的結(jié)構(gòu)是從現(xiàn)有的層級分離出一個獨立自主的單位，并由總部來進行協(xié)調(diào)與操縱，每一個分離的部門皆有決策的權(quán)力與自主的專業(yè)能力，并由部門管理者全權(quán)負責此部門的財務、人事等事項?？偛恳材軌蛞曅枰o與實施的援助。分離的部門通常是根據(jù)特殊的產(chǎn)品或者服務而成立，且內(nèi)部結(jié)構(gòu)較為龐大。（三） 矩陣式組織。矩陣式組織又稱“專案組織”，是指為達成某種特殊的工作而進行的團隊組合，也就是為熟悉決某種特殊問題所建立的團隊或者工作小組。它打破了傳統(tǒng)層級克制組織所堅持的命令一致原則。（四） 跨越功能的團隊?？缭焦δ艿膱F隊與矩陣式團隊相似，都是從各功能部門中借調(diào)其成員以構(gòu)成團隊，不一致的是跨功能團隊的領導者具有完整的權(quán)力指揮其成員，因此不可能發(fā)生矩陣式組織中囚雙重命令體系所引起的沖突。（五） 網(wǎng)絡組織。網(wǎng)絡組織是一種以契約為結(jié)合基礎的動態(tài)聯(lián)結(jié)體，其通常擁有一個核心組織以負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與其他組織間的關系與活動，一反過去組織完全包辦所有事務所務必具有的功能。網(wǎng)絡組織的核心可視需要而與人與其他組織產(chǎn)生聯(lián)結(jié)或者中斷關系，因此，它是一種幾乎沒有界限的組織形態(tài)。第六節(jié)組織設計：組織學習的觀點現(xiàn)代組織面臨著許多重大而且快速的變革，如何使組織能夠習慣環(huán)境的變遷而獲得永續(xù)性的生存與進展，一直是組織理論所探討的話題。自198（）年以來，許多學者主張重視組織學習，構(gòu)建一個具有彈性、創(chuàng)新性、開放性，更能習慣快速環(huán)境變化的學習型組織。（一） 學習與組織學習。學習是我們與生俱來的本能，它在人類社會中扮演了十分重要的角色。學習有個人學習與組織學習，習慣性學習與創(chuàng)新性學習。所謂組織學習，是為了促進組織的長期效能與生存進展，而在習慣環(huán)境變化的過程中，對其基本的信念、態(tài)度與行為、結(jié)構(gòu)與方式進行調(diào)整，從而獲取一種面對各類問題持續(xù)改善的能力。（二） 學習型組織的意涵與特征。隨著組織學習理論的進展，近些年來越來越多的學者倡導建立學習型組織。但關于何謂學習型組織，目前尚沒有一致的看法。盡管如此，但能夠確信的是：學習型組織是一種不斷在學習與轉(zhuǎn)化的組織，其學習的起點在組織成員、工作團體與整個組織。學習是一種持續(xù)性、戰(zhàn)略性運用過程，并與工作相結(jié)合。學習的結(jié)果將會導致知識、信念及行為的改變，并可強化組織創(chuàng)新與成長的能力。按照維特金與馬席克的觀點，學習型組織的要緊有下列特征：1、領導者能釆取風險承諾及實驗性的模式。2、分權(quán)式的決策。3、對學習能力進行技術性的記載并審核。4、有系統(tǒng)地分享信息，并將其運用于工作實務上。5、對員工的創(chuàng)建予以獎賞，并形成一套制度。6、對長期的成果與對他人工作的影響等均能作出深入的思考。7、經(jīng)常運用跨功能的工作團隊。8、從日常工作的經(jīng)驗中提供員工學習的機會。9、培養(yǎng)出回饋與坦誠的組織文化。（三）學習型組織的建立。一個組織如何促使自己的組織從傳統(tǒng)的組織轉(zhuǎn)變?yōu)閷W習型組織呢？學者托賓提出了學習型組織建立的五項基本原則：每一個人都是學習者;彼此相互學習；學習促進變革；學習是持續(xù)的；學習是一項投資，而非消費。另外,學習型組織的積極倡導者圣吉也提出了建立學習型組織的五項修煉：系統(tǒng)思維；自我精進；改變心智模式；建立共同愿景；團隊學習。第七章公共組織中的領導第一節(jié)領導與影響力系統(tǒng)領導是領導者在各類環(huán)境中系統(tǒng)地影響組織成員行為以達到組織目標的過程，也就是說，領導是與組織成員之間相互影響關系的確立過程。影響過程，意味著影響者（領導者）對另一方（被領導者）的作用。由于不一致影響方式所需的條件不一致,其效果也不一樣。根據(jù)領導學學者約克的研究，領導的影響方式包含下列幾個方面：1、 合法的要求。當組織成員意識到影響者有權(quán)要求而去服從這一要求時，這種影響方式就會出現(xiàn)。這種影響方式的基礎在于：領導者的正式權(quán)威；傳統(tǒng)；群體規(guī)范。2、 制約的服從。制約的服從包含領導者操縱獎酬來實現(xiàn)，故稱之為獎酬權(quán)。3、 強迫。影響者在對象不服從時，威脅對他不利。4、 理性的說服。運用說理的方式來影響。5、 理性的信任。在理性的信任下，影響者的建議本身即足以引發(fā)對象的服從，而不需要任何解釋。對象對影響者的專才與信譽相當信任。6、 鼓舞的訴求。當對象被誘導從事某一能表達其價值與理想的情況時，鼓舞的訴求就發(fā)生了。7、 教誨。8、 個人認同。當人們模仿或者敬佩影響者的行為，同時進展出類似的態(tài)度是，就產(chǎn)生了個人認同。9、 改變情景。10、 決策認同。假如個人感到對最后的決策有相當?shù)挠绊懥Γ麑⒄J同該決策。第二節(jié)領導權(quán)力與領導效能在領導影響力系統(tǒng)之中，權(quán)利無疑是一個重要的影響力來源，領導權(quán)力在某種程度上構(gòu)成了領導者的基礎。所謂權(quán)力，簡單來講，就是從事或者影響某些情況的能力。研究權(quán)力及其運用效果的學者，曾將領導權(quán)力劃分為不一致的類型。其中佛蘭奇對領導權(quán)力的劃分最為典型，也廣為引用。他們將領導權(quán)力劃分為五種：參考權(quán)、合法權(quán)、專家權(quán)、獎懲權(quán)、強迫權(quán)等?，F(xiàn)以他們的劃分為例，分別說明不一致的權(quán)力與有效運用問題。（一） 參考權(quán)。參考權(quán)就是一個人的行為、意見與態(tài)度等，變成了他人采取行為、表達意見時的參考對象。也就是說，領導者的參考權(quán)是建立在組織成員對領導者的忠誠、仰慕與個人情愫的基礎之上。從這個意義上說，領導者參考權(quán)的運用過程，實際上就是領導者“角色形象"的塑造過程，通過“角色塑造”，形成行為規(guī)范，讓追隨者模仿。（二） 專家權(quán)。在日趨高度專業(yè)化與精細分工的組織背景下，具有專門知識技能的人在組織中的地位日益提高。任何專家在他們的專門知識與技能領域所具有的權(quán)威就是專家權(quán)。（三） 合法權(quán)。合法權(quán)是一種較為復雜的影響力，其產(chǎn)生與團體行為的規(guī)范（正式的非正式的），或者組織的形態(tài)。就文化價值而言，合法權(quán)乃出自于個人的內(nèi)在價值,即人們認為組織中有合法的權(quán)力來影響他，因此自己有義務去同意這種影響；從組織結(jié)構(gòu)的角度來看，個人之因此同意領導，是由于領導正式職位的存在。（四） 獎酬權(quán)。獎酬權(quán)是領導者之因此能影響他人，乃是基于他人的這樣一種信念:假如同意這一影響，必會同意到某種程度的獎勵。（五）強制權(quán)。與獎酬權(quán)相對應，強制權(quán)是建立在組織成員認為不同意服從，便會受到懲處的基礎上。強制權(quán)屬于剝奪他人某種權(quán)益，而獎酬權(quán)則是給予他們?nèi)四撤N權(quán)益。研究說明，領導者以專業(yè)才能與吸引力來影響組織成員的，通常有較高的績效，成員也比較滿意；利用合法權(quán)與強迫權(quán)，通常會降低績效與組織成員的滿意度；而利用獎酬權(quán)責，績效不定。第三節(jié)領導方式與領導效能（一） 以領導者對權(quán)力運用的方式為標準，領導方式大致能夠分為三種：1、獨裁式的領導。獨裁式的領導又稱之專制的領導，是一種傳統(tǒng)的領導方式，這種領導方式完全依靠手中的權(quán)力與威勢以強迫部署服從，其效果是短暫的，由于人員在高壓強制下工作，心中必定會充滿憤恨，只要有機會他們就會松懈下來，所謂怠工正是在這種領導方式下常有的現(xiàn)象。2、放任式的領導。放任式的領導就是主管放棄其領導任務，一切聽其自然，任由部署自行處懂得決業(yè)務，很少主動去給予指導，除非有部署前來請示，否則不表示任何意見，平常與員工接觸很少，上下隔閡很深，彼此冷漠，感情淡薄，能夠說這是一種最差的領導方式。3、民主式的領導。民主式的領導對部署使用鼓勵與引導的方式，讓大家參與工作的決定并熟悉如何去做工作，部屬的工作潛力得到充分發(fā)揮。（二） 以領導的作風與態(tài)度為標準，領導方式能夠分為下列兩種：1、以人員為中心的領導者，把部署看的十分重要，不僅顧及他們的生活，而且讓他們參與機關的決策。2、以工作為中心的領導者，把工作效率看的十分重要，認為工作第一，凡是人員能夠達成工作效率者就是理想的工作人員，反之則是不良的工作人員，他們從不設身處地地為部署考慮，只根據(jù)部署的工作表現(xiàn)來考核與評價部署。第四節(jié)權(quán)變領導理論權(quán)變理論是由于傳統(tǒng)的領導理論過于簡單、偏執(zhí)而產(chǎn)生。所謂權(quán)變領導理論，要緊是認為管理工作即為診斷與評估可能影響組織領導者領導行為與效果的各類因素，因此領導者在從事領導行為的選擇與運用時，務必對各類環(huán)境因素加以考慮。最具代表性的權(quán)變領導理論要緊有：（一） 艾凡雪維育的情景囚索說。艾凡雪維奇等人在其所著的《組織行為與績效》一書中，認為領導者在選擇與運用領導行為時，應注意下列四項因素，他們均會影響領導者的行為選擇與運用。1、管理者的特性。要緊包含：人格特質(zhì)、需要與動機、過去的經(jīng)驗與強化。2、部署特性。要緊包含：人格特質(zhì)、需要與動機、過去的經(jīng)驗與強化。3、團體特性。要緊包含：團體進展、團體結(jié)構(gòu)、團體工作等。4、組織因素。要緊包含：權(quán)力基礎、規(guī)則與政策、專業(yè)主義、時間。艾氏的理論是人們意識到，領導行為最重要之處就在于習慣情景，配合情景因素以發(fā)揮領導效能。（二） 菲德勒的權(quán)變領導理論。權(quán)變領導理論首先由美國伊利諾伊斯大學的菲德勒提出。這一理論的基礎是認為領導者對其所領導的群體應對領導者本身的需要結(jié)構(gòu)，與在特定情景下的操縱及影響程度而權(quán)變。菲德勒的權(quán)變領導理論認為，影響領導形態(tài)的情景因素要緊有：1、職位權(quán)力。指職位本身所具有的權(quán)力。2、工作結(jié)構(gòu)。指群體工作任務的例行性程度即可預測性。3、領導者與部屬關系。領導者與部屬相處及部署對領導者信任與忠誠的程度。這一理論關于部署生產(chǎn)力的提高及員工滿足感的增進，具有相當價值。（三） 豪斯的途徑目標理論。豪斯的途徑目標理論基本上是根據(jù)佛洛姆的期望理論引申而來。豪斯認為領導者的要緊功能在于影響部署的偏好與預期，假若領導者能夠增進部署對達成目標的偏好，與祛除釆取行動以達成目標的各類障礙，并增進預期達成的幾率，將會是部署更努力工作，并使部署有較高的滿足感。目標途徑理論認為領導行為有工具行為、支持行為、參與行為與成就導向行為等四種。這四種行為可由同一領導者依情景的不一致而選擇釆行，而關于情景因素的考慮，只要有三類：1、部署的特性。包含部署本身的能力、需要與動機等。2、工作環(huán)境的特性。包含部署的工作與工作團體等。3、組織因素。包含對部署工作的約束程度、緊急情況、穩(wěn)固的情景等。豪斯的途徑目標理論所提出的領導行為較具彈性，依情景因素的不一致而選擇適當?shù)男袨?，各類領導行為在不一致情景下考慮不一致的選擇。第五節(jié)轉(zhuǎn)換型領導從領導理論的進展歷史來看，早期是權(quán)力取向、特質(zhì)取向的領導理論，1950年、60年代行為取向的領導理論則將重點放在決定領導行為的各類因素，70年代情景取向的領導理論，開始關心情景因素對領導效果的實際影響，而有權(quán)變領導理論的提出。但這些理論仍有其缺陷與不足。為此90年代乃有“轉(zhuǎn)換型領導”理論的提出。轉(zhuǎn)換型理論一詞最早出現(xiàn)在伯恩斯1978年所著《領導》一書中，他認為：領導是一種領導者與部屬之間相互影響關系的演進過程，通過這一歷程領導者與部屬的工作動機與合作道德得以提升，通過人際互動得以促進組織社會系統(tǒng)的改變，組織體制的改變。轉(zhuǎn)換型領導的重點不在只是通過領導的工具來達成既定的組織目標，而是從價值、人性面、文化面、社會面來討論領導的現(xiàn)象，因此領導不再只是一種管理的工具，而是一種哲學觀念的實踐。轉(zhuǎn)換型領導有四個要素構(gòu)成：1、個別的關懷。轉(zhuǎn)換型領導同時關注工作與人員，但更重要的是針對人員性情、能力的個別差異，關懷其思想與行為的改變。2、動機的啟發(fā)與精神感召。轉(zhuǎn)換型領導與傳統(tǒng)領導理論的最大區(qū)別就在于人員工作動機大啟發(fā)。領導者務必先制造一個前瞻性的愿景，使其成為人員工作的動機源頭，給予個人的工作行為比較深刻的行動意義。3、才智的激發(fā)。轉(zhuǎn)換型領導假定人員才智能力的發(fā)揮是組織存在、進展的命脈所在，因此，領導者的職責在于建立一種能夠激發(fā)組織才智的互動制造過程。4、相互的影響關系。領導者與部屬之間是一種超越層級職位權(quán)力的“相互影響關系氣轉(zhuǎn)換型領導的特質(zhì)要緊包含下列幾點：制造前瞻愿景；啟發(fā)自覺意識；熟悉人性需求；鼓舞學習動機；樹立個人價值；樂于工作。第八章公務人力資源管理第一節(jié)人力資源的特性一國的人力資源泛指現(xiàn)在與未來一切可能成為生產(chǎn)性要素的人口，包含現(xiàn)實的、潛在的與未來的人力資源；狹義上，人力資源指一個國家、一個地區(qū)乃至一個組織能夠作為生產(chǎn)性要素投入社會經(jīng)濟活動的勞動力人口的數(shù)量與質(zhì)量。人力資源的數(shù)量反映為一個國家、地區(qū)或者組織的人力資源或者勞動力人口的總數(shù)；人力資源質(zhì)量更為重要，是一個國家、地區(qū)與組織的勞動者健康狀況、知識與技術水平、價值與態(tài)度、行為能力等綜合因素的反映。比較各類資源，盡管物質(zhì)、財政、技術與人力資源各有其重要性，但人力資源更顯特色，其特點包含：1、 人力資源為能動資源。其能動性，核心表現(xiàn)為人力資源在管理活動中的主導作用。此外，人力資源是唯一起制造作用的資源，只有髙質(zhì)量的人力資源才能承擔不斷創(chuàng)新的任務。2、 人力資源是高增值性資源。其所產(chǎn)生的價值與影響、收益的份額遠遠超過其他資源；人力資源能在使用過程中不斷實現(xiàn)自我補償、更新與進展。3、 人力資源無法儲存。社會知識、技術的飛速進展使得“閑置的”人力資源逐步流失其價值與特性，因此，唯有前瞻性的、有計劃的與適時地運用人力資源，才能發(fā)揮人力資源的作用。4、 人力資源務必不斷地投資、維持與提升，才能保持其價值與增值。人力資源也會老化，表現(xiàn)為人的體力、智力、知識、技能與態(tài)度與行為不能習慣新時代的要求，造成資源價值或者制造價值的減損。這就需要組織持續(xù)不斷地投資于人力資源，并強化其知識技能與態(tài)度。因此，優(yōu)良而可靠的人力資源實為組織最重要的資產(chǎn)與資本，人力資源系統(tǒng)是組織的動力系統(tǒng)。第二節(jié)現(xiàn)代人力資源管理的興起人力資源管理是20世紀70年代，特別是80年代以來流行與興盛的一個管理領域。人力資源管理一詞取代傳統(tǒng)的人事管理一詞并非僅僅是詞語的變化，而是反映了時代變化的特征乃至管理理念的變化。具體分析，導致人力資源管理興起的要緊原因或者因素包含：1、 人力資源或者人力資本理念的確認與廣泛共識。人力資本理論的創(chuàng)始人西奧多?舒爾茨與加里?貝克爾認為，人力是經(jīng)濟進展與社會進步的決定性囚素，只有通過一定方式的投資，掌握了知識與技能的人力資源才是一切生產(chǎn)資源中最重要的資源。80年代以后，人力資源與人力資本的重要性被人們廣泛地認同與接納，英國經(jīng)濟學家哈比森的觀點或者許代表了人們普遍的看法，即人力資源是國民財富的最終基礎。2、 國際化與國際競爭的加劇。人力資源在某種程度上已成為一個國家核心的競爭優(yōu)勢所在，由于人力資源是一個國家進展與創(chuàng)新的核心資源。3、 人力資源成本在所有經(jīng)濟生產(chǎn)體系的成本結(jié)構(gòu)中所占比例增大。研究說明，很多組織中55%的運營成本直接或者間接地與人力資源費用有關。4、 組織整體經(jīng)