公共行政實證主義研究的理路、反思與超越

公共行政實證主義研究的理路、反思與超越

西方科學哲學的實證主義研究對社會科學產(chǎn)生了重要的影響，公共行政學從其產(chǎn)生之日起就深深地打上了實證主義的烙印，而且它發(fā)展的每一階段也都與實證主義密切相關(guān)，但公共行政實證主義研究存在著認識論、方法論和工具理性的局限，重新審視公共行政的研究路徑成為學科發(fā)展的必然。一、公共行政實證主義研究的哲學基礎(chǔ)實證主義主要被用來指稱“關(guān)于科學和歷史的一種知識論和世界觀”，①它的創(chuàng)始人孔德（Comte）認為：“一切科學知識必須建立在來自觀察和實驗的經(jīng)驗事實的基礎(chǔ)上，經(jīng)驗是知識的唯一來源與基礎(chǔ)。”②即自然界的客觀規(guī)律只有通過觀察和實驗才能夠獲得，其他神學的或形而上學的解釋和猜測都不能納入科學的范疇，科學的目的是發(fā)現(xiàn)一切現(xiàn)象服從的自然規(guī)律和經(jīng)驗中不變的先后關(guān)系和相似關(guān)系。實證主義研究是以經(jīng)驗上的“完全證實”為基礎(chǔ)的，因而被稱作經(jīng)驗實證主義，但這在實踐中是沒有辦法做到的，因此，石里克（Schlick）提出以“邏輯證實”代替“經(jīng)驗證實”，實證主義進一步發(fā)展為邏輯實證主義。邏輯實證主義改變了知識和經(jīng)驗（體驗）的直接對應(yīng)關(guān)系，認為知識只是一種關(guān)系表述，是一種判斷和命題，是一種抽象的符號關(guān)系，從而建立了知識與語言（符號、概念、命題）之間的直接聯(lián)系，并指出：“科學是一種概念體系……概念必須放置在一個判斷體系中才有意義，他可以超出直接的已知，讓人用少數(shù)的基本概念去把握無窮的現(xiàn)象……必須借助于邏輯和數(shù)學這種純粹形式，而與實際無關(guān)的知識，才具有絕對的真實性?！雹壅Z言邏輯上的“真”也意味著知識命題的“真”，如果經(jīng)驗?zāi)軌蛴眠壿嫽恼Z言形式來陳述，即證明它是科學的。因此，要使科學有意義，必須經(jīng)過經(jīng)驗上和邏輯上的證實或否證，這就需要對邏輯的事實判斷和價值判斷進行區(qū)分，價值判斷是無所謂真假的，能夠通過經(jīng)驗證實或否證的是事實判斷，科學研究是以事實判斷為基礎(chǔ)的。實證主義研究的特點有：（1）實證主義在認識論上強調(diào)“主體—客體”、“事實—價值”相分離的客觀主義二元研究范式，客體是獨立于主體的外部存在，主體要排除道德的、文化的、倫理的主觀意識中立地認識客體。（2）實證主義具有明顯的工具理性特點。實證主義在本體論上堅持“素樸實在論”，客體不僅獨立于人的意識而存在，而且客體是具有某種規(guī)律性的，科學的目標就是發(fā)現(xiàn)這些規(guī)律。實證主義認為，科學規(guī)律是關(guān)于普遍的、可重復(fù)性的經(jīng)驗?zāi)Ｊ降年愂?。④客觀世界是科學規(guī)律的反映，因此，客觀世界是可以認知的，關(guān)鍵是采用何種手段接近它，手段的科學性體現(xiàn)了認知結(jié)果的科學性，這是一種“手段—目的”導向的工具理性思維。（3）強調(diào)實證的經(jīng)驗的研究方法的重要性，這是保證研究科學性的前提。經(jīng)驗實證主義研究在方法論上強調(diào)歸納，邏輯實證主義則遵循亞里士多德“三段論”式的假設(shè)—演繹的方法，這種推理過程首先假設(shè)確定情景下具有因（大前提）果（結(jié)論）關(guān)系的一般規(guī)則，小前提是包含在大前提中的，如果一般規(guī)則假設(shè)得到事實驗證，那么由小前提推導出的結(jié)論在邏輯上也是成立的。整個邏輯演繹的過程依靠的是事實陳述與價值判斷的明確區(qū)分。二、公共行政實證主義研究的理路實證主義的科學觀雖然是指向自然科學的，但它對社會科學產(chǎn)生了深遠影響，它所強調(diào)的主客觀分離、價值中立、工具理性、實驗和演繹的方法作為“知識型”形構(gòu)了社會科學的研究，公共行政的研究也是如此。（一）從威爾遜到韋伯：公共行政實證主義研究的奠基公共行政學肇始于威爾遜在《行政學之研究》中提出的政治行政二分法，并強調(diào)了它們各自活動的范圍：“政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。”⑤“政治—行政”二分是主客觀分離的前提，因為政治家的活動要受到選民、利益集團和社會團體的影響，政治家在制定政策時是沒有辦法實現(xiàn)價值中立的。當把行政定位于一種技術(shù)性的事務(wù)時，公共行政才具備了能夠被科學認知的可能。但即使在行政的范疇內(nèi)探究科學規(guī)律，它也與實證主義的客觀性要求存在差距。這是因為，當實證主義應(yīng)用于自然科學時，其研究的客體是沒有生命和意志的自然界，而公共行政研究的客體涉及人的意志和行為，這是具有主觀性的。如果要使公共行政的研究像自然科學一樣成為一門“科學”，就需要把人的意志和行為納入客觀的研究范疇，這成為行政學獲取科學之合法性的基礎(chǔ)。韋伯通過把人的意志和行為嵌入官僚制的組織機器中，完成了這樣的轉(zhuǎn)換?！肮倭胖茝娬{(diào)以可計算的規(guī)則為根據(jù)的客觀的組織活動，不顧及人。官僚機構(gòu)內(nèi)的官員行事不涉及愛憎、形式上不對個人，把規(guī)則應(yīng)用于實際的情景。”⑥官僚制中的人價值中立、沒有個人的意圖，機械地遵守這規(guī)范和規(guī)則，他們只是應(yīng)用于規(guī)則的組織零件，或是達到組織目的的手段和工具，在官僚制中，人的行為變得能夠被預(yù)測和控制，成為一種“重復(fù)性的實踐”，變得有規(guī)律可循。（二）“公共行政原則”是實證主義研究的進一步發(fā)展所謂公共行政原則，就是類似于科學的普遍性原理，“在行政管理過程中，有著某些可以作為一般應(yīng)用的基本原理，這類似于那些使科學之為科學的原理”⑦。這些原則包括古立克和厄威克的公共行政七原則——POSDCORB，還有諸如人員與組織結(jié)構(gòu)相適應(yīng)、單頭領(lǐng)導、專業(yè)參謀和一般參謀共存、責權(quán)相符等原則。在他們看來，這些公共行政原則“可以在任何公共行政背景里‘起作用’，無論是什么文化、功能、環(huán)境、使命或制度框架都不例外，所以它們能夠順利地應(yīng)用到任何地方”⑧。如果說政治與行政二分原則的確立，是從認識論上確立了公共行政實證主義研究的基礎(chǔ)，那么，“公共行政原則”的提出則從本體論上進一步推進了實證主義的研究。在這一時期公共行政學者信奉了實證主義的本體論思維，認為公共行政像其他自然科學一樣也受著不因人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀“自然規(guī)律”的支配，公共行政研究的目的就是要認識這些自然規(guī)律。因此，管理主義的研究途徑成為可以選擇手段、技術(shù)和方法，具有代表性的就是泰勒的科學管理理論，他不僅提出了標準化管理、實行刺激性的工資報酬制度等具體的管理技術(shù)，而且在研究中一直堅持采用觀察、時間—動作研究、歸納等方法，明顯地帶有經(jīng)驗實證主義的色彩，總之，泰勒的研究對公共行政的所謂科學化具有重大的影響。（三）西蒙基于邏輯實證主義的行為科學研究在公共行政七項原則提出的第二年，就受到了巴納德的挑戰(zhàn)，隨后質(zhì)疑政治與行政二分法的著作也逐漸問世，西蒙的《行政行為：對行政組織中決策過程的研究》是其中的代表。他將公共行政‘的原則稱為行政諺語，認為這些原則就像諺語一樣相互矛盾，“行政原則”不是真正的科學，而要建立行政學的科學地位就應(yīng)該放棄政治與行政二分原則，代之以事實因素和價值因素的區(qū)分，他認為：“決策的正確性是指選擇適當?shù)氖侄蝸磉_到制定的目的，只要導向最終目標選擇的決策，就稱為價值判斷；只要包含最終目標實現(xiàn)的決策，就稱為事實判斷。”⑨區(qū)分這兩種因素的理論依據(jù)就是邏輯實證主義哲學。他指出，“可以把某個特定的現(xiàn)代哲學學派——邏輯實證主義得到的結(jié)論當成起點，來考察它們對于決策理論的意義?！雹庖虼?，他從邏輯實證主義哲學出發(fā)，認為理性決策是根據(jù)價值前提和事實前提做出的，對決策正確與否的評價是判斷決策與目的之間的純粹事實關(guān)系。西蒙用事實與價值二分取代政治與行政二分，不僅完成了公共行政從行政原則時期的經(jīng)驗實證主義向邏輯實證主義的轉(zhuǎn)向，而且在“手段—目的”鏈下，進一步明確了工具理性在行政研究中的地位。他把決策看做是選擇合適的手段達到所要設(shè)計的目標，這是一種理性的安排，他指出：“理性指一種行為方式，它（1）適合實現(xiàn)制定的目標，（2）而且在給定條件和約束的限定內(nèi)?！?11)因此，當決策的目標是給定的效率標準時，決策的主要內(nèi)容就是選擇合適的手段進行方案的比較和優(yōu)選，即理性是一種工具性或技術(shù)性選擇的過程。（四）新公共管理是公共行政實證主義研究的當代發(fā)展20世紀80年代以來公共行政學借助公共選擇理論、交易成本理論、委托—代理理論等管理學和經(jīng)濟學知識，形成了新公共管理理論。它主要倡導運用企業(yè)化的管理模式、市場化的競爭機制和授權(quán)參與的模式改革政府，最具代表性的理論是奧斯本和蓋布勒提出的“企業(yè)化政府”，他們甚至運用庫恩范式革命的架構(gòu)分析指出這是一個新的范式。但是，新公共管理從本質(zhì)上仍然是實證主義的。這是因為：（1）它的研究取向仍然是理性主義的。新公共管理以經(jīng)濟人假設(shè)為基礎(chǔ)，認為人都是用最小成本獲得最大效用的，政府管理就是一個如何利用和控制人的這種本性而達到管理目的的過程。為了實現(xiàn)這一目的，它為政府管理制定了更精細化的操作指南，如奧斯本和蓋布勒列舉了政府提供公共服務(wù)的36種方式，帶有明顯的工具理性特征。（2）從研究方法上看，它把數(shù)學模型、統(tǒng)計計量等數(shù)理方法大量應(yīng)用于公共行政研究，其本質(zhì)還是通過客觀觀察所進行的規(guī)律性研究。這是因為，如果沒有假設(shè)人的活動和政府的管理是有規(guī)律可循的，這些數(shù)理方法的使用就失去了根基。（3）新公共管理把公民當作顧客的思想，并沒有改變實證主義認識論基礎(chǔ)。公民無論被作為顧客還是被作為參與者，其行動都被限制技術(shù)性活動范圍內(nèi)，而行動規(guī)則是政府制定的，公民只能被動的接受這些規(guī)則。新公共管理之所以強調(diào)顧客導向，是與其經(jīng)濟人假設(shè)分不開的，主要是通過某種激勵方式促成政府目標的實現(xiàn)，這與泰勒早期的刺激性工資報酬制度沒有本質(zhì)的不同。所以，登哈特認為新公共管理的認識論基礎(chǔ)是基于實證社會科學的更精致的對話。(12)三、公共行政實證主義研究的反思（一）實證主義“主體—客體”分離的二元認識論在公共行政研究中存在認知局限首先，在公共行政研究中，主體僅從“外部”觀察的認知視角建立起來的知識經(jīng)驗不具有完全的可證實性。因為僅從“外部”視角觀察人的行為而不了解他們?nèi)绱诵惺碌哪康?，不能準確把握人的行動的意義，登哈特指出：“我們從外部觀察得到的東西要遠遠少于我們對人類行為意義的認知”，(13)在不完全認知的基礎(chǔ)上形成的組織的、管理的或制度的知識經(jīng)驗，如果被應(yīng)用于另外的環(huán)境和背景，人們就會有不同的表現(xiàn)，所以，這些知識不能被證實，所謂的行政原則是不能成立的。其次，公共行政并非真能像自然科學一樣實現(xiàn)“主體—客體”的明確區(qū)分?！爸黧w—客體”明確區(qū)分表現(xiàn)在公共行政中，就是政治與行政、事實與價值、委托與代理、政府與顧客的劃分。但是，公共行政學的發(fā)展一再證明了上述二元主義的劃分實則都是界限模糊的，不僅政治與行政相互聯(lián)系，而且事實與價值也是不能明顯區(qū)分的，沃爾多指出，“事實與價值的區(qū)別更多是邏輯上的而非實際上的”。(14)就是新公共管理中所指代的“顧客”，對政府來說也是模糊的，“在公共部門，我們很難確定誰是顧客，因為政府服務(wù)的對象不只是直接的當事人”。(15)第三，主體也不能做到完全的價值中立。主體如何觀察客體端賴于主體對客體的認知和理解，主體從觀察之初就不是中立的。（二）公共行政實證主義在工具理性指導下并不能實現(xiàn)它的效率目標實證主義的公共行政從其產(chǎn)生之日起就把提高政府的效率作為孜孜以求的目標，然而基于工具理性的管理手段和技術(shù)的發(fā)展卻無法保證效率的提高。韋伯在提出官僚制理論時指出，“精確、迅速、明確、精通檔案、連續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費用和人力，在由訓練有素的具體官員進行嚴格官僚體制的、特別是集權(quán)體制的行政管理時……能達到最佳的效果”，(16)但實際的狀況是，官僚制僅能以一種“理念”而存在，它的低效率備受詬病，歐文·E·休斯對官僚制的每一項技術(shù)原則都做出了批判，并指出：“官僚制這一詞語更被經(jīng)?？醋鍪恰疅o效率’的同義語。”(17)米歇爾·克羅齊埃甚至認為官僚制組織天生就是無效率的。(18)新公共管理雖然標榜要治療官僚制的弊病，并嚴格按照結(jié)果導向削減政府機構(gòu)和人員、下放權(quán)力、簡化規(guī)則和程序，以達到3E（經(jīng)濟、效率和效益）之目標，但是改革的實際效果卻遭到質(zhì)疑，挪威學者湯姆·克瑞廷研究了實施“新公共管理”改革主要國家的實際效果，他認為：“從總體上看，歷時20多年的，在多個國家實施的‘新公共管理’改革均未實現(xiàn)‘新公共管理’理論所承諾達到的節(jié)約管理成本、顧客至上的目標；改革措施也沒有實現(xiàn)解決福利國家現(xiàn)存的問題、提高公共行政效率和民主性的目標?！?19)實證主義途徑的公共行政之所以不能實現(xiàn)其預(yù)設(shè)的目標，是因為工具理性自身存在著結(jié)構(gòu)性的缺陷。它只考慮用何種手段如何達到目的，但對于手段和目的本身的合理性不做考慮，效率目標是給定的，它是否自恰于政府組織，這不是理性考量的范疇，“在工具理性的邏輯里，人們無法打破永無休止的手段—目的鏈而在個人生活及其意義的更廣闊背景下質(zhì)疑目標本身的有效性”(20)。（三）公共行政實證主義在研究方法上所采用的邏輯演繹和定量分析都是難以自足的公共行政實證主義研究因受其認識論局限性的影響，很難用實驗來證明其結(jié)論。因此，為了證明理論的科學性，公共行政在運用邏輯演繹方法的時候，經(jīng)常采用“三段論省略式”（enthymene），即適當裁剪或隱去大前提的推理以有助于結(jié)論的得出，用真實案例作為大前提推理的省略式是研究中常見的方式，但是這些案例是很容易被證偽的，如奧斯本和蓋布勒提出，教育是美國最快走向范式轉(zhuǎn)換的公共系統(tǒng)，林恩就提出了否證，他指出：“改革者曾經(jīng)期望全國會快速出現(xiàn)一批以合理價格轉(zhuǎn)讓的私立學校，但與美國公立學校形成鮮明對比的是，只是屈指可數(shù)的嘗試性的例子出現(xiàn)……如果想要尋求冷靜客觀的證據(jù)……那么人們將無法找到證據(jù)支持廣泛變革的主張?！?21)為了能夠使省略式論證讓人信服，實證主義的公共行政研究還發(fā)展出了一套行政論辯的技術(shù)，“公共管理中的論辯技巧在于發(fā)現(xiàn)并強調(diào)那些支持自身觀點的因素，同時忽視支持其他觀點的因素”(22)。所以說，公共行政研究運用邏輯演繹方法是難以自足的。同樣，當公共行政研究運用從數(shù)學、統(tǒng)計學等數(shù)理學科中產(chǎn)生的測量工具時，由于用于設(shè)計測量方法的通用的概念性框架的缺乏以及個人選擇偏好對客觀測量過程的影響，這些測量方法也是難以達到真正科學之標準的。四、公共行政實證主義研究的超越（一）建構(gòu)以“主體—主體”關(guān)系為認識論基礎(chǔ)的公共行政理論如前文所述，建立在“主體—客體”分離基礎(chǔ)上的實證主義在公共行政研究中是有局限性的，實際上，客體是不能夠脫離主體而獨立存在的，所謂的客觀世界是因主體的認識而存在的，客體孕育在主體的理解中，因此，主體對客體的認知，不在于客體，而在于主體的理解，客體是主體認識的映象，“‘現(xiàn)實’本身既不是具體的，也不是客觀的，而是被人們構(gòu)架的”，(23)所以，人們對現(xiàn)實的認識應(yīng)該從“主體—主體”間關(guān)系出發(fā)，主體的認知地位應(yīng)從實證主義的“我在觀察”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔夷軌颉?。在實證主義哲學之后，現(xiàn)象學、批判理論和話語理論等都是通過主體間關(guān)系重新解釋人類和社會的認知關(guān)系。公共行政理論也從這些哲學理論中汲取了營養(yǎng)，創(chuàng)造了公共行政的話語理論，公共行政的行動理論，公共行政的批判理論以及公共行政的社會建構(gòu)理論等。比如話語理論建構(gòu)了一個公民平等參與公共政策及其實施的對話場域——公共能量場；行動理論則關(guān)注“行為者在其常識性的思考中是如何闡釋自己的行為和他人的行為的”，(24)認為主體間的面對面的情境（或相遇）應(yīng)該是公共行政分析的基本單位?？傊谥黧w間關(guān)系下，人們不再像是官僚制中機械的遵守強加于他們的價值、規(guī)范和規(guī)則，而是通過理解賦予他們的價值、規(guī)范和規(guī)則是什么意義，理解這些價值、規(guī)范和規(guī)則賦予自身和他人行為的意義而活動，官僚制中自上而下的命令和控制也不復(fù)存在，需要代之以新的公共行政理論重新解釋人的行為。（二）實現(xiàn)公共理性的回歸與復(fù)位，重置公共行政的目標取向當“主體—主體”間的關(guān)系成為公共行政的內(nèi)在要求時，建立在“主體—客體”基礎(chǔ)上的工具理性就不能足以成為公共行政的方法論基礎(chǔ)，需要以新的理性形式對其進行修正。哈貝馬斯的交往行動理論指出，理性可以分為兩大類，一類是工具理性，另一類則是“為了相互理解而作出的理性行動”，(25)即交往理性或溝通理性。在公共領(lǐng)域中，應(yīng)該以這種“主體間性”的理性即公共理性為基礎(chǔ)。在哈貝馬斯看來，“現(xiàn)代世界所展示出來的理性，雖然具備了各種不同的面向，但這些面向無法以均衡的方式發(fā)展、無法均衡地制度化”，(26)由于工具理性的過度擴張，支配生活世界（根植于個人的直接生活感受的存有論領(lǐng)域）的公共理性被（政治、法律或經(jīng)濟等）系統(tǒng)“工具化”了，逐漸萎縮。也就是說，工具理性和公共理性不能均衡地發(fā)展。因此，為了扭轉(zhuǎn)這樣的態(tài)勢，就需要實現(xiàn)公共理性的回歸與復(fù)位。當公共理性成為公共行政的基礎(chǔ)，公共行政的目標取向也需進行重置，哈貝馬斯認為主要是要實現(xiàn)獨立自主公民的無扭曲的溝通，他指出，“個體化和獨立自主的公民，必須學會在公共領(lǐng)域中為自己思考、說話和行動，以對話、民主的輿論和意志，形構(gòu)出一種無扭曲的溝通”。(27)從公共行政的視域看，就是要確立公民在公共行政中的主體性地位，保證公民的基本權(quán)利，讓公民平等自由的參與公共行政，公民應(yīng)該從公共利益而非個人的短期利益出發(fā)共同參與公共事務(wù)的管理。因此，公共利益可以說是從主體間性發(fā)展出來的公共行政的首要目標。（三）運用多元的研究方法探索和發(fā)展公共行政的知識人類的行為和組織的行為從來都是多層面的，自然科學的實證方法不是惟一的研究方法，比如，除了假設(shè)—演繹的邏輯方法之外，還可以從主體間性出發(fā)，發(fā)展“以部分來解釋整體，及以整體來解釋部分的”循環(huán)邏輯，循環(huán)邏輯的重要意義在于能夠幫助人們理解實證主義研究所得出的結(jié)論，后者僅止于科學地獲得結(jié)論，結(jié)論的意義則可以通過循環(huán)的邏輯方法“將新的結(jié)論（部分）置于既有的知識體系（整體）這個廣闊的情景中。要理解演繹推理的意義，必須在新的結(jié)論和更廣闊的理論之間切換。換句話說，在部分和整體之間切換”。(28)這里提出了一項公共行政研究是否有價值的重要標準，研究的價值不是運用了嚴謹?shù)目陀^的科學方法所賦予的，而是研究的結(jié)論是否真正促進了公共行政學的知識增長，若盲目地運用一系列數(shù)學的、概率的和定量的科學方法獲得的結(jié)論是公共行政學知識體系中早已存在的，研究是不具有意義的。正如杰伊·懷特所言：“大量的歷史和認識論的證據(jù)向我們表明，沒有任何單一的研究途徑對公共行政研究而言是足夠的——即使被冠以科學這一高度實證的標簽?！?29)每一種方法論的研究途徑都是既有優(yōu)勢又有缺陷的，不同的研究途徑對于公共行政理論和知識的發(fā)展是不可缺少的，因此，公共行政研究應(yīng)該以演繹論證、假設(shè)檢驗、案例研究、歷史詮釋、哲學批判和對行政經(jīng)驗的自我反省等多樣化的方法共同促進公共行政的知識和理論的發(fā)展。注釋：①③黃光國：《社會科學的理路》，中國人民大學出版社，2006年，第26、74頁。②夏基松：《現(xiàn)代西方哲學》，上海人民出版社，2006年，第18頁。④米俊絨、殷杰：《實證主義與社會科學》，《科學技術(shù)與辯證法》2008年第3期。⑤彭和平：《國外公共行政理論精選》，中共中央黨校出版社，1997年，第15頁。⑥文森特·奧斯特羅姆：《美國公共行政的思想危機》，上海三聯(lián)書店，1999年，第38頁。⑦DahlRober,TheScienceofPublicAdministration:ThreeProblems,PublicAdministrationReview.Vol.7,No.1,1947,p.123.⑧尼古拉斯·亨利：《公共行政與公共事務(wù)》（第八版），中國人民大學出版社，2002年，第53頁。⑨⑩赫伯特·A·西蒙：《管理行為》，機械工業(yè)出版社，2004年，第4、49頁。(11)赫伯特·A·西蒙：《現(xiàn)代決策理論的基石——有限理性說》，北京經(jīng)濟學院出版社，198