公平與質(zhì)量農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制實(shí)施的價(jià)值二維

公平與質(zhì)量農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制實(shí)施的價(jià)值二維

G40-011.8：A1009-413X(2009)10-0028-05我國(guó)公共教育政策的發(fā)展，是以經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)的深層次的社會(huì)變革為背景的，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生重大的制度創(chuàng)新之后，都會(huì)引起教育政策的重要改變。近些年來(lái)，伴隨著體制改革的深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變革，我國(guó)公共教育政策發(fā)展呈現(xiàn)的主流，是在適應(yīng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革的同時(shí)，尊重教育發(fā)展的規(guī)律、致力于解決教育領(lǐng)域的特殊問(wèn)題，保證教育質(zhì)量和教育公平。[1]而追求教育公平是當(dāng)前中國(guó)教育政策的重要目標(biāo)。[2]為了縮小城鄉(xiāng)之間教育發(fā)展的巨大差距，切實(shí)減輕農(nóng)民受教育負(fù)擔(dān)，推進(jìn)免費(fèi)義務(wù)教育的步伐，推進(jìn)教育公平，中國(guó)政府于2005年12月24日頒發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，提出了深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革。這是黨中央、國(guó)務(wù)院總攬全局、高瞻遠(yuǎn)矚所做出的關(guān)于教育工作的一項(xiàng)具有里程碑意義的重大決策，進(jìn)而使農(nóng)村義務(wù)教育進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。但新機(jī)制在實(shí)施過(guò)程中存在著一定的問(wèn)題，在彰顯教育公平的同時(shí)，教育質(zhì)量在一些地區(qū)某種程度上有所下滑。這背離了政策制定的初衷，應(yīng)及時(shí)加以調(diào)整和完善。一、對(duì)“新機(jī)制”內(nèi)容的文本解讀2005年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制改革的通知》（以下簡(jiǎn)稱“新機(jī)制”），按照“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的基本原則，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立了中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育保障新機(jī)制。中央重點(diǎn)支持中西部地區(qū)，適當(dāng)兼顧東部部分困難地區(qū)。具體內(nèi)容如下：1)全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，對(duì)貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)?！靶聶C(jī)制”依據(jù)東、中、西三片地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)確定中央和地方分擔(dān)的項(xiàng)目和比例。免學(xué)雜費(fèi)資金由中央和地方按比例分擔(dān)，西部地區(qū)為8∶2；中部地區(qū)為6∶4；東部地區(qū)除直轄市外，按照財(cái)力情況分省確定。免費(fèi)提供教科書的資金，中西部地區(qū)由中央財(cái)政全額承擔(dān)，東部地區(qū)由地方自行承擔(dān)。補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)資金由地方承擔(dān)，補(bǔ)助對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)及方式由地方人民政府確定。2)提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平。在免除學(xué)雜費(fèi)的同時(shí)，先落實(shí)各?。▍^(qū)、市）農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)，所需經(jīng)費(fèi)中央和地方按照免除學(xué)雜費(fèi)的分擔(dān)比例共同承擔(dān)。在此基礎(chǔ)上，為促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展，由中央適時(shí)制定全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，所需資金仍由中央和地方按照上述比例共同承擔(dān)。中央適時(shí)對(duì)基準(zhǔn)定額進(jìn)行調(diào)整。3)建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長(zhǎng)效機(jī)制。對(duì)中西部地區(qū)，中央根據(jù)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)在校生人數(shù)和校舍生均面積、使用年限、單位造價(jià)等因素，分?。▍^(qū)、市）測(cè)定每年校舍維修改造所需資金，由中央和地方按5:5的比例共同分擔(dān)。對(duì)東部地區(qū)，農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造所需資金主要由地方自行承擔(dān)，中央根據(jù)財(cái)力情況以及校舍維修改造成效等情況，給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。4)鞏固和完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機(jī)制。中央繼續(xù)按照現(xiàn)行體制，對(duì)中西部及東部部分地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)教師工資經(jīng)費(fèi)給予支持。省級(jí)人民政府要加大對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)財(cái)力薄弱地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，確保農(nóng)村中小學(xué)教師工資按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)按時(shí)足額發(fā)放。顯然，“新機(jī)制”主要是要解決長(zhǎng)期以來(lái)制約農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的源頭——經(jīng)費(fèi)短缺問(wèn)題，通過(guò)“兩免一補(bǔ)”、公用經(jīng)費(fèi)、校舍維修改造、教師工資保障四個(gè)方面的相關(guān)規(guī)定，將其納入公共財(cái)政保障范圍。以減輕農(nóng)民教育負(fù)擔(dān)；保障弱勢(shì)群體的受教育權(quán)；保證農(nóng)村學(xué)校的正常運(yùn)行；保障教師工資的正常發(fā)放，進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)教育差距，促進(jìn)教育公平。二、公平提升，質(zhì)量旁落：“新機(jī)制”實(shí)施中存在的負(fù)效應(yīng)評(píng)價(jià)政策不能僅從政策的文本出發(fā)，更重要的是看政策實(shí)施的效果及其影響。[3]從2006年春季學(xué)期開始，“新機(jī)制”在西部12個(gè)省、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和中部享受西部待遇的湖南湘西土家族苗族自治州、湖北恩施土家族苗族自治州、吉林延邊朝鮮族自治州開始實(shí)施，在海南的8個(gè)縣、湖南的3個(gè)縣和安徽的2個(gè)縣進(jìn)行試點(diǎn)。從2006年秋季學(xué)期開始，進(jìn)步擴(kuò)大了試點(diǎn)范圍，在中部的河北遵化市、吉林動(dòng)豐縣等7個(gè)市縣進(jìn)行試點(diǎn)。東部地區(qū)已有8個(gè)省份分別從2006年春季或秋季開始免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)[3]。從2007年春季開學(xué)起，在中東部地區(qū)全面鋪開。從兩年的實(shí)施進(jìn)程看，新機(jī)制改革在確立和逐步推廣中取得了較好的效果，教育的公平性得以提升。1)政府分擔(dān)責(zé)任明確，農(nóng)村中小學(xué)的經(jīng)費(fèi)保障能力有所加強(qiáng)。根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，省市縣各級(jí)地方政府相繼制定了具體的《實(shí)施意見》，進(jìn)一步明確了各級(jí)政府教育投入的責(zé)任。對(duì)承擔(dān)義務(wù)教育階段學(xué)校老師工資保障機(jī)制、公用經(jīng)費(fèi)、校舍維修改造長(zhǎng)效機(jī)制、為學(xué)生免除雜費(fèi)、免費(fèi)提供教科書以及寄宿制貧困生補(bǔ)助等作了明確規(guī)定，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，初步建立了中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，改變了過(guò)去各級(jí)政府職責(zé)不清、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足的狀況。2)農(nóng)民教育負(fù)擔(dān)減輕，“普九”成果進(jìn)一步鞏固。“免補(bǔ)”政策減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。經(jīng)初步測(cè)算，僅免除學(xué)雜費(fèi)一項(xiàng)，中部地區(qū)平均每個(gè)小學(xué)生年減負(fù)約180元，初中生年減負(fù)約230元；西部地區(qū)平均每個(gè)小學(xué)生年減負(fù)140元，初中生年減負(fù)180元，享受免費(fèi)教科書的學(xué)生，小學(xué)生平均減負(fù)210元，初中生減負(fù)320元，確實(shí)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)[3]。農(nóng)民子女不再因繳不起學(xué)費(fèi)輟學(xué)，在校生數(shù)鞏固并逐步提高。3)規(guī)范了農(nóng)村學(xué)校的收費(fèi)行為。新機(jī)制改革實(shí)施以后，學(xué)校收費(fèi)行為進(jìn)一步規(guī)范化。相關(guān)調(diào)節(jié)項(xiàng)目的工作人員通過(guò)了解學(xué)校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)480位學(xué)生、490個(gè)家庭進(jìn)行走訪和抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實(shí)行新機(jī)制的蹲點(diǎn)學(xué)校除了按“一費(fèi)制”標(biāo)準(zhǔn)收取課本費(fèi)、作業(yè)本費(fèi)和寄宿生住宿費(fèi)，沒有收取其他任何費(fèi)用[4]。新機(jī)制是農(nóng)村義務(wù)教育改革發(fā)展的新嘗試，在實(shí)施和推廣過(guò)程中也出現(xiàn)了一些新問(wèn)題，某種程度上引發(fā)了農(nóng)村學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量的下滑。第一，部分?。▍^(qū)）教師地方津貼和“三險(xiǎn)一金”（指醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和住房公積金）的問(wèn)題沒有得到關(guān)注，教師實(shí)際工資下降。農(nóng)村中小學(xué)教師個(gè)人實(shí)際收入和福利待遇水平本來(lái)就較低，新機(jī)制改革后差距進(jìn)一步拉大，不少學(xué)校教職工收入和福利待遇難以達(dá)到改革前的水平。實(shí)施新機(jī)制以前，教師津補(bǔ)貼和繳納部分社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)都是從公用經(jīng)費(fèi)和學(xué)雜費(fèi)收入中開支。實(shí)行新機(jī)制后，學(xué)校取消了一些收費(fèi)，但國(guó)家補(bǔ)助的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)又不得挪作教師福利和購(gòu)買社會(huì)保障，造成教師實(shí)際收入有較大幅度下降、社保經(jīng)費(fèi)無(wú)法完全落實(shí)。在部分財(cái)政困難的地區(qū)，教師地方性補(bǔ)貼和社會(huì)保障政策不能全部落實(shí)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校原來(lái)發(fā)放的課時(shí)津貼、績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)等沒有了資金來(lái)源，教職工實(shí)際收入有所減少。如四川省安岳縣對(duì)中小學(xué)教師有兩項(xiàng)地方性津補(bǔ)貼政策，分別是每月93元的地方性津補(bǔ)貼和75元的適當(dāng)補(bǔ)貼。這兩項(xiàng)津補(bǔ)貼均是各部門從包干經(jīng)費(fèi)結(jié)余中解決，實(shí)行新機(jī)制后，學(xué)校沒有經(jīng)費(fèi)來(lái)源，無(wú)法兌現(xiàn)地方性津補(bǔ)貼。據(jù)調(diào)查，安岳縣小學(xué)教師月平均實(shí)際收入減少幾十到幾百元不等，最多的在400元以上[5]。教師實(shí)際收入下降困擾著農(nóng)村教育的發(fā)展。農(nóng)村學(xué)校本來(lái)就條件艱苦，教師工作生活壓力大，激勵(lì)機(jī)制的弱化對(duì)教師隊(duì)伍情緒有較大沖擊。教師工作積極性和教師隊(duì)伍穩(wěn)定受到一定影響，部分優(yōu)秀教師轉(zhuǎn)行或外流，導(dǎo)致教學(xué)質(zhì)量下降。第二，沒有從根本上解決農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，農(nóng)村規(guī)模比較小的學(xué)校經(jīng)費(fèi)尤為緊張。新機(jī)制中公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：1)制定標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限在省一級(jí)，各地制定的標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，不利于義務(wù)教育的均衡發(fā)展。2)各地在制定公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，往往首先考慮財(cái)政承擔(dān)能力，而不是學(xué)校實(shí)際開支需要，因而公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般很低，難以滿足學(xué)校維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要。3)公用經(jīng)費(fèi)按生均劃撥，忽略了學(xué)校規(guī)模、原有的辦學(xué)條件和基礎(chǔ)、學(xué)校因地理?xiàng)l件而形成的辦學(xué)成本差異等因素，這樣的計(jì)算方法使規(guī)模較大、原有基礎(chǔ)較好的學(xué)校經(jīng)費(fèi)比較充裕，而使規(guī)模較小、原有基礎(chǔ)較差的學(xué)校經(jīng)費(fèi)比較拮據(jù)。筆者曾對(duì)安徽銅陵23所農(nóng)村中小學(xué)進(jìn)行過(guò)調(diào)研，校長(zhǎng)們普遍反映經(jīng)費(fèi)短缺，除財(cái)政上撥的公用經(jīng)費(fèi)外，沒有其他資金來(lái)源，而各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助的改革資金標(biāo)準(zhǔn)不高且限定了用途，造成教師進(jìn)修、必需的考試考核、社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)無(wú)經(jīng)費(fèi)保證，工勤、保安、代課教師工資開支無(wú)來(lái)源，學(xué)校更沒有經(jīng)費(fèi)聘請(qǐng)專家到學(xué)校講學(xué)等，校長(zhǎng)們的辦學(xué)積極性受挫，因?yàn)榻?jīng)費(fèi)原因，他們只能坐等，保證學(xué)校安全無(wú)事為第一要義，至于發(fā)展根本無(wú)力考慮。這極大地限制了農(nóng)村教育質(zhì)量的提高。這方面問(wèn)題不解決，對(duì)農(nóng)村學(xué)校仍然是不公平的，而且城鄉(xiāng)教育歷史積淀的發(fā)展落差問(wèn)題也無(wú)從談起。第三，“普九”債務(wù)難以化解，學(xué)校舉債度日。我國(guó)普九時(shí)間短，要求高，必然出現(xiàn)一些問(wèn)題。欠債就是問(wèn)題之一。新機(jī)制規(guī)定不管舊債務(wù)，沒能解決普九和“兩基”的債務(wù)問(wèn)題。近年來(lái)為實(shí)現(xiàn)普九目標(biāo)，各地舉債進(jìn)行學(xué)校建設(shè)，加上危房改造、寄宿制學(xué)校建設(shè)、添置教學(xué)設(shè)備及原有貸款利息積累，形成了巨大的“普九債”。學(xué)校債務(wù)沉重，負(fù)債少者幾萬(wàn)，多者上百萬(wàn)元，還本付息支出壓力巨大。每到學(xué)校開學(xué)或期末，不少債主封校門、鎖教室、堵宿舍、纏校長(zhǎng)，影響了學(xué)校的正常教學(xué)秩序。債主與學(xué)校之間的債務(wù)糾紛和矛盾，已經(jīng)成為義務(wù)教育一個(gè)很不安定的因素，沉重的債務(wù)問(wèn)題嚴(yán)重影響了農(nóng)村義務(wù)教育階段的健康發(fā)展，更無(wú)從奢談教育教學(xué)質(zhì)量的保障和提升。第四，強(qiáng)調(diào)同質(zhì)性教育，忽視差異性教育。實(shí)行新機(jī)制后，學(xué)校除了按“一費(fèi)制”標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)外，沒有其他合法收費(fèi)渠道。學(xué)校常規(guī)的興趣班因此停辦，學(xué)校對(duì)所有學(xué)生提供的都是同質(zhì)性教育，忽視個(gè)體的差異性。由于擔(dān)心有違教育公平政策，教育多樣性發(fā)展受到阻礙，教育同質(zhì)化被大大加強(qiáng)，家長(zhǎng)和學(xué)生的選擇空間變小。教育質(zhì)量在學(xué)生個(gè)體方面大打折扣。因?yàn)?，教育多樣性是個(gè)人完善發(fā)展所必需的。機(jī)械劃一的、崇尚單一性、統(tǒng)一性和標(biāo)準(zhǔn)化的同質(zhì)性教育不能適應(yīng)個(gè)人發(fā)展的獨(dú)特性和綜合性，“受教育者的先天稟賦或缺陷以及進(jìn)行資源分配時(shí)必須考慮的前提。不同主體具有不同需求，這是理論研究和政策制定必須正視的一個(gè)現(xiàn)實(shí)”[6]。教育質(zhì)量在學(xué)生個(gè)體方面大打折扣。在此狀態(tài)下，有特殊需求的學(xué)生只能到校外尋找資源，無(wú)形之中繁榮了市場(chǎng)。但就市場(chǎng)主體行為規(guī)范程度和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于學(xué)校而言，既不規(guī)范，也不能保證質(zhì)量，并且收費(fèi)偏高。這一方面增加了家長(zhǎng)的教育支出，另一方面以犧牲學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量和學(xué)校利益為代價(jià)。一言以蔽之，城鄉(xiāng)教育發(fā)展的不均衡是最大的教育不公平。新機(jī)制要求農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，尤其是貧困地區(qū)的農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)主要由中央和省級(jí)財(cái)政承擔(dān)，保障了教育經(jīng)費(fèi)需求，促進(jìn)了農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)條件、生均經(jīng)費(fèi)以及教育質(zhì)量的逐步提升，縮小了與發(fā)達(dá)地區(qū)的和城市的教育差距；新機(jī)制免除了農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)，還對(duì)貧困家庭子女實(shí)施了“一免一補(bǔ)”政策，這些都在一定程度上提升了教育的公平性。但新機(jī)制也在一些地區(qū)，某種程度上引發(fā)了學(xué)校自籌經(jīng)費(fèi)和教師收入的減少而給學(xué)校運(yùn)行和教師管理帶來(lái)的挑戰(zhàn)，最終使學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量降低，兒童受教育權(quán)益受損，偏離了新機(jī)制的政策預(yù)期。三、彰顯公平，提高質(zhì)量：新機(jī)制實(shí)施應(yīng)遵循的價(jià)值二維聯(lián)合國(guó)教科文組織在2000年發(fā)表的《全民教育行動(dòng)綱領(lǐng)》中指出：“向所有人提供受教育的機(jī)會(huì)是‘勝利’，如不能提供保證質(zhì)量的教育，那只是“空洞的勝利?！笨梢?，讓所有的孩子都有機(jī)會(huì)受教育還不夠，還應(yīng)該使他們?cè)诮逃^(guò)程中同等地接受高質(zhì)量的教育。因而，公平與質(zhì)量成為各國(guó)基礎(chǔ)教育教育改革的共同追求。特別是20世紀(jì)80年代以來(lái)，歐美主要發(fā)達(dá)國(guó)家的教育質(zhì)量不斷下降，并由此招致公眾的嚴(yán)重不滿。各國(guó)推進(jìn)基礎(chǔ)教育改革的重心大都圍繞如何提升教育質(zhì)量、提高學(xué)校效能展開。因此，高質(zhì)量的教育公平應(yīng)該成為“新機(jī)制”實(shí)施的主導(dǎo)目標(biāo)。即教育公平、教育平等的聲音不應(yīng)該淹沒對(duì)教育質(zhì)量的追求，追求教育公平和教育平等不能以忽視甚至犧牲教育質(zhì)量為代價(jià)，更不能在國(guó)民教育體系中實(shí)行雙軌制，為弱勢(shì)群體提供低水平的教育[2]。為此，應(yīng)對(duì)“新機(jī)制”實(shí)施中出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題及時(shí)予以調(diào)整和完善，以體現(xiàn)彰顯公平、提高質(zhì)量的新機(jī)制價(jià)值二維。第一，采取有效的措施妥善解決農(nóng)村教師的福利待遇，確保教師隊(duì)伍穩(wěn)定。教育質(zhì)量的提高，師資隊(duì)伍是關(guān)鍵。雖說(shuō)學(xué)校組織是特殊的文化組織，學(xué)校成員是高層次的文化人，對(duì)教師進(jìn)行管理重點(diǎn)應(yīng)放在運(yùn)用激勵(lì)因素，從每個(gè)個(gè)體的內(nèi)部解決工作動(dòng)力問(wèn)題。教師作為“高層次文化群體”，按照馬斯洛的需要層次論，主要表現(xiàn)為高層次追求，即成就和實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的需求。但前提是教師的生存需求得到保障和滿足，其中工資福利待遇是基礎(chǔ)。要保證農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量，必須采取有效措施遏制教師待遇下降的現(xiàn)象，穩(wěn)定教師隊(duì)伍。由于教師隊(duì)伍龐大，地方財(cái)力有限，短期內(nèi)徹底解決教師收入問(wèn)題困難很大。建議盡最大努力調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，分階段逐步解決，解決急需并可以解決的問(wèn)題。一是各市、州級(jí)政府根據(jù)自身財(cái)力、當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資津補(bǔ)貼收入水平等，制定當(dāng)?shù)剡m宜合理的農(nóng)村教師獎(jiǎng)金補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，所需經(jīng)費(fèi)采取市、縣分級(jí)負(fù)擔(dān)的辦法解決。縣級(jí)人民政府采取有力措施，確保所轄區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)行的教師津補(bǔ)貼政策和社會(huì)保障政策落實(shí)到位，并按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)全部納入財(cái)政預(yù)算，按時(shí)足額發(fā)放。二是農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師的福利待遇適當(dāng)向鄉(xiāng)村教師傾斜，落實(shí)并適當(dāng)提高鄉(xiāng)村學(xué)校特別是邊遠(yuǎn)偏僻鄉(xiāng)村學(xué)校的獎(jiǎng)勵(lì)性津補(bǔ)貼，穩(wěn)定鄉(xiāng)村學(xué)校教師隊(duì)伍。三是要重視農(nóng)村教師的住房建設(shè)，逐年解決其住房問(wèn)題。第二，提高公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育保障能力。從性質(zhì)上看，義務(wù)教育屬于公共產(chǎn)品，其公共性的特征也表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是義務(wù)教育不能在市場(chǎng)上隨意進(jìn)行買賣，并且它必須是由政府免費(fèi)向社會(huì)提供的。二是政府在對(duì)義務(wù)教育資源和權(quán)利進(jìn)行分配的過(guò)程中，必須遵循公平原則的基本要求，即大力縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間教育發(fā)展以及校際之間辦學(xué)水平上的差距，促進(jìn)義務(wù)教育不斷地向著均衡化的方向發(fā)展，以保障每一個(gè)兒童都能夠享有平等地接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)與權(quán)利。新機(jī)制在全國(guó)范圍的推廣以及2008年秋季城市義務(wù)教育免費(fèi)工作的啟動(dòng)，是義務(wù)教育本質(zhì)屬性的回歸。新機(jī)制明確了各級(jí)政府的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了“人民教育人民辦”到“人民教育政府辦”的歷史性轉(zhuǎn)變。但現(xiàn)有的公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法保障農(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量和學(xué)校的正常運(yùn)行，但根據(jù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和綜合實(shí)力，完全有能力做到。建議將生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)由省級(jí)上調(diào)至中央，制定全國(guó)統(tǒng)一的生均公用經(jīng)費(fèi)定額和撥付標(biāo)準(zhǔn)，確保全國(guó)所有義務(wù)教育學(xué)校按照教學(xué)大綱要求開設(shè)課程和完成教學(xué)環(huán)節(jié)，并約束地方政府建立保證公用經(jīng)費(fèi)支出水平不斷提高的機(jī)制。另外，在制定經(jīng)費(fèi)撥付標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)際撥付過(guò)程中，應(yīng)首先確定維持小規(guī)模學(xué)校運(yùn)行的最低基本開支，避免出現(xiàn)雖然公用經(jīng)費(fèi)達(dá)到生均標(biāo)準(zhǔn)、卻難以維持學(xué)校正常運(yùn)行的現(xiàn)象。建立校舍維修改造長(zhǎng)效機(jī)制，則需要在新機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確兩個(gè)問(wèn)題：一在均等化的目標(biāo)下，制定全國(guó)統(tǒng)一的校舍建設(shè)最低標(biāo)準(zhǔn)；在此基礎(chǔ)上，根據(jù)各地實(shí)際建筑成本，確定資金規(guī)模。二明確各級(jí)政府支出責(zé)任，合理確定分擔(dān)比例。為此，中央和省要根據(jù)各地不同的實(shí)際情況，提高農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，加大教育投入。通過(guò)增量分配，逐漸縮小存量存在的巨大差距，改變目前農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校低水平運(yùn)轉(zhuǎn)的尷尬局面和被動(dòng)處境，改善學(xué)校辦學(xué)條件，為教育質(zhì)量提高奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，“削峰填谷”的做法不符合“高質(zhì)量公平”的要求，是一種政策上錯(cuò)誤、實(shí)踐中有害的行政行為，是以犧牲教育質(zhì)量為代價(jià)的。同時(shí)，擴(kuò)大“兩免一補(bǔ)”范圍，盡快實(shí)施真正意義上的義務(wù)教育，促進(jìn)教育公平。第三，積極化解學(xué)校債務(wù)，為學(xué)校創(chuàng)造良好的生存發(fā)展條件。教育負(fù)債是一個(gè)全國(guó)性的問(wèn)題。由于絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村普九欠債的主體是政府，政府應(yīng)該依照法律和國(guó)家相關(guān)規(guī)定承擔(dān)責(zé)任，但各地情況十分復(fù)雜，財(cái)政狀況差異很大，尚不具備形成全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)償還機(jī)制的條件。因此，各地政府應(yīng)按照義務(wù)教育投資的能力原則，實(shí)事求是地劃定債務(wù)性質(zhì)及范圍，使政府的化解能力與財(cái)力相對(duì)稱，因地制宜地推進(jìn)清理化解債務(wù)問(wèn)題。鑒于目前中西部縣級(jí)財(cái)政普遍薄弱，相當(dāng)多的縣財(cái)政屬于“吃飯型”、“依賴補(bǔ)助型”、“負(fù)債型”財(cái)政，顯然難以償還如此規(guī)模的義務(wù)教育負(fù)債，需要上級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育負(fù)債擔(dān)負(fù)更多的責(zé)任。為此，首先應(yīng)該對(duì)債務(wù)的數(shù)量、分布、結(jié)構(gòu)等基本情況進(jìn)行調(diào)查，劃定債務(wù)時(shí)限，堅(jiān)決制止新的債務(wù)產(chǎn)生；其次，對(duì)教育債務(wù)類型進(jìn)行劃分，明確中央、省、市、縣四級(jí)對(duì)教育負(fù)債的負(fù)擔(dān)比例，并把解決貧困地區(qū)的教育負(fù)債納入財(cái)政預(yù)算，逐步落實(shí)。三是按照“清理核實(shí)，鎖定債務(wù)，分清性質(zhì)，有序償還”的原則，將政府性義務(wù)教育階段學(xué)校債務(wù)納入政府償債范圍，逐步償還，中央和省應(yīng)列償債?？?。四是嚴(yán)格控制新增負(fù)債。在實(shí)行新機(jī)制后，所