全球經濟綠色復蘇與無就業(yè)增長下的戰(zhàn)略性財政政策

全球經濟“綠色復蘇”與“無就業(yè)增長”下的戰(zhàn)略性財政政策

2009年的世界經濟總體呈現(xiàn)前降后升的增長態(tài)勢。在各主要經濟體大規(guī)模反危機宏觀經濟政策的推動下，遭受全球金融危機重創(chuàng)的國際資本市場開始復蘇，市場的定價功能、資源配置功能、風險控制功能和投融資功能等逐步恢復，實體經濟獲得金融支持的可得性、便利性和主動性明顯提升，世界經濟初步形成止跌企穩(wěn)、“V”型復蘇的良好勢頭。隨著宏觀經濟形勢的好轉，以新能源、低排放、可持續(xù)為顯著特征的“綠色經濟”開始成為推動經濟增長的新驅動力量，并成為各國經濟結構調整的關鍵環(huán)節(jié)。受新經濟模式、新技術變革和不確定的經濟復蘇前景的共同影響，實體經濟的恢復并未帶來就業(yè)的有效增長，“無就業(yè)增長”既為全球經濟轉型提供了重要的基礎資源，也給世界各國政府帶來了棘手的社會問題。中國經濟于2009年下半年伊始率先進入了復蘇軌道，以“擴內需、調結構、促改革、惠民生”為特征的反危機政策取得了顯著成果，并逐步形成了以供給管理、選擇性支持、自動穩(wěn)定安排和相機抉擇于一體的具有鮮明中國特色的戰(zhàn)略性財政政策思路。一、世界經濟：“綠色復蘇”與“無就業(yè)增長”下的新經濟模式萌芽2009年，“綠色經濟”成為全球經濟轉型期的熱門詞匯，并衍生出低碳經濟、環(huán)境生態(tài)經濟、循環(huán)經濟、新能源經濟等諸多分支。其中，新能源的研究、推廣與使用成為全球主要國家角力“綠色經濟”的關鍵環(huán)節(jié)?！懊绹蜌W洲伙伴將進入無就業(yè)增長的經濟復蘇時期”，①技術進步、生產效率提升與復雜的社會矛盾并存，世界主要發(fā)達經濟體的宏觀經濟政策進入不穩(wěn)定期，貿易和投資保護主義有所抬頭，匯率政策波動和通貨膨脹預期加劇，世界經濟的復蘇前景受到了擾動。（一）世界各國的“綠色復蘇”推進措施與進程“綠色復蘇”是以“綠色經濟”為基礎的國民經濟恢復和發(fā)展模式。所謂“綠色經濟”是指以市場為導向，以傳統(tǒng)產業(yè)經濟為基礎，以經濟和環(huán)境和諧為目的的新經濟形態(tài)。其將經濟、環(huán)境、技術、資金和發(fā)展的諸多方面納入綜合框架，鼓勵新能源、新材料、節(jié)能減排和其他新技術投資，加強對自然資源的可持續(xù)管理?，F(xiàn)階段，“綠色復蘇”的核心引擎是具有市場適用性的新能源開發(fā)、應用和推廣。繼2008年12月聯(lián)合國秘書長潘基文提出“綠色經濟”概念后，美國、歐盟、新興工業(yè)化國家和“金磚四國”先后將新能源、新材料列入技術研發(fā)和經濟發(fā)展驅動的核心環(huán)節(jié)，并以此推動國民經濟增長，同時實現(xiàn)快速復蘇和結構調整的目標。從全球經濟刺激方案看，估計投資計劃總額達到28000億美元，其中與節(jié)能減排和氣候變化有關的投資即“綠色投資”總額達到4360億美元，占總投資的15.6％。②2009年以來，世界主要經濟體的“綠色復蘇”推進措施如下：美國確立了奧巴馬政府的“綠色新政”?！熬G色新政”以新能源技術創(chuàng)新、新能源產業(yè)培育和新能源技術推廣與應用為核心，全力推動經濟增長方式的轉變和新經濟模式的構建。根據(jù)“綠色新政”的基本規(guī)劃，美國政府將給予新能源技術研發(fā)、應用與推廣以巨額的支持，僅在《美國復蘇和再投資法》中，美國政府即需撥款970億美元支持新能源技術革命相關項目。2010～2012年，美國將大力投資可再生能源，推動可再生能源產量翻一番；2010～2019年的10年中，美國政府將向可再生能源研究和應用研究上再投入1500億美元，并采用綜合性的引導手段，將傳統(tǒng)的制造中心轉變?yōu)榫G色發(fā)展和應用技術中心；同時，通過新技術研發(fā)，大力改進能源的消費模式，以新能源汽車、物聯(lián)網(wǎng)技術、新材料與智能綠色制造體系為著力點，建設好“綠色經濟”能源出口和產出體系。根據(jù)規(guī)劃，至2015年，美國新能源汽車的產量將超過100萬輛。2009年3月9日，歐盟正式啟動了整體的綠色經濟發(fā)展計劃。根據(jù)計劃安排，2013年以前，歐盟將投資1050億歐元用于“綠色經濟”的培育、支持與建設。這一計劃既包括新能源、新材料和新產品等技術的研發(fā)、應用和推廣，也包括現(xiàn)有產業(yè)經濟的技術革新和改造，還包括以“減排”為目標的能源替代和工藝創(chuàng)新。2009年4月，日本環(huán)境省公布《綠色革命與社會變革》的政策草案，其中規(guī)定要大力削減溫室氣體排放，強化“綠色經濟”，并提出至2015年將環(huán)境產業(yè)打造成日本重要的支柱產業(yè)和經濟增長核心驅動力量，環(huán)境產業(yè)的總規(guī)模達到100萬億日元，就業(yè)人口達220萬人。韓國的“綠色經濟”發(fā)展計劃幾乎與日本同時提出。在計劃中，韓國政府提出污水處理、綠色汽車、氣候變化應對、土壤及地下水凈化、生物能源利用及環(huán)保、高效資源回收、溫室氣體替代物、生活環(huán)保產品等10大綠色技術。在2012年以前，將向“綠色經濟”實際投入達350億美元。③印度的“綠色經濟”發(fā)展戰(zhàn)略則將重心集中在新能源的應用和替代上。根據(jù)計劃，2010年印度的總發(fā)電量中將有10％以上來自于可再生能源的供給，2020年可再生能源提供的電力水平超過20％，而至2017年前，政府將采用各種手段，直接或引致投入可再生清潔能源研發(fā)、應用、推廣、替代投資達1500億美元。從根本上說，“綠色經濟”是一種經濟發(fā)展模式而不是一種新的經濟形態(tài)，各國在“綠色經濟”的建設中紛紛采用體系協(xié)調、規(guī)模膨脹、技術領先和效率提升的傳統(tǒng)競爭策略，而并非像“知識經濟”的競爭那樣偏重培養(yǎng)新的要素優(yōu)勢。因此，各國在“綠色經濟”建設和發(fā)展中仍將使用傳統(tǒng)的扶持、管制、規(guī)范、調控等政策手段，注重運用稅收、補貼、貼息、直接投入和窗口指導等措施，引導和借助市場力量實現(xiàn)政策目標。目前，根據(jù)世界各國“綠色經濟”的發(fā)展和復蘇戰(zhàn)略，我們將其分為替代型、協(xié)調型和轉換型三種類型。替代型“綠色經濟”強調采用清潔能源和可再生能源替代傳統(tǒng)的化石能源，從而實現(xiàn)能源的可持續(xù)利用和溫室氣體及其他污染物的減排。這種形式的“綠色經濟”立足于可持續(xù)發(fā)展和接續(xù)能源，是初級層次的“綠色經濟”。協(xié)調型“綠色經濟”是將循環(huán)經濟、環(huán)境生態(tài)經濟、清潔能源經濟等都納入“綠色經濟”的范疇加以扶持，通過有重點、有步驟的政策推進從而在最為寬泛的領域內實現(xiàn)“綠色經濟”。這種類型的“綠色經濟”強調推進上的體系性、完整性和（有側重的）平衡性，是內涵最廣的“綠色經濟”。轉換型“綠色經濟”是指綠色經濟的技術、材料和產品是以實現(xiàn)經濟發(fā)展模式轉換為目標，既強調新能源的研發(fā)、應用和推廣，又強調新產品的對接和拓展，還包括市場交易、評價和分配等機制的創(chuàng)新。轉換型“綠色經濟”既強調系統(tǒng)性，又突出重點，其核心是尋找合適的著力點，集中力量打開突破口，并扶持其發(fā)展壯大，從而形成新的經濟發(fā)展模式。當前各國“綠色復蘇”的模式選擇與特點如下表所示：（二）“無就業(yè)增長”形勢及其衍生政策效應2009年第三季度，世界主要經濟體的經濟形勢回暖，經濟增長率開始回升，企業(yè)生產效率提高，產業(yè)結構調整速度加快。但同時，世界主要經濟體的就業(yè)狀況持續(xù)低迷，社會保障體系壓力增大，世界經濟進入了“無就業(yè)增長”的新時期（如圖1所示）。圖1世界主要國家無就業(yè)增長態(tài)勢資料來源：美國商務部經濟分析局，歐盟統(tǒng)計局數(shù)據(jù)庫；日本內閣府數(shù)據(jù)庫。根據(jù)圖1，隨著世界主要經濟體宏觀經濟形勢的恢復，其國內失業(yè)率卻保持高位，甚至進一步上升，出現(xiàn)了典型的“無就業(yè)增長”或者“負就業(yè)增長”情況。形成的主要原因既可能是企業(yè)對經濟復蘇的前景缺乏信心而造成的審慎擴張心理進而導致的“謹慎性失業(yè)”；也可能是由于后危機階段產業(yè)結構調整而導致的“結構性失業(yè)”；還可能是由于資本有機構成提高或者生產效率提升而導致勞動要素相對過剩所形成的“替代性失業(yè)”。因此，導致“無就業(yè)增長”的原因十分復雜，往往是以上多種矛盾的綜合體。從“無就業(yè)增長”的本質看，除“謹慎性失業(yè)”可能給經濟恢復和發(fā)展帶來直接的損害外，“結構性失業(yè)”和“替代性失業(yè)”并沒有導致宏觀經濟實際利益的損失，只是造成因技術進步或經濟發(fā)展模式優(yōu)化而提升的潛在經濟增長未能實現(xiàn)。這種潛在利益的“落空”并不會導致主要經濟體的宏觀經濟壓力，反而會為經濟的未來長期發(fā)展準備了要素和資源基礎，即發(fā)達國家并未在“無就業(yè)增長”中遭受實際的損失，經濟的恢復也是健康、良性的。進一步推動經濟的“綠色復蘇”進程，堅持金融體系的穩(wěn)健復蘇和實體經濟的穩(wěn)定增長，就一定會逐步克服“結構性失業(yè)”和“替代性失業(yè)”的困擾，實現(xiàn)經濟的高就業(yè)、低通脹、穩(wěn)定增長的理想目標。但實際上，面對“無就業(yè)增長”的新環(huán)境，西方各國政府都開始受到選民團體和工會組織的強大壓力，紛紛采取各種就業(yè)擴張、貿易保護和競爭限制政策來滿足國內利益集團的要求?！盁o就業(yè)增長”背后的矛盾出現(xiàn)激化，并與調控政策相結合，衍生出一系列異化的政策效果。提升就業(yè)最有效的辦法是推動勞動密集型產業(yè)的發(fā)展，從而吸納大量閑置的勞動要素。但由于發(fā)達經濟體的勞動要素價格較高，與東盟、拉美、中國和印度等發(fā)展中國家相比，早已失去了產業(yè)的比較優(yōu)勢。在自由貿易環(huán)境中，發(fā)達經濟體的勞動密集型企業(yè)容易受到發(fā)展中國家廉價出口產品的壓力而停產、倒閉。為支持本國勞動密集型產業(yè)的發(fā)展，發(fā)達經濟體將采用WTO規(guī)則“灰色地帶”的大量措施來限制進口，從而導致全球貿易保護主義的泛濫，扭曲世界資源配置，損害發(fā)展中國家和自身的長遠利益。加大對新能源、新技術、新產品的投資是獲取產業(yè)競爭優(yōu)勢，擴張“綠色經濟”產出，提升新興產業(yè)對勞動吸納能力的重要舉措。為加強新技術的研發(fā)，保證產業(yè)優(yōu)勢的培育，避免技術外溢和標準規(guī)劃話語權的喪失，發(fā)達經濟體開始加強對新能源、新材料、新技術、新產品的投資管理，不合理地限制發(fā)展中國家優(yōu)良資本進入其新經濟體系，投資保護主義抬頭，損害了資本使用效率，阻礙了技術創(chuàng)新進程。在短期菲利浦斯曲線思維的推動下，為解決失業(yè)率與通貨膨脹率之間巨大的“懸突額”，④主要發(fā)達國家政府容易受到通貨膨脹的逆向激勵而放松對財政赤字和投資膨脹的管理。世界范圍內的通貨膨脹預期上升，國際大宗商品價格和資本品價格劇烈波動，并影響世界貿易和投資的正常發(fā)展，甚至向經濟實力薄弱的發(fā)展中國家輸入巨大的通貨膨脹壓力。出口恢復和補充存貨是當前拉動發(fā)達經濟體復蘇的直接動力。在傳統(tǒng)產業(yè)的補充存貨已經接近或達到預期目標的情況下，加大出口支持政策力度，擴張出口規(guī)模成為發(fā)達經濟體擺脫危機的重要政策取向。為保證出口支持政策的平衡性、廣泛性和有效性，國際貨幣體系的主導國家開始在放任自身貨幣貶值的同時壓迫其他國家貨幣的升值，從而加劇國際金融市場的波動，阻礙世界貿易和投資的發(fā)展，損害發(fā)展中國家的根本利益，甚至引發(fā)各國貨幣競爭性貶值的惡果。此外，大量失業(yè)所導致的社會保障體系負擔加重也加劇了世界主要經濟體的財政赤字，資本市場長期利率逐步上升，增加發(fā)達國家的投資成本，壓縮了長期投資的收益空間，直至形成對發(fā)達國家重要長期投資的“擠出”。二、我國建立以“綠色經濟”為基礎的戰(zhàn)略性財政政策構想2010年的世界經濟仍將在詭譎多變的“面紗”下踽踽前行。全球金融危機的信用傷口尚未愈合，貨幣危機的陰影卻開始時隱時現(xiàn)；資本市場的定價、融資、配置功能尚未健全，復合的剛性“零利率”政策和通貨膨脹預期壓力又接踵而至；新能源、新技術、新產品的“綠色”進程剛剛起步，“無就業(yè)增長”背后的深層次矛盾卻又開始激化；巨額投資的拉動剛剛使實體經濟小有起色，房地產泡沫和貿易保護主義卻又開始抬頭。在這樣一個矛盾的復合期，每一個經濟體（包括我國）都只能在保持反危機政策的穩(wěn)定和連續(xù)中堅守，仔細觀察每一點異動、準確把握每一次機遇，審慎做出每一個決策，科學促進每一項改革。在這個時期，宏觀調控體系不再是框架性的思路，也不再是均勻分布、面面俱到的“胡椒面”，而應是在積極財政政策和適度寬松貨幣政策大框架下具有靈活性、針對性和可持續(xù)的新政策集合。它既具有組織性，又具有自組織性；既具有外在的收斂性，又具有內在的發(fā)散性；既具有系統(tǒng)上的完整性，又具有個體上的突破性。而這種特點我們稱之為戰(zhàn)略性，這種特點之下的財政政策，我們將其稱為戰(zhàn)略性財政政策。（一）戰(zhàn)略性財政政策的基本框架與運作機理戰(zhàn)略性財政政策的核心在戰(zhàn)略，落腳點在財政，發(fā)力點在政策。所謂戰(zhàn)略是指具有長期性、動態(tài)性、前瞻性、準確性和主動性的思維框架和措施安排。它并不強調措施的多寡和安排上的面面俱到，而注重捕捉主要矛盾和關鍵的突破口，順應主要矛盾的內在規(guī)律性實施控制和調整，并借助矛盾間的廣泛聯(lián)系和相互排斥推動問題向有利的方向轉化，從而實現(xiàn)在靜態(tài)中發(fā)現(xiàn)問題，在動態(tài)中調整問題，在調整中解決問題。戰(zhàn)略性財政政策則是指政府通過運用財稅政策手段，調整宏觀經濟中的矛盾和問題，并借助問題和矛盾間的聯(lián)系促使其轉型或彼此消解。政府不必準備龐大的政策資源以應對紛繁復雜的各種問題和挑戰(zhàn)，也不必成為各種問題的單向博弈者和回收站。在戰(zhàn)略性財政政策體系下，通過合理的措施和機制設計，可以實現(xiàn)發(fā)現(xiàn)問題、調整問題、利用問題、解決問題的統(tǒng)一。其政策思路如圖2所示：圖2戰(zhàn)略性財政政策運作機理模擬圖在圖2中，在解決問題的環(huán)節(jié)上采用了“有管理的自組織過程”的方案，其目的是為了盡快完整地解決問題，并有效化解其他衍生矛盾。在轉化后的問題1和問題2間大多數(shù)的矛盾相互制約和抵消后，仍有少部分矛盾未能消除，甚至在抵消的過程中還將產生一系列的新的次要矛盾。為服從整體規(guī)劃和滿足其他目的，財政部門可直接動用低成本的可靠政策手段直接予以化解和消除，考慮到這一動機，我們將該環(huán)節(jié)稱為“有管理的自組織過程”。（二）現(xiàn)行戰(zhàn)略性財政政策的組織建議和運作模擬根據(jù)我們所確立的戰(zhàn)略性財政政策的基本思路，結合當前國際金融危機發(fā)展的新形勢和出現(xiàn)的新問題，我們建議采用以供給管理為基礎的財政政策，并結合選擇性支持措施、自動穩(wěn)定安排和相機抉擇機制共同組成戰(zhàn)略性財政政策，其內部組織模式如圖3所示。圖3以供給管理為主體的戰(zhàn)略性財政政策構建根據(jù)圖3，以供給管理為主體的財政政策處于戰(zhàn)略性財政政策體系的核心，包括對供給進行調整的各項財政、稅收等政策手段，其既具有轉化問題的能力，也具有解決問題的能力。選擇性支持措施、自動穩(wěn)定安排、相機抉擇機制是戰(zhàn)略性財政政策的發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、轉化問題和解決問題的獨立政策單元，但其功能相對單一，在復雜問題的解決中，其更傾向于發(fā)揮發(fā)現(xiàn)和分析問題的功能，而將更為復雜的問題交給整體戰(zhàn)略性財政政策體系。一般情況下，選擇性支持措施屬于財政的投資措施，既包括財政對經濟活動的直接投入，也包括財政為經濟活動的開展和發(fā)展提供財政擔保、貼息、補貼等間接手段。自動穩(wěn)定安排與直接稅制和社會保障體系的財政保障機制密切相關，當經濟活動出現(xiàn)異動時，自動穩(wěn)定安排可以減緩其波動效果，并為戰(zhàn)略性財政政策對問題的調整和化解提供必要的準備時間和空間。相機抉擇機制是政府在進行需求管理時，可以根據(jù)市場情況和各項調節(jié)措施的特點，機動地決定和選擇當前究竟應采取哪一種或哪幾種政策措施。相機抉擇機制作為需求管理的重要手段與供給管理的財政主體政策形成互補，既可以發(fā)揮調整職能將需求問題供給化，也可以承擔供給管理政策調整后的問題解決。現(xiàn)階段，相機抉擇的財政政策措施可以是廣義的，但其力度和規(guī)模應適度控制在一定的范圍內，以為公共財政體系的良性發(fā)展提供空間和支持。（三）全球金融危機恢復期的戰(zhàn)略性財政政策安排根據(jù)全球金融危機恢復期的經濟發(fā)展特點和中央經濟工作會議要求，當前宏觀調控政策的重心是保持經濟平穩(wěn)快速發(fā)展和調整經濟結構。此外，結合我國當前現(xiàn)實的經濟環(huán)境，切實保障和加強就業(yè)，嚴格防范和控制通貨膨脹也是宏觀調控的重要目標。按照戰(zhàn)略性財政政策的理念和運作機理，應深入梳理四大目標間的邏輯關系，判定目標間的矛盾關聯(lián)，評價調整后的政策運行環(huán)境與切入重點，從而為戰(zhàn)略性財政政策的實施提供抓手和具有操作性的方案（如圖4所示）。圖4全球金融危機恢復期戰(zhàn)略性財政政策安排圖4的總體邏輯是首先將經濟平穩(wěn)較快發(fā)展和防止通貨膨脹兩個問題通過戰(zhàn)略性財政政策體系進行調整，將其調整后的情況歸于調整經濟結構和提高就業(yè)水平兩個問題上。其次，對提高就業(yè)水平與調整經濟結構之間的關系進行分析，將提高就業(yè)水平的主要矛盾轉移至調整經濟結構中，并采用利用調整經濟結構問題的方法將其最終簡化為“綠色經濟”的發(fā)展問題。最后，確定支持“綠色經濟”發(fā)展的戰(zhàn)略性財政政策解決方案。整體戰(zhàn)略性財政政策體系包括四次調整方案和一次解決方案。1.調整方案一：將“經濟平穩(wěn)快速發(fā)展”調整為“提高就業(yè)水平”和“調整經濟結構”。經濟平穩(wěn)快速發(fā)展包括三個方面的政策要求：第一，財政引導投資的力度使其保持在一定的規(guī)模水平上；第二，消費得到有效擴張，消費結構和水平都得到相應的改善；第三，出口逐步改善，并恢復成為國民經濟發(fā)展的重要動力。根據(jù)上述要求，戰(zhàn)略性財政政策體系的調整方案為：以新能源、新技術、新產品等產業(yè)扶持和建設為基礎引導和配置市場資本，并努力獲得國際上的競爭優(yōu)勢；切實提升勞動者的收入水平，鼓勵居民收入來源的多元化；扶持勞動密集型企業(yè)的發(fā)展，提升勞動密集型產品的質量和自有品牌建設。2.調整方案二：將“防止通貨膨脹”調整為“提高就業(yè)水平”和“調整經濟結構”。防止通貨膨脹主要包括三個方面的政策要求：第一，控制輸入性通脹，防止國際貨幣危機的傳播；第二，實施國內通貨膨脹的預期管理，加強通貨膨脹預期的溝通和引導；第三，實施合理的匯率政策，保持匯率水平的適度、穩(wěn)定。根據(jù)上述要求，戰(zhàn)略性財政政策的調整方案為：引入貨幣政策的力量，通過利率政策、貨幣供應量管理消除不必要的通貨膨脹預期，并適當安排和鞏固有效的匯率水平；建立重要能源產品和大宗商品的國家儲備，避免由投機所引起的價格驟漲驟降；扶持新能源、新技術產業(yè)的發(fā)展，改善我國在國際制造業(yè)體系中的分工地位。3.調整方案三：由“提高就業(yè)水平”調整到“調整經濟結構”。提高就業(yè)水平是金融危機轉型期各國經濟恢復方案的重要難題。其解決思路是：第一，大力發(fā)展中小企業(yè)；第二，推動勞動密集型產業(yè)的發(fā)展壯大；第三，提供良好的就業(yè)培訓機制；第四，建立新能源、新材料產業(yè)發(fā)展的有效機制。為推進問題的調整，戰(zhàn)略性財政政策的實施方案為：鼓勵中小企業(yè)大力開展自主創(chuàng)新，提供完善的擔保體系和多層次融資體系；實施以現(xiàn)代服務業(yè)為主要形式的勞動密集型企業(yè)扶持方案；以新能源設備制造、新能源技術應用和新材料制作為主要內容開展就業(yè)培訓計劃；以太陽能、風能