2022年解讀我國(guó)財(cái)政預(yù)算“四本賬”我國(guó)財(cái)政預(yù)算體系介紹

2022年解讀我國(guó)財(cái)政預(yù)算“四本賬”我國(guó)財(cái)政預(yù)算體系介紹1、什么是財(cái)政“四本賬”？2015年《新預(yù)算法》第四條規(guī)定：“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，明確全口徑預(yù)算管理。在我國(guó)目前財(cái)政預(yù)算體系下，政府預(yù)算共有“四本賬”：一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算：（1）第一本賬是一般公共預(yù)算：收入包括稅收收入（占比約80%）與非稅收入（占比約20%），支出主要投向一般公共服務(wù)、外交國(guó)防、教育、科學(xué)技術(shù)等領(lǐng)域。顯然，第一本賬對(duì)于維持國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)非常重要。（2）第二本賬是政府性基金預(yù)算：收入主要來(lái)自于國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入（占比80-90%），支出主要用于土地開發(fā)、棚改等國(guó)有土使用權(quán)出讓收入相關(guān)支出?？梢?，第二本賬重心落在土地財(cái)政上。（3）第三本賬是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算：收入來(lái)自于國(guó)有資本收益，以利潤(rùn)上繳與股息股利收入為主，支出主要用于國(guó)企經(jīng)營(yíng)相關(guān)支出，即第三本賬記錄的是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收支活動(dòng)的價(jià)值管理和分配。（4）第四本賬是社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算：收入主要由社會(huì)保險(xiǎn)繳款構(gòu)成，支出用于社會(huì)保險(xiǎn)待遇支出，第四本賬專項(xiàng)用于社會(huì)保險(xiǎn)的收支預(yù)算。四本賬雖然對(duì)應(yīng)不同的用途，但彼此間可以存在一定資金往來(lái)：（1）“第一本賬”可以從“第二本賬”與“第三本賬”調(diào)入資金，1其中“第三本賬”有30%的調(diào)出額度下限。2此外，“第一本賬”專設(shè)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于存放盈余或者彌補(bǔ)赤字，該科目的使用也體現(xiàn)在“全國(guó)財(cái)政調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余”一項(xiàng)中。（2）“第二本賬”在特殊情況下會(huì)從“第一本賬”調(diào)入資金，比如在2021年調(diào)入了90億元用于重大急需水運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目；3（3）“第四本賬”可以接受來(lái)自一般公共預(yù)算的財(cái)政補(bǔ)貼。但“第四本賬”不能調(diào)出資金，即專款專用，只進(jìn)不出，當(dāng)年收入大于支出的部分，會(huì)存入結(jié)余賬戶。此外，理解財(cái)政四本賬，我們還需明確收支總量與收支的區(qū)別。根據(jù)上文四本賬的勾稽關(guān)系，可知收支總量與收支是不同的概念，前者涵蓋后者之外，還包括結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金：其中，結(jié)轉(zhuǎn)資金是指當(dāng)年未使用完畢、下一年度繼續(xù)按原用途使用的資金；結(jié)余資金是指當(dāng)年預(yù)算收入實(shí)際完成數(shù)扣除預(yù)算支出實(shí)際完成數(shù)和結(jié)轉(zhuǎn)資金后的剩余資金；而連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)兩年仍未用完的資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金。2、一般公共預(yù)算一般公共預(yù)算是對(duì)以稅收為主體的財(cái)政收入，安排用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全、維持國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算。2.1、一般公共預(yù)算收入從具體科目來(lái)看，一般公共預(yù)算收入包括稅收收入、非稅收入、轉(zhuǎn)移性收入、債務(wù)收入。2.1.1、稅收收入稅收收入是我國(guó)最主要的財(cái)政收入來(lái)源。稅收收入規(guī)模穩(wěn)步增加，從2013年的9.5萬(wàn)億元增加到2021年的15.5萬(wàn)億元（已扣減出口退稅，不含關(guān)稅、海關(guān)進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收），年均復(fù)合增速6.8%。4近年來(lái)（2017-2021年），其占一般公共預(yù)算收入比重在82%左右。稅收收入以增值稅和企業(yè)所得稅為主，其變化具有較強(qiáng)的季節(jié)性特征。在我國(guó)現(xiàn)行的18項(xiàng)稅收類型中，增值稅和企業(yè)所得稅規(guī)模最大，2021年二者占比分別為23%、34%。由于增值稅和企業(yè)所得稅分別按月度和季度申報(bào)，這使得一般公共收入預(yù)算具有較強(qiáng)的季節(jié)性。同時(shí)，伴隨所得稅改革、高收入人群稅收征管力度加大等因素，個(gè)稅不斷增長(zhǎng)，2021年其累計(jì)同比增速錄得21%。今年大規(guī)模增值稅留抵退稅政策拖累財(cái)政收入增速。由于退稅不是支出，而是“負(fù)收入”。截至8月15日，今年已累計(jì)有2.1萬(wàn)多億元留抵退稅額退到納稅人賬戶，大規(guī)模留抵退稅存量留抵稅額集中退還完成，對(duì)應(yīng)看到8月一般公共預(yù)算收入同比5.6%，實(shí)現(xiàn)4月以來(lái)的首次正增長(zhǎng)。2.1.2、非稅收入非稅收入包含6項(xiàng)，其中，專項(xiàng)收入與國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入占比最高，2021年兩者合計(jì)占比60%。非稅收入呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)：（1）相比于中央，地方對(duì)于非稅收入的依賴程度更高。近年來(lái)（2016-2020年），非稅收入占中央一般公共收入的比重在10%以下，而占地方一般公共收入的比重在24%左右。（2）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入是重要變動(dòng)項(xiàng)。2020年發(fā)生時(shí)，我國(guó)預(yù)留政策空間，對(duì)特定國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和專營(yíng)機(jī)構(gòu)暫停上繳利潤(rùn)。該項(xiàng)從2019年7721億元降至2021年的988億元。但今年有所不同，年初預(yù)算報(bào)告提出國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和專營(yíng)機(jī)構(gòu)向中央財(cái)政上繳結(jié)存利潤(rùn)1.65萬(wàn)億元，計(jì)入政府性基金預(yù)算，并調(diào)入一般公共預(yù)算9000億元，而并非直接計(jì)入到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入中。2.1.3、轉(zhuǎn)移性收入轉(zhuǎn)移性收入主要包括上級(jí)補(bǔ)助收入、上解收入、調(diào)入資金（即來(lái)自“第二本賬”、“第三本賬”的資金以及動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金）、上年結(jié)余收入等。進(jìn)一步分為中央和地方來(lái)看：對(duì)中央而言，關(guān)注調(diào)入資金。其中，“二本賬”、“三本賬”調(diào)入資金規(guī)模穩(wěn)定，體量較小，2021年為1935億元（含預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金）；中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金扮演資金“蓄水池”角色，2021年余額從2019年末的5330.46億元降至3854.01億元，規(guī)模下降。對(duì)地方而言，轉(zhuǎn)移性收入以上級(jí)補(bǔ)助收入為主，后者又以轉(zhuǎn)移支付收入為主。地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移性收入的依賴性較高，自2010年以來(lái)，規(guī)模不斷增加。2021年，地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入111077.08億元，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付收入82215.94億元，占比超40%。2.1.4、債務(wù)收入一般債務(wù)收入在省級(jí)財(cái)政一般公共預(yù)算表中體現(xiàn)6。自2020年以來(lái)，受地方政府債務(wù)率掣肘，一般債擴(kuò)張受到限制，但債務(wù)收入在地方本級(jí)一般公共預(yù)算收入中仍占有一定比重。以遼寧省為例，2021年，債務(wù)收入達(dá)625億元，占比18%。2.2、一般公共預(yù)算支出一般公共預(yù)算支出是保持國(guó)家運(yùn)作的剛性支出，按功能可分為24個(gè)科目，涵蓋了一般公共服務(wù)支出，外交、公共安全、國(guó)防支出，農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)支出，科教文衛(wèi)支出等多個(gè)領(lǐng)域。2021年財(cái)政收支數(shù)據(jù)顯示，支出占比前三的項(xiàng)目是教育（15.3%）、社會(huì)保障和就業(yè)（13.7%）、農(nóng)林水（9%）。從同比增速來(lái)看，科學(xué)技術(shù)、債務(wù)付息、教育、社會(huì)保障和就業(yè)同比增速為正。2015年以來(lái)，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移性支出力度較大，向中西部地區(qū)傾斜力度增加。2022年，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，中央財(cái)政安排對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付近9.8萬(wàn)億元，環(huán)比增長(zhǎng)18%，創(chuàng)下最大規(guī)模與最高增幅。第一本賬收支總量之差即為赤字。每年財(cái)政預(yù)算報(bào)告中披露都會(huì)目標(biāo)赤字率與赤字規(guī)模。其中，中央赤字可以靠國(guó)債彌補(bǔ)，地方赤字主要依靠新增一般債發(fā)行。3、政府性基金預(yù)算政府性基金預(yù)算是對(duì)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限向特定對(duì)象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。?？顚Ｓ?、以收定支是“第二本賬”的主要特征。3.1、政府性基金預(yù)算收入政府性基金收入按來(lái)源可以分類為25個(gè)細(xì)分項(xiàng)。從征收范圍來(lái)看，在全國(guó)征收的有15項(xiàng)，在部分省征收的有10項(xiàng)。從收入歸屬來(lái)看，中央固定收入有10項(xiàng)，地方固定收入有8項(xiàng)，央地共享收入有7項(xiàng)。政府性基金收入的主要構(gòu)成是歸屬地方的國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入，占比80%-90%。今年以來(lái)，伴隨土地財(cái)政收縮與沖擊，政府性基金收支壓力明顯增加。此外，專項(xiàng)債收入也是政府性基金收入的重要構(gòu)成。專項(xiàng)債是地方政府為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的，與基建投資密切相關(guān)。3.2、政府性基金預(yù)算支出第二本賬具有以收定支、?？顚Ｓ玫奶卣?，嚴(yán)格規(guī)制各基金的收入只能用于項(xiàng)目支出，具體而言：（1）從國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入的支出范圍來(lái)看，其中包含了大量剛性的成本性支出，用以保障被拆遷居民、搬遷企業(yè)及其職工的合法權(quán)益，而扣除成本性支出后的剩余收入才能由政府支配。（2）專項(xiàng)債務(wù)的支出包括債務(wù)還本支出、債務(wù)付息支出和債務(wù)發(fā)行費(fèi)用支出。專項(xiàng)債的償還優(yōu)先使用投向項(xiàng)目的收益和“第二本賬”的超收收入；出現(xiàn)短收的，應(yīng)當(dāng)過(guò)減少支出實(shí)現(xiàn)收支平衡?；I(lǐng)域是專項(xiàng)債主要發(fā)力點(diǎn)。以2022年為例，財(cái)政部明確專項(xiàng)債資金要重點(diǎn)用于交基礎(chǔ)設(shè)施、能源、生態(tài)環(huán)保國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、保障性安居工程等九大領(lǐng)域。4、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是對(duì)國(guó)有資本收益作出支出安排的收支預(yù)算，與其他三本賬規(guī)模相比，其整體規(guī)模較小。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算。首先，從收入端來(lái)看：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入總量由兩部分構(gòu)成，即全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入與上年結(jié)轉(zhuǎn)收入。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入是指經(jīng)營(yíng)和使用國(guó)有財(cái)產(chǎn)取得的收入，其呈現(xiàn)兩個(gè)特征：（1）整體上保持增長(zhǎng)趨勢(shì)，但曾在2017年，由于石油、電力等行業(yè)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下滑產(chǎn)生過(guò)負(fù)增長(zhǎng)；（2）合計(jì)規(guī)模小，在財(cái)政收入中僅占1%。從具體構(gòu)成看，利潤(rùn)收入的占比最高，2021年該科目占比59%，其資金主要來(lái)源為是非金融國(guó)企利潤(rùn)上繳。其次，從支出端來(lái)看：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出主要包括全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出、全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)出資金。全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出各細(xì)分支出占比穩(wěn)定：（1）國(guó)有企業(yè)資本金注入預(yù)算數(shù)最高，其主要用于國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整支出與前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展支出，2021年為764.02億元；（2）補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金規(guī)模最小，即“第三本賬”補(bǔ)充“第四本賬”的資金，2021年預(yù)算數(shù)0.2億元。全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)出資金指的是“第三本賬”直接補(bǔ)充“第一本賬”的資金，十八屆三中全會(huì)要求9提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例（2020年提到30%），2021年預(yù)算數(shù)為1961.84億元。5、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于社會(huì)保險(xiǎn)的收支預(yù)算。收入端來(lái)看，主要是保險(xiǎn)費(fèi)（占比71%）和財(cái)政補(bǔ)貼（26%）。其中，保險(xiǎn)費(fèi)收入中的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金（64%）與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金（28%）是主體；財(cái)政補(bǔ)貼科目記錄的則是“第一本賬”補(bǔ)充“第四本賬”的資金，占總收入的比重一直穩(wěn)定在25%左右。支出端來(lái)看，全部用于社會(huì)保險(xiǎn)待遇支出。支出結(jié)構(gòu)與收入端類似，兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)合計(jì)占比過(guò)半，反映我國(guó)正逐漸步入老齡化社會(huì)。近年來(lái)（2015-2021年），社?；甬?dāng)期收支缺口有擴(kuò)大趨勢(shì)，受到社會(huì)廣泛關(guān)注。2021年，剔除財(cái)政補(bǔ)貼后的收支缺口近2萬(wàn)億元，隨著我國(guó)人口結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步改變，以財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)彌補(bǔ)缺口的社?；痼w系將面臨挑戰(zhàn)。6、小結(jié)財(cái)政政策作為國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段之一，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)舉足輕重，因而讀懂財(cái)政數(shù)據(jù)對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)分析尤為必要。那么我國(guó)財(cái)政資金究竟是如何計(jì)劃與核算的？這便需要從我國(guó)財(cái)政體系特色的“四本賬”談起：在我國(guó)目前財(cái)政預(yù)算體系下，政府預(yù)算共有“四本賬”，分別是：一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。四本賬雖然對(duì)應(yīng)不同的用途，但彼此間可以存在一定資金往來(lái)：（1）“第一本賬”可以從“第二本賬”與“第三本賬”調(diào)入資金；（2）“第二本賬”在特殊情況下會(huì)從“第一本賬”調(diào)入資金；（3）“第四本賬”可以接受來(lái)自一般公共預(yù)算的財(cái)政補(bǔ)貼。但“第四本賬”不能調(diào)出資金，即專款專用，只進(jìn)不出。進(jìn)一步展開來(lái)看：1、第一本賬：一般公共預(yù)算。第一本賬對(duì)于維持國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)非常重要。收入端包括稅收收入與非稅收入，其中，稅收收入是我國(guó)最主要的財(cái)政收入來(lái)源，其以增值稅和企業(yè)所得稅為主，其變化具有較強(qiáng)的季節(jié)性特征。非稅收入方面，專項(xiàng)收入與國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入占比最高，相比于中央，地方對(duì)于非稅收入的依賴程度更高。支出端來(lái)看，主要投向一般公共服務(wù)、外交國(guó)防、教育、科學(xué)技術(shù)等領(lǐng)域。此外，近年來(lái)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移性支出力度較大，向中西部地區(qū)傾斜力度增加。第一本賬收支總量之差即為赤字，中央赤字可以靠國(guó)債彌補(bǔ)，地方赤字主要依靠新增一般債發(fā)行。2、第二本賬：政府性基金預(yù)算。?？顚Ｓ?、以收定支是第二本賬的主要特征。其收入主要來(lái)自于國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入，占比80%-90%，此外專項(xiàng)債收入也是政府性基金收入的重要構(gòu)成。支出主要用于土地開發(fā)、棚改等國(guó)有土使用權(quán)出讓收入相關(guān)支出，專項(xiàng)債主要發(fā)力點(diǎn)也