前置性問題和核心規(guī)則體系研究

前置性問題和核心規(guī)則體系研究

一、問題的提出《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）頒行于我國分稅制財政體制改革之初。此后，隨著改革的深化，我國預(yù)算管理體制發(fā)生了根本性的變化，預(yù)算法律文本日益顯得滯后于預(yù)算實踐。近年來備受公眾關(guān)注的數(shù)次“審計風(fēng)暴”，更是盡顯《預(yù)算法》諸多不盡科學(xué)、合理和規(guī)范之處。在筆者看來，該法最大的問題是法治化程度較低，因此，建議《預(yù)算法》的修訂選擇“中改”的思路，即保留一定數(shù)量的財政體制方面的條款，重點處理好權(quán)力分配、程序安排和責(zé)任設(shè)置等問題。實際上，早在2004年3月，《預(yù)算法》的修訂工作就已經(jīng)啟動了，這是第十屆全國人民代表大會（以下簡稱全國人大）任內(nèi)“審議且必須完成”的第一類立法項目。然而，由于種種原因，修訂草案并沒有如期提交全國人大常委會審議。在《預(yù)算法》的修訂過程中，出現(xiàn)了很多疑難問題，其中牽涉的利益更是復(fù)雜多樣?，F(xiàn)代國家的預(yù)算過程基本上由政府主導(dǎo)，即政府在預(yù)算政策決策過程中起著決定性作用。然而，對于政府是否能夠很好地編制和執(zhí)行預(yù)算，人們總是有些擔(dān)心。因此，預(yù)算必須公開以便接受社會公眾和立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，這也成為預(yù)算法治化程度提高的必經(jīng)之路。從靜態(tài)的角度來看，預(yù)算是記載政府未來一個或幾個財政年度財政收支計劃的法律文件。預(yù)算編制的過程實際上是政府在財政支出的需要和財政收入的可能之間進(jìn)行權(quán)衡和選擇的過程。有學(xué)者指出：“稅收法治會成為構(gòu)建法治社會的突破口”。①筆者認(rèn)為，預(yù)算法治更有可能成為構(gòu)建法治國家的主要內(nèi)容，這同時也是指導(dǎo)當(dāng)前《預(yù)算法》修訂的基本理念。如果不強(qiáng)調(diào)預(yù)算法定，就根本無法提高預(yù)算編制的質(zhì)量和預(yù)算執(zhí)行的效率，也就更難實現(xiàn)所謂“預(yù)算平衡”的財政穩(wěn)健目標(biāo)?？梢?，預(yù)算法治化水平的提高是很有必要的。而且，《中華人民共和國立法法》第8條明確規(guī)定財政稅收基本制度只能由全國人大立法。目前，預(yù)算法治化程度不高的表現(xiàn)比比皆是，如預(yù)算編制不盡合理、預(yù)算審批流于形式、預(yù)算執(zhí)行不夠嚴(yán)格、預(yù)算調(diào)整過于隨意、決算數(shù)據(jù)的真實性受到質(zhì)疑等，不一而足。由于現(xiàn)行預(yù)算法律規(guī)范的疏失和財政收支結(jié)構(gòu)的失衡，使得上述諸多情形盡管存在了很長時間，人們?nèi)匀粵]有找到有效的對策。究其根本，想要提高預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整和決算等一系列法律行為的有效性和效率，就必須科學(xué)地設(shè)計預(yù)算法的核心規(guī)則。惟其如此，預(yù)算才能達(dá)到分配稀缺資源、監(jiān)督政府財政權(quán)運(yùn)行的目標(biāo)。而只有切實提高預(yù)算過程的科學(xué)化和預(yù)算法文本的精細(xì)化，預(yù)算法定原則才可能真正得到貫徹。除此，選擇并確定當(dāng)前《預(yù)算法》的修訂思路也是很重要的，這有助于廓清與此相關(guān)的一些疑難問題。法學(xué)界有關(guān)《預(yù)算法》修訂思路的觀點主要有以下三種：其一，“大改”，即全面修訂《預(yù)算法》。持這種觀點的學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行《預(yù)算法》承載了過多財政體制法的內(nèi)容，而其實質(zhì)上應(yīng)當(dāng)定位為技術(shù)性法律，不是體制性法律。例如，有學(xué)者認(rèn)為：“當(dāng)前爭論激烈的地方發(fā)債權(quán)和預(yù)算級次等問題，其實都不是預(yù)算本身的問題，而是預(yù)算的前置性問題。政治權(quán)力分配問題應(yīng)當(dāng)由憲法或憲法性法律加以規(guī)定。”②其二，“中改”，即保留現(xiàn)有的基本框架和基本原則，僅僅修改其中非改不可的條款。其三，“小改”，即小修小補(bǔ)，只修改《預(yù)算法》個別條文的文義，從立法嚴(yán)謹(jǐn)性上進(jìn)行完善。筆者認(rèn)為，目前還不具備“大改”的條件，“小改”的意義則不大，而應(yīng)確定“中改”的思路。其原因在于，如果僅僅將《預(yù)算法》定位為技術(shù)性法律，無法反映預(yù)算的本質(zhì)，也無法清除《預(yù)算法》施行的障礙。就算制定技術(shù)性法律的難度再低，在相關(guān)體制性立法尚未完成的背景下，技術(shù)性法律規(guī)范就算設(shè)計得再好，也很難有效付諸執(zhí)行。由于現(xiàn)階段將《預(yù)算法》純化為技術(shù)性法律規(guī)范的時機(jī)并不成熟，《預(yù)算法》的修訂也就很難一蹴而就，而應(yīng)分步實施。在“中改”的思路下，如果修訂后的《預(yù)算法》能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算編制的完整性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性以及預(yù)算監(jiān)督的有效性，就是非常值得肯定的立法進(jìn)步了。其實，預(yù)算畢竟與政治密切相關(guān)，也很難用純技術(shù)性法律來定位。其產(chǎn)生過程其實是一個“極為龐大而復(fù)雜的社會選擇過程……不僅具有經(jīng)濟(jì)性，更具有政治性之特質(zhì)”。③由于預(yù)算經(jīng)由立法機(jī)關(guān)審批，因而具有法律約束力。但是，其不同于一般的法律，適用期限僅為一年。筆者認(rèn)為，預(yù)算屬于廣義預(yù)算法的范疇，是指“在政府獲得收支授權(quán)之前需要歷經(jīng)立法程序各個不同階段后通過的一部綜合性法律或一系列法律”。④“在預(yù)算和一般法律之間，是不承認(rèn)性質(zhì)上有區(qū)別的；預(yù)算也是基于用法律的形式經(jīng)議會議決的事實”。⑤需要強(qiáng)調(diào)的是，預(yù)算確實有別于形式上的預(yù)算法——有關(guān)預(yù)算的權(quán)力義務(wù)結(jié)構(gòu)和程序規(guī)則的規(guī)范。二、前置性問題《預(yù)算法》總則規(guī)定了該法的基本原則和基本制度，是綱之所舉，雖然僅僅只有11條，卻集中了當(dāng)前《預(yù)算法》修訂中的幾個疑難問題。在“中改”的思路指導(dǎo)下，《預(yù)算法》的修訂應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確預(yù)算法定、預(yù)算適度和預(yù)算績效原則，以奠定法治預(yù)算的基礎(chǔ)。（一）保留五級預(yù)算抑或減為三級預(yù)算《預(yù)算法》產(chǎn)生和存在的基礎(chǔ)是一國的預(yù)算體系，即依據(jù)一國的政權(quán)結(jié)構(gòu)形成的預(yù)算協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體?！额A(yù)算法》第8條雖然規(guī)定“國家實行中央和地方分稅制”，但并未就分稅制的具體內(nèi)容作出規(guī)定，而分稅制的實質(zhì)是財政權(quán)在中央和地方之間的分配。預(yù)算關(guān)系的核心問題是財政采取分權(quán)還是集權(quán)模式。大多數(shù)國家都實行財政分權(quán)，只是分權(quán)的方式有所不同。財政分權(quán)合理與否，不僅關(guān)系中央和地方預(yù)算收支的穩(wěn)定性，而且關(guān)系中央和地方預(yù)算行為的規(guī)范性。與財政分權(quán)相對應(yīng)，各國實行預(yù)算分級制度。在我國，與《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）中規(guī)定的中央、省級、縣級和鄉(xiāng)級政府及實踐中形成的（地）市級政府一一對應(yīng)，《預(yù)算法》第2條規(guī)定：“國家實行一級政府一級預(yù)算，設(shè)立中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級預(yù)算?！蔽覈穷A(yù)算級次最多的國家，而外國一般是兩級或三級預(yù)算，如美國有聯(lián)邦、州和地方三級，德國有聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)三級。過多的預(yù)算級次使得預(yù)算級次之間的關(guān)系極為復(fù)雜，因此，復(fù)雜的預(yù)算級次亟須調(diào)整。我國正逢政府級次改革，學(xué)界的主流觀點認(rèn)為，政府級次應(yīng)當(dāng)簡化為中央、省、縣三級，“2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財政改革?！雹迣τ陬A(yù)算級次調(diào)整是否與之相配合，簡化為三級預(yù)算，學(xué)者們有了很多論述。筆者認(rèn)為，最理想的改革路徑是《憲法》的修訂先行，確認(rèn)政府級次簡化的結(jié)果，然后再在《預(yù)算法》中細(xì)化預(yù)算級次的調(diào)整。至于《預(yù)算法》應(yīng)規(guī)定五級預(yù)算還是三級預(yù)算，必須具體問題具體分析：如果《預(yù)算法》的修訂先于政府級次改革，筆者建議《預(yù)算法》刪去有關(guān)預(yù)算級次的具體規(guī)定，只需強(qiáng)調(diào)“一級政府一級預(yù)算”的基本原則。否則，若仍然保留五級預(yù)算的規(guī)定，很快就會被政府級次改革所突破，有關(guān)五級預(yù)算的條款事實上就失效了；若直接改成三級預(yù)算，而《憲法》還沒有修訂關(guān)于政府級次的規(guī)定，這就成為典型的“違憲條款”。如果《預(yù)算法》的修訂晚于政府級次改革，《預(yù)算法》就可以直接規(guī)定實行三級預(yù)算。在確定了政府級次簡化為中央、省、縣三級后，有關(guān)政府間事權(quán)的安排、財權(quán)的分配及規(guī)范的政府間財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)隨之重構(gòu)，總的原則是“財權(quán)與事權(quán)相匹配”。首先，在事權(quán)安排方面，全國性公共事務(wù)由中央政府決策、承擔(dān)和管理，地方性公共事務(wù)由省級和縣級政府在中央政府授權(quán)范圍內(nèi)自行決策、承擔(dān)和管理。具體來說，三級政府事權(quán)安排的比重，中央和省級政府應(yīng)大致相當(dāng)，兩者相加與縣級政府基本持平。其次，在財權(quán)分配方面，三級財政的主體稅種應(yīng)分別確定為關(guān)稅和消費(fèi)稅（中央）、營業(yè)稅（省級）和財產(chǎn)稅（縣級）。中央稅的設(shè)置應(yīng)當(dāng)有利于宏觀調(diào)控，地方稅的設(shè)置應(yīng)當(dāng)著重提供區(qū)域性公共物品和優(yōu)化地方投資環(huán)境。至于增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅等中央與地方共享稅，將來應(yīng)逐漸分解到中央稅和地方稅中：增值稅應(yīng)確定為中央稅，所得稅應(yīng)確定為地方稅。簡言之，由于共享稅可能產(chǎn)生很多因中央與地方財政分配不清而導(dǎo)致的負(fù)面影響，從長遠(yuǎn)來看共享稅不宜保留。財權(quán)分配的比重，省級和縣級政府應(yīng)大致相當(dāng)，兩者相加與中央政府基本持平。分稅制財政體制改革的初衷是改變“弱中央、強(qiáng)地方”的財權(quán)分配格局，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，現(xiàn)已形成“強(qiáng)中央、弱地方”的財政分配局面。財政分權(quán)基礎(chǔ)上的預(yù)算分立，要求中央與地方依據(jù)各自享有的財政收入來源，單獨編制各自的預(yù)算，以保證履行各自的經(jīng)濟(jì)、行政和公共服務(wù)職能。財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)確立為政府間財政資金流轉(zhuǎn)的主要途徑。承前所述，分稅制、財政分權(quán)、預(yù)算分立等都是財政體制法的核心內(nèi)容，都應(yīng)當(dāng)在《預(yù)算法》中明確，當(dāng)前《預(yù)算法》有關(guān)“地方預(yù)算由各省、自治區(qū)、直轄市總預(yù)算組成”、“地方各級總預(yù)算由本級政府預(yù)算和匯總的下一級總預(yù)算組成”等規(guī)定應(yīng)予以修訂，以便進(jìn)一步完善地方總預(yù)算的編制和審批。理論上說，各級政府編制本級預(yù)算并提請同級人大會議審批、通過后逐級向上級政府備案，因此，地方總預(yù)算應(yīng)當(dāng)通過自下而上的層層備案方式形成。實踐中，全國人大會議審議中央與地方總預(yù)算時，很多地方人大還沒開會審議本級預(yù)算。因此，財政部代表國務(wù)院報送全國人大會議審批的地方總預(yù)算，是代替地方編制的。代編的預(yù)算顯然與地方人大實際通過的預(yù)算在內(nèi)容上存在較大差異，而且違反預(yù)算分立原則，也沒有實際意義。（二）調(diào)整財政年度還是改變?nèi)舜髸谂c世界上大多數(shù)國家一樣，我國財政年度實行歷年制，自公歷1月1日起至12月31日止。然而，財政部提請全國人大會議審議預(yù)算草案的時間卻在每年3月，各部門、各單位收到經(jīng)國務(wù)院批復(fù)的預(yù)算時，已經(jīng)是4至5月了。也就是說，在超過1/4甚至接近一半的財政年度里，各部門、各單位是在沒有預(yù)算約束的情況下運(yùn)行的。為此，《預(yù)算法》第44條規(guī)定：“財政年度開始后，各級政府預(yù)算草案在本級人民代表大會批準(zhǔn)前，本級政府可以先按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出；預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行?！边@一規(guī)定雖然能夠現(xiàn)實解決預(yù)算生效前的預(yù)算收支問題，但理論上卻是極不合理的。在不考慮本財政年度宏觀經(jīng)濟(jì)政策的情況下，主觀地假定本年度的財政收入應(yīng)當(dāng)超過上一年度的財政支出，相當(dāng)于間接肯定了上一年度財政支出的合理性。更為離譜的是，這種主觀假定實際上使得預(yù)算對政府財政權(quán)運(yùn)行的約束作用落空，預(yù)算法治根本無從談起。對此，學(xué)者們一向認(rèn)為不太適當(dāng)，提出了很多修改意見，主要有以下幾種：將全國人大會議改到每年年底舉行、將財政年度的起訖時間改為自4月1日起至次年3月31日止、增設(shè)臨時預(yù)算。對此，筆者逐一予以分析。首先，增設(shè)臨時預(yù)算，是指由財政部專門編制并經(jīng)全國人大常委會審批的預(yù)算。這種意見雖然可以現(xiàn)實地解決財政收支沒有預(yù)算約束的問題，但其不僅不能徹底解決問題，而且可能因此產(chǎn)生新的法律問題，使簡單問題復(fù)雜化，因此不值得提倡。至于另外兩種意見，支持者有之，反對者也不少。其實，兩者各有優(yōu)劣，都可以施行，但都需要加強(qiáng)制度基礎(chǔ)、增設(shè)一些配套的制度。相比之下，改變財政年度的起訖時間要簡單一些。而世界上實行跨年制的國家也不少，其財政年度可能開始于4月1日、7月1日或10月1日。例如，英國、加拿大、日本等國的財政年度始于4月1日，瑞典、巴基斯坦等國的財政年度始于7月1日，美國、尼日爾、泰國等國的財政年度始于10月1日。在美國，聯(lián)邦預(yù)算實行十月制，但有46個州的預(yù)算采取七月制。⑦各國實行跨年制的主要原因是遷就該國議會的開會時間和財政收入的季節(jié)性特點。概言之，各國財政年度的選擇可能受到政治、立法和行政等諸多因素的影響，并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。因此，筆者認(rèn)為，改變財政年度的起訖時間是最容易解決問題的方法，而改變議會的開會時間則稍顯復(fù)雜。另外，每年3月召開全國人大會議也不是不可改變的憲法慣例?！稇椃ā贰ⅰ吨腥A人民共和國全國人民代表大會組織法》都沒有明確規(guī)定全國人大會議的召開時間，只是規(guī)定全國人大會議每年舉行一次、由全國人大常委會召集。每年3月召開全國人大會議的做法始于1985年，此前，會議召開時間并不確定，會期較為隨意。1989年頒布的《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》第2條規(guī)定：“全國人民代表大會會議于每年第一季度舉行?！弊?995年起，全國人大會議的召開時間基本上固定從每年3月5日起開始，每次的持續(xù)時間不一，短則幾天，最長是26天，大多數(shù)是十余天。相比之下，全國人大會議的會期是各國立法機(jī)關(guān)每年開會絕對時間最短的，近年還逐漸壓縮到10天以內(nèi)。其實，全國人大會議的會期長短不僅僅是形式問題，而且關(guān)乎民主的實質(zhì)。由于全國人大會議的會期難以滿足民主法治的要求，有的憲法學(xué)者提出“春秋兩議”的建議，每次會議會期最好為20天左右。⑧全國人大會議的會期縮短與人大會議的形式、人大代表的結(jié)構(gòu)、角色意識和人員規(guī)模密切相關(guān)。為了節(jié)省開會成本、避免勞民傷財，筆者認(rèn)為，全國人大會議的會期也不是不能稍微縮短一些，但縮短會期不能影響預(yù)算編制的質(zhì)量和效率，會期的長短必須配合全國人大會議制度的改革從長計議。換言之，綜合考慮全國人大會議的制度運(yùn)行成本和預(yù)算編制的水平等因素，應(yīng)當(dāng)選擇一個較為折中的方案，才能提高我國民主法治水平。而促使全國人大常委會更好地承擔(dān)全國人大會議歇會期間的法定職權(quán)，是縮短全國人大會議會期的前提。筆者建議，如果財政年度的起訖時間不改變，全國人大會議完全可以考慮改成“春秋兩議”。也就是說，下一財政年度的預(yù)算主要在秋季會議會期內(nèi)審批，春秋兩季會議會期內(nèi)都可以處理其他事宜?？偠灾瑹o論采取何種方案，都必須確保預(yù)算在財政年度開始前生效，只有這樣才能實現(xiàn)法治預(yù)算。至于地方人大的會期，也應(yīng)當(dāng)隨之作出相應(yīng)的改動。（三）收支平衡的內(nèi)涵應(yīng)否予以更新《預(yù)算法》規(guī)定：“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”，具體包括“中央政府公共預(yù)算不列赤字”和“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。一般認(rèn)為，收支平衡是預(yù)算的題中應(yīng)有之義；否則，就沒有編制和執(zhí)行預(yù)算的必要了。預(yù)算是一種對政府財政權(quán)運(yùn)行的制度控制方法，它以復(fù)雜的技術(shù)、精確的數(shù)據(jù)告訴人們，政府在未來一個或更長的財政年度打算做什么。收支應(yīng)當(dāng)保持平衡，這是任何國家編制和執(zhí)行預(yù)算必須遵循的原則，問題在于如何理解收支平衡的內(nèi)涵？怎樣在法律上定義收支平衡？各級預(yù)算都應(yīng)當(dāng)做到收支平衡還是應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待？在多長時間內(nèi)、什么基礎(chǔ)上實現(xiàn)收支平衡？是依據(jù)“量入為出”還是“以支定收”的方法實現(xiàn)收支平衡？是以稅收為基礎(chǔ)的平衡，還是以收費(fèi)、借貸、發(fā)債為基礎(chǔ)的平衡？是否允許發(fā)行政府公債？如果允許，發(fā)債的規(guī)模、債務(wù)負(fù)擔(dān)率是否有上限？現(xiàn)實預(yù)算中屢見不鮮的財政赤字是否違背收支平衡原則？等等。諸如此類的問題，都需要預(yù)算法理論研究給予回應(yīng)。發(fā)達(dá)國家通常將收支平衡原則稱為預(yù)算平衡原則。在我國，由于存在很多預(yù)算外收入，收支平衡原則覆蓋的財政收支范圍要更全面一些。有的國家明確規(guī)定了預(yù)算平衡原則，如《俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算法典》第33條規(guī)定：“預(yù)算的平衡性原則是指，預(yù)算規(guī)定的支出額應(yīng)當(dāng)與預(yù)算收入額及彌補(bǔ)其赤字來源的收入額相符。在編制、批準(zhǔn)和執(zhí)行預(yù)算時，授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從預(yù)算赤字規(guī)模最小化原則出發(fā)?！币灿袊译m然沒有明確規(guī)定預(yù)算平衡原則，但該原則從來被認(rèn)為是憲法或法律的組成部分，如美國聯(lián)邦政府也是在平衡預(yù)算的約束下編制和執(zhí)行預(yù)算的，“預(yù)算平衡規(guī)范從美國建國之初到20世紀(jì)一直在發(fā)揮作用”。⑨預(yù)算平衡與否，不僅表現(xiàn)為預(yù)算中所記載的財政收支是否大抵相當(dāng)，而且反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財稅立法和預(yù)算執(zhí)行中的問題。正如有的學(xué)者所言：“涉及預(yù)算平衡的許多問題不是直接的分配問題，而是政府結(jié)構(gòu)和規(guī)模問題、稅收標(biāo)準(zhǔn)問題，有時甚至是政府形式上的問題”。⑩一個真正的平衡只可能在會計賬本上而不是現(xiàn)實中存在，原因在于：“一個財政年度末期沒有結(jié)余或赤字的純粹的平衡是不可能的，因為財政年度的終結(jié)點僅是由于會計核算目的而設(shè)立的，而無論是財政收入還是財政支出都不可能剛好在這一點上停止”。(11)在美國，20世紀(jì)30年代后，政府編制預(yù)算赤字來應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)成為常例；而20世紀(jì)60年代后，因財稅法律體系確定的收支結(jié)構(gòu)失衡產(chǎn)生了另一種預(yù)算赤字。在我國，由于預(yù)算的法治化水平不高，因此產(chǎn)生了不同于前兩種的預(yù)算赤字類型。筆者將上述三種預(yù)算赤字分別概括為周期性赤字、結(jié)構(gòu)性赤字和管理性赤字。由于這三種預(yù)算赤字的成因不同，應(yīng)當(dāng)針對其不同的成因采取差異有序的法律控制措施。筆者認(rèn)為，《預(yù)算法》所規(guī)定的收支平衡主要是對管理性赤字的禁止和否定，而結(jié)構(gòu)性赤字的解決要從改良財稅法律體系入手。至于周期性赤字，在某種程度上既是合理存在的，也是特殊經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下必須編制的。周期性赤字是各國政府平抑經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期性波動的宏觀調(diào)控措施，正如德國學(xué)者施托貝爾所言：“為了避免或者減小經(jīng)濟(jì)危機(jī)及其經(jīng)濟(jì)、社會和宏觀政治后果，國家必須有計劃地影響宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！?12)就周期性赤字而言，其只要求在一個預(yù)算周期內(nèi)保持平衡，而控制預(yù)算赤字和公債規(guī)模遠(yuǎn)比強(qiáng)求年度收支平衡更為重要。既然大多數(shù)國家傾向于堅持收支平衡原則或編列周期性赤字來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，《預(yù)算法》規(guī)定的收支平衡的內(nèi)涵就應(yīng)當(dāng)予以更新，確立長期平衡、總體平衡的觀念，即一個經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)的收支平衡，而且是各級預(yù)算總體收支平衡。在一個經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)保持收支平衡，就意味著有些財政年度會出現(xiàn)財政赤字，而另外一些財政年度會存在財政盈余。如果要在不同的財政年度之間調(diào)整財政收入，可以借助發(fā)行政府公債來實現(xiàn)。在上個世紀(jì)末制定《預(yù)算法》時，有關(guān)是否允許地方政府發(fā)債的問題曾經(jīng)引起了廣泛的討論?？紤]到地方政府發(fā)債可能產(chǎn)生許多負(fù)面影響，立法最后確立了一概不允許地方政府發(fā)債的原則。目前，鑒于地方政府發(fā)債已經(jīng)成為不爭的事實，但迫于《預(yù)算法》的限制，地方公債又不能在預(yù)算中編列，這就成為隱性的財政風(fēng)險。除了《預(yù)算法》還沒有放開限制外，現(xiàn)實中已經(jīng)沒有其他障礙了。因此，《預(yù)算法》修訂應(yīng)當(dāng)明確：在整體計劃之下，經(jīng)批準(zhǔn)，地方政府可以發(fā)債。一般認(rèn)為，財政盈余比財政赤字更能贏得大多數(shù)人的認(rèn)同，盡管財政盈余可能是預(yù)算得到嚴(yán)格執(zhí)行的結(jié)果，又或者是經(jīng)濟(jì)繁榮環(huán)境下的周期性盈余，但財政盈余也有可能是因為財稅法律體系確立的財政收支結(jié)構(gòu)失衡所導(dǎo)致的。這就意味著，財政盈余狀態(tài)下，政府可以決定減稅或提高公共服務(wù)水平。自改革開放以來，我國一直處于經(jīng)濟(jì)高速增長狀態(tài)，而稅收收入增長還要比國民生產(chǎn)總值(GDP)年均增長率高出一倍，因此，從理論上說，財政應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)盈余。然而，迄今為止，除了1985年外，我國每年都發(fā)生財政赤字?，F(xiàn)實中，我國公共服務(wù)水平在不斷提高，超收財政資金有相當(dāng)一部分用于民生性質(zhì)的項目，宏觀稅負(fù)也呈現(xiàn)逐漸下降的趨勢，問題在于：超收財政資金是怎樣使用的？有沒有專門的法律程序控制？目前，我國超收財政資金的使用和分配由政府自行決定，只需要將執(zhí)行結(jié)果報告人大，無需事先申報批準(zhǔn)，這與大多數(shù)國家采取議會審批的做法不同。我國每年的超收財政資金都不在少數(shù)，由政府獨享超收財政資金的使用和分配決定權(quán)是不合適的。實踐中，甚至存在為了使下一財政年度獲得更多稅收而“突擊花錢”的現(xiàn)象。這就需要改革當(dāng)前預(yù)算編制常用的基數(shù)法和衡量預(yù)算執(zhí)行是否達(dá)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制財政超收資金的使用編入下一財政年度的預(yù)算。三、核心規(guī)則體系《預(yù)算法》分則規(guī)定了一系列實體和程序規(guī)則，規(guī)定了預(yù)算法律關(guān)系的主體、客體和內(nèi)容?！额A(yù)算法》分則的修訂必須以實現(xiàn)預(yù)算的統(tǒng)一性、完整性、公開性和平衡性為目標(biāo)，處理好預(yù)算權(quán)的均衡分配問題、預(yù)算程序的合理安排問題和預(yù)算法律責(zé)任的規(guī)范設(shè)置問題。（一）預(yù)算權(quán)的均衡分配預(yù)算權(quán)是指一國立法機(jī)關(guān)和政府依據(jù)法定的條件和程序，就財政收支計劃的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整和決算進(jìn)行審議并作出決定的一系列財政權(quán)的總稱。根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算權(quán)可以分成不同的種類，如預(yù)算收入權(quán)、預(yù)算支出權(quán)和預(yù)算管理權(quán)，預(yù)算編制權(quán)、預(yù)算審批權(quán)、預(yù)算執(zhí)行權(quán)、預(yù)算調(diào)整權(quán)和決算權(quán)，預(yù)算決策權(quán)、預(yù)算執(zhí)行權(quán)和預(yù)算監(jiān)督權(quán)等。預(yù)算權(quán)的分配是指預(yù)算權(quán)在預(yù)算主體之間的配置。目前，預(yù)算權(quán)的分配存在過于倚重政府的問題，因此，有學(xué)者指出，《預(yù)算法》確立的是一種政府主導(dǎo)型的預(yù)算模式，在這種模式下，政府實際掌控預(yù)算權(quán)力造成議會主權(quán)的有名無實。(13)筆者主張均衡分配預(yù)算權(quán)，實際上就是強(qiáng)調(diào)立法機(jī)關(guān)和納稅人監(jiān)督政府、分享預(yù)算權(quán)的行使，“最大限度地有利于人民代表大會和全體社會成員監(jiān)督和審議政府預(yù)算”。(14)均衡分配預(yù)算權(quán)，可以規(guī)范政府的財政支出行為。從這個意義上說，預(yù)算權(quán)的分配過于偏向政府，可能會使政府的財政支出行為缺乏有效的監(jiān)督。一個沒有預(yù)算的政府是“看不見”的政府，無從承擔(dān)法律責(zé)任，也不可能是民主的政府；而缺乏有效監(jiān)督的政府即使擁有預(yù)算，同樣不可能是民主的政府。因此，有學(xué)者指出：“要建立一個民主的政府，首先要讓它看得見；要讓它看得見，它就得有一個統(tǒng)一的、受監(jiān)督的預(yù)算”。(15)《預(yù)算法》確立了預(yù)算權(quán)的分享原則。從縱向上看，預(yù)算權(quán)的分享是指預(yù)算權(quán)在不同預(yù)算級次的國家機(jī)關(guān)之間的分配，特別是在中央與地方國家機(jī)關(guān)之間的分配；從橫向上看，預(yù)算權(quán)的分享是指預(yù)算權(quán)在相同預(yù)算級次的國家機(jī)關(guān)之間的分配，主要是在立法機(jī)關(guān)與政府之間的分配?，F(xiàn)代國家的預(yù)算權(quán)雖然由立法機(jī)關(guān)或政府主導(dǎo)，但通常由兩者分享。例如，《美國憲法》第1條第8款、第9款將征稅權(quán)授予國會，規(guī)定任何征稅議案只能由眾議院提出，并要求財政部必須通過立法來撥款。(16)盡管《美國憲法》沒有直接規(guī)定預(yù)算權(quán)的概念，但可以從中推導(dǎo)出“預(yù)算權(quán)由國會獨享”的結(jié)論。20世紀(jì)初，由于連續(xù)好幾年都出現(xiàn)預(yù)算赤字，與國會相比，總統(tǒng)表現(xiàn)出對總體經(jīng)濟(jì)利益更高的關(guān)注度，為此，國會1921年制定了《預(yù)算和會計法案》，確立了行政主導(dǎo)型的預(yù)算模式，授予了總統(tǒng)預(yù)算建議權(quán)。此后，由于總統(tǒng)的預(yù)算權(quán)越來越大，國會于1974年專門制定了旨在鞏固其預(yù)算權(quán)的《國會預(yù)算改革法案》。在我國，預(yù)算權(quán)主要在人大及其常委會、政府及其財政部門之間分配。以中央預(yù)算為例，全國人大分享審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)和變更撤銷權(quán)，全國人大常委會分享監(jiān)督權(quán)、審批權(quán)和撤銷權(quán)，國務(wù)院分享編制權(quán)、報告權(quán)、執(zhí)行權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和變更撤銷權(quán)，國務(wù)院財政部門分享編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)、提案權(quán)和報告權(quán)。從形式上看，我國預(yù)算權(quán)的橫向分配較為均衡，實質(zhì)上卻過于偏向政府。預(yù)算編制權(quán)是所有預(yù)算權(quán)的權(quán)能中最根本的，因為預(yù)算的技術(shù)性較強(qiáng)而只能分配給專業(yè)性較強(qiáng)的政府及其職能部門?？陀^上，預(yù)算審批可以起到監(jiān)督預(yù)算編制的作用，但全國人大代表在繁忙而短暫的會期內(nèi)既要決定經(jīng)濟(jì)社會政策，又要制定各種法律，還要審議預(yù)算，預(yù)算審批的效果可想而知。再加上預(yù)算本身的技術(shù)性較強(qiáng)，而且財政收支項目繁多，人大代表多數(shù)可能根本看不懂預(yù)算。可見，人大的預(yù)算審批其實僅僅具有理論上的價值。因此，目前實踐中出現(xiàn)的由人大常委會預(yù)先審議政府編制的預(yù)算草案的做法是值得肯定的。但是，由于這種做法缺乏法律上的依據(jù)，就算人大常委會在預(yù)審時發(fā)現(xiàn)了問題，也沒有讓政府修改的權(quán)力?！额A(yù)算法》修訂時應(yīng)當(dāng)確立人大常委會對預(yù)算草案的預(yù)先審議權(quán)及要求修改權(quán)?！额A(yù)算法》甚至沒有規(guī)定人大是否享有預(yù)算修正權(quán)以及政府是否享有預(yù)算審批的制衡權(quán)。從現(xiàn)實情況來看，人大只享有對預(yù)算的概括性批準(zhǔn)權(quán)，而無法對其具體項目分別進(jìn)行表決，更不用說對具體項目的調(diào)整權(quán)了。至于監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況的決算和專門的預(yù)算監(jiān)督，也很難約束到預(yù)算本身?！额A(yù)算法》并沒有規(guī)定，當(dāng)人大與政府在預(yù)算編制方面的意見不一致或不完全一致時，應(yīng)當(dāng)如何處理。這可能緣于立法者的疏忽，但更可能源于立法者的一種假定——人大與政府在預(yù)算編制方面的意見不可能不一致或不完全一致。然而，這種假定明顯違反合理的邏輯，因為只要人大和政府分別保持對同一問題獨立、客觀而公正的判斷，意見就很可能不一致或不完全一致。因此，如果沒有相應(yīng)的制度安排，一旦兩者對預(yù)算編制的具體項目發(fā)生分歧，就會陷入“預(yù)算僵局”。最嚴(yán)重的情況是，如果人大審議后作出不予批準(zhǔn)的決定時，政府就不得不修改原先的預(yù)算草案，而需要修改，就不可能在短期內(nèi)完成。實踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了少數(shù)幾個省、市人大在預(yù)算審議后作出不予批準(zhǔn)預(yù)算的事例，但最后都不了了之。(17)隨著預(yù)算編制的精細(xì)化和透明度的提高，會有更多的人大代表或納稅人可能對個別財政收支項目提出異議，《預(yù)算法》修訂時必須予以考慮，并作出相應(yīng)的制度安排。預(yù)算收支項目中最容易引起人大代表或納稅人質(zhì)疑的是財政的支出。關(guān)于財政支出規(guī)模的大小及其具體項目的安排，特別是財政支出規(guī)模為什么比經(jīng)濟(jì)增長速度快得多的問題，學(xué)者們眾說紛紜。筆者同意：“政府支出的增長主要是由明確的政府政策造成的，而不是由諸如鮑莫爾病或瓦格納定律等技術(shù)因素決定的……在政府支出的增長過程中，并不存在堅定的政府所不能克服的自發(fā)的或不可避免的因素?！?18)由于《預(yù)算法》有關(guān)預(yù)算收支的列舉并不周延、分類也不科學(xué)，無法直觀反映政府的公共服務(wù)職能，最典型的例子莫過于仍將經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出置于財政支出項目之首。因此，想要約束政府的財政支出權(quán)，除了要強(qiáng)調(diào)均衡分配預(yù)算權(quán)，特別是增設(shè)人大及其常委會的修正權(quán)外，《預(yù)算法》還要貫徹預(yù)算的完整性原則，建立覆蓋所有財政收支項目統(tǒng)一、完整的政府收支體系，并為預(yù)算公開和預(yù)算監(jiān)督奠定基礎(chǔ)。也就是說，“向公眾最大限度地公開政府職能、財政政策意向、公共部門賬戶和財政預(yù)測信息，并且這些信息是可靠的、詳細(xì)的、及時的、容易理解且可以比較的”。(19)這種思路強(qiáng)調(diào)的是全口徑的預(yù)算管理。《預(yù)算法》的修訂應(yīng)當(dāng)吸收自2007年起啟動的政府收支改革的成果，以展現(xiàn)政府活動的不同功能和政策目標(biāo)以及支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、具體用途。（二）預(yù)算程序的合理安排預(yù)算程序包括預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整以及穿插其間的監(jiān)督等相對獨立而又互相影響、互相制約、彼此銜接的各個環(huán)節(jié)。經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算具有法律效力，非經(jīng)法定程序不得改變。預(yù)算程序的制度安排包括預(yù)算編制的時間、方法和原則、預(yù)算審批的標(biāo)準(zhǔn)和程序、預(yù)算調(diào)整的適用條件等內(nèi)容。正如有學(xué)者所言：“編制預(yù)算的過程是漸進(jìn)的，以歷史基數(shù)為基礎(chǔ)，運(yùn)用公正分配的理念；決策是分散的，由專門的機(jī)構(gòu)順次制定，并通過對問題的反復(fù)處理和多種程序步驟來加以協(xié)調(diào)?！?20)《預(yù)算法》有關(guān)預(yù)算編制和執(zhí)行的法律條文較多，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代政府主導(dǎo)型預(yù)算模式下，人大對政府分享的預(yù)算權(quán)的行使進(jìn)行法律程序上管控的必要。實踐中存在的預(yù)算編制不盡合理、預(yù)算審批流于形式和預(yù)算執(zhí)行過于隨意等問題，都是預(yù)算程序安排失當(dāng)所導(dǎo)致的。改進(jìn)預(yù)算程序要貫徹部門預(yù)算、復(fù)式預(yù)算和預(yù)算公開原則。預(yù)算編制是一個政府的財政政策決策過程。在政府系統(tǒng)內(nèi)完成預(yù)算編制，意味著預(yù)算編制由政府主導(dǎo)，因此，預(yù)算編制質(zhì)量的高低實際上主要取決于政府。預(yù)算編制的質(zhì)量直接決定了預(yù)算能否通過審批、可否付諸執(zhí)行、是否易于監(jiān)督和如何追究預(yù)算法律責(zé)任等?！额A(yù)算法》雖然規(guī)定了預(yù)算由各部門預(yù)算組成，但沒有明確部門預(yù)算的編制原則，而是確立了按功能編制預(yù)算的方法。因此，盡管這一兩年來預(yù)算公開的步伐很快，但公開了的預(yù)算卻往往讓人看不懂。由于按功能編制的預(yù)算無法清晰反映各部門的財政收支狀況，事實上很難有效監(jiān)督。我國自2000年起啟動部門預(yù)算改革，逐漸克服因按功能編制預(yù)算所產(chǎn)生的預(yù)算涵蓋的范圍窄、細(xì)化程度低、編制方法不合理等弊端，為提高預(yù)算的法治化水平奠定了基礎(chǔ)。《預(yù)算法》修訂時應(yīng)規(guī)定部門預(yù)算，即“一個部門一本預(yù)算”，為預(yù)算監(jiān)督提供了現(xiàn)實的可能性。預(yù)算公開原則不僅要求預(yù)算編制過程及其結(jié)果公開，而且要求公開的預(yù)算可以讀得懂。預(yù)算編制過去長期是秘密進(jìn)行的，很多政府官員甚至將預(yù)算視為國家秘密。其實，根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定，縣級以上各級人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)確定主動公開的政府信息的具體內(nèi)容，而財政預(yù)算、決算報告屬于重點公開的信息?！吨腥A人民共和國保守國家秘密法》在2010年修訂時，也明確了對于涉及公眾切身利益并不關(guān)系重大國家安全利益的公共事項，一般不作為秘密對待。該法很好地處理了保護(hù)國家秘密與政府信息公開的關(guān)系，從而加大了預(yù)算公開的力度，也強(qiáng)化了公眾對于預(yù)算的參與度和監(jiān)督能力。與此同時，在中央政府積極推進(jìn)中央財政預(yù)算信息公開的舉措下，預(yù)算公開程度大大提高。(21)無論是預(yù)算不公開，還是公開的預(yù)算讓人看不懂，納稅人的知情權(quán)都無從實現(xiàn)。承前所述，由于人大及其常委會很難對預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，在預(yù)算的編制和執(zhí)行過程中，通過預(yù)算公開引入社會公眾的監(jiān)督是十分必要的。與預(yù)算編制質(zhì)量密切相關(guān)的還有預(yù)算編制的時間問題。從某種程度上說，預(yù)算編制的質(zhì)量依賴于編制時間的長短?！额A(yù)算法》第24條規(guī)定：“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定的時間編制預(yù)算草案?！睋?jù)此，《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》規(guī)定，國務(wù)院每年11月10日前向省級人民政府和中央各部門下達(dá)編制下一年度預(yù)算草案的指示，提出編制預(yù)算草案的原則和要求。財政部根據(jù)指示部署編制預(yù)算草案的具體事項，規(guī)定預(yù)算收支科目、報表格式、編報方法，并安排財政收支計劃。實踐中，預(yù)算編制的時間已經(jīng)大大提前。(22)然而，與大多數(shù)國家相比，我