國外國有企業(yè)管理及收益收繳實踐對我國的啟示

國外國有企業(yè)管理及收益收繳實踐對我國的啟示

一、問題的提出國有經濟是我國國民經濟的重要組成部分。在市場經濟條件下，國家資本與民營資本、外國資本一樣是資本市場的參與者。投入資本，運營資本，獲取資本收益，實現(xiàn)資本的保值與增值，是資本運營的基本要求。國有企業(yè)由國家投資，政府理應收繳國企的稅后利潤，全民理應享受國企紅利。1994年隨著稅利分流制度的確立，國務院提出國有企業(yè)要“逐步建立國有資產投資收益按股分紅、按資分利或稅后利潤上繳的分配制度”。但當時，國家對國有企業(yè)的固定資產投資由財政撥款改為向銀行貸款，且由企業(yè)稅前還貸改為稅后還貸。為了增強國有企業(yè)的資本積累，作為一種過渡措施，財政部決定把國有企業(yè)的“稅后利潤作為國家再投資，留在企業(yè)內部作為企業(yè)發(fā)展基金”。再加上我國國有資產經營效率低下，資產流失嚴重；國有企業(yè)稅負較重，且承擔了較多的社會責任；政府對國有企業(yè)特有的“父愛主義”思想，對國有企業(yè)的資金占用、資源占有和收益收繳實行預算軟約束等原因，導致了國有企業(yè)很少向國家上繳稅后利潤，政府無法穩(wěn)定的獲得投資收益。近年來，隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，國家社會保障體系逐步建立，國有企業(yè)改革深入進行，國有企業(yè)的生產經營狀況和社會負擔與以前相比發(fā)生了巨大的變化。盡管還有一些國有企業(yè)虧損，但總體上在向著盈利的方向發(fā)展。截至2008年底，全國規(guī)模以上(年主營業(yè)務收入在500萬元以上)國有企業(yè)單位數(shù)為9682個，按當年價格計算的工業(yè)總產值46857億元，資產總計67102億元，主營業(yè)務收入47557億元，利潤總額2532億元。國有及國有控股工業(yè)企業(yè)的總資產貢獻率為11.77％(數(shù)據(jù)來源于2009《中國統(tǒng)計年鑒》)。隨著國有企業(yè)經濟效益提升，國有企業(yè)理應改變多年稅后利潤不上繳的格局。2007年9月，國務院發(fā)布《關于試行國有資本經營預算的意見》，要求國有企業(yè)應按規(guī)定向財政及時、足額地上交國有資本收益。同年12月，財政部、國資委發(fā)布了《中央企業(yè)國有資本收益收取管理辦法》。規(guī)定中央企業(yè)每年實現(xiàn)的利潤在抵扣以前年度未彌補的虧損后，按年度凈利潤向政府繳納不同比例的國有資本收益。國有獨資企業(yè)的上交比例，區(qū)別不同行業(yè)分為10％、5％、暫緩3年上交或者免交。國家在過去的很長時期內不行使投資人權益，不分享國有企業(yè)的稅后利潤，現(xiàn)在，雖然開始參與分享，但這一上繳比例確實太低了。國有企業(yè)將稅后紅利的一部分用于職工福利，亦形成國有壟斷行業(yè)的高福利待遇。從這個角度來看，政府和國有企業(yè)對社會收入差距的擴大負有一定的責任。因此，加強對國有企業(yè)的管理，提高稅后收益的收繳比例，有助于政府建立公平競爭的秩序，構建和諧社會。二、外國政府國有資本管理及收益收繳制度的實踐(一)法國法國是西方發(fā)達國家中國有化程度較高的國家。法國政府設有專門的管理機構負責管理國有企業(yè)。這些部門主要是經濟部、工業(yè)部、預算部、運輸部、郵電部和國防部等。法國對國有企業(yè)實行分類管理和計劃合同制。把國有企業(yè)分為壟斷性國有企業(yè)和競爭性國有企業(yè)兩種。對壟斷性國有企業(yè)或國家擁有51％以上絕對控股權的國有企業(yè)，政府從企業(yè)的投資規(guī)模、借款數(shù)量、產品和勞務定價以及工資分配等方面實行嚴格的控制和管理，企業(yè)的自主權較小。對競爭性國有企業(yè)或普通的國家參股企業(yè)，政府的管理僅限于任命企業(yè)的主要領導人和對資產的流入流出進行監(jiān)督，對其生產經營活動不做過多干預，企業(yè)擁有較大的經營自主權，基本與私人企業(yè)處于平等的競爭地位。政府對企業(yè)的控制一般只限于控制總公司和母公司的股份，不控制子公司和分公司的股份。法國的國有企業(yè)實行董事會制度，董事長一般由政府有關部門提名并由總理任命。計劃合同制管理是政府通過和國有企業(yè)簽訂計劃合同、項目合同等，規(guī)定雙方的權利義務，調整國家和企業(yè)的關系。政府則按計劃合同的約定收取費用和利潤。政府與資產經營者通過協(xié)商談判簽訂計劃合同，一方面要明確國有企業(yè)的經營目標和承擔的責任，防止國有企業(yè)經營決策的失誤和國有資產流失。另一方面也要建立良好的與員工對話機制，幫助企業(yè)順利實現(xiàn)發(fā)展目標。法國政府對國有企業(yè)的分紅政策取決于國有企業(yè)的“贏利能力、財務狀況和董事會認為重要的其他事項”，稅后利潤向政府上繳的比例大約為50％。國有資本的紅利上繳國庫，分紅后的剩余利潤全部留歸企業(yè)支配，其中60％～70％的部分用做后備基金和發(fā)展基金，主要用于再投資和彌補虧損，其余用于職工的獎勵和福利。此外，凡涉及中央一級國有企業(yè)的投資計劃、資本變動、股權安排、重大發(fā)行債券和股票的計劃，都要報請其財產隸屬關系所在的經濟財政部決策或由內閣會議決定。根據(jù)世界銀行報告統(tǒng)計，法國電訊公司FranceTelecom)在2000年、2003年和2004年獲得盈利的年份里，以每股為基礎，紅利為利潤收入的16-43％。(二)美國美國雖是崇尚自由資本主義的國家，但國有企業(yè)的創(chuàng)辦和發(fā)展一直受到政府的嚴格控制。政府投資主要集中在鐵路、公路、機場、鋼鐵、軍工和郵政等領域，國有企業(yè)在國民經濟中所占的份額比例較低。美國的國有企業(yè)稱之為政府公司(GovernmentCorporation)，約有40個左右的政府公司。美國國會對國有企業(yè)首先進行立法管理，國會有權決定政府公司的建立、撤銷和企業(yè)內部管理體制的改革，對每個公司都有一個單行法律規(guī)范其行為。政府公司根據(jù)經營情況，可以向白宮預算局申請預算撥款，經審查批準后，由財政部撥款。公司按私法運營，實行董事會制度，董事會可以選聘高級管理人員，政府不得直接干預。國有企業(yè)也接受政府有關部門的審計監(jiān)督。在總體控制下，美國政府對少數(shù)基礎性、公益性的交通運輸、郵政、電力等部門的國有企業(yè)采取政府直接經營的方式，對絕大部分國有企業(yè)采取出租經營和系統(tǒng)承包制方式運作。出租經營或授權委托經營是政府將國有資產通過公開招租的方式出租給私人企業(yè)經營，然后依照租約定期向承租方收取租賃費。租賃費一般由折舊費和利潤構成，租賃期限和承擔的責任由租賃雙方共同商定。承租企業(yè)在租約規(guī)定期限內有經營自主權，政府不能干預。政府如果在某個時期需要某種產品，必須要和承租企業(yè)簽訂相關的購銷合同以取得產品。政府享有優(yōu)先定貨權。采用系統(tǒng)承包制運作的承包企業(yè)如果是政府系統(tǒng)工程項目的主承包商，可以在確保整個合同質量的情況下，將其中的部分工程或項目再轉包給其他的承包商、供應商，政府只監(jiān)督主承包商履行合同的情況，不插手企業(yè)的經營活動。對國有企業(yè)，美國的法律規(guī)定國有企業(yè)可以不納稅，不繳利潤，還可以接受國會撥款，以促進國有企業(yè)的自我發(fā)展。但由于美國預算赤字較大，國有企業(yè)每年還是要采取自愿的辦法將稅后紅利的30-50％上繳所在地州政府，用于政府開支。有些州還可以用國有資產的收益直接向民眾分紅。如1976年，阿拉斯加州公民投票設立了一個獨立于政府之外運營的“資源永久基金”，規(guī)定將該州至少25％的石油資源及相關收入投入在內。自1982年起，州政府連續(xù)20多年給在該州居住6個月以上的公民分紅，每人每年幾百至上千美元不等。(三)新加坡新加坡的國有企業(yè)在國家經濟中占有十分重要的地位，政府對投入到基礎設施、社會服務領域的國有資產和投入到經營領域的國有資產分別設置了不同的管理機構，按不同的法規(guī)進行管理。對前一領域的國有資產投資，不以營利為主要目的，主要是為營造良好的市場條件，促進經濟發(fā)展服務。這一領域的國有企業(yè)由政府直接管理。對后一領域，政府通過設立若干控股公司經營國有資產，政府控股公司完全由政府投資并擁有，依據(jù)公司法與民間資本平等競爭，追求盈利的最大化。采用國有控股公司模式經營國有資本是世界許多國家的普遍作法。國有控股公司代表國家行使國有資產所有權職能，對國有企業(yè)進行專業(yè)化管理，保證國有資產的保值和增值，接受國家的指導和監(jiān)督。同時，也在政府和國有企業(yè)之間充當隔離層和保護層，保證國有企業(yè)不受行政干預，利益不受侵害。國家控股公司的最高領導機構是公司董事會，成員由董事任命委員會選舉產生，一般由政府機構代表、企業(yè)管理人員和專家組成，政府官員兼職不兼薪。淡馬錫(Temasek)控股公司是新加坡政府設立的最大的資本控股公司，1974年成立，由財政部100％持股，取代原來的經濟發(fā)展局，專門負責經營和管理國家投入到各類國有企業(yè)的資本。公司在性質上屬于由財政部全資控股的私人豁免企業(yè)，在投資決策、資金使用等方面享有完全的自主權，不受財政部約束。淡馬錫根據(jù)國有企業(yè)的重要性和發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩兀瑢衅髽I(yè)分為持有和出售等類別，進行不同的管理。對控股的國有企業(yè)，淡馬錫運用其股東權力和良好的企業(yè)監(jiān)管架構，影響和促進企業(yè)的發(fā)展，但并不參與企業(yè)日常的管理和經營。企業(yè)設立董事會進行日常運作和監(jiān)督。30多年來，淡馬錫的資產擴張迅速，由最初投資的7000多萬美元，增長到1000多億美元。淡馬錫每年將從其管理的國有企業(yè)取得紅利和私有化收入，按一定比例上繳給財政部，余下的部分作為再投資用于國內外的資本運作。淡馬錫平均每年為股東提供了超過17％的投資回報率，上繳新加坡財政部的股息年均7％。新加坡國有企業(yè)上交紅利的比例一般為盈利的35％～70％，高的甚至達到盈利的80％～90％。(四)意大利意大利政府對國有企業(yè)實行國家參與制管理。在政府內閣設立國家參與部，下設若干職能司局和一個由有關部門部長參加的常設委員會，負責對國有企業(yè)的基本目標、法律地位和規(guī)章制度、領導體制、稅收、資金籌措等進行規(guī)范，對部門之間管理國有企業(yè)的政策進行協(xié)調。國家參與制管理系統(tǒng)呈金字塔結構。位于頂端的國家參與部通過掌控數(shù)家巨大的國家控股公司，控制著次級持股公司和部門企業(yè)集團，再由其控制諸多的直接從事生產經營的基層國有企業(yè)。國有控股公司位于國家參與制系統(tǒng)的中心位置，按政府的有關法令組建，按私營公司的法令和條例來經營。國會和政府對控股公司的職責主要體現(xiàn)在任命高層管理人員，批準公司的投資計劃和財務報告，協(xié)調公司的經營計劃等幾方面。公司實行董事會領導體制。作為部門企業(yè)集團的母公司，有別于享受特殊政策的國有企業(yè)。母公司通過資產紐帶，對所屬二級控股公司的人事、經營、投資、科研等按照統(tǒng)一的發(fā)展戰(zhàn)略進行協(xié)調和管理，評估和監(jiān)督，從而實現(xiàn)國有資產的保值和增值。其所屬的二級控股公司控制的下屬企業(yè)都是股份公司，股票可以上市。根據(jù)意大利國家參與制的制度框架，國有企業(yè)的盈利分配為，20％留作企業(yè)儲備金，15％作為科研開發(fā)特別基金，65％上繳國庫部。上繳國庫的利潤主要用于沖銷國家向其提供的創(chuàng)業(yè)資本和各種補貼，補貼沖銷完后，上繳的利潤可留做特別基金。如果國有企業(yè)出現(xiàn)虧損，在必要的時候，國庫部可以用國有企業(yè)的上繳款額來彌補。如果虧損過大超過了儲備金，經批準還可用政府特別基金來彌補。國有企業(yè)與下屬公司的利潤分配，如果涉及民間股份，則要在扣除企業(yè)留成之外，將剩余利潤按照政府與民間股份的多少進行分紅，屬于國家應得的部分按照上述原則逐級上繳。三、國外國有企業(yè)管理及收益收繳實踐對我國的啟示由于各個國家國有企業(yè)和國有資產管理體制的形成、發(fā)展與改革，有著其特定的歷史背景和社會經濟背景，因而，各國的國有資產管理制度反映出不同國家政治和意識形態(tài)上的差異，表現(xiàn)出各自不同的特點，但也具有一定的共性。各國政府行使國有資產所有者的職能，不論是直接管理還是指定或建立專門機構進行間接管理，主要是通過建立合理的股權治理結構來實現(xiàn)，而較少行政干預。西方國家的國有企業(yè)，幾乎都實行公司制和董事會制度。政府通過股權比例的多少行使對企業(yè)董事會的控制和管理，是各國政府管理國有資產最有效的方法。各國政府普遍認識到國有資本收益上繳的必要性，對國有資本收益有著較完善的征繳制度。我國的國有企業(yè)從產生到發(fā)展都具有很鮮明的中國特色，政府如何監(jiān)管國有企業(yè)，國有企業(yè)要不要向國家分紅等一系列問題一直困擾著各級政府和國有企業(yè)。西方國家與我們國情不同，沒有可以直接借用的現(xiàn)成模式，只能在分析其他國家以及國內各級政府實踐經驗的基礎上，建立具有中國特色社會主義的國有企業(yè)管理和國有資本收益分配制度。(一)要以明確的產權制度和規(guī)范的企業(yè)制度為法律基礎現(xiàn)代產權制度是構建現(xiàn)代企業(yè)制度的重要基礎。在市場經濟條件下，產權在本質上是一種純經濟權力，包括了剩余索取權、經營者選擇權、決策權等一系列權利。產權明晰的企業(yè)制度在企業(yè)中形成以產權為本源、控制權為核心、經營權為基礎、債權為監(jiān)督的企業(yè)權力體系。西方國家有著較為規(guī)范的產權制度，對國有企業(yè)，政府和企業(yè)有著各自明確的責任、權力和義務關系。政府行使國有資產所有者的職能，主要是通過建立合理的法人治理結構來實現(xiàn)對國有企業(yè)的監(jiān)督和管理。國外政府在管理國有資產上，一般不直接參與企業(yè)的日常經營，而是讓國有企業(yè)作為獨立的企業(yè)法人，擁有充分的自主權力，并按照市場規(guī)則和私人企業(yè)開展競爭。完善的法人治理結構，能有效的保障國有資本所有者剩余索取權的順利實現(xiàn)。(二)國有資本收益收繳比例的確定要兼顧國家和企業(yè)的當前利益和長遠利益從理論上講，盈利狀況是制定分紅政策的基礎，資本收益分配比例的高低主要取決于企業(yè)的盈利水平、再投資率、收益穩(wěn)定性、股東偏好等因素。維持一個適當?shù)姆旨t比例，能夠有效地抑制企業(yè)經理層過度投資的欲望和不受監(jiān)督的支出行為，維護股東的合法權益。通過收繳國有企業(yè)分紅，國家可以掌握更多的資源來推動整個國民經濟的可持續(xù)發(fā)展，增進社會福利。從上述其他國家的實踐看，國有企業(yè)的分紅比例差別很大，分紅水平高的可以達到盈利的80-90％，一般的也為盈利的1/3-2/3。1956年，《美國經濟評論》上的一篇經典文獻指出私營公司非常注重分紅的穩(wěn)定性。有調查表明，私營公司的中位目標分紅率一般為利潤收入的50％。如1972年-1998年間，美國12.2萬家工業(yè)企業(yè)的分紅率約為其盈利的38％-54％。由于國有企業(yè)的全民性，經合組織的官員建議，對國有企業(yè)的利潤分配、剩余現(xiàn)金留存比例應該有更嚴格的標準。國有企業(yè)的分紅比例應維持在一個適度的水平。至于這一比例的高低，可以由政府和國有企業(yè)根據(jù)企業(yè)盈利、財務狀況、未來發(fā)展計劃等因素協(xié)商制定。如丹麥、挪威的國有企業(yè)會根據(jù)整個商業(yè)周期的預期盈利