地方教育行政職能現(xiàn)狀的實(shí)證研究

地方教育行政職能現(xiàn)狀的實(shí)證研究

G46：A1004-633X(2011)02-0020-05一、研究方法與過(guò)程（一）研究方法本研究主要采用類屬分析法和問(wèn)卷調(diào)查法，前者重在回答“縣級(jí)教育行政組織在做什么”這一提問(wèn)，后者是為了調(diào)查當(dāng)前縣級(jí)教育行政組織的職能的履行能力及對(duì)自身職能定位的認(rèn)知狀況。其中，實(shí)施類屬分析法的單位為浙江省T區(qū)教育局。教育局下設(shè)教育學(xué)院、后勤管理中心、青少年活動(dòng)中心和社區(qū)學(xué)院，共有職工147人。類屬分析的材料來(lái)自于該教育局2008學(xué)年(2008.9.1-2009.8.31)教育局及直屬單位自上而下面向轄區(qū)學(xué)校及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)放的全部文件888份，①詳見(jiàn)下頁(yè)表1。另外，問(wèn)卷調(diào)查的目的有兩個(gè)：一是為了了解地方教育行政組織成員對(duì)自身職責(zé)、職能方式、履行職能的態(tài)度和能力；二是為了了解地方教育行政組織對(duì)學(xué)校自主發(fā)展能力、教育社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀以及這兩者與教育行政組織之間的關(guān)系等。涉及到的樣本主要為縣一級(jí)教育局，即浙江省的T區(qū)教育局和P縣教育局、江蘇省的W市教育局和K縣教育局、貴州省的Q縣教育局和W縣教育局共6個(gè)縣一級(jí)的教育行政組織。此次研究在這6個(gè)教育局共發(fā)放問(wèn)卷124份，回收有效問(wèn)卷111份，有效率達(dá)到89.5%。實(shí)施調(diào)查的時(shí)間是2009年11月至2010年3月。（二）類屬分析的步驟類屬分析在得出分析結(jié)果之前，共經(jīng)過(guò)了3個(gè)步驟。第一步是將文件名稱錄入到計(jì)算機(jī)中。第二步是對(duì)搜集到的文件進(jìn)行登錄。登錄是資料分析中最基本的一項(xiàng)工作，是一個(gè)將搜集到的資料打散，賦予其概念和意義，然后再以新的方式重新組合在一起的操作化過(guò)程[1]。登錄的一個(gè)十分重要和具體的工作就是找到對(duì)本研究問(wèn)題有意義的登錄號(hào)(Code)。在本研究的資料分析過(guò)程中，筆者分別以教育局所發(fā)文件的關(guān)鍵詞為登錄單位并對(duì)在登錄單位中提取的概括性短語(yǔ)進(jìn)行概化，形成一個(gè)編碼，將編碼記錄到一個(gè)編碼清單中，形成編碼系統(tǒng)。第三步是資料的歸類?！皻w類”是按照編碼系統(tǒng)將相同或者相近的資料整合在一起的過(guò)程[2]。資料的歸類采用類屬分析法。類屬分析是在資料中尋找反復(fù)出現(xiàn)的現(xiàn)象以及可以解釋這些現(xiàn)象的重要概念的一個(gè)過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，具有相同屬性的資料被歸入到同一類別，并且以一定的概念命名。二、研究結(jié)果與分析根據(jù)對(duì)T區(qū)教育局文件和問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果的分析，可以得出如下結(jié)論：（一）職能范圍：內(nèi)容繁雜，聚焦不足從文件分析和問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果來(lái)看，地方教育行政組織的工作內(nèi)容繁雜，工作人員在忙忙碌碌中卻容易忽視教育局的核心職能是否履行。比如，在調(diào)查中，91.8%的教育局職工感到自己的工作很忙，他們很清楚自己的職責(zé)。但是通過(guò)對(duì)T區(qū)教育局更深的解剖卻發(fā)現(xiàn)，教育局的很多工作并沒(méi)有聚焦在教育局所應(yīng)該履行的核心職能上。同時(shí)，通過(guò)文件分析發(fā)現(xiàn)，T區(qū)教育局日常工作內(nèi)容繁多，但是屬于基本職能范疇的相對(duì)較少。這具體通過(guò)文件關(guān)鍵詞的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)來(lái)反映，如教育局機(jī)關(guān)（包括各處室）發(fā)放的通知和文件510份中，勉強(qiáng)能劃歸五大職能即政策法規(guī)、規(guī)劃計(jì)劃、教育投入、督導(dǎo)檢查、信息服務(wù)的僅有167份，僅占文件總數(shù)的32.7%。在教育局的日常工作中，占較大比例的是組織學(xué)校參加相關(guān)活動(dòng)以及結(jié)合工作內(nèi)容開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)。由于教育局組織安排的活動(dòng)過(guò)多，導(dǎo)致這些活動(dòng)本身容易流于形式，很難起到促進(jìn)學(xué)校發(fā)展、教師發(fā)展和學(xué)生發(fā)展的作用。比如，T區(qū)在2009年4-6月短短3個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，僅僅義務(wù)教育科就下發(fā)（轉(zhuǎn)發(fā)）了組織各類學(xué)生活動(dòng)的通知6個(gè)。但是根據(jù)該區(qū)一位校長(zhǎng)的反映：“這些活動(dòng)內(nèi)容本身固然很好，可以成為學(xué)校學(xué)生活動(dòng)的資源，但是由于缺乏計(jì)劃性，學(xué)校都是臨時(shí)知道要去參與這些活動(dòng)，所以幾乎沒(méi)有時(shí)間去宣傳發(fā)動(dòng)和組織學(xué)生開(kāi)展，校長(zhǎng)們一般都是應(yīng)付一下了事。”在對(duì)教育局職工開(kāi)展的問(wèn)卷調(diào)查顯示，4%的人認(rèn)為教育局不該管但是管了的事情非常多，34%的人認(rèn)為比較多，44%的人認(rèn)為不太多，另有18%的人認(rèn)為不多?？梢?jiàn)，有82%的職工不同程度地認(rèn)為教育局有不該管但是管了的事情。另外，在回答“您認(rèn)為您所在的教育局該管但是沒(méi)有明確哪個(gè)部門(mén)或某個(gè)人來(lái)管的事情多嗎？”時(shí)，1.8%的人回答“非常多”，21.1%的人回答“比較多”，56.9%的人回答“不太多”，只有20.2%的人明確回答“不多”，且這一回答在浙江省、江蘇省和貴州省三地并不存在顯著性差異?？梢?jiàn)，教育局“越權(quán)”的同時(shí)還“缺位”，這正是事務(wù)繁多造成的核心職能缺位的結(jié)果。（二）職能方式：對(duì)學(xué)校的管理過(guò)于直接，且偏重于運(yùn)用強(qiáng)制性政策工具我國(guó)屢次在文件中強(qiáng)調(diào)，要改進(jìn)教育行政管理方式，更加注重運(yùn)用法律、規(guī)劃、撥款、標(biāo)準(zhǔn)、信息服務(wù)等手段，對(duì)教育進(jìn)行宏觀管理，改變直接管理學(xué)校的單一方式。然而，從調(diào)查來(lái)看，縣級(jí)教育行政組織對(duì)學(xué)校的管理還是過(guò)于直接和微觀，從而導(dǎo)致教育局對(duì)學(xué)校的管理事務(wù)繁多，管理內(nèi)容也幾乎涉及到學(xué)校辦學(xué)的方方面面。就T區(qū)教育局的直屬機(jī)構(gòu)后勤管理中心而言，區(qū)內(nèi)所有學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的后勤服務(wù)都由其提供，如校舍的維修、裝備的采購(gòu)、財(cái)務(wù)的結(jié)算等，涉及到和“物”打交道的事物幾乎都和該中心有關(guān)。正是因?yàn)閷?duì)學(xué)校的管理過(guò)于直接和微觀，“父母官”意識(shí)較為強(qiáng)烈，導(dǎo)致本應(yīng)實(shí)施并完善的規(guī)劃、法律、標(biāo)準(zhǔn)等行政方式顯得相對(duì)薄弱。比如，調(diào)查中，96.7%的教育局職工不知曉本地教育發(fā)展規(guī)劃，84.1%的教育局職工不清楚學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的制定情況，91.6%的教育局職工不能說(shuō)出一所以上學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)。同時(shí)，也正是因?yàn)楣芾硪庾R(shí)沒(méi)有從直接的微觀管理轉(zhuǎn)向間接的宏觀管理，所以縣級(jí)教育行政組織的職能履行方式依然采取傳統(tǒng)的“文山會(huì)海”方式。僅就T區(qū)教育局而言，T區(qū)教育局向轄區(qū)學(xué)校發(fā)放的文件類型僅包括四類，即通知、意見(jiàn)、決定、公告，這四類文件的數(shù)量分別為491、13、5和1。其中“通知”所占的比例最高，達(dá)96%，“意見(jiàn)”僅占3%，“決定”更少，僅占1%，而“公告”只有1份，僅占0.2%。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳1993年修訂發(fā)布的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》規(guī)定，公文種類主要包括命令（令）、議案、決定、指示、公告、通告、通知、通報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、函、會(huì)議紀(jì)要。由于我國(guó)教育行政職能轉(zhuǎn)變提出的背景之一就是基于合理定位政校的關(guān)系，故本文只擇取T區(qū)教育局對(duì)轄區(qū)學(xué)校發(fā)放的文件，而沒(méi)有涉及向上的請(qǐng)示、平行的函、向內(nèi)的會(huì)議紀(jì)要等。另外，根據(jù)公文分類的特點(diǎn)，“通知”屬于知照性公文，主要指適用于批轉(zhuǎn)下級(jí)機(jī)關(guān)的公文、轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)機(jī)關(guān)和不相隸屬機(jī)關(guān)的公文、傳達(dá)要求下級(jí)機(jī)關(guān)辦理和需要有關(guān)單位周知或執(zhí)行的事項(xiàng)、任免人員，主要起布置任務(wù)、要求執(zhí)行的作用；“決定”屬于指揮類公文，適用于對(duì)重要事項(xiàng)或重大活動(dòng)作出安排，獎(jiǎng)懲有關(guān)單位及人員，變更或者撤銷下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項(xiàng)；“意見(jiàn)”適用于對(duì)重要問(wèn)題提出見(jiàn)解和處理辦法。本文涉及到的“意見(jiàn)”是作為下行文，即文件中對(duì)貫徹執(zhí)行有明確要求的，下級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)遵照?qǐng)?zhí)行；無(wú)明確要求的，下級(jí)機(jī)關(guān)可參照?qǐng)?zhí)行。從以上文件的性質(zhì)來(lái)看，T區(qū)教育局發(fā)放的文件均帶有強(qiáng)制性、命令性等特點(diǎn)。（三）職能機(jī)構(gòu)：條線過(guò)多且交叉，對(duì)學(xué)校干擾較大受我國(guó)行政管理體制中“條塊關(guān)系”的影響，T區(qū)盡管是“麻雀雖小”，全區(qū)各級(jí)各類學(xué)校不過(guò)40所，但是教育局內(nèi)部卻是“五臟俱全”，崗位設(shè)置繁多，教育局147名職工分別指向?qū)W校的各條各線。這種官僚結(jié)構(gòu)對(duì)學(xué)校的干擾較大，該區(qū)一位著名的校長(zhǎng)曾無(wú)可奈何地說(shuō)起，根據(jù)自己的統(tǒng)計(jì)，他的學(xué)校沒(méi)有一天是全校所有的教工都在校的，總是有教師要外出完成各種任務(wù)，這給學(xué)校的正常教學(xué)帶來(lái)了很大的沖擊，甚至要拍張“全家福”也只能安排到暑假全員師德培訓(xùn)的時(shí)候。通過(guò)文件整理和分析，筆者還發(fā)現(xiàn)，教育局的這幾個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)的職能與教育局機(jī)關(guān)相關(guān)科室的職能交叉現(xiàn)象明顯。如教育局人事科與教育學(xué)院在教師培訓(xùn)、教師榮譽(yù)評(píng)選等方面交叉明顯；教育局計(jì)財(cái)科與后勤管理中心業(yè)務(wù)重疊也較為明顯；教育局辦公室或義務(wù)教育科與青少年活動(dòng)中心的工作內(nèi)容也存在交叉；等等。總體來(lái)說(shuō)，T區(qū)教育局與其業(yè)務(wù)部門(mén)之間的職能界限不明顯，導(dǎo)致管理力量難以整合，這樣，一方面容易造成內(nèi)耗，另一方面也相應(yīng)地增加了學(xué)校的負(fù)擔(dān)。（四）職能效果：缺乏目標(biāo)設(shè)定和結(jié)果評(píng)價(jià)，導(dǎo)致“做得怎樣”無(wú)從得知從T區(qū)教育局的機(jī)構(gòu)職責(zé)、崗位職責(zé)來(lái)看，都僅關(guān)注教育局“應(yīng)該做什么”而缺少“應(yīng)該做得怎么樣”的績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定。在教育局下發(fā)的文件中，僅關(guān)注“做了些什么”，而沒(méi)有關(guān)注“做得怎么樣”，很難看到教育行政活動(dòng)從“啟動(dòng)”—“執(zhí)行”—“評(píng)估”—“獎(jiǎng)勵(lì)／問(wèn)責(zé)”的行政過(guò)程。問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)：上級(jí)對(duì)教育局以及教育局對(duì)其部門(mén)的主要評(píng)價(jià)是根據(jù)“年初與局里簽訂的目標(biāo)責(zé)任書(shū)”的占到53.2%，根據(jù)“我們部門(mén)的職能要求”的占到45%，根據(jù)“來(lái)自基層學(xué)校的意見(jiàn)”和“其他部門(mén)的意見(jiàn)”的均只有1%。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，教育局在評(píng)價(jià)部門(mén)或員工是否履行崗位職責(zé)時(shí)，參與評(píng)價(jià)的人員往往是教育局內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)和同事，較少邀請(qǐng)學(xué)校校長(zhǎng)或其他人參與評(píng)價(jià)。另外，只有14.4%的教育行政領(lǐng)導(dǎo)和干部表示“很清楚”上級(jí)部門(mén)或?qū)W校或社會(huì)對(duì)他們所處的教育局工作績(jī)效的評(píng)價(jià)結(jié)果，只有13.5%的表示“很清楚”別人對(duì)自己工作的評(píng)價(jià)結(jié)果。可見(jiàn)，對(duì)地方教育行政組織的績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)較為薄弱。正是因?yàn)閷?duì)執(zhí)行過(guò)程的關(guān)注和對(duì)執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)價(jià)的缺乏，導(dǎo)致教育行政組織“做得怎么樣”無(wú)從得知。再者，教育局職工在履行職能的過(guò)程中對(duì)履行效果的忽視也容易導(dǎo)致工作流于形式。如T區(qū)教育局制定有校長(zhǎng)考核辦法，但是T區(qū)校長(zhǎng)對(duì)這一與自己息息相關(guān)的文件內(nèi)容卻知曉不多。調(diào)查顯示，57%的校長(zhǎng)表示不熟悉教育局對(duì)校長(zhǎng)工作的年度考核辦法。三、加強(qiáng)縣級(jí)教育行政組織建設(shè)的建議（一）動(dòng)態(tài)調(diào)整職能范圍從調(diào)查來(lái)看，地方教育行政組織普遍存在著職能繁雜但不聚焦、“越權(quán)”和“缺位”現(xiàn)象不同程度地存在等問(wèn)題。這就需要地方教育行政組織必須認(rèn)真審視自身，合理定位職能范圍。在這一重新審視和界定的過(guò)程中，需要特別關(guān)注兩個(gè)方面，一是動(dòng)態(tài)地把握教育行政環(huán)境的變化，分析環(huán)境對(duì)教育的需求，結(jié)合國(guó)際、國(guó)家宏觀環(huán)境和地方環(huán)境對(duì)當(dāng)?shù)亟逃M(jìn)行全方位的摸底調(diào)查，找出供給與需求之間的差距，從而確定自身的職能范圍。二是注重因時(shí)因地制宜。我國(guó)是大國(guó)辦教育，地方教育發(fā)展差距較大已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)，即便是同一區(qū)域城鄉(xiāng)之間、校際之間的教育差距也依然較大。因此，在進(jìn)行教育行政職能定位的過(guò)程中，要堅(jiān)持因時(shí)因地制宜原則，針對(duì)不同學(xué)校發(fā)展對(duì)政府的訴求，提供個(gè)性化的服務(wù)支持，切勿要么是不轉(zhuǎn)變，要么是全盤(pán)轉(zhuǎn)變。在教育行政職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，要牢牢記住教育行政職能轉(zhuǎn)變的目的不是為了轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，而是為了最大化地促進(jìn)學(xué)生發(fā)展、教師發(fā)展和學(xué)校發(fā)展。（二）更新職能履行方式更新職能履行方式，一是要因地制宜，真正實(shí)現(xiàn)逐漸從直接管理到間接調(diào)控的轉(zhuǎn)變。二是要真正實(shí)現(xiàn)從文山會(huì)海到電子政務(wù)的逐步轉(zhuǎn)變。教育信息化直接帶動(dòng)了電子政務(wù)。近年來(lái)，各級(jí)各地教育行政部門(mén)和學(xué)校在教育電子政務(wù)建設(shè)方面做了大量的工作，啟動(dòng)并建成了一批重點(diǎn)信息化應(yīng)用工程，初步建成了教育電子政務(wù)的框架。但是，電子政務(wù)作為一種新的工作模式，首先必須打破舊的習(xí)慣。僅就T區(qū)而言，該區(qū)從2000年就著手教育信息化建設(shè)，并重點(diǎn)開(kāi)發(fā)了網(wǎng)絡(luò)電子辦公平臺(tái)。然而，從效果來(lái)看，T區(qū)的網(wǎng)絡(luò)電子辦公平臺(tái)和其他很多類似的教育管理平臺(tái)一樣，更多地還是日常工作的電子化呈現(xiàn)，改變的只是形式，不變的是管理的理念和內(nèi)容。因此，要使教育電子政務(wù)健康、快速地發(fā)展，需要突破一些壁壘，尤其是要打破既有觀念的壁壘。三是要將政府不該做也做不好的事情通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的形式，讓渡給市場(chǎng)或社會(huì)。政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)際上是一種財(cái)政性資金的轉(zhuǎn)移支付方式，即政府對(duì)于某些設(shè)立的特定公共服務(wù)目標(biāo)，不是自己使用財(cái)政資金運(yùn)作完成，而是采取通過(guò)各種模式建立契約關(guān)系，由中介組織、社會(huì)組織或營(yíng)利組織等其他主體來(lái)提供公共服務(wù)，而政府支付相應(yīng)資金的模式[2]。近年來(lái)，我國(guó)不少地區(qū)都在嘗試運(yùn)用這種形式提高公共服務(wù)的質(zhì)量，降低公共服務(wù)的成本，如上海浦東新區(qū)、貴州納雍、江蘇無(wú)錫、山東淄博、廣東中山等地。但是，政府購(gòu)買服務(wù)在我國(guó)尚屬新生事物，仍處于起步階段，還有不少細(xì)節(jié)需要進(jìn)一步強(qiáng)化，流程也還需要進(jìn)一步優(yōu)化。尤其值得注意的是，在政府購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中，必須關(guān)注四大原則，一是購(gòu)買內(nèi)容必須符合“公共教育服務(wù)”的目標(biāo)；二是公共教育服務(wù)的提供者必須具有主體獨(dú)立性；三是要將政府購(gòu)買教育服務(wù)納入政府采購(gòu)的范圍，建立公開(kāi)、公平、競(jìng)爭(zhēng)性的購(gòu)買流程；四是提高政府與第三方組織之間的對(duì)話、合作、支持和互助等。除此之外，還應(yīng)注意購(gòu)買過(guò)程中信息的平等對(duì)稱和有效性，建立第三方監(jiān)管機(jī)制，實(shí)行成本合理估算等。（三）精簡(jiǎn)和整合職能機(jī)構(gòu)鄧小平同志曾經(jīng)指出：“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命?！蔽覈?guó)過(guò)去的機(jī)構(gòu)改革，往往是著眼于機(jī)構(gòu)本身的增減和人員的壓縮，沒(méi)有從政府職能調(diào)整這個(gè)根本出發(fā)，因此，以往的改革始終無(wú)法跳出“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。當(dāng)前，我國(guó)教育管理體制改革的重點(diǎn)是簡(jiǎn)政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能，這兩者是緊密聯(lián)系、相互影響的?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》戰(zhàn)略性地提出：“培育專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)。完善教育中介組織的準(zhǔn)入、資助、監(jiān)管和行業(yè)自律制度。積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)學(xué)會(huì)、基金會(huì)等各類社會(huì)組織在教育公共治理中的作用?！边@是我國(guó)第一次在重大政策中使用“教育公共治理”，預(yù)示著我國(guó)將走向教育公共治理的趨勢(shì)。在這一趨勢(shì)面前，簡(jiǎn)政放權(quán)意味著要在理清職能范圍、合理讓渡職能的基礎(chǔ)上，確定部門(mén)設(shè)置和崗位設(shè)置，也即在明晰“應(yīng)該做哪些事”的基礎(chǔ)上確定“設(shè)哪些崗”。同時(shí)，要在圍繞“如何把事做好”的基礎(chǔ)上加強(qiáng)部門(mén)與部門(mén)、崗位與崗位之間的整合。（四）強(qiáng)調(diào)對(duì)職能效果的評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)對(duì)職能效果的評(píng)價(jià)，首先要樹(shù)立教育行政績(jī)效意識(shí)，提高職能效果評(píng)價(jià)的能力。在評(píng)估教育行政職能履行的效果上，需要關(guān)注評(píng)估指標(biāo)的設(shè)定、