媒介融合下傳媒監(jiān)管模式的變革

媒介融合下傳媒監(jiān)管模式的變革

隨著傳播科技的發(fā)展，廣播電視、電信和互聯(lián)網(wǎng)的行業(yè)藩籬日益被打破，以往以媒介類別劃分的分業(yè)經(jīng)營模式正在逐漸向以功能劃分的混業(yè)經(jīng)營格局轉(zhuǎn)變。傳媒經(jīng)營格局的變化必將引起傳媒監(jiān)管的連動(dòng)效應(yīng)，促進(jìn)各國進(jìn)行傳媒監(jiān)管模式的變革。模式變革從分業(yè)監(jiān)管到統(tǒng)一監(jiān)管。20世紀(jì)末期開始，隨著電信技術(shù)、廣播電視技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)的迅猛發(fā)展并日益相互滲透，三網(wǎng)融合已是大勢所趨。為了應(yīng)對媒介融合發(fā)展的需要，世界各國紛紛從監(jiān)管政策和管理體制上進(jìn)行調(diào)整，成立融合性質(zhì)的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以打破長期以來傳媒分業(yè)監(jiān)管的格局。1934年美國《電信法案》確立聯(lián)邦通訊委員會(huì)對廣播電視和電信實(shí)行監(jiān)管；1996年議會(huì)通過的《電信法案》規(guī)定聯(lián)邦通訊委員會(huì)開始對廣播電視、電信和互聯(lián)網(wǎng)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。2003年英國通過《傳播法案》，由新成立的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)傳播通訊辦公室取代以前的電信管理局、無線電通信管理局、獨(dú)立電視委員會(huì)、無線電管理局、播放標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)5個(gè)部門。2005年澳大利亞成立通訊媒體管理局，替代原來的澳洲廣播事務(wù)管理局和澳洲通訊事物管理局，開始對廣播、電視和通訊實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。2008年韓國通過相關(guān)法律，組建廣播通訊委員會(huì)，取代原來的信息通訊部和廣播委員會(huì)，統(tǒng)一監(jiān)管廣播、電視和電信業(yè)務(wù)。從機(jī)構(gòu)監(jiān)管到功能監(jiān)管。隨著傳播科技的發(fā)展，傳統(tǒng)媒介之間的界線和功能不再。這就要求傳媒監(jiān)管模式從以媒介機(jī)構(gòu)性質(zhì)劃分的機(jī)構(gòu)監(jiān)管逐漸向以媒介業(yè)務(wù)劃分的功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變。功能監(jiān)管保證不同媒介在執(zhí)行相同或者類似的業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)受到同一監(jiān)管者的監(jiān)管。功能監(jiān)管根據(jù)媒介機(jī)構(gòu)所提供服務(wù)的功能將其行為分成不同的類型，傳媒監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力在業(yè)務(wù)性質(zhì)的基礎(chǔ)上劃分，而不是在從事業(yè)務(wù)活動(dòng)的媒介機(jī)構(gòu)性質(zhì)基礎(chǔ)上劃分。英國原來實(shí)行的是按照不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別監(jiān)管不同傳媒機(jī)構(gòu)的監(jiān)管模式，分別設(shè)立電信管理局、無線電通信管理局、獨(dú)立電視委員會(huì)、無線電管理局和播放標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)。2003年統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)以后，傳播通訊辦公室下設(shè)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)頻譜、戰(zhàn)略發(fā)展、組織計(jì)劃、頻譜政策、競爭市場六大部門；2005年澳大利亞成立通訊媒體管理局后，下設(shè)數(shù)字傳輸、通訊設(shè)施、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、內(nèi)容消費(fèi)、服務(wù)協(xié)調(diào)和法律服務(wù)六大部門。這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照媒介功能設(shè)立每一個(gè)部門分別監(jiān)管不同媒介業(yè)務(wù)。以上監(jiān)管模式的變革并不是兩條平行直線、各自獨(dú)立進(jìn)行的，它們是相互交叉的。分業(yè)監(jiān)管與統(tǒng)一監(jiān)管是從監(jiān)管的形式來劃分。而機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管則是按照被監(jiān)管對象來劃分。分業(yè)監(jiān)管中也包含著機(jī)構(gòu)監(jiān)管，甚至很多時(shí)候就是機(jī)構(gòu)監(jiān)管；統(tǒng)一監(jiān)管中包含著功能監(jiān)管。英國的傳播通訊辦公室和澳大利亞通訊媒體管理局采用的是統(tǒng)一監(jiān)管下的功能監(jiān)管模式。這種模式可稱為完全統(tǒng)一監(jiān)管模式。當(dāng)然統(tǒng)一監(jiān)管模式下也有的包含著分業(yè)監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管。美國聯(lián)邦通訊委員會(huì)雖然對廣播電視、電信和互聯(lián)網(wǎng)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，但下面分設(shè)大眾媒體、公眾電信、無線通訊、有線服務(wù)等局。這種監(jiān)管模式則有分業(yè)監(jiān)管的痕跡，是在機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。這種監(jiān)管又叫做統(tǒng)一監(jiān)管下的傘狀監(jiān)管模式，它可被視為一種不完全統(tǒng)一監(jiān)管模式。模式比較在不同的歷史時(shí)期，傳媒監(jiān)管有著不同的內(nèi)涵。傳媒監(jiān)管必須依靠一定的監(jiān)管模式加以實(shí)現(xiàn)。一個(gè)國家到底采用何種模式是與其社會(huì)制度聯(lián)系在一起的，更與其所采用的媒介經(jīng)營格局緊密相關(guān)。分業(yè)監(jiān)管與統(tǒng)一監(jiān)管。分業(yè)監(jiān)管指由不同的傳媒監(jiān)管機(jī)構(gòu)對不同的傳媒機(jī)構(gòu)和不同的傳媒市場進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在各自權(quán)屬的范圍內(nèi)執(zhí)行監(jiān)督權(quán)力。這種監(jiān)管模式適用于分業(yè)經(jīng)營的模式。我國目前采取的是一種典型的分業(yè)監(jiān)管模式。統(tǒng)一監(jiān)管則是一家監(jiān)管機(jī)構(gòu)對兩種或者兩種以上的傳媒機(jī)構(gòu)或者傳媒市場進(jìn)行綜合監(jiān)管。目前，英國、美國、加拿大、澳大利亞、韓國、日本，包括中國的臺灣地區(qū)實(shí)行的是統(tǒng)一監(jiān)管模式。分業(yè)監(jiān)管的優(yōu)點(diǎn)在于：一是監(jiān)管目標(biāo)明確，依據(jù)不同媒介類別進(jìn)行差異化監(jiān)管，從而提高監(jiān)管效力；二是監(jiān)管專業(yè)化，每個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)同類別媒介的監(jiān)管事務(wù)，有利于細(xì)分各項(xiàng)監(jiān)管工作，力度較大；三是能避免監(jiān)管沖突內(nèi)部化，不同類別的媒體具有不同的媒介特性，業(yè)務(wù)活動(dòng)具有明顯差別，其監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管手段應(yīng)有不同。如果制定統(tǒng)一的監(jiān)管目標(biāo)，則容易導(dǎo)致監(jiān)管沖突內(nèi)部化。但這種監(jiān)管模式也有其缺點(diǎn)：一是各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間缺乏有效協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)監(jiān)管缺位與監(jiān)管重疊；二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)龐大，浪費(fèi)人力、物力；三是由于各監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理，條塊分割，加之監(jiān)管目標(biāo)不完全一樣，在媒介融合的環(huán)境下不同的媒介業(yè)務(wù)主體在業(yè)務(wù)交叉中容易鉆分業(yè)監(jiān)管的空子，導(dǎo)致監(jiān)管疏漏。統(tǒng)一監(jiān)管的優(yōu)勢在于：一是所有類別的媒介在一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管之下能夠有效避免監(jiān)管真空與監(jiān)管重復(fù)；二是能節(jié)約成本，獲取規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)；三是監(jiān)管彈性強(qiáng)，能迅速適應(yīng)傳播科技不斷發(fā)展的要求，降低不適宜的制度安排對傳媒創(chuàng)新形成的阻礙。同樣，統(tǒng)一監(jiān)管模式也有其弊端：一是缺乏競爭，容易導(dǎo)致官僚主義；二是對類別媒介監(jiān)管的專業(yè)分工還將繼續(xù)存在。監(jiān)管部門之間仍可能產(chǎn)生信息的交流與協(xié)調(diào)合作的問題。加拿大實(shí)行的統(tǒng)一監(jiān)管下的傘狀監(jiān)管模式，在廣播電視電信委員會(huì)這一統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)里，監(jiān)管內(nèi)部組織架構(gòu)仍然是按照不同的傳媒產(chǎn)業(yè)劃分。廣播部對廣播電視業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，電信部對電信業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。美國的聯(lián)邦通訊委員會(huì)也是如此。盡管這些部門同屬同一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但在日常運(yùn)作中，這些部門之間仍需要溝通與合作，如果沒有進(jìn)行良好的溝通與合作，監(jiān)管有效性將大打折扣。機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管。機(jī)構(gòu)監(jiān)管指按照媒介類別設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自監(jiān)管不同媒介，某一類別的監(jiān)管機(jī)構(gòu)無權(quán)監(jiān)管其他類別的媒介，這種監(jiān)管模式適用于分業(yè)經(jīng)營的模式。功能監(jiān)管理論源自美國的金融監(jiān)管實(shí)踐。美國前財(cái)政部長羅伯特·魯賓認(rèn)為，功能監(jiān)管是指：“一個(gè)監(jiān)管過程，在這一過程中，一種特定的金融功能由同一監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管，無論這種業(yè)務(wù)活動(dòng)由哪一個(gè)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營?！雹偬子昧_伯特·魯賓的觀點(diǎn)，傳媒功能監(jiān)管模式就是按照相同的傳媒業(yè)務(wù)功能，比如媒介內(nèi)容、傳播技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施等統(tǒng)一由某一特定的傳媒監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者部門進(jìn)行監(jiān)管。從目前的趨勢看，功能監(jiān)管模式與機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式相比，更能適應(yīng)媒介融合的趨勢。機(jī)構(gòu)監(jiān)管的優(yōu)點(diǎn)在于專業(yè)性強(qiáng)。它根據(jù)不同類別的媒介設(shè)立不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，采取不同的監(jiān)管方式，從而在一定程度上作一種有效的制度安排。分業(yè)經(jīng)營正是機(jī)構(gòu)監(jiān)管的核心基礎(chǔ)。所以，機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式基本上是與分業(yè)監(jiān)管模式聯(lián)系在一起的。媒介融合之前，傳統(tǒng)媒介之間的界線與功能越?jīng)芪挤置鳎瑱C(jī)構(gòu)監(jiān)管模式就越能有效劃分各業(yè)別的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管轄范圍。但機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式的缺點(diǎn)也是非常明顯的：隨著傳播科技的發(fā)展，傳統(tǒng)媒介之間的界線與功能不再存在，這種監(jiān)管模式就會(huì)越來越失去效用。如果按照媒介類別實(shí)施機(jī)構(gòu)監(jiān)管，那么往往會(huì)形成監(jiān)管真空。而且同一傳媒機(jī)構(gòu)由多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)監(jiān)管，由于監(jiān)管部門之間缺乏有效的分工與協(xié)作，從而會(huì)造成監(jiān)管交錯(cuò)與重疊。功能監(jiān)管的優(yōu)點(diǎn)在于：一是按照媒介內(nèi)容、技術(shù)或設(shè)施所實(shí)現(xiàn)的基本功能，并以此為依據(jù)確定相應(yīng)的傳媒監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管規(guī)則，從而能有效解決媒介融合下傳媒創(chuàng)新的監(jiān)管歸屬問題，避免監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊；二是它針對媒介融合下傳媒業(yè)務(wù)交叉現(xiàn)象層出不窮的趨勢，強(qiáng)調(diào)要實(shí)施跨媒介、跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨級別的監(jiān)管，主張?jiān)O(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對傳媒業(yè)實(shí)施整體監(jiān)管；三是按照媒介內(nèi)容或者媒介設(shè)施所實(shí)現(xiàn)的基本功能具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，據(jù)此設(shè)計(jì)的監(jiān)管體制和監(jiān)管規(guī)則更具連續(xù)性和一致性，能夠更好地適應(yīng)傳媒業(yè)在未來的融合過程中可能出現(xiàn)的各種新情況、新問題。鑒于功能監(jiān)管模式的諸多優(yōu)點(diǎn)，2001年日本把原來的總務(wù)廳、郵政省和自治省合并為總務(wù)省?？倓?wù)省下設(shè)十幾個(gè)局，其中信息通信政策局負(fù)責(zé)制定傳媒政策，綜合通信基礎(chǔ)局負(fù)責(zé)設(shè)施及業(yè)務(wù)管理。英國傳播通訊辦公室和澳大利亞通訊媒體管理局的組織架構(gòu)也是按照功能監(jiān)管的模式設(shè)計(jì)下屬部門。任何一種監(jiān)管制度都有其局限性，功能監(jiān)管也不例外：不能完全解決媒介融合下的監(jiān)管難題。隨著傳播科技的發(fā)展，很多廣播電視、電信和互聯(lián)網(wǎng)的功能相互融合，彼此間功能上的區(qū)別變得模糊，又或者媒介內(nèi)容、傳播渠道和信息技術(shù)之間的界線很難區(qū)分。這種情況下，以功能來劃分監(jiān)管者的權(quán)限就很難界定。而且，在功能監(jiān)管模式下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)功能的過度拆分，兼營多種媒介業(yè)務(wù)的傳媒機(jī)構(gòu)會(huì)同時(shí)受到數(shù)個(gè)按功能劃分的監(jiān)管部門的監(jiān)管。未來變革上述四種監(jiān)管模式均有利弊，并不存在一個(gè)普遍適用的最優(yōu)模式。社會(huì)語境和時(shí)代背景是真正理解一種監(jiān)管模式是否優(yōu)劣的行之有效的方法。分業(yè)監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式在媒介融合之前具有其他模式不可比擬的優(yōu)越性。但隨著傳播科技的發(fā)展，傳統(tǒng)媒介之間的界限與功能日益模糊，新的媒體與服務(wù)層出不窮，這時(shí)分業(yè)監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式的弊端日益凸顯，而統(tǒng)一監(jiān)管和功能監(jiān)管模式則充分體現(xiàn)出制度安排的優(yōu)越性。每一種監(jiān)管模式的最初出現(xiàn)并不是從一組理論原則中推論出來的，而是“摸著石頭過河”，在監(jiān)管實(shí)踐的基礎(chǔ)上經(jīng)過不斷發(fā)展修訂，最后推到人們面前。所以很難說某一種新的傳媒監(jiān)管模式的出現(xiàn)最終是一個(gè)完美的、普天之下可以共用的治理模式。在某種程度上，變革不是單純?yōu)榱藢で笠环N一勞永逸的模式。更確切地說，“每一種改革方案都會(huì)帶來一些新的問題，而這些新的問題又會(huì)引發(fā)一場新的改革”②。統(tǒng)一監(jiān)管和功能監(jiān)管模式與分業(yè)監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式相比，在新的媒介生態(tài)環(huán)境下顯示出其巨大的監(jiān)管效力，但并不意味著它們是一個(gè)能夠與時(shí)俱進(jìn)的、普世的終極模式。美國聯(lián)邦通訊委員會(huì)在其未來21世紀(jì)的規(guī)劃藍(lán)圖中就指出，鑒于目前傳播科技的發(fā)展?fàn)顩r，原來以產(chǎn)業(yè)類別為主進(jìn)行的組織架構(gòu)將不適應(yīng)媒介融合的態(tài)勢，將考慮裁減包括有線電視服務(wù)局、大眾媒體局、公眾電信局以及無線通訊局等部門，而從功能層面就各局和辦公室進(jìn)行整合重構(gòu)。③毋庸置疑，未來傳媒監(jiān)管模式的變革將是一個(gè)持續(xù)不斷的過程。隨著傳播科技的持續(xù)發(fā)展，將有越來越多的國家介入到這一改革浪潮中去。而且目前已經(jīng)著手進(jìn)行監(jiān)管模式變革的國家也將隨著媒介生態(tài)的變化，持續(xù)深化改革，不斷探尋更適合媒介生態(tài)變化和社會(huì)發(fā)展需要的傳媒監(jiān)管模式。未來傳媒監(jiān)管模式的變革，不論處于何種社會(huì)語境下，以下幾個(gè)方面均需仔細(xì)考量：首先，一個(gè)好的傳媒監(jiān)管模式應(yīng)該確保監(jiān)管目標(biāo)明確、運(yùn)作獨(dú)立、分工明確、能覆蓋所有傳媒機(jī)構(gòu)和功能領(lǐng)域，有效避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空；其次，監(jiān)管模式的選擇必須考慮民族性特征、媒介性質(zhì)以及本國傳媒發(fā)展?fàn)顩r；再次，制度安排要有彈性，能為傳播科技的發(fā)展和媒介融合的變化預(yù)留適時(shí)調(diào)整和變革的空間；最后，從理論上講，任何一種監(jiān)管模式的監(jiān)管效力都有其重要意義，但也只是提供一種制度環(huán)境，真正有效的監(jiān)管還依賴于實(shí)際操作。所以在操作