我國農(nóng)業(yè)保險仲裁的現(xiàn)實缺位及立法對策

我國農(nóng)業(yè)保險仲裁的現(xiàn)實缺位及立法對策

根據(jù)《仲裁法》第2條的規(guī)定，仲裁作為解決民商事糾紛的一種有效方式，當(dāng)然適用于農(nóng)業(yè)保險糾紛中發(fā)生于平等主體之間的合同糾紛（主要包括農(nóng)業(yè)原保險合同糾紛和農(nóng)業(yè)再保險合同糾紛）和其他財產(chǎn)權(quán)益糾紛（主要指農(nóng)業(yè)保險侵權(quán)糾紛）的解決。并且，從理論上來說，仲裁雖然與和解、調(diào)解一道都是基本的替代性糾紛解決方式之一，但與后兩者相比具有一定的司法意義①；與訴訟相比則具有獨特的效率價值、交易維持價值和商譽保護價值以及更高的公平價值?？梢?，它是一種較適合于農(nóng)業(yè)保險的糾紛解決方式。但實踐中我國農(nóng)業(yè)保險仲裁缺位現(xiàn)象相當(dāng)普遍，因而亟須立法的規(guī)范與促進。一、我國農(nóng)業(yè)保險仲裁的現(xiàn)實缺位在我國，保險糾紛的解決可以通過和解、調(diào)解、仲裁和訴訟的不同方式進行。而從司法實踐看，在保險糾紛發(fā)生以后，人們更多地傾向于選擇和解、調(diào)解和訴訟的方式，卻忽視了仲裁的適用。這種情形于農(nóng)業(yè)保險糾紛的解決也不例外。在理賠的過程中，農(nóng)業(yè)保險人和索賠人之間常會在保險責(zé)任歸屬、賠償數(shù)額等問題上發(fā)生爭議。爭議發(fā)生后，首先需要爭議當(dāng)事人協(xié)商和解或由第三方調(diào)解解決；如果不成，就應(yīng)通過仲裁或訴訟方式解決。為此，經(jīng)營農(nóng)業(yè)原保險業(yè)務(wù)的各類保險公司所設(shè)計的農(nóng)業(yè)保險格式合同一般都設(shè)有包含仲裁選擇內(nèi)容的爭議處理條款。如，某公司《小麥雹災(zāi)保險條款》第18條規(guī)定：“被保險人與保險人之間因本保險事宜發(fā)生爭議，可通過協(xié)商解決，也可申請仲裁”。其《養(yǎng)豬保險條款》第20條規(guī)定：“被保險人與保險人之間因本保險事宜發(fā)生爭議，可通過協(xié)商解決，也可申請仲裁或者提起訴訟”。該公司某省分公司所制定的《水稻種植保險條款(2008)》第27條規(guī)定：“因履行本保險合同發(fā)生的爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決。協(xié)商不成的，提交保險合同載明的仲裁機構(gòu)仲裁；保險合同未載明仲裁機構(gòu)或者爭議發(fā)生后未達成仲裁協(xié)議的，可向人民法院起訴”。但事實上，農(nóng)業(yè)保險爭議發(fā)生后幾乎都是通過和解或調(diào)解途徑解決，確實和解或調(diào)解不成的才通過訴訟程序解決，真正選擇用仲裁方式解決的極少。即使在合同中事先訂有仲裁條款，但爭議的解決最終主要還是通過和解或調(diào)解方式。據(jù)本課題組對湖南省仲裁情況的了解，湖南農(nóng)業(yè)保險自1984年開展以來，此類糾紛尚無一例最終通過仲裁方式得到解決；長沙仲裁委員會和其他地級市的仲裁委員會自各自成立以來，均未受理過一起此類案件。造成農(nóng)業(yè)保險仲裁缺位的原因多種多樣。概括起來，主要有以下三個方面：第一，農(nóng)業(yè)保險爭議當(dāng)事人雙方仲裁意識不強。仲裁制度在國外已有數(shù)百年歷史，而我國于20世紀初才引進這一制度，又逢國內(nèi)連年戰(zhàn)亂，故仲裁制度未能廣泛推行。新中國成立后的相當(dāng)長時期內(nèi)，我國只實行了一些帶有濃厚行政調(diào)解色彩的行業(yè)仲裁，嚴格意義上的民商事仲裁制度直到1994年《仲裁法》的出臺才得以建立。但由于對仲裁知識和仲裁法律制度的宣傳力度不夠，《仲裁法》的實施效果一直不甚理想。在這種全民仲裁意識整體低迷的大背景下，農(nóng)業(yè)保險合同當(dāng)事人在發(fā)生糾紛后一般會選擇和解或調(diào)解以息事寧人，萬不得已時也只知道去法院“打官司”，并不懂得仲裁也是解決民商事糾紛的重要手段；或者雖知道仲裁是解決糾紛的手段，但并不知道仲裁機構(gòu)的裁決具有與法院判決同樣的法律效力；或者即使知道仲裁解紛的一些好處，也仍覺得訴訟方式更穩(wěn)妥，因而沒有主動選擇仲裁方式的意愿。特別是作為農(nóng)業(yè)原保險投保人或被保險人的農(nóng)民，文化水平有限，信息獲取能力較差，觀念較傳統(tǒng)，多數(shù)對仲裁缺乏必要的了解，就更遑論信任了。第二，農(nóng)業(yè)保險仲裁協(xié)議易被作無效認定?！吨俨梅ā返?條規(guī)定表明，利用仲裁方式解決農(nóng)業(yè)保險糾紛的前提條件是要有當(dāng)事人雙方達成的有效的仲裁協(xié)議。但在實踐中，在2006年9月8日《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國仲裁法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《仲裁法解釋》）正式施行之前，農(nóng)業(yè)保險仲裁協(xié)議因存在形式上或?qū)嶓w上的瑕疵而易被認定為無效。一是因形式瑕疵而被認定為無效。從《仲裁法》第16條第1款的規(guī)定來看，農(nóng)業(yè)保險仲裁協(xié)議包括仲裁條款和其他書面方式的仲裁協(xié)議兩種類型。由于《仲裁法》對“書面”的含義規(guī)定不明，而在實踐中常將“其他書面方式”僅僅理解為仲裁協(xié)議書，因而造成我國農(nóng)業(yè)保險仲裁實踐中對其他形式表示提交仲裁意愿文件效力的否認。二是因?qū)嶓w瑕疵而被決定或裁定為無效。根據(jù)《仲裁法》第16條第2款的規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險仲裁協(xié)議的有效要件之一是應(yīng)有選定的仲裁委員會。然而，在實踐中，農(nóng)業(yè)保險合同中仲裁條款的設(shè)計存在一定缺陷。多年來，在由各類農(nóng)業(yè)保險組織所制定的農(nóng)業(yè)保險格式合同中，多數(shù)沒有寫明“因履行本保險合同發(fā)生的爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決。協(xié)商不成的，提交××仲裁委員會仲裁”這樣的仲裁條款，而只是籠統(tǒng)地表述為“被保險人與保險人發(fā)生爭議不能協(xié)商解決的，當(dāng)事人一方可以申請仲裁機構(gòu)仲裁或者向人民法院起訴”。這樣，當(dāng)發(fā)生農(nóng)業(yè)保險糾紛，當(dāng)事人一方拿著“仲裁協(xié)議”去申請仲裁時，仲裁機構(gòu)因該“仲裁協(xié)議”缺乏選定的仲裁委員會為無效仲裁協(xié)議而無法受理案件。第三，農(nóng)業(yè)保險仲裁裁決的執(zhí)行存在較大困難。仲裁裁決以自動履行為基本方式，但由于種種原因，敗訴方不自動履行仲裁裁決的情形屢見不鮮。對此，世界各國在立法上把法院執(zhí)行仲裁裁決作為對仲裁制度的一種司法支持與司法保障而加以明確規(guī)定。誠然，在相關(guān)法律制度完善的情況下，“國家司法機關(guān)通過其承認與執(zhí)行仲裁裁決的司法行為賦予仲裁裁決強制執(zhí)行的效力，可以強化當(dāng)事人對裁決賦予權(quán)利實現(xiàn)的預(yù)期，推動其選擇通過仲裁解決商事爭議”。但若立法規(guī)定不當(dāng)，仲裁裁決的司法監(jiān)督則極易造成仲裁訴訟化，使仲裁缺乏程序上的威懾力，從而反過來削弱當(dāng)事人對仲裁的信賴。我國立法上所存在的仲裁裁決司法監(jiān)督方面的制度設(shè)計瑕疵最明顯地表現(xiàn)在司法審查的“雙軌制”和“實體審查制”。如，在《仲裁法》對仲裁裁決的執(zhí)行所作的僅有的三條規(guī)定中，就有兩條與對仲裁裁決的司法審查與限制有關(guān)：第63條規(guī)定了仲裁裁決的不予執(zhí)行，第64條規(guī)定了仲裁裁決的撤銷。這無疑也給農(nóng)業(yè)保險仲裁裁決的執(zhí)行留下了巨大法律障礙，直接動搖了農(nóng)業(yè)保險糾紛當(dāng)事人選擇仲裁解紛的信心。原因在于，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性造成了農(nóng)業(yè)保險合同當(dāng)事人的弱質(zhì)性。農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險通過自然力而農(nóng)業(yè)市場風(fēng)險經(jīng)由價格機制，首先作用于農(nóng)產(chǎn)品直接生產(chǎn)者——農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，然后以原保險和再保險合同為媒介，傳導(dǎo)給農(nóng)業(yè)保險人，從而使農(nóng)業(yè)保險合同的各類當(dāng)事人均程度不一地成為農(nóng)業(yè)風(fēng)險的直隆承受者。特別是，農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險往莊是破壞力巨大的跨區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險，它的發(fā)生極易給農(nóng)業(yè)保險合同的各類當(dāng)事人造成嚴重的、乃至毀滅性的經(jīng)濟打擊。這就要求農(nóng)業(yè)保險仲裁裁決的執(zhí)行講求高效，盡量避免敗訴方的故意行為所造成的不必要的拖延，以促進勝訴方的資金周轉(zhuǎn)。可見，在農(nóng)業(yè)保險仲裁裁決存在客觀上的執(zhí)行困難的情況下，農(nóng)業(yè)保險爭議當(dāng)事人為節(jié)省成本而選擇以和解、調(diào)解或訴訟方式來解決彼此之間的糾紛，就理所當(dāng)然了。二、防治我國農(nóng)業(yè)保險仲裁缺位的立法對策鑒于仲裁方式在我國農(nóng)業(yè)保險糾紛解決中的應(yīng)有作用遠未得到發(fā)揮的事實，為規(guī)范和促進仲裁方式的運用，使那些發(fā)展勢頭最好、最適合仲裁解紛的農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域（如對訂單農(nóng)戶和銀行信貸農(nóng)戶的種養(yǎng)兩業(yè)保險）同仲裁方式緊密掛起鉤來，充分發(fā)揮仲裁服務(wù)于農(nóng)業(yè)保險的獨特作用，筆者擬主要從《仲裁法》的修改角度提出以下幾點立法建議：1.建立和完善仲裁員類型和資格及仲裁庭成員構(gòu)成法律制度。一是建立和完善仲裁員類型和資格法律制度?！吨俨梅ā返?3條第2款對仲裁員專業(yè)資格所作的規(guī)定，不但使相當(dāng)一部分有意愿參加仲裁活動的農(nóng)業(yè)保險企業(yè)家沒有機會擔(dān)任仲裁員，而且將廣大農(nóng)民群眾擔(dān)任仲裁員的希望化為泡影。這對農(nóng)業(yè)保險仲裁意識的培育極為不利，因為只有讓農(nóng)業(yè)保險企業(yè)家和農(nóng)村精英有機會擔(dān)任仲裁員，他們才會切身感受到仲裁作為解決糾紛手段的優(yōu)越性，而他們往往是對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)業(yè)保險計劃的執(zhí)行乃至農(nóng)業(yè)保險糾紛解決方式的選擇有決策力或較大影響力的人群。鑒此，建議修改現(xiàn)行《仲裁法》中的仲裁員條款。在短期內(nèi)還不可能像世界上多數(shù)國家那樣只設(shè)定仲裁員的一般資格條件（即規(guī)定任何普通人都可能成為仲裁員）的情況下，我國可通過立法將仲裁員劃分為專家仲裁員和群眾仲裁員（亦可稱為社會仲裁員），并規(guī)定不同的任職資格。專家仲裁員道德資格從現(xiàn)行仲裁員道德資格的規(guī)定，其專業(yè)資格從現(xiàn)行仲裁員專業(yè)資格規(guī)定中的第（一）、（二）、（四）項，刪除可能引發(fā)司法腐敗的第（三）項規(guī)定，并將第（五）項規(guī)定“具有法律知識、從事經(jīng)濟貿(mào)易等專業(yè)工作并具有高級職稱或者具有同等專業(yè)水平的”修改為“具有本科以上文化程度、從事經(jīng)濟等專業(yè)工作、并具有高級職稱或者具有同等專業(yè)水平或者現(xiàn)任所在單位的法定代表人或者曾任所在單位的法定代表人至少滿一屆的”；群眾仲裁員的道德資格從現(xiàn)行仲裁員道德資格的規(guī)定，對其專業(yè)資格的規(guī)定則可適當(dāng)放寬，如規(guī)定：“具有高中以上文化程度，且能力較強、人生經(jīng)驗較豐富的具有完全民事行為能力的自然人，可以受聘為群眾仲裁員?！倍峭晟浦俨猛コ蓡T構(gòu)成法律制度。在將仲裁員作專家仲裁員和群眾仲裁員劃分的基礎(chǔ)上，可將《仲裁法》第30條所作“仲裁庭可以由三名仲裁員或者一名仲裁員組成。由三名仲裁員組成的，設(shè)首席仲裁員”的規(guī)定修改為：“仲裁庭可以由三名專家仲裁員組成，或者由兩名專家仲裁員和一名群眾仲裁員組成，或者由一名專家仲裁員組成。由三名仲裁員組成的，設(shè)首席仲裁員，群眾仲裁員不得擔(dān)任首席仲裁員。群眾仲裁員在執(zhí)行仲裁職務(wù)時，與專家仲裁員有同等的權(quán)利義務(wù)”?！皩Ｊ隆⒆C券、期貨、國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、農(nóng)業(yè)保險等特殊領(lǐng)域的仲裁，仲裁庭成員中至少有一名仲裁員具有相應(yīng)行業(yè)的從業(yè)背景”。只有通過上述兩方面的立法完善，仲裁機構(gòu)聘請農(nóng)業(yè)保險企業(yè)家擔(dān)任專家仲裁員或群眾仲裁員②，聘請“農(nóng)村文化英雄”③擔(dān)任群眾仲裁員，以及推行農(nóng)業(yè)保險仲裁的專業(yè)化，才具有正式的法律依據(jù)。2.完善仲裁協(xié)議效力要件法律制度。一方面，完善仲裁協(xié)議形式要件法律制度。我國加入的《關(guān)于承認和執(zhí)行各國仲裁裁決的紐約公約》所指的書面形式僅指書信和電報兩種形式顯然是不夠的。隨著現(xiàn)代通訊技術(shù)的迅猛發(fā)展，誕生了電子商務(wù)，這反映在合同締結(jié)方式上就是完全突破傳統(tǒng)的紙質(zhì)媒介，通過網(wǎng)絡(luò)通訊以E-mail或EDI等傳輸方式來完成合同的訂立過程?？梢?，如何對公約進行擴大解釋以銜接滯后的立法與現(xiàn)實之間的差距，有賴于國內(nèi)立法對此作出明確規(guī)定。在這方面的探索，《仲裁法解釋》先行一步，它將《仲裁法》第16條規(guī)定的“其他書面形式”的范圍擴展為合同書、信件和數(shù)據(jù)電文（包括電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件）等，但這些規(guī)定仍不足以彌補《仲裁法》對仲裁協(xié)議形式要件所作規(guī)定的不足，從而使農(nóng)業(yè)保險仲裁協(xié)議效力認定所面臨的一些困難仍難以得到有效克服。因為，在農(nóng)業(yè)保險實踐中存在著這樣的情形，即當(dāng)事人之間沒有明確的仲裁協(xié)議，但都不明確反對以仲裁的方式解決糾紛；也可能是，雖然當(dāng)事人訂有仲裁協(xié)議，但因疏忽大意或意外原因而丟失或滅失。鑒于農(nóng)業(yè)保險仲裁協(xié)議因形式瑕疵而影響其效力認定的現(xiàn)象在其他類型仲裁協(xié)議中也不同程度存在，有學(xué)者主張應(yīng)對默示仲裁作出立法規(guī)定，認為在仲裁程序中對爭議作出實體答辯或討論即可彌補仲裁協(xié)議形式上的任何缺陷。另一方面，完善仲裁協(xié)議實體要件法律制度。鑒于《仲裁法》對仲裁協(xié)議實體要件的規(guī)定過于嚴格而顯得不合時宜，《仲裁法解釋》第2條至第7條分別對仲裁事項的概括約定、約定的仲裁機構(gòu)名稱不準確、僅約定糾紛適用的仲裁規(guī)則、約定兩個以上仲裁機構(gòu)、只約定某地的仲裁機構(gòu)、既約定仲裁又約定訴訟等情況下仲裁協(xié)議的效力問題進行了補充規(guī)定。但上述補充規(guī)定仍存在一定疏漏，例如，對已表明了請求仲裁的意思表示且約定了仲裁事項、但沒有選定的仲裁機構(gòu)和其他可據(jù)以確定仲裁機構(gòu)的書面意思表示的仲裁協(xié)議是否有效，未作規(guī)定，這必然導(dǎo)致法院以此類仲裁協(xié)議缺乏“選定的仲裁委員會”這一實體要件而認定其無效，這與多數(shù)國家認定此類仲裁協(xié)議有效的做法截然相反。因此，有學(xué)者認為，完善仲裁協(xié)議實體要件法律制度的最根本之道是，將“選定的仲裁委員會”作為仲裁協(xié)議有效要件之一的不合理規(guī)定在《仲裁法》中予以刪除，只要當(dāng)事人有仲裁的意思并且仲裁事項合法，仲裁協(xié)議就應(yīng)被認定為有效。也有學(xué)者認為，在仲裁協(xié)議中，應(yīng)關(guān)注的不是仲裁機構(gòu)，而是仲裁地點，因而主張將仲裁協(xié)議的實體要件“選定的仲裁委員會”修改為“指定的仲裁地點”。筆者認為，上述兩種觀點都有可取之處，代表了我國仲裁協(xié)議實體要件法律制度改革的基本方向，但第二種觀點較第一種觀點更具現(xiàn)實可行性。特別是，第二種觀點充分考慮到了像農(nóng)業(yè)原保險仲裁協(xié)議之類的涉農(nóng)仲裁協(xié)議的主體性特點。眾所周知，農(nóng)業(yè)原保險仲裁協(xié)議的一方當(dāng)事人——農(nóng)民，屬我國當(dāng)代社會階層中最典型的弱勢群體。誠然，讓其去簽訂符合現(xiàn)行仲裁協(xié)議實體要件的農(nóng)業(yè)保險仲裁協(xié)議，存在不少困難，因為他們中的絕大多數(shù)人根本不知道仲裁機構(gòu)的情況。但若如第一種觀點所主張的那樣讓其去簽訂只有當(dāng)事人仲裁意愿和仲裁事項的農(nóng)業(yè)原保險仲裁協(xié)議，是否具有可行性呢？答案顯然是否定的。因為，這種做法雖方便了農(nóng)業(yè)原保險仲裁協(xié)議的簽訂，但極易導(dǎo)致仲裁機構(gòu)間的管轄權(quán)糾紛和仲裁地糾紛，不利于仲裁協(xié)議的履行特別是對農(nóng)民仲裁權(quán)益的維護。第二種觀點則在考慮到我國國情和汲取國際立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，有了較大的理論創(chuàng)新。依此觀點，在仲裁協(xié)議中確定仲裁地點，不但可以據(jù)以確定仲裁機構(gòu)等仲裁程序上的關(guān)鍵問題，使仲裁協(xié)議具有可執(zhí)行性，而且符合“有利于仲裁協(xié)議有效性”原則，因為在仲裁協(xié)議中約定仲裁地點的要求，從事商事活動的當(dāng)事人可以輕松達到?？梢?，將仲裁協(xié)議的實體要件“選定的仲裁委員會”修改為“指定的仲裁地點”，特別有利于有效解決農(nóng)業(yè)保險仲裁協(xié)議的效力認定問題。3.完善仲裁裁決司法監(jiān)督法律制度。為了充分滿足仲裁服務(wù)使用者的需要，有必要將仲裁視為商業(yè)活動的輔助活動而不是法院訴訟的翻版。鑒于我國現(xiàn)行仲裁裁決司法監(jiān)督制度“實際上是一種權(quán)利保護失衡的設(shè)計”，顯著增加了包括農(nóng)業(yè)保險仲裁在內(nèi)的各類仲裁的成本，最高人民法院遂通過司法解釋予以彌補。《仲裁法解釋》第26條規(guī)定：“當(dāng)事人向人民法院申請撤銷仲裁裁決被駁回后，又在執(zhí)行中以相同的理由提出不予執(zhí)行抗辯的，人民法院不予支持?！边@一規(guī)定無疑解決了當(dāng)事人在申請撤銷仲裁裁決被駁回后又申請不予執(zhí)行的不當(dāng)行為，但回避了當(dāng)事人在先申請不予執(zhí)行被駁回后能否再申請撤銷的問題，因而尚不能徹底解決司法對仲裁裁決雙重監(jiān)督的弊端；而且，對仲裁裁決的司法實體審查制度未有觸動。為此，應(yīng)從以下幾方面改革現(xiàn)行仲裁裁決司法監(jiān)督機制。一是把裁定不予執(zhí)行制度改造成執(zhí)行許可制度。在當(dāng)事人申請承認和執(zhí)行裁決時，由法院對裁決存在與否、是否顯然違反公共政策等做形式上的初步審查，并根據(jù)審查情況，分別做出準予執(zhí)行或不予執(zhí)行的初步裁定。這種裁定僅具有程序上的意義，裁決效力的最終認定應(yīng)由撤銷程序來決定。法院裁定不予執(zhí)行而當(dāng)事人協(xié)議排除撤銷程序的，當(dāng)事人可選擇重新達成仲裁協(xié)議再行申請仲裁，也可選擇向法院起訴。二是保留仲裁裁決撤銷制度，但對當(dāng)事人申請撤銷仲裁裁決的權(quán)利加以必要限制，創(chuàng)設(shè)仲裁裁決撤銷的協(xié)議排除制度，大幅縮短仲裁裁決撤銷程序的期限，并改現(xiàn)行國際商事仲裁裁決撤銷的內(nèi)部報告制度為上訴制度。三是建立“程序?qū)彶闉橹?、有條件的實體審查為輔”的內(nèi)外統(tǒng)一的仲裁裁決司法監(jiān)督模式。即對仲裁裁決，除保留公共秩序和強制性規(guī)則審查手段外，對于其他的一般性實體問題不再審查，而是統(tǒng)一實行程序?qū)彶椤Ｉ鲜鰧χ俨貌脹Q司法審查“雙軌制”和“實體審查制”的改革，必將大大精簡司法審查的環(huán)節(jié)和內(nèi)容，節(jié)約司法審查的成本，增加仲裁的權(quán)威性，為包括普通農(nóng)業(yè)保險仲裁裁決和涉外農(nóng)業(yè)保險仲裁裁決（特別是涉外農(nóng)業(yè)再保險仲裁裁決）在內(nèi)的國內(nèi)各類農(nóng)業(yè)保險仲裁裁決的執(zhí)行打開方便之門。其中，借鑒英國、比利時等國的立法經(jīng)驗，創(chuàng)設(shè)仲裁裁決撤銷的協(xié)議排除制度的做法對農(nóng)業(yè)保險仲裁來說尤為可取，因為它既能較好體現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險爭議當(dāng)事人的自由意志，