我國高等教育發(fā)展中的政府財(cái)政責(zé)任

我國高等教育發(fā)展中的政府財(cái)政責(zé)任

正如美國著名的教育行政學(xué)家羅森庭格(W.E.Rosentengel)所言：“學(xué)校經(jīng)費(fèi)如同教育的頸椎?！?998年頒布的《高等教育法》明確規(guī)定國家要建立以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道為輔的高等教育經(jīng)費(fèi)籌措方式。然而，隨著高等教育大眾化階段的出現(xiàn)，高等教育對國家財(cái)政投入的依賴性一直沒有得到根本性的改變?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出“全面提高教育質(zhì)量，2020年高等教育毛入學(xué)率達(dá)到40％”的目標(biāo)，對于我國高等教育財(cái)政賦予了更高的使命，政府在高等教育發(fā)展中的財(cái)政責(zé)任依然任重而道遠(yuǎn)。因此，討論政府財(cái)政責(zé)任在高等教育發(fā)展中的作用顯得非常有價(jià)值。一、政府財(cái)政責(zé)任確立的現(xiàn)實(shí)意義發(fā)展教育事業(yè)，提高國民素質(zhì)，培養(yǎng)大批合格的勞動力和專門人才，是推動經(jīng)濟(jì)增長和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要條件。教育投資屬于社會事業(yè)性、公共性的投資，它是政府的基本義務(wù)之一。從1986年開始，特別是1990年代以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的提出和改革的深化，我國政府在高等教育財(cái)政撥款體制方面進(jìn)行了一系列探索性的改革，高等教育經(jīng)費(fèi)來源的渠道由政府撥款的單一渠道轉(zhuǎn)向多種渠道，國家財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款占高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)的比例呈下降趨勢，而非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占總經(jīng)費(fèi)的比例越來越大，尤其是受教育者承擔(dān)的學(xué)費(fèi)部分呈較明顯的上升趨勢，成為高等教育財(cái)政的兩大主渠道之一。長期以來，我國公立高等教育系統(tǒng)一直作為重要的社會機(jī)構(gòu)而存在，是國家事業(yè)單位的一個(gè)重要組成部分，在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)等方面為國家的發(fā)展作出了積極的貢獻(xiàn)。而今，這些高校又承擔(dān)起高等教育大眾化的責(zé)任，為全民族素質(zhì)的提高作出貢獻(xiàn)。我國今天的高等教育大眾化在總體上更表現(xiàn)為一種國家的發(fā)展戰(zhàn)略和政府的自覺行為。一方面，作為這一行動的實(shí)際實(shí)施者——高等教育系統(tǒng)，無論從體制還是結(jié)構(gòu)來看，都還不具備足夠的能力承載這一歷史使命；另一方面，我們所正在推崇的市場機(jī)制在調(diào)節(jié)高等教育行為時(shí)尚缺乏有效而持續(xù)的作用。那么，在這一過程中，政府干預(yù)機(jī)制對保障高等教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，推動高等教育大眾化的有效實(shí)現(xiàn)具有重要的意義，而其中政府財(cái)政責(zé)任的確立則顯得尤其重要。毋庸置疑，一個(gè)國家公立高等教育系統(tǒng)是否完備，其運(yùn)行是否有效，最大程度上檢驗(yàn)著一個(gè)國家政府在承擔(dān)公共責(zé)任方面的能力。政府資助的持續(xù)減少會引起高等院校產(chǎn)出的直接下降，以及高等教育使命的根本改變。從世界范圍看，今天隨著政府財(cái)政支持的日益減少，而各國公立高等教育對非公共資金來源的依賴越來越大。但這并不意味著各國政府在高等教育發(fā)展中責(zé)任的減弱。因?yàn)椤皼]有約束的市場力量會把公立學(xué)院和大學(xué)從為公共利益服務(wù)變成在工作和理念上與營利性部門沒有區(qū)別的機(jī)構(gòu)。質(zhì)量將貶為一個(gè)最低下的普通控制者”。①在現(xiàn)階段，面對公立高等教育財(cái)政資金短缺和入學(xué)需求的增加，面對高等教育大眾化責(zé)任的確立，高等教育系統(tǒng)的發(fā)展除了需要更多的社會和個(gè)人的支持，以及對自身資源的進(jìn)一步開發(fā)利用外，政府公共財(cái)政的支持仍將是一個(gè)引導(dǎo)高等教育系統(tǒng)為實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展目標(biāo)而努力的重要推進(jìn)力量。二、政府在高等教育發(fā)展中財(cái)政責(zé)任的缺位現(xiàn)狀政府財(cái)政責(zé)任的有效確立對于高等教育的發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義，然而目前我國政府在履行責(zé)任中呈現(xiàn)出經(jīng)費(fèi)投入不足、效率與公平問題缺乏保障等缺位表現(xiàn)。衡量一個(gè)國家教育經(jīng)費(fèi)多少的主要標(biāo)志，在于教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值(GDP)的比例。近年來，我國每年教育經(jīng)費(fèi)占當(dāng)年GDP的比例總是徘徊在2.5％～3.5％之間，其中普通高等教育國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入占整個(gè)教育財(cái)政投入的1/5左右。而世界上發(fā)達(dá)國家的教育經(jīng)費(fèi)一般占GDP的5％～7％，與我國經(jīng)濟(jì)水平相當(dāng)?shù)陌l(fā)展中國家，教育經(jīng)費(fèi)一般占GDP的4％左右。由于我國普及義務(wù)教育的任務(wù)還十分艱巨，政府通過擠壓義務(wù)教育的投入來繼續(xù)提高對高等教育的投資的比例的可能性并不大，因此，近年來國家對高等教育的財(cái)政性投入的增長是有限的。②這有限的增長使得生均經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上大眾化階段高校規(guī)模的發(fā)展。經(jīng)費(fèi)投入不足導(dǎo)致了政府財(cái)政責(zé)任的轉(zhuǎn)移。首先是向社會轉(zhuǎn)移。就實(shí)質(zhì)而言，“國家承擔(dān)的責(zé)任向社會轉(zhuǎn)移根本不是想要確保服務(wù)有更好的質(zhì)量和有更大的效率，也不是想要確保由這些特征所規(guī)定的用戶有更廣泛的參與，在某些場合，這種責(zé)任的轉(zhuǎn)移正在被歸結(jié)為單一的財(cái)政負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)移”。③其次是向高校轉(zhuǎn)移，造成高校負(fù)債現(xiàn)象十分嚴(yán)重。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國各類高校潛在負(fù)債規(guī)模總計(jì)約在5000億元左右，巨大的還貸壓力嚴(yán)重影響了高校的正常發(fā)展，一些高校教學(xué)儀器設(shè)備、圖書明顯不足，生師比偏高。部分地方高校辦學(xué)條件緊張，有的高校甚至不具備正常辦學(xué)的基本條件。基于公共財(cái)政的本質(zhì)特征以及高等教育的產(chǎn)品屬性，公平無疑是資源配置的最基本原則與核心理念，而效率作為市場經(jīng)濟(jì)下資源配置的核心原則，在政府投入有限的情況下也必須予以關(guān)注。但現(xiàn)實(shí)中兩者往往因?yàn)闊o法兼顧而可能導(dǎo)致同時(shí)失靈。公共資金的短缺使得政府不得不在提高高等教育財(cái)政效率上下工夫，誠如約翰·布魯貝克在《高等教育哲學(xué)》一書中所指出的，“即使最富裕的國家也不可能提供普及高等教育所需的經(jīng)費(fèi)……我們面臨的問題是怎樣合理地分配有限的剩余資源”。④當(dāng)前我國高等教育財(cái)政的效率狀況令人擔(dān)憂。此外，教育經(jīng)費(fèi)的使用效益不高，原本短缺的高等教育經(jīng)費(fèi)未盡其用。當(dāng)前，依法治校已成為世界發(fā)達(dá)國家治理高等教育的主要準(zhǔn)則，改革開放以來，我國的高等教育發(fā)展迅速，特別是20世紀(jì)90年代的高校擴(kuò)招，高校的辦學(xué)規(guī)模有了質(zhì)的飛躍，但高等教育的法律體系并沒有相應(yīng)地得以健全?！督逃ā贰ⅰ陡叩冉逃ā?、《民辦教育促進(jìn)法》等與高等教育財(cái)政有關(guān)的內(nèi)容對于經(jīng)費(fèi)的投入、分配等問題的具體規(guī)定缺乏可操作性，制定的細(xì)則中往往產(chǎn)生變化，再到執(zhí)行則變動更大；與高教財(cái)政密切相關(guān)的稅收制度漏洞比較大，國家稅收本身權(quán)威性不夠，又由于缺乏用于教育發(fā)展的稅種和稅基，以致高教的財(cái)政投入缺乏制度化基礎(chǔ)；缺乏一部真正意義上的規(guī)范高等教育財(cái)政法律關(guān)系的專門法，以至于對許多問題的處理無法可依。在政府投入是高等教育經(jīng)費(fèi)主渠道的前提下，能否開拓非政府渠道，廣開財(cái)路，關(guān)鍵在于政府的政策支持。從我國高等教育經(jīng)費(fèi)來源的構(gòu)成比例來看，我國高等學(xué)校吸納社會投資、捐贈、為社會服務(wù)等籌資渠道還有較大的空間。私人捐贈是國外名校重要的收入來源，捐贈之所以能大行其道，除了文化傳統(tǒng)等原因外，很重要的原因是政府實(shí)行了鼓勵捐贈的政策。我國雖然也頒布了捐贈法，但在具體稅收政策上并沒有明確的規(guī)定。目前只是實(shí)行稅前從所得中全額扣除捐贈額外，沒有其他稅收優(yōu)惠以鼓勵社會捐贈。企業(yè)投資也是高校經(jīng)費(fèi)、特別是科研經(jīng)費(fèi)的重要來源之一，高校通過合同研究、專利出讓、聯(lián)合科研、聯(lián)合培訓(xùn)等方式，競相從企業(yè)獲取經(jīng)費(fèi)，對這些投資者，在稅制上也缺乏相關(guān)的優(yōu)惠政策明細(xì)。三、政府財(cái)政責(zé)任確立的有效路徑(一)增加高等教育財(cái)政投入，確保政府財(cái)政政策的“到位”聯(lián)合國教科文組織曾在1998年首次召開的世界高等教育大會中提出：“市場規(guī)律和競爭法則不適用于教育，包括高等教育”，因?yàn)椤敖逃皇墙?jīng)濟(jì)的一個(gè)分支。教育過程、教育目標(biāo)、教育結(jié)果或教育產(chǎn)品都不能與經(jīng)濟(jì)相提并論。教育實(shí)際上具有自身存在的功能，它是社會的一個(gè)基本領(lǐng)域，也是社會存在的條件之一”。“減少國家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的作用是當(dāng)前世界趨勢，但是這一趨勢不能自然而然地?cái)U(kuò)展到教育領(lǐng)域”。⑤政府非但不能直接或間接地減少高等教育公共經(jīng)費(fèi)，反而必須穩(wěn)定增加公共財(cái)政投入，并且保持高等教育財(cái)政的穩(wěn)定。因此我國政府作為公立高等學(xué)校的舉辦者，要嚴(yán)格履行自己法律上的投資承諾與義務(wù)，確保對高等學(xué)校的投入，尤其要確?；镜霓k學(xué)條件，從根本上解決高等教育規(guī)模發(fā)展與經(jīng)費(fèi)投入不足之間的矛盾，努力實(shí)現(xiàn)4％和“三個(gè)增長”的承諾，這不僅是政策的實(shí)施力問題，更是政府的形象問題。假如政府不在財(cái)政上對教育予以支持，那么它也難以對教育施加有力的影響，高等教育大眾化的歷程最終還是會以眾多矛盾沖突的提交來回應(yīng)政府財(cái)政責(zé)任的“缺位”。(二)改革高等教育財(cái)政投入模式現(xiàn)階段高等教育大眾化的主要責(zé)任由省級政府主管的各類地方普通高校來承擔(dān)。因此，在高等教育大眾化階段應(yīng)重塑中央財(cái)政和地方財(cái)政對高等教育的分權(quán)管理模式，強(qiáng)化地方財(cái)政在高等教育大眾化階段的責(zé)任意識。雖然高等教育大眾化目標(biāo)是屬“全國性事務(wù)”，中央財(cái)政在其中無疑應(yīng)起著舉足輕重的作用。但由于高等教育同時(shí)還具有很強(qiáng)的“地方性事務(wù)”的特征，它的受益范圍也主要在特定區(qū)域范圍，按照“誰受益，誰出錢”的利益原則，地方政府有責(zé)任負(fù)擔(dān)起保障高等教育大眾化階段公共經(jīng)費(fèi)撥款的主要任務(wù)，同時(shí)發(fā)揮撥款手段的宏觀調(diào)控作用，根據(jù)自身財(cái)力水平和本地區(qū)未來經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展需要，有選擇地扶持一批地方重點(diǎn)院校。而中央財(cái)政則應(yīng)更多在協(xié)調(diào)地區(qū)差異、保障高等教育公平、追求卓越等方面履行“公共事務(wù)”的財(cái)政責(zé)任。一方面，中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方財(cái)力薄弱地區(qū)高等教育對公共資源的需求，平衡公共教育資源的分布；另一方面，通過建立由中央政府負(fù)主要責(zé)任的高等教育學(xué)生資助制度，確保中央財(cái)政對貧困大學(xué)生提供的資助，使高等教育公平得到更為切實(shí)的保障，更有效地對處境不利的群體進(jìn)行積極的補(bǔ)償。⑥(三)合理運(yùn)用財(cái)政調(diào)控手段，引導(dǎo)高等教育實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)隨著我國高等教育體制改革的深化，高等學(xué)校管理與政府行政剝離已是必然的選擇。如何使政府既不直接干預(yù)大學(xué)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，又能有效保證大學(xué)圍繞國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)服務(wù)是我們今天改革政府與高校關(guān)系的結(jié)合點(diǎn)。在立法方面，可修改現(xiàn)行的《預(yù)算法》，并制定《高等教育投入法》以健全高等教育財(cái)政法律體系。同時(shí)，應(yīng)通過立法形式將各級政府財(cái)政投資責(zé)任劃分、落實(shí)“三個(gè)增長”的要求、多元化籌措教育資金等內(nèi)容予以明確。其次，政府撥款要突出國家優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)國家競爭力的提升。就中國的發(fā)展而言，堅(jiān)持高等教育事業(yè)的公益性和公平性，不等于公辦高等教育平均分配公共財(cái)政資源，對有限的公共資金分配，公共財(cái)政政策必然要有所為有所不為、或者是有所大為有所少為。關(guān)系國際競爭力、國家安全、可持續(xù)發(fā)展以及市場機(jī)制難以作為的方面，就是高等教育公共財(cái)政支持的重點(diǎn)。(四)借鑒發(fā)達(dá)國家高等教育財(cái)政體制改革的經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)高等教育機(jī)構(gòu)正視自身的社會責(zé)任第一，運(yùn)用績效指標(biāo)優(yōu)化撥款方式。政府對高等教育的財(cái)政撥款是社會公共經(jīng)費(fèi)投入的一部分，作為資金投入方的政府有權(quán)利要求使用者(高等教育機(jī)構(gòu))對經(jīng)費(fèi)使用的績效作出回應(yīng)，績效撥款應(yīng)成為各國逐漸重視并著力付諸實(shí)施的撥款方式。美國肯塔基州用25個(gè)績效指標(biāo)來衡量政府的財(cái)政撥款，以保證高等教育機(jī)構(gòu)在使用公共資金的同時(shí)，更多地審視自身的社會責(zé)任和義務(wù)，這就是范例。第二，借鑒美國“加州高等教育契約”中所采用的方式。美國加州高等教育契約是州長與大學(xué)之間的一份合同，其戰(zhàn)略要點(diǎn)表現(xiàn)在政府財(cái)政責(zé)任和公立高等教育系統(tǒng)的義務(wù)兩方面。以加州為例，在州政府與高等教育這種合作共事以實(shí)現(xiàn)雙方期望的目標(biāo)的關(guān)系中，政府在保護(hù)高等教育系統(tǒng)自治權(quán)的同時(shí)，利用財(cái)政撥款的杠桿促使了高等教育在自身社會責(zé)任的確立方面承擔(dān)更多的義務(wù)。比如，在州經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，高等教育接受政府經(jīng)費(fèi)支持，培訓(xùn)就業(yè)人員，并作為新的經(jīng)濟(jì)生長點(diǎn)，為州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供研究和服務(wù)。對于社區(qū)來說，高校的存在不僅能為地方經(jīng)濟(jì)提供人才培訓(xùn)和教育機(jī)會，提高本地區(qū)的文化生活水平，為企業(yè)界創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，而且高校本身的需求也刺激了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。雖然加州并沒有采用目前美國許多州通用的績效撥款方式對高等教育進(jìn)行財(cái)政資助，但政府與高等教育系統(tǒng)之間“契約”責(zé)任的確立同樣保證了高等教育系統(tǒng)在使用公共資金的同時(shí)，更多地審視自身的社會責(zé)任和義務(wù)。注釋：①(美)詹姆斯·杜德斯達(dá)，弗瑞斯·沃馬克.美國公立大學(xué)的未來[M].劉濟(jì)良譯.北京：北京大學(xué)出版社，2006：79.②蔡克勇，范文曜，馬陸亭.轉(zhuǎn)軌時(shí)期高等教育投入制度研究[M].北京：高等教育出版社,2006：13.③(阿根廷)J.C