河長(zhǎng)制實(shí)踐的困境與治理策略研究分析

河長(zhǎng)制實(shí)踐的困境與治理策略研究分析

如皋市水務(wù)局搬經(jīng)鎮(zhèn)水利服務(wù)站

江蘇如皋226500如皋市水務(wù)局磨頭鎮(zhèn)水利服務(wù)站

江蘇如皋226500【Summary】河長(zhǎng)制是我國(guó)對(duì)河湖管理制度的一項(xiàng)重大創(chuàng)新，雖然各地區(qū)通過實(shí)施河長(zhǎng)制在河流治理方面收獲了可觀的效果。但是這一制度在實(shí)施過程中仍然存在一定的不足，且面臨著諸多障礙，使其陷入了進(jìn)一步落實(shí)與發(fā)展的困境。本文章主要針對(duì)當(dāng)前河長(zhǎng)制實(shí)踐困境進(jìn)行詳細(xì)分析，并基于河長(zhǎng)制下的河流治理策略展開深入探究?！綤eys】河長(zhǎng)制；困境；治理策略當(dāng)前我國(guó)水資源短缺、水環(huán)境污染以及水生態(tài)損壞等治水問題逐漸凸顯出來，而要想解決以上問題，尋求可持續(xù)發(fā)展途徑，就要探索有效的治水方式以及治水策略。自河長(zhǎng)制推出以來，我國(guó)各省已經(jīng)在全境或部分區(qū)域陸續(xù)推行，但是在開展河水治理工作中仍然存在諸多障礙，筆者從以下幾個(gè)方面展開論述。一、河長(zhǎng)制實(shí)踐的困境（一）河長(zhǎng)制體制有待完善河長(zhǎng)職責(zé)平衡困境在河長(zhǎng)制的實(shí)踐過程中，大多地方官員更為注重招商引資以及地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)于環(huán)境保護(hù)的重視性尤為不足。而在面對(duì)所出現(xiàn)的環(huán)境問題，也往往會(huì)將治理的責(zé)任交由政府部門，僅通過關(guān)停污染企業(yè)等措施來“解決”環(huán)境問題。而職責(zé)上的劃分也導(dǎo)致了領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人能力成為河長(zhǎng)制實(shí)踐過程中需要考慮的變量，他們的注意力也往往會(huì)被河長(zhǎng)制所設(shè)定的河長(zhǎng)職位而分散，最終導(dǎo)致政府負(fù)責(zé)人所持有的公共資源無法在不明確的職責(zé)劃分下實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置[[1]]。當(dāng)前河長(zhǎng)制實(shí)踐過程當(dāng)中，負(fù)責(zé)人往往是其他崗位的兼職，這也就意味著各級(jí)河長(zhǎng)的本職工作與政治資源之間存在不平衡性，其工作效能也會(huì)受其影響，最終對(duì)河長(zhǎng)制的落實(shí)造成阻礙。橫向部門會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制建立不完善某段河流內(nèi)部水環(huán)境是否良好，雖然體現(xiàn)在水中，但決定水環(huán)境的根本因素在岸上。每一個(gè)區(qū)域的水環(huán)境都包含山、水、林、田、湖、草等多種元素，是一個(gè)大型的生命共同體[[2]]。因此要想對(duì)某一區(qū)域內(nèi)的河流環(huán)境進(jìn)行治理，僅憑借某一個(gè)部門的努力是完全不夠的，只有實(shí)現(xiàn)上下游以及左右岸的統(tǒng)籌系統(tǒng)治理，才能夠達(dá)到可觀的治理效果。河長(zhǎng)制的實(shí)施雖然給黨政領(lǐng)導(dǎo)增添了諸多責(zé)任，但是對(duì)于環(huán)保部門、水利部門以及林業(yè)部門等方面的影響并不大。而河長(zhǎng)制在實(shí)踐過程中也僅僅是將責(zé)任分發(fā)給地區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)，并未根據(jù)治理內(nèi)容以及相應(yīng)的要求分發(fā)給各個(gè)部門，因此就步入了部門分割的困境。再加上河長(zhǎng)制辦公室屬于新建機(jī)構(gòu)，與其他部門之間的合作模式以及多單位混編機(jī)制都存在一定不足。全國(guó)性相關(guān)法律不完善部分地區(qū)在實(shí)施河長(zhǎng)制的過程中已將這一部分以法律法規(guī)的形式納入進(jìn)法律框架內(nèi)。但是大多省市在推動(dòng)河長(zhǎng)制時(shí)，仍采用行政手段，甚至有部分地區(qū)認(rèn)為河長(zhǎng)制的實(shí)踐是一場(chǎng)臨時(shí)性、突擊性的運(yùn)動(dòng)，因此河長(zhǎng)制的實(shí)施對(duì)于河長(zhǎng)而言并沒有達(dá)到持續(xù)性的束縛，同時(shí)也暴露出了河長(zhǎng)在履行職責(zé)的過程中缺乏內(nèi)在持久動(dòng)力的問題，這也就會(huì)最終導(dǎo)致河長(zhǎng)制的實(shí)踐因缺乏持久動(dòng)力而流于形式化。（二）河長(zhǎng)制面臨執(zhí)行障礙河長(zhǎng)制政績(jī)考核不透明河長(zhǎng)制的主要特點(diǎn)就是將治水任務(wù)列入近對(duì)黨政干部的政績(jī)考核當(dāng)中，從而使相關(guān)負(fù)責(zé)人在壓力的作用下主動(dòng)承擔(dān)起治水任務(wù)，從本質(zhì)上來說這一制度舉措非?？茖W(xué)合理。但是河長(zhǎng)制政績(jī)卻缺乏透明的監(jiān)督機(jī)制，體制內(nèi)進(jìn)行自考的形式使得和政治政績(jī)無法得到社會(huì)群眾的監(jiān)督，因此就面臨著一定的道德風(fēng)險(xiǎn)。即便是受到監(jiān)督后所暴露出來的問題，也存在整改不落實(shí)、消極應(yīng)付以及流于形式化等現(xiàn)象[[3]]。甚至有部分地方政府為了政治利益，帶頭弄虛作假，導(dǎo)致治水措施僅僅是呈現(xiàn)在展板上的政績(jī)結(jié)果，事實(shí)并非如此。同時(shí)還存在河長(zhǎng)為了個(gè)人利益而忽略實(shí)際操作，面對(duì)治理周期強(qiáng)且較為復(fù)雜的水環(huán)境污染問題，仍舊會(huì)提出不切實(shí)際的目標(biāo)任務(wù)，因此就導(dǎo)致河長(zhǎng)制的實(shí)施出現(xiàn)了反向效果。社會(huì)公眾參與不足社會(huì)群眾既是制造污染的來源，又應(yīng)當(dāng)參與進(jìn)水環(huán)境污染的治理中，在河長(zhǎng)制的實(shí)踐過程中扮演參與者、監(jiān)督者以及受益者的角色。僅憑借政府來進(jìn)行治理，而忽略了群眾參與的重要性，河長(zhǎng)制在實(shí)施過程中也就無法達(dá)到預(yù)期的治理目標(biāo)。雖然河長(zhǎng)制在層層推進(jìn)的實(shí)踐過程中凸顯了行政發(fā)包體制的典型特點(diǎn)，群眾在參與過程中并不用承擔(dān)任何責(zé)任，但是積極參與進(jìn)河長(zhǎng)制落實(shí)工作中的群眾數(shù)量并不多，這也就導(dǎo)致河長(zhǎng)制的實(shí)施，成為了政府部門所唱的獨(dú)角戲。因此政府就要采取一定的宣傳手段，吸引群眾廣泛參與進(jìn)來，調(diào)動(dòng)群眾的積極性與責(zé)任感，為河長(zhǎng)治得以實(shí)現(xiàn)奠定強(qiáng)有力的群眾基礎(chǔ)。區(qū)域協(xié)調(diào)制度不完善我國(guó)地區(qū)內(nèi)有七大水系，且每條大河都會(huì)流經(jīng)諸多省份，因此河長(zhǎng)制在實(shí)現(xiàn)過程當(dāng)中還應(yīng)當(dāng)充分考慮到跨省份的協(xié)調(diào)治理。針對(duì)于這些跨省河流，實(shí)施一河流一盒長(zhǎng)的制度明顯是不現(xiàn)實(shí)的。再加上七大水系的河流，長(zhǎng)度各不相同，因此實(shí)施一河流一河長(zhǎng)的制度，也必然會(huì)導(dǎo)致權(quán)責(zé)不對(duì)等問題[[4]]。即便是采用分段設(shè)置的方式，也存在跨省河段如何劃分等問題。因此同一流域內(nèi)的多個(gè)河長(zhǎng)工作的協(xié)調(diào)性也就成為了河長(zhǎng)制實(shí)現(xiàn)過程中所面臨的一項(xiàng)難題。而這一問題又涉及了責(zé)任主體劃分、治河成本劃分、制定合理方案等諸多問題。二、河長(zhǎng)制下的河流治理策略研究（一）完善河長(zhǎng)制法律體系首先，應(yīng)當(dāng)基于河長(zhǎng)制的實(shí)踐，完善相關(guān)法律。使得河長(zhǎng)在治理水域的過程中行權(quán)有法可依、履責(zé)有法可據(jù)。其次，還應(yīng)當(dāng)從法律的層面對(duì)河流治理縱向以及橫向的權(quán)利、職責(zé)進(jìn)行明確劃分。最后應(yīng)當(dāng)建立完善的社會(huì)監(jiān)督制度體系。并通過制定相關(guān)法律來為社會(huì)監(jiān)督以及政府監(jiān)督提供保障，從而促進(jìn)河長(zhǎng)制的有效落實(shí)，達(dá)到有效的河流治理這一目標(biāo)。下圖為河長(zhǎng)制的工作任務(wù)模塊。圖1河長(zhǎng)制工作六大任務(wù)（二）強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融合諸多河流水環(huán)境污染現(xiàn)象從表象上來看是水環(huán)境問題，但究其根本，則是河流周圍環(huán)境，人們生活生產(chǎn)方式粗獷、落后等問題所導(dǎo)致的[[5]]。因此對(duì)于水環(huán)境的治理，并不僅僅局限于河道的治理，更在于周邊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，因此河長(zhǎng)在河流治理中所承擔(dān)的職責(zé)，遠(yuǎn)超于環(huán)保部門與水利部門。同時(shí)還要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展理念，通過生產(chǎn)方式上的調(diào)整以及發(fā)展模式上的優(yōu)化來從根源上治理水污染。下圖為青島市四級(jí)河長(zhǎng)體系。（三）調(diào)動(dòng)群眾參與積極性美好的水環(huán)境人人共享，因此對(duì)于水環(huán)境的治理也應(yīng)當(dāng)人人參與。首先政府在落實(shí)河長(zhǎng)制的過程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)水環(huán)境治理的宣傳教育力度，從而激發(fā)群眾參與和水治理的主觀能動(dòng)性，強(qiáng)化群眾的生態(tài)危機(jī)意識(shí)以及江河保護(hù)意識(shí)。河長(zhǎng)制在實(shí)踐過程中絕不僅是河長(zhǎng)一人的責(zé)任，而是應(yīng)當(dāng)全民參與。在此基礎(chǔ)上，還要保障河湖的專人巡查以及專業(yè)管護(hù)。在對(duì)河流環(huán)境進(jìn)行治理的同時(shí)，開展巡查與管理工作。最后還要積極引入互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以及無人機(jī)技術(shù)來提升河流巡查效率與水平，真正實(shí)現(xiàn)人防技控、公眾合力，推動(dòng)河長(zhǎng)制的貫徹落實(shí)。（四）完善省際河流河長(zhǎng)跨界治水制度要想解決跨省河流治理的協(xié)調(diào)性問題，就要制定全面有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。其中包括上下游一體化的發(fā)展決策機(jī)制以及咨詢機(jī)制，同時(shí)還要針對(duì)上中下游聯(lián)合治理模式進(jìn)行調(diào)整，從而保障河長(zhǎng)制在實(shí)施過程中，河長(zhǎng)的沿岸指法能夠?qū)崿F(xiàn)無縫對(duì)接，避免各區(qū)域河長(zhǎng)利用區(qū)域管轄權(quán)來逃避某部分地區(qū)的河流治理責(zé)任。另外，還要構(gòu)建完善的省際聯(lián)合河長(zhǎng)制跨界治水制度。共同巡查雙方交接水域，達(dá)到水域治理信息互通，實(shí)現(xiàn)共同管理，共同治理?！窘Y(jié)束語(yǔ)】總而言之，在我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略全面落實(shí)背景下，環(huán)境污染問題受到了人民群眾的高度關(guān)注。水污染治理更是我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，河長(zhǎng)制在河湖水域環(huán)境治理中能夠起到良好的作用，而要想將其作用優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來，還需要從法律體系的完善、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)、全民參與、聯(lián)合治水制度建立等多個(gè)方面著手，為河長(zhǎng)制的深化實(shí)踐奠定基礎(chǔ)?！綬eference】[1]平思情,王芬.河長(zhǎng)制基層運(yùn)行模式:運(yùn)作邏輯、現(xiàn)實(shí)困境、優(yōu)化路徑——基于廣州市河長(zhǎng)制實(shí)踐的調(diào)研[J].廣州社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào),2021,(01):87-92.[2]高家軍.縱向嵌入式治理:“河長(zhǎng)制”引領(lǐng)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)機(jī)制研究[J].地方治理研究,2021,(01):54-67+80.[3]詹國(guó)輝,熊菲.河長(zhǎng)制實(shí)踐的治理困境與路徑選擇[J]