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文檔簡介
完善城鎮(zhèn)化融資機制的改革視角
以完善城鎮(zhèn)化融資機制為突破口,加快推進財政金融體制改革,通過金融資源的合理配置,促使新型城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化、信息化同步協(xié)調推進新型城鎮(zhèn)化要求在提高城市化率的同時提升城鎮(zhèn)化質量,從而需要各級政府加大相關投資力度。一些地方政府在預算內資金無法滿足建設需求,又無法公開舉債的情況下,嘗試了融資平臺貸款等多種變相融資方式,但實踐中也反映出隱性債務風險大、來源不穩(wěn)定、融資安排不夠規(guī)范、金融資源配置效率不高等問題,還可能引致地方政府追求土地收入最大化傾向。這些問題實質是政府與市場、中央與地方、財政與金融,以及社會資本與政府投資等錯綜復雜矛盾關系的集中體現(xiàn)。也正因如此,可以完善城鎮(zhèn)化融資機制為突破口,加快推進財政金融體制改革,通過金融資源的合理配置,促使新型城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化、信息化同步協(xié)調推進,有效釋放巨大的內需潛力。城鎮(zhèn)化融資需求的巨大缺口需要有效的融資安排不少研究機構對未來城鎮(zhèn)化過程中地方公共投資規(guī)模作了預測。一般認為,城鎮(zhèn)化率每提升1個百分點,地方政府公共投資需求將增加6個百分點左右。據(jù)此推算,僅“十二五”期間城鎮(zhèn)化催生的地方政府公共投資規(guī)模就將達30萬億元之巨。如此巨大的資金需求,單靠財政積累顯然不行。城市市政公用設施建設固定資產投資資金來源結構顯示(見下圖),2001-2011年,來自中央和地方的財政撥款資金比例雖有緩慢上升,但也不超過三分之一。如果再加上其他基礎設施和公共服務投資,這一比例將更低。一般預算之外的投資支出中,地方政府最主要的資金來源就是被稱為“第二財政”的土地出讓收入。2005年,各級政府共出讓土地244.8萬畝,土地出讓總收入5500億元,純收益2100億元,相當于地方本級一般預算收入的15%。到2011年,各級政府土地出讓總收入高達3.3萬億元,純收益超過1萬億元,相當于地方本級一般預算收入的20%左右。政府部門整體收入相對于巨大的城鎮(zhèn)化資金需求來說,仍然面臨嚴重短缺,亟須探索多元化的融資渠道,構建可持續(xù)的、規(guī)范的、穩(wěn)定的融資機制,既要防范過度融資造成財政金融風險,又要避免融資過少過慢影響城鎮(zhèn)化進程。融資機制的變遷及主要問題根據(jù)《預算法》《擔保法》和《貸款通則》有關規(guī)定,我國地方政府直接舉債的“前門”關閉,在現(xiàn)實的財政壓力下,地方政府不得不“創(chuàng)新”融資渠道,通過融資平臺貸款等多種方式繞過限制變相舉債?,F(xiàn)在有不少觀點對地方政府融資平臺方式提出異議,認為其中蘊含了很大的風險。應該說,地方政府通過融資平臺等方式變相舉債是我國城鎮(zhèn)化融資發(fā)展到一定歷史階段的產物,其本身反映了我國財政金融體制的變遷軌跡。從1979年開始,國家在基本建設投資領域進行財政撥款改為銀行貸款的試點,1985年這一試點全面推開。在“撥改貸”改革不斷深入的大背景下,財政預算中的建設性支出比重不斷下降,上世紀80年代中后期包括城鎮(zhèn)化建設這一傳統(tǒng)公共財政領域也開始利用銀行貸款,當時不少城市還大量向市民集資用于道路交通等市政基礎設施建設。上世紀90年代分稅制改革和政策性銀行設立,進一步推動了城鎮(zhèn)化建設負債融資的發(fā)展。在分稅制體制下,地方政府開始具有自身的稅收收入,形成了相對獨立的地方政府信用,而地方政府的一項主要事權就是市政建設,這一領域自然也成為其信用支持的一個重點。正是在上述背景下,無論是最初對開發(fā)銀行“兩基一支”軟貸款的財政貼息或風險兜底,還是其后基于廣泛“銀政合作”基礎上的打捆貸款、綜合開發(fā)貸款等,都是地方政府信用與銀行貸款相結合的不同形式,既是城鎮(zhèn)化建設兼具公共產品和使用者付費雙重屬性的反映,也是當時的財政和金融體制下城鎮(zhèn)化資金籌集的“市場”選擇。近年來迅速興起的融資平臺模式本質上仍是地方政府信用和市場化融資相結合的城鎮(zhèn)化融資模式。應對國際金融危機以來,以地方融資平臺為主要載體的基礎設施投融資大量增加,目前存量已達9萬億元左右。市縣政府在履行城鎮(zhèn)化建設事權中,將伴隨著城鎮(zhèn)化進程逐步增值的土地收入作為重要的融資來源和保證,是政府信用和市場運作雙重特性在特定的城鎮(zhèn)化階段和體制背景下的又一個“市場”選擇,是地方政府信用、土地商品化、銀行信貸擴張沖動,以及城鎮(zhèn)化建設資金需求量大等特征相結合的產物。目前之所以對融資平臺負債多有詬病,除了融資平臺不夠規(guī)范、不夠穩(wěn)定、可持續(xù)性差,且規(guī)模可能過度膨脹帶來地方政府隱性債務風險外,主要還有兩方面:一是融資平臺雖有政府信用注入,但政府償債責任不明確;二是即使落實了地方政府償債責任,其還款來源也高度依賴土地收入。而無論是對市政建設高度依賴土地收入的擔心,還是之前對打捆貸款的質疑,本質上都是極易錯位的政府與市場、中央與地方,以及財政與金融關系尚需理順的集中反映,是財政金融體制障礙和深層次矛盾的一種表現(xiàn)。從政府與市場的關系看,在市場經濟條件下,只有市場機制失靈的領域才交由政府來提供。但是,對于基礎設施、公用事業(yè)和公共服務,哪些完全由使用者付費,哪些可以通過市場機制運作,哪些應由公共財政投資,在經濟轉型過程中應當隨著市場經濟體制的建立和完善逐步加以清晰界定,但由于缺乏相關制度保證和激勵約束,財政投資活動的領域和邊界模糊,導致地方政府介入了很多原本應該由市場發(fā)揮作用的領域,“建設財政”過度而公共財政投入不足的傾向比較明顯。在政府部門儲蓄率較高的情況下,地方政府性債務的風險總體還在可控范圍內。隨著經濟轉型升級和收入分配結構的變化,消費在經濟增長中的作用增強,政府儲蓄率可能出現(xiàn)下降趨勢。如果不能厘清政府與市場的關系,界定好二者的邊界,及時轉換政府職能,推動公共產品定價改革,引導更多民間資本進入基礎設施、公用事業(yè)和公共服務領域,城鎮(zhèn)化建設將面臨更大的資金約束。從中央與地方的關系看,地方政府財權和事權不匹配的現(xiàn)象較為突出。一方面,基本建設支出越來越向基層政府下移,地方政府承擔很多重要的基礎設施和公共服務建設任務。就預算內財政撥款資金而言,從2001年到2011年,地方政府承擔了城市市政公用設施建設95%左右的支出責任。另一方面,地方財政收入占全國總財政收入的比例不斷下降,地方財政狀況不容樂觀。從一般預算收入分析,地方本級的預算收入不到全國預算收入的一半,而地方本級的預算支出占全國財政總支出的80%,其間巨大的缺口依賴于中央政府的稅收返還和轉移支付。還有不足的,就只有依靠土地出讓收入和平臺貸款等方式籌集資金??梢?,如果沒有一個較為合理的中央與地方財政關系,沒有一條為地方政府推進城鎮(zhèn)化進行融資的有效安排,地方政府就很難擺脫對土地財政和融資平臺的依賴。對融資平臺的清理和規(guī)范也容易陷入“一管就死,一放就亂”的怪圈,或者“逼”出其他“創(chuàng)新”的融資方式。圖市政設施建設投資與財政撥款數(shù)據(jù)來源:Wind資訊。從財政與金融的關系看,政府設立融資平臺借款,相當程度上就是政府的隱性負債,未來能否通過土地出讓收益或其他財政收入償還,還存在一定風險,在缺乏有效制度保障的情況下,容易形成商業(yè)銀行的不良貸款,造成財政風險向金融風險轉移。雖然大多數(shù)銀行也會進行項目審查和風險評估,但在實際操作中,很多金融機構和投資者對地方政府融資平臺存在“政府信用幻覺”,認為融資平臺有地方政府信用作擔保,而地方政府又享受了中央政府的隱性擔保,中央政府最終會為地方政府性債務承擔兜底責任。因此,商業(yè)銀行的放貸決策易受地方政府的干預和影響,往往會忽視項目本身的經濟和綜合效益,而看重其政府信用屬性,投資者往往也沒有或者說很難充分評估地方政府財務信息或整體資產負債狀況。鑒于政府部門往往以獲得資金為首要目的,金融市場對政府投融資的約束軟化,很可能會扭曲利率,造成整體收益率曲線的上移,不利于貨幣政策利率傳導機制的建立,進而降低金融資源配置效率和全要素生產率。完善城鎮(zhèn)化融資機制是深化財政金融體制改革的突破口綜上所述,加快構建規(guī)范可持續(xù)的城鎮(zhèn)化融資機制,其意義不僅在于滿足大規(guī)模城鎮(zhèn)化建設的資金需求,更在于以此為突破口,帶動相關改革尤其是財政和金融改革的深化,厘清政府與市場、中央與地方、財政與金融的關系,更好地促進金融轉型和經濟轉型。一是有利于轉變政府職能,引導民間資本參與城鎮(zhèn)化建設。黨的“十八大”報告指出,“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系”。在推進新型城鎮(zhèn)化的過程中,就是要厘清政府與市場各自的職能邊界,明確財政投融資的功能定位。優(yōu)化城鎮(zhèn)化融資機制,建立一套清晰透明、規(guī)范運作的市場規(guī)則,兼顧協(xié)調各方面利益,強化對政府的市場約束,有利于引導民間資本公平進入基礎設施、公用事業(yè)和公共服務領域,形成政府引導、社會參與的城鎮(zhèn)化投融資模式;有利于按市場機制調整政府與基礎設施經營企業(yè)的關系,打破政企合一的管理模式。政府則從基礎設施的壟斷經營者轉變?yōu)楦偁幮越洜I的組織者,由直接干預企業(yè)的經營活動轉變?yōu)橥ㄟ^維護良好的市場秩序,引導企業(yè)經營活動符合公共利益目標。二是有利于深化財稅體制改革,健全中央和地方財力與事權相匹配的體制。加快構建財力與事權相適應的財稅體制,完善地方稅體系是“十二五”規(guī)劃和黨的“十八大”確定的財政體制改革的重要任務。目前,不同層級政府間財力與事權不匹配的矛盾逐漸突出,轉移支付特別是專項轉移支付大量增加,基層政府支出嚴重依賴賣地收入,既影響了財政資金的配置效率,也造成了諸多負面影響。今后一個時期,隨著營業(yè)稅改增值稅的推進,以及城鎮(zhèn)化帶來的地方事權擴大,這一矛盾可能更為突出。通過建立以地方特別是市級政府作為負債主體的城鎮(zhèn)化融資機制,有利于借助市場力量推動地方政府主動進行利益導向的財稅改革,使地方政府的隱性債務顯性化,強化對地方政府的財務約束,保證地方財政的可持續(xù)性;有利于推進省以下各級政府更科學地劃分事權;有利于激勵其加快培育穩(wěn)定的地方稅源,完善地方稅收體系,增強地方政府提供公共產品的能力;有利于增強地方政府信用意識,提高地方財政信息透明度,降低融資成本。三是有利于深化金融體制改革,促進金融轉型。金融市場的基本功能是風險評估和價格發(fā)現(xiàn)。完善城鎮(zhèn)化融資機制,允許地方政府以市場化的機制適度舉債,有助于緩解地方政府與投資者之間的信息不對稱,引導金融機構和投資者通過真實的地方政府財政信息,根據(jù)不同的信用評級和償還能力確定債務融資成本,從而對地方政府的融資行為和融資能力產生約束;可以更大程度上利用價格機制促進金融資源優(yōu)化配置,發(fā)揮好基礎設施建設對經濟增長的“擠入效應”。完善城鎮(zhèn)化融資機制的若干建議與新型城鎮(zhèn)化相適應的地方政府融資機制,應該是透明度高、有約束的、多元化的??梢钥紤]從以下幾個方面推動財政金融體制改革以完善城鎮(zhèn)化融資機制。財政領域的改革措施一是處理好政府與市場的關系,改進和完善黨政官員政績考核體系,轉變地方政府職能,促使地方政府從“建設財政”回歸公共財政。根據(jù)公共產品理論,政府主要做好基本公共服務和基礎設施領域的純公益性項目,對于一些可以實現(xiàn)“使用者付費”的準公共產品,則可以更多發(fā)揮市場機制的作用,引入多元化的社會資金,適度分散財政風險、減輕地方財政負擔。二是加快推進財稅體制改革,促進中央和地方政府財權與事權相匹配,合理劃分中央和地方政府的收入與事權,進一步完善轉移支付制度。適時修改《預算法》,賦予市級地方政府與城鎮(zhèn)化建設事權相對應的舉債權。同時探索開征房產稅、遺產稅和贈與稅、資源稅等稅種,加快培育相對穩(wěn)定的地方稅源,提高基層政府公共服務能力和償債能力。三是強化對地方政府舉債的約束。建立地方政府舉債的規(guī)??刂坪惋L險預警指標,通過制度規(guī)則約束地方政府舉債行為。強化地方人大對地方政府舉債的監(jiān)督,增強民意約束。編制地方政府全景圖式的資產負債表和中長期資本預算,增強地方政府財務信息透明度。優(yōu)化決策機制,按照“誰舉債誰負責”的原則,明確舉債主體和跨期的償債責任。金融領域的改革措施一是建立基礎設施的產權交易市場,完善地方政府投資項目的退出機制,以便于地方退出部分國有股權,盤活地方政府融資平臺現(xiàn)有的資產,通過資產證券化等金融運作手段為新項目籌集資金。二是以城鎮(zhèn)化未來收益為支撐,探索開展市級政府發(fā)
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