完善城鎮(zhèn)化融資機(jī)制的改革視角

完善城鎮(zhèn)化融資機(jī)制的改革視角

以完善城鎮(zhèn)化融資機(jī)制為突破口，加快推進(jìn)財(cái)政金融體制改革，通過金融資源的合理配置，促使新型城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化同步協(xié)調(diào)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化要求在提高城市化率的同時(shí)提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，從而需要各級(jí)政府加大相關(guān)投資力度。一些地方政府在預(yù)算內(nèi)資金無法滿足建設(shè)需求，又無法公開舉債的情況下，嘗試了融資平臺(tái)貸款等多種變相融資方式，但實(shí)踐中也反映出隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大、來源不穩(wěn)定、融資安排不夠規(guī)范、金融資源配置效率不高等問題，還可能引致地方政府追求土地收入最大化傾向。這些問題實(shí)質(zhì)是政府與市場、中央與地方、財(cái)政與金融，以及社會(huì)資本與政府投資等錯(cuò)綜復(fù)雜矛盾關(guān)系的集中體現(xiàn)。也正因如此，可以完善城鎮(zhèn)化融資機(jī)制為突破口，加快推進(jìn)財(cái)政金融體制改革，通過金融資源的合理配置，促使新型城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化同步協(xié)調(diào)推進(jìn)，有效釋放巨大的內(nèi)需潛力。城鎮(zhèn)化融資需求的巨大缺口需要有效的融資安排不少研究機(jī)構(gòu)對未來城鎮(zhèn)化過程中地方公共投資規(guī)模作了預(yù)測。一般認(rèn)為，城鎮(zhèn)化率每提升1個(gè)百分點(diǎn)，地方政府公共投資需求將增加6個(gè)百分點(diǎn)左右。據(jù)此推算，僅“十二五”期間城鎮(zhèn)化催生的地方政府公共投資規(guī)模就將達(dá)30萬億元之巨。如此巨大的資金需求，單靠財(cái)政積累顯然不行。城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資資金來源結(jié)構(gòu)顯示(見下圖)，2001-2011年，來自中央和地方的財(cái)政撥款資金比例雖有緩慢上升，但也不超過三分之一。如果再加上其他基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資，這一比例將更低。一般預(yù)算之外的投資支出中，地方政府最主要的資金來源就是被稱為“第二財(cái)政”的土地出讓收入。2005年，各級(jí)政府共出讓土地244.8萬畝，土地出讓總收入5500億元，純收益2100億元，相當(dāng)于地方本級(jí)一般預(yù)算收入的15%。到2011年，各級(jí)政府土地出讓總收入高達(dá)3.3萬億元，純收益超過1萬億元，相當(dāng)于地方本級(jí)一般預(yù)算收入的20%左右。政府部門整體收入相對于巨大的城鎮(zhèn)化資金需求來說，仍然面臨嚴(yán)重短缺，亟須探索多元化的融資渠道，構(gòu)建可持續(xù)的、規(guī)范的、穩(wěn)定的融資機(jī)制，既要防范過度融資造成財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，又要避免融資過少過慢影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程。融資機(jī)制的變遷及主要問題根據(jù)《預(yù)算法》《擔(dān)保法》和《貸款通則》有關(guān)規(guī)定，我國地方政府直接舉債的“前門”關(guān)閉，在現(xiàn)實(shí)的財(cái)政壓力下，地方政府不得不“創(chuàng)新”融資渠道，通過融資平臺(tái)貸款等多種方式繞過限制變相舉債?，F(xiàn)在有不少觀點(diǎn)對地方政府融資平臺(tái)方式提出異議，認(rèn)為其中蘊(yùn)含了很大的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)該說，地方政府通過融資平臺(tái)等方式變相舉債是我國城鎮(zhèn)化融資發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，其本身反映了我國財(cái)政金融體制的變遷軌跡。從1979年開始，國家在基本建設(shè)投資領(lǐng)域進(jìn)行財(cái)政撥款改為銀行貸款的試點(diǎn)，1985年這一試點(diǎn)全面推開。在“撥改貸”改革不斷深入的大背景下，財(cái)政預(yù)算中的建設(shè)性支出比重不斷下降，上世紀(jì)80年代中后期包括城鎮(zhèn)化建設(shè)這一傳統(tǒng)公共財(cái)政領(lǐng)域也開始利用銀行貸款，當(dāng)時(shí)不少城市還大量向市民集資用于道路交通等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。上世紀(jì)90年代分稅制改革和政策性銀行設(shè)立，進(jìn)一步推動(dòng)了城鎮(zhèn)化建設(shè)負(fù)債融資的發(fā)展。在分稅制體制下，地方政府開始具有自身的稅收收入，形成了相對獨(dú)立的地方政府信用，而地方政府的一項(xiàng)主要事權(quán)就是市政建設(shè)，這一領(lǐng)域自然也成為其信用支持的一個(gè)重點(diǎn)。正是在上述背景下，無論是最初對開發(fā)銀行“兩基一支”軟貸款的財(cái)政貼息或風(fēng)險(xiǎn)兜底，還是其后基于廣泛“銀政合作”基礎(chǔ)上的打捆貸款、綜合開發(fā)貸款等，都是地方政府信用與銀行貸款相結(jié)合的不同形式，既是城鎮(zhèn)化建設(shè)兼具公共產(chǎn)品和使用者付費(fèi)雙重屬性的反映，也是當(dāng)時(shí)的財(cái)政和金融體制下城鎮(zhèn)化資金籌集的“市場”選擇。近年來迅速興起的融資平臺(tái)模式本質(zhì)上仍是地方政府信用和市場化融資相結(jié)合的城鎮(zhèn)化融資模式。應(yīng)對國際金融危機(jī)以來，以地方融資平臺(tái)為主要載體的基礎(chǔ)設(shè)施投融資大量增加，目前存量已達(dá)9萬億元左右。市縣政府在履行城鎮(zhèn)化建設(shè)事權(quán)中，將伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐步增值的土地收入作為重要的融資來源和保證，是政府信用和市場運(yùn)作雙重特性在特定的城鎮(zhèn)化階段和體制背景下的又一個(gè)“市場”選擇，是地方政府信用、土地商品化、銀行信貸擴(kuò)張沖動(dòng)，以及城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求量大等特征相結(jié)合的產(chǎn)物。目前之所以對融資平臺(tái)負(fù)債多有詬病，除了融資平臺(tái)不夠規(guī)范、不夠穩(wěn)定、可持續(xù)性差，且規(guī)模可能過度膨脹帶來地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)外，主要還有兩方面：一是融資平臺(tái)雖有政府信用注入，但政府償債責(zé)任不明確；二是即使落實(shí)了地方政府償債責(zé)任，其還款來源也高度依賴土地收入。而無論是對市政建設(shè)高度依賴土地收入的擔(dān)心，還是之前對打捆貸款的質(zhì)疑，本質(zhì)上都是極易錯(cuò)位的政府與市場、中央與地方，以及財(cái)政與金融關(guān)系尚需理順的集中反映，是財(cái)政金融體制障礙和深層次矛盾的一種表現(xiàn)。從政府與市場的關(guān)系看，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，只有市場機(jī)制失靈的領(lǐng)域才交由政府來提供。但是，對于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)，哪些完全由使用者付費(fèi)，哪些可以通過市場機(jī)制運(yùn)作，哪些應(yīng)由公共財(cái)政投資，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中應(yīng)當(dāng)隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善逐步加以清晰界定，但由于缺乏相關(guān)制度保證和激勵(lì)約束，財(cái)政投資活動(dòng)的領(lǐng)域和邊界模糊，導(dǎo)致地方政府介入了很多原本應(yīng)該由市場發(fā)揮作用的領(lǐng)域，“建設(shè)財(cái)政”過度而公共財(cái)政投入不足的傾向比較明顯。在政府部門儲(chǔ)蓄率較高的情況下，地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)總體還在可控范圍內(nèi)。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和收入分配結(jié)構(gòu)的變化，消費(fèi)在經(jīng)濟(jì)增長中的作用增強(qiáng)，政府儲(chǔ)蓄率可能出現(xiàn)下降趨勢。如果不能厘清政府與市場的關(guān)系，界定好二者的邊界，及時(shí)轉(zhuǎn)換政府職能，推動(dòng)公共產(chǎn)品定價(jià)改革，引導(dǎo)更多民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，城鎮(zhèn)化建設(shè)將面臨更大的資金約束。從中央與地方的關(guān)系看，地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的現(xiàn)象較為突出。一方面，基本建設(shè)支出越來越向基層政府下移，地方政府承擔(dān)很多重要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)任務(wù)。就預(yù)算內(nèi)財(cái)政撥款資金而言，從2001年到2011年，地方政府承擔(dān)了城市市政公用設(shè)施建設(shè)95%左右的支出責(zé)任。另一方面，地方財(cái)政收入占全國總財(cái)政收入的比例不斷下降，地方財(cái)政狀況不容樂觀。從一般預(yù)算收入分析，地方本級(jí)的預(yù)算收入不到全國預(yù)算收入的一半，而地方本級(jí)的預(yù)算支出占全國財(cái)政總支出的80%，其間巨大的缺口依賴于中央政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。還有不足的，就只有依靠土地出讓收入和平臺(tái)貸款等方式籌集資金。可見，如果沒有一個(gè)較為合理的中央與地方財(cái)政關(guān)系，沒有一條為地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)行融資的有效安排，地方政府就很難擺脫對土地財(cái)政和融資平臺(tái)的依賴。對融資平臺(tái)的清理和規(guī)范也容易陷入“一管就死，一放就亂”的怪圈，或者“逼”出其他“創(chuàng)新”的融資方式。圖市政設(shè)施建設(shè)投資與財(cái)政撥款數(shù)據(jù)來源：Wind資訊。從財(cái)政與金融的關(guān)系看，政府設(shè)立融資平臺(tái)借款，相當(dāng)程度上就是政府的隱性負(fù)債，未來能否通過土地出讓收益或其他財(cái)政收入償還，還存在一定風(fēng)險(xiǎn)，在缺乏有效制度保障的情況下，容易形成商業(yè)銀行的不良貸款，造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。雖然大多數(shù)銀行也會(huì)進(jìn)行項(xiàng)目審查和風(fēng)險(xiǎn)評估，但在實(shí)際操作中，很多金融機(jī)構(gòu)和投資者對地方政府融資平臺(tái)存在“政府信用幻覺”，認(rèn)為融資平臺(tái)有地方政府信用作擔(dān)保，而地方政府又享受了中央政府的隱性擔(dān)保，中央政府最終會(huì)為地方政府性債務(wù)承擔(dān)兜底責(zé)任。因此，商業(yè)銀行的放貸決策易受地方政府的干預(yù)和影響，往往會(huì)忽視項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)和綜合效益，而看重其政府信用屬性，投資者往往也沒有或者說很難充分評估地方政府財(cái)務(wù)信息或整體資產(chǎn)負(fù)債狀況。鑒于政府部門往往以獲得資金為首要目的，金融市場對政府投融資的約束軟化，很可能會(huì)扭曲利率，造成整體收益率曲線的上移，不利于貨幣政策利率傳導(dǎo)機(jī)制的建立，進(jìn)而降低金融資源配置效率和全要素生產(chǎn)率。完善城鎮(zhèn)化融資機(jī)制是深化財(cái)政金融體制改革的突破口綜上所述，加快構(gòu)建規(guī)范可持續(xù)的城鎮(zhèn)化融資機(jī)制，其意義不僅在于滿足大規(guī)模城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求，更在于以此為突破口，帶動(dòng)相關(guān)改革尤其是財(cái)政和金融改革的深化，厘清政府與市場、中央與地方、財(cái)政與金融的關(guān)系，更好地促進(jìn)金融轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。一是有利于轉(zhuǎn)變政府職能，引導(dǎo)民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。黨的“十八大”報(bào)告指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系”。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中，就是要厘清政府與市場各自的職能邊界，明確財(cái)政投融資的功能定位。優(yōu)化城鎮(zhèn)化融資機(jī)制，建立一套清晰透明、規(guī)范運(yùn)作的市場規(guī)則，兼顧協(xié)調(diào)各方面利益，強(qiáng)化對政府的市場約束，有利于引導(dǎo)民間資本公平進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，形成政府引導(dǎo)、社會(huì)參與的城鎮(zhèn)化投融資模式；有利于按市場機(jī)制調(diào)整政府與基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營企業(yè)的關(guān)系，打破政企合一的管理模式。政府則從基礎(chǔ)設(shè)施的壟斷經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮越?jīng)營的組織者，由直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^維護(hù)良好的市場秩序，引導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)符合公共利益目標(biāo)。二是有利于深化財(cái)稅體制改革，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制。加快構(gòu)建財(cái)力與事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)稅體制，完善地方稅體系是“十二五”規(guī)劃和黨的“十八大”確定的財(cái)政體制改革的重要任務(wù)。目前，不同層級(jí)政府間財(cái)力與事權(quán)不匹配的矛盾逐漸突出，轉(zhuǎn)移支付特別是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大量增加，基層政府支出嚴(yán)重依賴賣地收入，既影響了財(cái)政資金的配置效率，也造成了諸多負(fù)面影響。今后一個(gè)時(shí)期，隨著營業(yè)稅改增值稅的推進(jìn)，以及城鎮(zhèn)化帶來的地方事權(quán)擴(kuò)大，這一矛盾可能更為突出。通過建立以地方特別是市級(jí)政府作為負(fù)債主體的城鎮(zhèn)化融資機(jī)制，有利于借助市場力量推動(dòng)地方政府主動(dòng)進(jìn)行利益導(dǎo)向的財(cái)稅改革，使地方政府的隱性債務(wù)顯性化，強(qiáng)化對地方政府的財(cái)務(wù)約束，保證地方財(cái)政的可持續(xù)性；有利于推進(jìn)省以下各級(jí)政府更科學(xué)地劃分事權(quán)；有利于激勵(lì)其加快培育穩(wěn)定的地方稅源，完善地方稅收體系，增強(qiáng)地方政府提供公共產(chǎn)品的能力；有利于增強(qiáng)地方政府信用意識(shí)，提高地方財(cái)政信息透明度，降低融資成本。三是有利于深化金融體制改革，促進(jìn)金融轉(zhuǎn)型。金融市場的基本功能是風(fēng)險(xiǎn)評估和價(jià)格發(fā)現(xiàn)。完善城鎮(zhèn)化融資機(jī)制，允許地方政府以市場化的機(jī)制適度舉債，有助于緩解地方政府與投資者之間的信息不對稱，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和投資者通過真實(shí)的地方政府財(cái)政信息，根據(jù)不同的信用評級(jí)和償還能力確定債務(wù)融資成本，從而對地方政府的融資行為和融資能力產(chǎn)生約束；可以更大程度上利用價(jià)格機(jī)制促進(jìn)金融資源優(yōu)化配置，發(fā)揮好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對經(jīng)濟(jì)增長的“擠入效應(yīng)”。完善城鎮(zhèn)化融資機(jī)制的若干建議與新型城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的地方政府融資機(jī)制，應(yīng)該是透明度高、有約束的、多元化的?？梢钥紤]從以下幾個(gè)方面推動(dòng)財(cái)政金融體制改革以完善城鎮(zhèn)化融資機(jī)制。財(cái)政領(lǐng)域的改革措施一是處理好政府與市場的關(guān)系，改進(jìn)和完善黨政官員政績考核體系，轉(zhuǎn)變地方政府職能，促使地方政府從“建設(shè)財(cái)政”回歸公共財(cái)政。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，政府主要做好基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的純公益性項(xiàng)目，對于一些可以實(shí)現(xiàn)“使用者付費(fèi)”的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，則可以更多發(fā)揮市場機(jī)制的作用，引入多元化的社會(huì)資金，適度分散財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。二是加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革，促進(jìn)中央和地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，合理劃分中央和地方政府的收入與事權(quán)，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度。適時(shí)修改《預(yù)算法》，賦予市級(jí)地方政府與城鎮(zhèn)化建設(shè)事權(quán)相對應(yīng)的舉債權(quán)。同時(shí)探索開征房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅、資源稅等稅種，加快培育相對穩(wěn)定的地方稅源，提高基層政府公共服務(wù)能力和償債能力。三是強(qiáng)化對地方政府舉債的約束。建立地方政府舉債的規(guī)模控制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，通過制度規(guī)則約束地方政府舉債行為。強(qiáng)化地方人大對地方政府舉債的監(jiān)督，增強(qiáng)民意約束。編制地方政府全景圖式的資產(chǎn)負(fù)債表和中長期資本預(yù)算，增強(qiáng)地方政府財(cái)務(wù)信息透明度。優(yōu)化決策機(jī)制，按照“誰舉債誰負(fù)責(zé)”的原則，明確舉債主體和跨期的償債責(zé)任。金融領(lǐng)域的改革措施一是建立基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)交易市場，完善地方政府投資項(xiàng)目的退出機(jī)制，以便于地方退出部分國有股權(quán)，盤活地方政府融資平臺(tái)現(xiàn)有的資產(chǎn)，通過資產(chǎn)證券化等金融運(yùn)作手段為新項(xiàng)目籌集資金。二是以城鎮(zhèn)化未來收益為支撐，探索開展市級(jí)政府發(fā)