新管理主義對(duì)公共教育改革的影響及其反思

新管理主義對(duì)公共教育改革的影響及其反思

一個(gè)時(shí)期以來(lái)，公共教育被普遍認(rèn)為因科層化、集權(quán)式管理導(dǎo)致了辦學(xué)的低效，以反科層化管理而生的新管理主義便“順乎自然”地進(jìn)入到教育領(lǐng)域，并訴求相應(yīng)的改革，成為上世紀(jì)末以來(lái)影響世界多國(guó)教育改革發(fā)展的主要思想之一。新管理主義(NewManagerism)通常情況下會(huì)與新公共管理理論、管理主義、后科層模式等概念混用，其主要精神是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的治理模式取代傳統(tǒng)官僚體制，以“效率”、“彈性”、“競(jìng)爭(zhēng)”、“分權(quán)”、“績(jī)效管理”及“消費(fèi)者主導(dǎo)”等為其追求。教育領(lǐng)域中的新管理主義思想主要體現(xiàn)在學(xué)校管理這一層面，它強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變公共教育的職能，主張作為公共部門(mén)的學(xué)校按照市場(chǎng)機(jī)制、企業(yè)精神來(lái)經(jīng)營(yíng)?！皬慕M織學(xué)的有關(guān)理論出發(fā)，新管理主義教育運(yùn)動(dòng)的假設(shè)在于，在市場(chǎng)革命的背景下，教育組織從集權(quán)的官僚化的教育體制轉(zhuǎn)化為一種發(fā)展性組織結(jié)構(gòu)，學(xué)校承擔(dān)服務(wù)的職能和責(zé)任，權(quán)力進(jìn)行重新分化和分配。新管理主義組織運(yùn)作遵循市場(chǎng)實(shí)踐，權(quán)力分化的目標(biāo)在于更好地增進(jìn)學(xué)校效能?！盵1]概而言之，新管理主義對(duì)教育改革的基本思想，一是主張公共部門(mén)向市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)方式轉(zhuǎn)變；二是打破公共教育“僵硬、等級(jí)、低效”的科層制管理。這些主張?jiān)跉W美國(guó)家近20年來(lái)的教育改革中多有體現(xiàn)，諸如美國(guó)的校本管理(school-basedmanagement)、英國(guó)的地方管理學(xué)校(localmanagementschool)、澳大利亞的自我管理學(xué)校(self-managingschool)等。時(shí)下，在我國(guó)中小學(xué)出現(xiàn)的校本管理、學(xué)校經(jīng)營(yíng)等諸多探索和實(shí)踐盡管形式多樣、稱(chēng)呼不一，但在做法上與新管理主義的諸多主張也是相通的。從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，對(duì)我國(guó)公共教育改革中所出現(xiàn)的新管理主義思想取向應(yīng)作必要的反思與批判。一、挑戰(zhàn)公共教育的理論基礎(chǔ)新管理主義主張以一種市場(chǎng)為基礎(chǔ)的機(jī)制(模式)取代傳統(tǒng)的官僚科層制，強(qiáng)調(diào)政府管制與市場(chǎng)機(jī)制或者準(zhǔn)市場(chǎng)、類(lèi)市場(chǎng)機(jī)制的結(jié)合，以推進(jìn)公共部門(mén)服務(wù)的民營(yíng)化、私有化，其精髓就是將私營(yíng)部門(mén)的管理理念、系統(tǒng)和技術(shù)運(yùn)用于公共部門(mén)，倡導(dǎo)效法企業(yè)精神，實(shí)施自由競(jìng)爭(zhēng)，減少政府管制，關(guān)注結(jié)果，重視效率效能和績(jī)效考評(píng)，降低運(yùn)行成本等。不難看出，這些主張并不是新穎獨(dú)特的，與諸多以“市場(chǎng)哲學(xué)”為基礎(chǔ)的理論大同小異。由此，新管理主義應(yīng)用于公共教育部門(mén)，首先沖擊的是公共教育的理論基礎(chǔ)問(wèn)題，是“私”與“公”兩大理論基礎(chǔ)的“體制性”不兼容。學(xué)校是公共部門(mén)，學(xué)校教育提供的是非排他性的公共物品或準(zhǔn)公共物品。公共部門(mén)的公共性是一種來(lái)源于歷史發(fā)展過(guò)程的客觀(guān)性規(guī)定，“它本質(zhì)上要求公共行政以民主憲政為基石，強(qiáng)調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會(huì)公正、公共利益、社會(huì)責(zé)任等多元價(jià)值”。[2]自公共教育思想和公共教育產(chǎn)生之日起，公共教育就被認(rèn)為是民主社會(huì)的基石和實(shí)現(xiàn)“公共價(jià)值”的理想場(chǎng)所。而作為一種旨在改變公共部門(mén)運(yùn)行方式的新管理主義，就是要在觀(guān)念和實(shí)際操作兩個(gè)層面，將來(lái)源于私有經(jīng)濟(jì)部門(mén)的一些價(jià)值觀(guān)、技術(shù)和操作方法在公共事業(yè)服務(wù)組織內(nèi)部加以運(yùn)用。新管理主義強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、效率和效能的單一價(jià)值取向，也就是強(qiáng)調(diào)企業(yè)價(jià)值的優(yōu)先性和工具理性，它把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入教育，主張能夠由市場(chǎng)提供的教育服務(wù)就應(yīng)通過(guò)民營(yíng)、合同外包等形式盡可能由市場(chǎng)來(lái)提供，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向的理念，學(xué)生自主擇校和按招生數(shù)額由政府提供辦學(xué)經(jīng)費(fèi)等。然而，公共教育優(yōu)先訴求的是公民平等受教育權(quán)、發(fā)展權(quán)，要將公平、公益、正義等價(jià)值理性擺在首位。從事實(shí)層面上看，首先，學(xué)校效法企業(yè)，引入市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制，減少政府在資源配置中的作用，促進(jìn)學(xué)校對(duì)公共資源的自主配置，這些制度設(shè)計(jì)主張也會(huì)帶來(lái)學(xué)校辦學(xué)資源的不合理、不正當(dāng)?shù)牧飨蚝褪褂?，擴(kuò)大公平、促進(jìn)均衡以及推進(jìn)內(nèi)涵式發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的辦學(xué)行為難以得到重視。其次，是對(duì)學(xué)校正常的教育教學(xué)活動(dòng)造成了諸多的負(fù)面影響，誘發(fā)學(xué)校走向功利化、狹隘化的辦學(xué)境地。一句話(huà)，“公”和“私”的本質(zhì)區(qū)別是無(wú)法逾越的客觀(guān)存在，在公共教育中一味或者強(qiáng)制性地生搬硬套存在內(nèi)在性沖突的改革舉措，就不可避免會(huì)產(chǎn)生“水土不服”的教育現(xiàn)象。它一方面難以處理好公共教育所受到批判的原有問(wèn)題，另一方面也與公共教育所蘊(yùn)含的特定價(jià)值追求發(fā)生沖突。新管理主義引入公共教育管理改革存在理論基礎(chǔ)上的局限性，這也正是自上世紀(jì)80年代以來(lái)世界性的教育重建運(yùn)動(dòng)招致諸多反思與批判的根本原因所在。綜而言之，學(xué)校是一個(gè)具有特殊意義和重大使命的公共部門(mén)，公共教育尤其是公共基礎(chǔ)教育有其特定的內(nèi)涵和規(guī)律?！肮残宰鳛楝F(xiàn)代教育的最基本特性，既是學(xué)校制度變革的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，也是評(píng)判一切學(xué)校制度的基礎(chǔ)性?xún)r(jià)值?！盵3]新管理主義所主張的市場(chǎng)性機(jī)制基本原理和策略可以成為公共教育改革的部分借鑒和局部仿效，但不應(yīng)對(duì)公共教育改革產(chǎn)生根本性和整體性的影響。二、誤入績(jī)效主義困境績(jī)效主義源于對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的反思，是指以績(jī)效為核心，以層層分解指標(biāo)任務(wù)為重點(diǎn)，以精細(xì)化的量化考核為杠桿，以經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰為基本手段的企業(yè)管理體系。改革開(kāi)放以后，伴隨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立日益深入發(fā)展，績(jī)效主義色彩的做法在我國(guó)企業(yè)中普遍建立起來(lái)。新管理主義在實(shí)踐中的關(guān)鍵之舉是突出管理中的績(jī)效考核、績(jī)效責(zé)任和目標(biāo)導(dǎo)向的控制。首先要明確的認(rèn)識(shí)是，公共部門(mén)引入績(jī)效管理的評(píng)估機(jī)制面臨很多困難，主要體現(xiàn)在：公共部門(mén)的產(chǎn)出難以量化，公共部門(mén)的目標(biāo)缺乏準(zhǔn)確性，公共部門(mén)績(jī)效指標(biāo)難以確定，評(píng)估信息系統(tǒng)不健全以及第三方評(píng)估推行不力等。公共教育重建中的績(jī)效管理主要表現(xiàn)為，上級(jí)教育行政部門(mén)在權(quán)力下放的同時(shí)，通過(guò)對(duì)“產(chǎn)出關(guān)”的控制來(lái)管理學(xué)校，這是新管理主義教育改革方案中的一個(gè)重要內(nèi)容。比如，美國(guó)聯(lián)邦教育撥款就明確與成績(jī)問(wèn)責(zé)聯(lián)系起來(lái)；英國(guó)、新西蘭等不少?lài)?guó)家的“成績(jī)比對(duì)表”(leaguetable)要求將考試成績(jī)向社會(huì)定期公布?！鞍殡S著教育市場(chǎng)供給而出現(xiàn)的全國(guó)統(tǒng)一考試為父母提供了一個(gè)簡(jiǎn)單、粗糙但直觀(guān)的對(duì)學(xué)校進(jìn)行比較的標(biāo)準(zhǔn)?！盵4]市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)辦學(xué)、自由選擇與統(tǒng)一的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)(如課程和考試)成了一個(gè)二律背反的命題，要迎合既定目標(biāo)(標(biāo)準(zhǔn))的市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)化辦學(xué)方式就很難從本質(zhì)上去追求多元、個(gè)性化的教育服務(wù)，這也是注重統(tǒng)一性的績(jī)效管理導(dǎo)致學(xué)校辦學(xué)狹隘化的另一表現(xiàn)。格蘭特等人對(duì)英國(guó)的一項(xiàng)關(guān)于家長(zhǎng)擇校與學(xué)校反應(yīng)的實(shí)證研究中得出結(jié)論：“至今沒(méi)有證據(jù)表明擇校會(huì)使學(xué)校體制多樣化；相反，有證據(jù)表明，如果不是政府特別投資開(kāi)辦一些特色技術(shù)學(xué)校，學(xué)校更有趨一致的傾向?！盵5]反觀(guān)國(guó)內(nèi)林林總總的教育改革，盡管看上去越來(lái)越豐富多彩、熱鬧紛呈，但究其實(shí)質(zhì)，依然難以擺脫同質(zhì)化、效率低下以及缺乏靈活性等弊端?？?jī)效主義在教育改革中最大的體現(xiàn)就是近年國(guó)家全面推行的教師績(jī)效工資改革。學(xué)校推行績(jī)效工資改革在現(xiàn)實(shí)中遇到了巨大的麻煩與阻力，負(fù)面影響不斷暴露?？?jī)效思維在教師工資改革中受阻的原因主要有二：一是對(duì)教師工作勞動(dòng)的簡(jiǎn)單粗暴理解。教書(shū)育人工作的個(gè)體性、自主性、能動(dòng)性、多樣性、隨意性以及復(fù)雜性等問(wèn)題非常明顯，如何認(rèn)定績(jī)效、如何進(jìn)行績(jī)效考核是很困難的事情，教師所有工作都加以量化讓人難以接受。二是“技術(shù)難題”，教師尤其是義務(wù)教育學(xué)校教師的工作“業(yè)績(jī)”難考、“效果”難衡。盡管考核體系越來(lái)越公式化、技術(shù)化，任務(wù)指標(biāo)越來(lái)越嚴(yán)格、細(xì)致、周全，但結(jié)果總是不科學(xué)的，因?yàn)閷?duì)教師的考核本身就不能全依賴(lài)工具理性。將一切工作勞動(dòng)直接與工作量、金錢(qián)報(bào)酬掛鉤，試圖把教師的工作態(tài)度、能力、投入、效果等統(tǒng)統(tǒng)量化并進(jìn)行客觀(guān)公正積分排序的績(jī)效主義做法，其實(shí)質(zhì)是對(duì)教師工作性質(zhì)的矮化和庸俗化，也是對(duì)教師職業(yè)道德、職業(yè)價(jià)值觀(guān)以及工作意義、樂(lè)趣、文化氛圍等的扭曲。當(dāng)前，各級(jí)教育行政部門(mén)在學(xué)校推行績(jī)效政策、實(shí)施績(jī)效工資的做法可以說(shuō)是誤入績(jī)效主義歧途，導(dǎo)致學(xué)校掉進(jìn)辦學(xué)急功近利的泥淖，教職工的精神面貌與工作氛圍也日益走向“去健康”化。我們還要看到，績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的做法實(shí)際上是讓教師工作朝著含金量不高的低目標(biāo)、靜態(tài)的死目標(biāo)方向去努力，而需要用“顯微鏡”放大去做扎實(shí)的“細(xì)活功夫活”、用“望遠(yuǎn)鏡”去拉遠(yuǎn)看實(shí)效的“大活要活”卻很難體現(xiàn)。僅從學(xué)校教書(shū)育人這一基本工作來(lái)看，功利性、短期性的績(jī)效管理與評(píng)價(jià)政策，會(huì)使得學(xué)校教育過(guò)于關(guān)注“教學(xué)”、“考試”所帶來(lái)的眼前成績(jī)，學(xué)校為標(biāo)準(zhǔn)而教，教師為考試而教，自然就會(huì)落入應(yīng)試教育的窠臼。以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效管理容易忽視學(xué)校教育教學(xué)、常規(guī)管理以及制度運(yùn)行的真實(shí)過(guò)程。而且，以績(jī)效為準(zhǔn)繩，也同樣會(huì)導(dǎo)致教育的僵化、教條化，如過(guò)于注重考試成績(jī)的導(dǎo)向在邏輯上會(huì)導(dǎo)向?qū)χR(shí)課程的鎖定，“如今很多國(guó)家都驕傲地把他們?cè)谧罱鼑?guó)際學(xué)業(yè)成績(jī)測(cè)試中的排名當(dāng)作一個(gè)榮譽(yù)徽章高高舉起，就像學(xué)校會(huì)引證他們的考試分?jǐn)?shù)和大學(xué)升學(xué)率以作為他們工作質(zhì)量的證據(jù)一樣?！盵7]總體而言，對(duì)學(xué)校工作尤其是教師的勞動(dòng)，學(xué)校當(dāng)前的諸多做法是一種工具理性思維方式和以“物”為本的評(píng)價(jià)模式。為了績(jī)效而績(jī)效，將績(jī)效看成是辦學(xué)的最終，關(guān)心結(jié)果而不去問(wèn)過(guò)程，從工作量的斤斤計(jì)較到業(yè)績(jī)的極端貨幣化轉(zhuǎn)換，只見(jiàn)物不見(jiàn)人。我們常說(shuō)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀(guān)，是把實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和增進(jìn)人的幸福作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的本質(zhì)要求和目標(biāo)歸宿，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展況且如此，最體現(xiàn)、最應(yīng)該以人為本的學(xué)校卻日益變得如此“無(wú)人化”和經(jīng)濟(jì)利益最大化。因此，對(duì)學(xué)校尤其是中小學(xué)采取績(jī)效主義的做法必須進(jìn)行全面的審視，警醒績(jī)效主義“膿包”來(lái)襲。三、助長(zhǎng)新的集權(quán)化傾向任何改革最終要落腳到權(quán)力的分配，推動(dòng)利益格局的變革。有研究指出，管理主義思想在世界教育管理改革中呈現(xiàn)如下變化：第一，更加強(qiáng)調(diào)基于現(xiàn)場(chǎng)的管理；第二，給學(xué)校一級(jí)更大的財(cái)政自主權(quán)；第三，在國(guó)家界定的框架內(nèi)，學(xué)?；顒?dòng)的日益市場(chǎng)化；第四，校長(zhǎng)作為有魅力和授權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，其作用日益得到強(qiáng)化；第五，日益強(qiáng)調(diào)對(duì)經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)管理技能培訓(xùn)的高級(jí)專(zhuān)業(yè)人員的需要。[7]然而，在權(quán)力下放的美麗外衣之下，教育權(quán)力的重新膨脹與集權(quán)現(xiàn)象卻在恣意萌發(fā)，這是新管理主義的諸多理論上的設(shè)想在教育實(shí)踐中的變異，甚至與其初衷背道而馳。國(guó)內(nèi)外有不少研究在揭示推進(jìn)教育分權(quán)、加大辦學(xué)自主權(quán)、擴(kuò)大學(xué)校自主管理權(quán)等新管理主義改革實(shí)踐中的問(wèn)題，其中的一個(gè)突出現(xiàn)象就是校長(zhǎng)權(quán)力的膨脹與官僚工作方式的加劇。萊文指出，“校長(zhǎng)的工作量增加了很多，而關(guān)注教學(xué)的時(shí)間卻相應(yīng)地減少了”，“很多研究者認(rèn)為地方管理是以犧牲教師和家長(zhǎng)的權(quán)力來(lái)擴(kuò)大學(xué)校校長(zhǎng)的權(quán)力”。[8]鮑爾通過(guò)對(duì)英國(guó)“新校長(zhǎng)”的角色研究指出，由于校長(zhǎng)或董事會(huì)們控制著預(yù)算、人員任命、合同簽訂、職務(wù)晉升或獎(jiǎng)金發(fā)放等事務(wù)，校長(zhǎng)實(shí)際上是教師的雇主；由于預(yù)算基本上是根據(jù)學(xué)生數(shù)確定，而家長(zhǎng)又可以為他們的孩子任意選擇學(xué)校，校長(zhǎng)與家長(zhǎng)的關(guān)系受市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)，是受托人與顧客之間的關(guān)系。[9]以校長(zhǎng)權(quán)力重新膨脹為代表的教育集權(quán)現(xiàn)象在我國(guó)開(kāi)始成為一個(gè)比較突出的問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，中小學(xué)校長(zhǎng)權(quán)力的合理性、倫理性和規(guī)范性正受到質(zhì)疑，校長(zhǎng)權(quán)力結(jié)構(gòu)處于失衡狀態(tài)。表現(xiàn)為內(nèi)部失衡——職位權(quán)力強(qiáng)大，非正式權(quán)力勢(shì)頭萎縮；外部失衡——多元利益主體和價(jià)值主體對(duì)于學(xué)校的話(huà)語(yǔ)權(quán)隱匿，無(wú)法合法切入校長(zhǎng)權(quán)力的監(jiān)督系統(tǒng)中。[10]有學(xué)者也指出，目前許多學(xué)校的校長(zhǎng)擴(kuò)張權(quán)力、壟斷權(quán)力的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。他在概述校長(zhǎng)權(quán)力擴(kuò)張的具體表現(xiàn)的基礎(chǔ)上指出，“像《教育法》等法規(guī)中的權(quán)力限制規(guī)定，并沒(méi)有能夠阻止我國(guó)中小學(xué)校長(zhǎng)權(quán)力的擴(kuò)張，我國(guó)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是中小學(xué)校長(zhǎng)權(quán)力擴(kuò)張的罪魁禍?zhǔn)住薄11]學(xué)校內(nèi)部權(quán)力的重新集權(quán)，這一問(wèn)題發(fā)生的根源就在于有關(guān)部門(mén)給公共教育套上“類(lèi)企業(yè)”、“類(lèi)市場(chǎng)”的辦學(xué)運(yùn)行機(jī)制?！坝捎趯W(xué)校屬于公益性機(jī)構(gòu)，因此，在遵循教育規(guī)律，獨(dú)立自主辦學(xué)的同時(shí)，必須對(duì)其權(quán)能做出必要的限制。在制度安排上，不應(yīng)簡(jiǎn)單地把學(xué)校這種社會(huì)組織與企業(yè)相等同。政府對(duì)學(xué)校的作用不能因市場(chǎng)的介入而弱化甚至退出”。[12]如此看來(lái)，新管理主義之“新”原本是相對(duì)于傳統(tǒng)韋伯式官僚管理模式而言的，但回到現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，它卻無(wú)以改變?yōu)槠渌嵅〉摹肮倭趴茖咏M織”所存在的規(guī)模龐大、專(zhuān)權(quán)壟斷、效率低下等弊端。行文最后，我們不妨再回到“新管理主義”本身再作一番思考。不少研究者刻意美化新管理主義之“新”，但事實(shí)上，一種思想(主義)一旦缺乏“新”的含金量，就會(huì)變得像是術(shù)語(yǔ)堆積和人為鍍金，很難說(shuō)得上是一個(gè)好的理論。這一點(diǎn)，我們從新管理主義與諸多相關(guān)理論從概念到內(nèi)容上的混同就能說(shuō)明問(wèn)題。新管理主義及與其密切相關(guān)的概念從其產(chǎn)生伊始，就受到理論界頗多的質(zhì)疑和批評(píng)，如有學(xué)者認(rèn)為，管理主