中國(guó)PPP的發(fā)展之路

一.PPP的概念1.什么是PPP？PPP（Public-Private-Partnership），即政府與社會(huì)資本合作模式，指的是政府與社會(huì)資本通過(guò)合作來(lái)提供公共品或服務(wù)的一種方式。2.PPP項(xiàng)目的廣義和俠義之分廣義的PPP是指公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，具體可分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三類。狹義PPP僅指政府與私營(yíng)部門(mén)以合資組建公司的形式展開(kāi)合作，共享收益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)推廣的PPP項(xiàng)目運(yùn)作形式包括O&M，MC，BOT，TOT，ROT，BOO等多種類型，可見(jiàn)我國(guó)官方的PPP應(yīng)為廣義PPP。廣義PPP可以分為外包、\o"特許經(jīng)營(yíng)"特許經(jīng)營(yíng)和\o"私有化"私有化三大類，其中：

外包類PPP項(xiàng)目一般是由政府投資，私人部門(mén)承包整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過(guò)政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益。在外包類PPP項(xiàng)目中，私人部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目需要私人參與部分或全部投資，并通過(guò)一定的合作機(jī)制與公共部門(mén)分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際收益情況，公共部門(mén)可能會(huì)向特許經(jīng)營(yíng)公司收取一定的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)或給予一定的補(bǔ)償，這就需要公共部門(mén)協(xié)調(diào)好私人部門(mén)的利潤(rùn)和項(xiàng)目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系，因而特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門(mén)的管理水平。通過(guò)建立有效的監(jiān)管機(jī)制，特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢(shì)，節(jié)約整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)成本，同時(shí)還能提高\(yùn)o"公共服務(wù)"公共服務(wù)的質(zhì)量。項(xiàng)目的資產(chǎn)最終歸公共部門(mén)保留，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過(guò)程，即合同結(jié)束后要求私人部門(mén)將項(xiàng)目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門(mén)。私有化類PPP項(xiàng)目則需要私人部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部\o"投資"投資，在政府的監(jiān)管下，通過(guò)向用戶收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。由于私有化類PPP項(xiàng)目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門(mén)在這類PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。在發(fā)達(dá)國(guó)家，PPP的應(yīng)用范圍很廣泛，既可以用于基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)(如\o"水廠"水廠、\o"電廠"電廠)，也可以用于很多非盈利設(shè)施的建設(shè)(如監(jiān)獄、學(xué)校等)。\o"北京"北京正在準(zhǔn)備通過(guò)法人招標(biāo)方式建設(shè)六個(gè)奧運(yùn)場(chǎng)館，認(rèn)為PPP是一種極好的方式。\o"奧運(yùn)場(chǎng)館"奧運(yùn)場(chǎng)館很難靠自身平衡資金，需要政府以適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行投入，以使項(xiàng)目可以商業(yè)運(yùn)作。同樣，北京正準(zhǔn)備大規(guī)模建設(shè)城市鐵路，PPP同樣是最有效的方式。PPP方式的優(yōu)點(diǎn)在于將市場(chǎng)機(jī)制引進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資。不是所有城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都是可以商業(yè)化的，應(yīng)該說(shuō)大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施是不能商業(yè)化的。政府不能認(rèn)為，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等于政府全部退出投資領(lǐng)域。在基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化過(guò)程中，政府將不得不繼續(xù)向基礎(chǔ)設(shè)施投入一定的資金。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，在PPP項(xiàng)目中的投入要小于傳統(tǒng)方式的投入，兩者之間的差值是政府采用PPP方式的收益。3.PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式貸款或者為貸款提供擔(dān)保的。于是，投融資平臺(tái)公司應(yīng)運(yùn)而生。由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開(kāi)發(fā)公司、投資開(kāi)發(fā)公司等，比如武威城投公司，古浪城投公司等。通過(guò)投融資平臺(tái)公司，地方政府間接舉債，并通過(guò)賣(mài)地的方式還債。于是大量的地方政府逐漸發(fā)生負(fù)債率高的現(xiàn)象，甚至資不抵債，而我國(guó)的地方政府是不可以宣布破產(chǎn)的，所以只能繼續(xù)舉債償還利息，債務(wù)雪球越滾越大。這種發(fā)展模式的后果，我們都看到了，那就是類似于美國(guó)的次貸危機(jī)。鑒于上述原因，國(guó)家開(kāi)始整頓投融資金平臺(tái)，銀監(jiān)會(huì)介入，于2013年6月30日開(kāi)始清查地方政府的負(fù)債情況。并出臺(tái)了相關(guān)政策，比如《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》等。43號(hào)文一聲令下，融資平臺(tái)將慢慢退出歷史舞臺(tái)。國(guó)家開(kāi)始賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限。但是政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還。而地方政府舉債必須采取政府債券方式。剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂?。地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模納入限額管理。地方政府不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借債務(wù)。地方政府舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。通過(guò)上述措施，投融資平臺(tái)的融資能力大為削減，公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，出現(xiàn)了巨大的資金缺口，而大量的社會(huì)資金卻在銀行里發(fā)酵，無(wú)法高效使用，PPP模式的推廣和發(fā)展開(kāi)始有了巨大的市場(chǎng)。三.中國(guó)特色的PPP發(fā)展模式鑒于我國(guó)實(shí)行以公有制為主體的國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度所具有的本質(zhì)特征，現(xiàn)行投融資體制并不將國(guó)家經(jīng)濟(jì)部門(mén)劃分為“公共部門(mén)”和“私人部門(mén)”，而是劃分為“政府”和“企業(yè)”兩個(gè)部分，并將投資項(xiàng)目劃分為“政府投資項(xiàng)目”和“企業(yè)投資項(xiàng)目”。政府投資項(xiàng)目實(shí)行“審批制”管理模式，企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)行“核準(zhǔn)制”和“備案制”管理模式。這里所說(shuō)的企業(yè)，包括國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)及其他形態(tài)的企業(yè)。我國(guó)政府部門(mén)或其代表機(jī)構(gòu)吸收社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公用事業(yè)項(xiàng)目投資建設(shè)，不同于西方國(guó)家“公共部門(mén)”和“私人部門(mén)”的合作，因而不是傳統(tǒng)意義上的PPP項(xiàng)目，是通過(guò)變通和本土化而形成的。政府和社會(huì)經(jīng)營(yíng)性企業(yè)合作，可采用政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)的模式，也可采用政府通過(guò)特定的投融資平臺(tái)公司，向項(xiàng)目公司進(jìn)行資金注入等方式開(kāi)展合作。參與合作的市場(chǎng)主體，應(yīng)為通過(guò)合法程序選擇產(chǎn)生的符合條件的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他各類經(jīng)營(yíng)性投融資主體。鑒于“政府和社會(huì)資本合作”概念被有關(guān)部門(mén)提出并得到一定程度的認(rèn)可，我們決定采納這一概念。我們將合作各方表述為“政府主體”和“社會(huì)資本主體”，將二者的合作表述為“政府方”和“社會(huì)資本合作伙伴”之間的合作。其中，“政府方”是指政府部門(mén)或其授權(quán)的代表機(jī)構(gòu)，“社會(huì)資本合作伙伴”是指符合條件的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他各類經(jīng)營(yíng)性投融資主體。PPP的核心理念是建立一個(gè)合作共贏的合作伙伴關(guān)系。所以中國(guó)PPP模式的第二個(gè)P，有嚴(yán)苛的準(zhǔn)入條件，必須是第一個(gè)P也就是當(dāng)?shù)卣荒芸刂频模仨毷仟?dú)立的第三方力量，相互獨(dú)立才能相互制約，才能有效推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)。本地的投融資平臺(tái)公司不可以參加當(dāng)?shù)卣腜PP項(xiàng)目。例如武威城投不可以參加武威的PPP項(xiàng)目，但可以參加嘉峪關(guān)、張掖等地的項(xiàng)目。PPP在國(guó)內(nèi)的發(fā)展中出現(xiàn)了一些中國(guó)特色的問(wèn)題，一是捆綁了多個(gè)非相關(guān)性項(xiàng)目，例如某企業(yè)投資地鐵項(xiàng)目但是捆綁了與地鐵無(wú)關(guān)的項(xiàng)目（比如地鐵沿線的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)）。二是將債務(wù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到地方人民身上，比如企業(yè)開(kāi)發(fā)地鐵，但為了還債，又隨意提高票價(jià)，最終未項(xiàng)目買(mǎi)單的變成了乘坐地鐵的市民。四.PPP模式在中國(guó)的發(fā)展第一階段—探索階段從上世紀(jì)八十年代中期到1993年是我國(guó)PPP發(fā)展的第一個(gè)階段—探索階段。探索階段的出現(xiàn)有兩個(gè)背景：第一，1978年以來(lái)的改革開(kāi)放吸引了很多境外資金進(jìn)入我國(guó)，其中有一部分資金嘗試性的進(jìn)入了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。第二，80年代中期中等發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)了債務(wù)危機(jī)，為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展，土耳其首先出現(xiàn)了BOT模式，然后被其它發(fā)展中國(guó)家效仿，香港商人也把這個(gè)概念帶入了我國(guó)。此階段，我國(guó)沒(méi)有與BOT直接相關(guān)的法規(guī)，也沒(méi)有規(guī)范的審批程序，地方往往向中央主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)并獲得首肯后執(zhí)行。探索階段的代表項(xiàng)目有深圳沙角B電廠BOT項(xiàng)目、廣州白天鵝飯店和北京國(guó)際飯店等。沙角B項(xiàng)目作為BOT受到了國(guó)內(nèi)外廣泛認(rèn)可，并已在15年特許經(jīng)營(yíng)期滿后于2000年成功移交給當(dāng)?shù)卣?。由于?xiàng)目時(shí)間較早，文件較簡(jiǎn)單只有幾頁(yè)紙。項(xiàng)目的外商是廣東華僑，其在商業(yè)因素外還有回報(bào)家鄉(xiāng)的意思，這也是在合同簡(jiǎn)單條件下項(xiàng)目能順利執(zhí)行的原因。當(dāng)然，項(xiàng)目也留下了一些教訓(xùn)。比如，投資商是按照特許經(jīng)營(yíng)期限進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)的，很多設(shè)施在移交給政府后需要重新建設(shè)。探索階段的項(xiàng)目都是投資人發(fā)起、通過(guò)談判和政府達(dá)成一致的，沒(méi)有招標(biāo)過(guò)程。這些項(xiàng)目也是地方政府自發(fā)進(jìn)行的，沒(méi)有中央政府的關(guān)注、總結(jié)和大規(guī)模推廣。第二階段—試點(diǎn)階段1994年到2002年是我國(guó)PPP發(fā)展的第二階段—試點(diǎn)階段。本人是在這個(gè)階段開(kāi)始研究和從事PPP工作的，迄今20年。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界較早研究PPP也是從這個(gè)階段開(kāi)始的。試點(diǎn)階段的工作是國(guó)家計(jì)委有組織地推動(dòng)的，這點(diǎn)與探索階段不同。1992年初鄧小平南巡以及當(dāng)年底召開(kāi)的十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化投融資改革提供了理論依據(jù)。1993年新一屆政府成立后，國(guó)家計(jì)委開(kāi)始研究投融資體制改革，包括BOT可行性問(wèn)題。1993年底國(guó)家計(jì)委官員下海成立了博拓投資公司，其英文就是BOT。博拓公司成立后開(kāi)始運(yùn)作北京的京通快速路BOT項(xiàng)目，由于某種原因未能成功，最后首創(chuàng)公司代表政府投資建設(shè)。1994年國(guó)家計(jì)委選擇了五個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目—廣西來(lái)賓B電廠項(xiàng)目、成都第六水廠項(xiàng)目、廣東電白高速公路項(xiàng)目、武漢軍山長(zhǎng)江大橋項(xiàng)目和長(zhǎng)沙望城電廠項(xiàng)目。當(dāng)年底又有一批國(guó)家計(jì)委官員下海成立了大地橋基礎(chǔ)設(shè)施投資咨詢公司，其英文名BridgeOfTrust的縮寫(xiě)也是BOT。大地橋成立后開(kāi)始為來(lái)賓B電廠項(xiàng)目做準(zhǔn)備，1995年5月來(lái)賓B獲得了國(guó)家計(jì)委的批準(zhǔn)。由此可以確定1994年是BOT試點(diǎn)項(xiàng)目的起點(diǎn)，可以稱為中國(guó)PPP元年。1995年8月國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，為試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施提供了法律依據(jù)。這個(gè)通知是試點(diǎn)項(xiàng)目啟動(dòng)之后頒布的，從通知中可以看出，第一，試點(diǎn)的重點(diǎn)是電力和交通項(xiàng)目；第二，以外資為主。后來(lái)地方政府推出自己的BOT項(xiàng)目時(shí)，無(wú)論水務(wù)、燃?xì)夂蛥^(qū)域開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域的項(xiàng)目，還是內(nèi)資參與的項(xiàng)目，也是以這個(gè)《通知》為法律依據(jù)。在試點(diǎn)期間，聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織曾幫助國(guó)家計(jì)委和國(guó)務(wù)院法制辦準(zhǔn)備了一份《BOT法》草案，但最終不了了之。1994年北京市計(jì)委立了一個(gè)課題研究BOT，本人有幸擔(dān)任這個(gè)課題組的組長(zhǎng)。當(dāng)時(shí)經(jīng)費(fèi)有限、專家缺乏、資料少，但研究還是取得了較好成果，出版了《BOT項(xiàng)目指南》一書(shū)。應(yīng)該說(shuō)，當(dāng)時(shí)取得的認(rèn)識(shí)非常重要，對(duì)北京市投融資體制改革有啟發(fā)和參考作用。除了國(guó)家的試點(diǎn)項(xiàng)目外，各地政府也推出了一些PPP項(xiàng)目，比較典型的有上海黃浦江大橋BOT項(xiàng)目、北京第十水廠BOT項(xiàng)目、北京西紅門(mén)經(jīng)濟(jì)適用房PPP項(xiàng)目、北京肖家河污水項(xiàng)目等。國(guó)家和地方的BOT試點(diǎn)項(xiàng)目涉及的行業(yè)很多，包括電力、自來(lái)水、污水、燃?xì)?、大橋、區(qū)域開(kāi)發(fā)等。這些試點(diǎn)項(xiàng)目有的成功執(zhí)行了，有的在運(yùn)作或執(zhí)行時(shí)失敗了。無(wú)論成敗，都為后來(lái)的BOT項(xiàng)目運(yùn)作積累了重要的知識(shí)。我國(guó)PPP文件形成的脈絡(luò)基本是：來(lái)賓Ｂ電廠—成都第六水廠—北京第十水廠—肖家河污水處理廠—西紅門(mén)經(jīng)濟(jì)適用房。其中前兩個(gè)項(xiàng)目側(cè)重的是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)，后三個(gè)項(xiàng)目的重點(diǎn)是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的消化和本土化，其中第十水廠項(xiàng)目相當(dāng)于從引進(jìn)向消化的過(guò)渡，這些本土化項(xiàng)目的合同文本直到現(xiàn)在仍被廣泛參考，起到了準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)文本的作用。值得一提的是北京第十水廠ＢＯＴ項(xiàng)目。盡管它后來(lái)經(jīng)歷了工業(yè)企業(yè)外遷、密云水庫(kù)沒(méi)水、申奧成功引起引水管道改線、南水北調(diào)上馬、歐盟成立導(dǎo)致英國(guó)企業(yè)回防、法律變更等歷史事件，但在我國(guó)BOT發(fā)展史上這是改變歷史的支點(diǎn)項(xiàng)目。該項(xiàng)目是汪光燾擔(dān)任北京市副市長(zhǎng)時(shí)主持的，前期非常規(guī)范順利，招標(biāo)效果非常好，水價(jià)只有預(yù)測(cè)水價(jià)的三分之一，這個(gè)結(jié)果使汪市長(zhǎng)強(qiáng)烈意識(shí)到公用事業(yè)改革勢(shì)在必行。在第十水廠草簽協(xié)議后，汪市長(zhǎng)主張對(duì)第九水廠進(jìn)行市場(chǎng)化改革，大岳繼續(xù)擔(dān)任項(xiàng)目顧問(wèn)。在第九水廠項(xiàng)目方案完成但沒(méi)有實(shí)施時(shí)，汪市長(zhǎng)調(diào)任建設(shè)部部長(zhǎng)并很快啟動(dòng)了市政公用市場(chǎng)化改革工作，我們協(xié)助建設(shè)部城建司于2002年底完成了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，該文件的發(fā)布使BOT從2003年進(jìn)入了一個(gè)新的階段。第三階段—推廣階段2003年到2008年是PPP發(fā)展的第三個(gè)階段—推廣階段。2002年十六大提出我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，為PPP的推廣提供了理論基礎(chǔ)。十六大精神是建設(shè)部2002年底出臺(tái)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》的大背景，汪部長(zhǎng)個(gè)人因素是這個(gè)文件由建設(shè)部而不是其它部委出臺(tái)的原因。隨著PPP項(xiàng)目的推進(jìn)，建設(shè)部又陸續(xù)出臺(tái)了一些文件，包括2004年出臺(tái)的126號(hào)文——《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，該辦法及各地出臺(tái)的特許經(jīng)營(yíng)條例是這一時(shí)期開(kāi)展PPP項(xiàng)目的基本法律依據(jù)。借指導(dǎo)意見(jiàn)的東風(fēng)，2003年全國(guó)各主要城市掀起了PPP的高潮。2003年春天發(fā)生了SARS，為了完成當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)各地又臨時(shí)推出了一批PPP項(xiàng)目。推廣階段PPP項(xiàng)目最多的是污水，當(dāng)時(shí)正趕上全國(guó)各地建設(shè)污水處理廠的高峰，自來(lái)水、地鐵、新城、開(kāi)發(fā)區(qū)、燃?xì)?、路橋?xiàng)目也都有。比較著名的PPP項(xiàng)目有合肥王小郢污水TOT項(xiàng)目、蘭州自來(lái)水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目、北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目、北京亦莊燃?xì)釨OT項(xiàng)目、北京房山長(zhǎng)陽(yáng)新城項(xiàng)目等。用目前PPP的概念來(lái)看，當(dāng)時(shí)PPP項(xiàng)目很多，但第一個(gè)官方稱PPP的是北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目。在此階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征非常明顯：第一，外企、民企、國(guó)企同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)；第二，項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)過(guò)程公開(kāi)透明，競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到白熱化；第三，溢價(jià)頻出，效率提高的改革效果開(kāi)始顯現(xiàn)；第四，傳統(tǒng)企業(yè)受到了前所未有的壓力，主動(dòng)改革的積極性提高。盡管多數(shù)項(xiàng)目是成功的，但由于PPP項(xiàng)目數(shù)量增加很快，有些地區(qū)思想不夠開(kāi)放、項(xiàng)目運(yùn)作方法不夠科學(xué)，也出現(xiàn)了一些失敗案例。2007年開(kāi)始國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了一股思潮對(duì)改革進(jìn)行反思，在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域出現(xiàn)了很大爭(zhēng)論。由于PPP領(lǐng)域的失敗項(xiàng)目，市政公用行業(yè)的個(gè)別老同志也開(kāi)始反思市政公用的市場(chǎng)化改革并提出了質(zhì)疑，在“鐵證”面前主管部門(mén)也開(kāi)始猶豫，市政公用市場(chǎng)化改革開(kāi)始降溫，甚至“市場(chǎng)化”這個(gè)詞匯變得非常敏感，西安自來(lái)水市場(chǎng)化改革終止是一個(gè)標(biāo)志性事件。受蘭州自來(lái)水改制成功的影響，2007年西安自來(lái)水公司管理層開(kāi)始積極謀劃市場(chǎng)化改革，大岳咨詢被聘為顧問(wèn)。業(yè)內(nèi)個(gè)別同志認(rèn)為應(yīng)該阻止西安自來(lái)水的市場(chǎng)化改革，否則整個(gè)自來(lái)水行業(yè)的國(guó)有體制將會(huì)受到?jīng)_擊。他們一方面指責(zé)威立雅等國(guó)際水務(wù)公司，另一方面以供水安全為由影響當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)，最后西安自來(lái)水改革終止。盡管沒(méi)有威立雅等國(guó)際公司在中國(guó)嚴(yán)重違約的記錄，而且蘭州、深圳等自來(lái)水市場(chǎng)化改革的效果很顯著，但西安自來(lái)水終止改革以后，市場(chǎng)化在水務(wù)行業(yè)被認(rèn)為是行不通的，甚至有一次在國(guó)家發(fā)改委開(kāi)會(huì)時(shí)一位行業(yè)人士提出如果威立雅投毒誰(shuí)負(fù)責(zé)。應(yīng)該說(shuō)，在PPP推廣階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取得了勝利，大規(guī)模的改革出現(xiàn)幾個(gè)失敗項(xiàng)目是正常的，業(yè)內(nèi)人士反思改革也是可以理解的。與中國(guó)改革開(kāi)放30多年進(jìn)行比較，市政公用行業(yè)這個(gè)期間的改革是經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的，比任何其它行業(yè)的改革都規(guī)范。業(yè)內(nèi)的研討會(huì)層出不窮，媒體高度關(guān)注，大部分中心城市的PPP項(xiàng)目在運(yùn)作時(shí)都會(huì)聘請(qǐng)咨詢公司以借鑒國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，競(jìng)爭(zhēng)公開(kāi)透明。曾經(jīng)一度人們對(duì)高溢價(jià)出現(xiàn)過(guò)擔(dān)憂，回頭看在市場(chǎng)啟動(dòng)初期出現(xiàn)一定過(guò)調(diào)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征，是重新定位市場(chǎng)不可缺少的階段，從結(jié)果看王小郢等項(xiàng)目的溢價(jià)并沒(méi)有影響投資人的回報(bào)水平，蘭州自來(lái)水的溢價(jià)雖然沒(méi)有達(dá)到投資人的預(yù)期回報(bào)，但主要原因在于價(jià)格改革滯后。只要蘭州自來(lái)水價(jià)調(diào)至省會(huì)城市中等偏下的水平，投資回報(bào)就能滿足要求，溢價(jià)完全是效率提高的體現(xiàn)。第四階段—反復(fù)階段2009年到2012年是我國(guó)PPP發(fā)展的第四個(gè)階段—反復(fù)階段。這段時(shí)間是我國(guó)城市化發(fā)展最快的幾年，鬼城、市政不配套等問(wèn)題也是在這個(gè)階段暴露出來(lái)的。2008年美國(guó)爆發(fā)金融危機(jī)，年底我國(guó)推出了四萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。2009年成為PPP受沖擊最嚴(yán)重的一年，很多PPP項(xiàng)目都停止了。比如中部一個(gè)省會(huì)城市的地鐵項(xiàng)目完成了PPP方案，本來(lái)需要100億資金，后來(lái)國(guó)內(nèi)三家國(guó)有銀行自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)給項(xiàng)目貸款100億元；銀行無(wú)條件提供貸款，有的為了放貸甚至送禮，像一場(chǎng)洪水淹死了所有農(nóng)作物一樣，社會(huì)投資主體徹底失去了講條件的資本，PPP生態(tài)遭到了破壞，有些執(zhí)行中的PPP項(xiàng)目被政府提前終止了。四萬(wàn)億刺激計(jì)劃的弊端很快暴露出來(lái)，政府再次開(kāi)始重視民間投資，2010年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資的新國(guó)36條。而2009年以來(lái)外資受金融危機(jī)影響投資能力減弱，銀行擔(dān)心私人老板跑路等原因?qū)е滤饺速Y本也很難得到銀行授信，私人資本和外資猶猶豫豫，新36條的效果不明顯。這個(gè)時(shí)期，國(guó)企尤其是央企拿到了銀行大量授信，據(jù)說(shuō)有些企業(yè)的授信額度超過(guò)了1000億，其中一部分用于向私企放貸。漸漸的地方與央企對(duì)接開(kāi)始流行，央企成為了如火如荼城市化運(yùn)動(dòng)的重要角色，央企參與的很多項(xiàng)目都是以PPP方式進(jìn)行的。央企成為主角改變了PPP的規(guī)則，既然是對(duì)接，那么地方書(shū)記、市長(zhǎng)和央企董事長(zhǎng)、總經(jīng)理吃飯時(shí)定的調(diào)子就是PPP的準(zhǔn)則，競(jìng)爭(zhēng)、透明等市場(chǎng)規(guī)則退居二線。以前做項(xiàng)目要進(jìn)行可行性研究，這個(gè)階段開(kāi)發(fā)一個(gè)新城或一個(gè)新區(qū)寫(xiě)幾頁(yè)紙說(shuō)明就行了。當(dāng)然，這個(gè)階段有些地區(qū)還是比較規(guī)范的，繼續(xù)推出了一些競(jìng)爭(zhēng)性PPP項(xiàng)目，私人資本、外資和國(guó)資同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)。如大連垃圾處理PPP項(xiàng)目經(jīng)過(guò)充分競(jìng)爭(zhēng)，垃圾處理費(fèi)每噸只有50多元。央企的新做法對(duì)私人資本和外資的行為方式產(chǎn)生了很大影響，他們一方面向央企學(xué)習(xí)尋求規(guī)避競(jìng)爭(zhēng)，另一方面也尋求與國(guó)有資本的合作以利用其優(yōu)勢(shì)。這個(gè)時(shí)期的PPP市場(chǎng)沒(méi)有出現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)、溢價(jià)頻發(fā)的火爆場(chǎng)面。盡管沒(méi)有政策禁止私人資本和外資的進(jìn)入，但由于國(guó)企特別是央企在強(qiáng)大政府資源支持下的做法，使私人資本和外資無(wú)法參與競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)上出現(xiàn)了玻璃門(mén)、彈簧門(mén)和國(guó)進(jìn)民退等說(shuō)法。為了促進(jìn)民間投資，2012年國(guó)務(wù)院各部委出臺(tái)了20多個(gè)落實(shí)新國(guó)36條的細(xì)則，客觀評(píng)價(jià)這些細(xì)則沒(méi)有太多新意，PPP市場(chǎng)也沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。這個(gè)階段PPP項(xiàng)目是很多的，前提是把包括央企在內(nèi)的國(guó)企也視同為社會(huì)投資人（Private一方）。我們粗略估計(jì)到2013年全國(guó)PPP項(xiàng)目有7000到8000個(gè)，其中很多項(xiàng)目沒(méi)有公開(kāi)招標(biāo)，不被外界了解。大岳的業(yè)務(wù)也隨著市場(chǎng)進(jìn)行了調(diào)整，這段時(shí)間我們和所有參與城市投資建設(shè)的央企、很多地方融資平臺(tái)都有過(guò)交集。反復(fù)階段的后期PPP市場(chǎng)出現(xiàn)了新的變化，出現(xiàn)了不少并購(gòu)整合的案例，這完全符合市場(chǎng)規(guī)律，并購(gòu)整合在下階段應(yīng)該還會(huì)有較大的發(fā)展。第五階段—普及階段2013年開(kāi)始我國(guó)PPP發(fā)展進(jìn)入了第五個(gè)階段，這個(gè)階段的故事正在發(fā)生。很多人對(duì)這個(gè)階段都有很高的期待，我們暫且把這個(gè)階段叫作普及階段，希望PPP能成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一種常態(tài)模式。十八大提出了讓市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中發(fā)揮決定性作用，這為PPP的普及提供了理論基礎(chǔ)。據(jù)傳，2013年財(cái)政工作會(huì)議結(jié)束后，樓繼偉部長(zhǎng)做了關(guān)于PPP的專題報(bào)告，對(duì)PPP在國(guó)家治理現(xiàn)代化、讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用、轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政體制和促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展等方面的作用給予了高度期待。進(jìn)入2014年財(cái)政系統(tǒng)組織了多次官方PPP培訓(xùn)，地方財(cái)政廳局的PPP培訓(xùn)也接連不斷。住建部和財(cái)政部結(jié)合財(cái)政體制改革開(kāi)始準(zhǔn)備有關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，同時(shí)地方政府積極上報(bào)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目。國(guó)家發(fā)改委啟動(dòng)了特許經(jīng)營(yíng)立法工作，學(xué)術(shù)界、咨詢界也熱鬧起來(lái)，各種研討、沙龍層出不窮，各種文章著作不斷問(wèn)世，最近財(cái)政部還專門(mén)成立了PPP中心。實(shí)際上，這次推動(dòng)PPP有著很強(qiáng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景。中國(guó)城市化經(jīng)過(guò)十年高速發(fā)展，在取得成就的同時(shí)出現(xiàn)了大量問(wèn)題。房?jī)r(jià)見(jiàn)頂，土地財(cái)政難以為繼。地方債超過(guò)20萬(wàn)億，還在快速增長(zhǎng)。環(huán)境問(wèn)題日益突出，治理需要大量資金。國(guó)有體制可以調(diào)動(dòng)大量資源但浪費(fèi)驚人，投資效率越來(lái)越低。參與城市建設(shè)的央企負(fù)債率快速攀升，融資和抗風(fēng)險(xiǎn)能力快速減弱。中國(guó)需要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提高效率、減少浪費(fèi)、少走彎路一定是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的基本內(nèi)容。PPP不是包醫(yī)百病的靈丹妙藥，但可以帶來(lái)體制和機(jī)制的創(chuàng)新，帶來(lái)解決當(dāng)前問(wèn)題的有益幫助。在普及階段，PPP會(huì)出現(xiàn)新特點(diǎn)。第一，并購(gòu)機(jī)會(huì)增多。國(guó)家要推動(dòng)混合所有制經(jīng)濟(jì)，并購(gòu)將是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的重要手段。第二，多個(gè)PPP項(xiàng)目同時(shí)推進(jìn)會(huì)增加。多個(gè)相關(guān)項(xiàng)目綜合考慮可以減少浪費(fèi)，提高效益。第三，中國(guó)企業(yè)走出國(guó)門(mén)做PPP的情況會(huì)增加。中國(guó)企業(yè)走出去是必然的，走出去做自己熟悉的，傳播中國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)己對(duì)人都有好處。第四，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并進(jìn)行推廣會(huì)受到新一屆領(lǐng)導(dǎo)的重視，只有傻子才會(huì)允許同一種錯(cuò)誤重復(fù)發(fā)生。站在普及階段的起點(diǎn)上，我們對(duì)PPP的大發(fā)展有所期待，比如：中國(guó)會(huì)出現(xiàn)一批世界級(jí)的公用事業(yè)企業(yè)、PPP在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，使我國(guó)不僅沒(méi)有掉進(jìn)中等發(fā)達(dá)陷阱反而還邁上了一個(gè)新的臺(tái)階。四.PPP模式對(duì)咨詢行業(yè)的影響咨詢公司處于PPP產(chǎn)業(yè)鏈的上游，可以比較早的感受到行業(yè)的發(fā)展變化。各地政府、各種機(jī)構(gòu)委托咨詢公司起草政策文件、合同范本的情況將逐漸增加。接下來(lái)，投資機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)建設(shè)機(jī)構(gòu)、材料設(shè)備供應(yīng)機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)都會(huì)逐步感受到PPP熱潮的影響。就目前