國務院號文件解讀

<國務院關于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定>2004年1月9日

第一部分<通知>頒發(fā)意義

<通知>頒發(fā)背景

上半年，全國事故起數(shù)和死亡人數(shù)同比分別下降6.6%和11%但重特大事故多發(fā)頻發(fā)，全國安全生產(chǎn)形勢依然十分嚴峻。1-6月份，全國共發(fā)生一次死亡10人以上重特大事故45起，死亡和下落不明764人,同比增加12起、266人，分別上升36.4%和53.4%。

特別是，相繼發(fā)生了湖南湘潭立勝煤礦“1·5”井下火災、內(nèi)蒙古神華集團駱駝山煤礦“3.1”透水、山西華晉焦煤公司王家?guī)X礦“3·28”透水、河南洛陽國民煤業(yè)公司“3·31”煤與瓦斯突出、遼寧阜新彰武縣境內(nèi)“5·23”客車與大掛車相撞、河南平頂山興東二礦“6·21”井下火藥爆炸6起特別重大事故，給人民群眾生命財產(chǎn)造成嚴重損失，造成惡劣的社會影響。

2010年1月5日12時5分，湖南省湘潭市湘潭縣譚家山鎮(zhèn)立勝煤礦發(fā)生特別重大火災事故，死亡34人，直接經(jīng)濟損失2962萬元。該礦屬高瓦斯礦井，沒有完整的通風系統(tǒng)，主要通風機平時不運行，違規(guī)利用與湘潭礦業(yè)公司四礦貫通處回風，地面井口均為進風井。發(fā)生事故的中間立井工作面乏風經(jīng)輔助風機排入東井生產(chǎn)區(qū)域的進風流中，形成串聯(lián)通風。該礦區(qū)面積為0.0362平方公里，保有基礎儲量6.25萬噸。該礦自2000年以來一直在超深越界區(qū)域非法開采，盜采湘潭礦業(yè)公司四礦的煤炭資源。事故的直接原因：立勝煤礦中間立井三道暗立井內(nèi)敷設的非阻燃電纜老化破損，短路著火，引燃電纜外套塑料管、吊籮、木支架及周邊煤層，產(chǎn)生大量有毒有害氣體，造成人員窒息傷亡。

3月1日7時20分，位于內(nèi)蒙古烏海市的神華集團烏海能源公司駱駝山煤礦在基建施工中發(fā)生透水事故。當班井下共有作業(yè)人員77名，事故發(fā)生后經(jīng)搶救有46人相繼升井（其中1人經(jīng)搶救無效死亡），事故共造成32人遇難、7人受傷。該礦井下施工的16號煤層回風大巷掘進工作面探放水措施不落實，在掘進施工打炮眼時導出奧陶系灰?guī)r地下水，淹沒井下巷道和硐室；出現(xiàn)透水征兆后現(xiàn)場撤離不及時造成大量人員傷亡。一是該礦地質(zhì)勘探資料與實際水文地質(zhì)情況有差異，對奧灰水防治工作認識和措施不到位。該礦地質(zhì)資料顯示水文地質(zhì)條件簡單，建設、施工、監(jiān)理、設計等單位思想麻痹大意，尤其是該礦2007年12月軌道大巷發(fā)生奧灰水涌水淹井后，未引起相關單位的高度重視，沒有采取有針對性的奧灰水防治措施。二是礦井建設施工中的探放水措施不落實，沒有嚴格執(zhí)行先探后掘、有疑必探的規(guī)定，發(fā)生事故的掘進工作面作業(yè)規(guī)程沒有制定探放水方案，在實際施工中沒有配備探放水設備，掘進過程中沒有采取超前探放水措施。三是沒有嚴格執(zhí)行煤礦企業(yè)負責人和生產(chǎn)經(jīng)營管理人員帶班下井的規(guī)定，應急處置工作不果斷、不及時。掘進工作面施工過程中，在出現(xiàn)炮眼噴水、工作面片邦、附近巷道底鼓等透水征兆約一個半小時的時間里，未立即采取斷電、撤人措施，繼續(xù)進行抽排水作業(yè)，最終釀成特別重大事故。所有這些，都充分暴露出企業(yè)安全生產(chǎn)責任不落實、安全管理不嚴格、隱患排查治理不認真和搶工期、趕進度等突出問題。

3月28日山西省王家?guī)X煤礦發(fā)生一起特大透水事故。據(jù)分析，該礦物探人員在3月24日、25日發(fā)現(xiàn)20101回風巷掘進前方異常，但仍作出“可以正常掘進”的探測成果表；工程部部長、地質(zhì)工程師輕易作出可以正常掘進的“水害預報“；項目部和監(jiān)理部沒有建議停工，透水事故預兆就這許被疏忽了。3月28日上午工作面滲水，但項目部多名管技人員未采取果斷措施停工撤人，進行鉆探驗證，于13：12左右發(fā)生了透水事故，當時井下261人，其中108人安全上井，153人被困井下。經(jīng)千方百計、全力以赴進行搶救，至4月5日14：10成功救出115人，仍造成38人死亡、直接經(jīng)濟損失近5000萬元。

2010年3月31日19時22分，河南省洛陽市伊川縣國民煤業(yè)有限公司發(fā)生一起特別重大煤與瓦斯突出事故，截至4月6日7時，已發(fā)現(xiàn)井下35人死亡。煤與瓦斯突出后風流發(fā)生逆轉，瓦斯涌出在副井口遇明火發(fā)生爆炸，造成地面5人死亡、2人受傷，隨即又引起副井筒瓦斯燃燒。國民煤業(yè)有限公司為鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，由兩對6萬噸/年的礦井整合而成，整合后礦井生產(chǎn)能力為15萬噸/年，目前處于技改階段。

2009年5月1日該礦曾發(fā)生過煤與瓦斯突出事故，造成2人死亡。該礦被定為煤與瓦斯突出礦井后，在技改設計和安全專篇未經(jīng)審批、技改工程未經(jīng)驗收、沒有取得安全生產(chǎn)許可證和煤炭生產(chǎn)許可證的情況下，竟然在事發(fā)前安排2個采煤工作面和9個掘進工作面同時作業(yè)。初步分析，事故直接原因是該礦二1煤1102工作面回風巷施工誘發(fā)煤與瓦斯突出。暴露出的主要問題：一是該礦屬整合技改礦井，屬河南省政府明令禁止一切采掘活動的礦井，礦主無視政府法令，違法、違規(guī)組織生產(chǎn)；二是該礦被定為煤與瓦斯突出礦井后，未采取任何防治煤與瓦斯突出的相關措施，冒險蠻干；三是勞動組織管理極其混亂，以包代管，井下多達6個包工隊分包作業(yè)，沒有考勤制度，下井人員無序；四是通風管理混亂，通風系統(tǒng)紊亂，通風設施不可靠，無風微風作業(yè)，多處串聯(lián)通風；五是安全監(jiān)管不到位，該礦由一名副縣級領導聯(lián)系包礦，且設有駐礦監(jiān)管站、配備5名駐礦監(jiān)管人員，其中包括伊川縣有關部門的紀檢組長和后備干部，但駐礦監(jiān)管人員未發(fā)揮監(jiān)管作用，形同虛設，且事故發(fā)生后逃匿；六是該礦未制定應急救援預案，事故發(fā)生后，礦主及多數(shù)主要管理人員逃逸，延誤了營救時機，給入井人數(shù)核查和事故搶險救援工作帶來極大困難。

2010年6月21日1時22分,河南省平頂山市衛(wèi)東區(qū)興東二礦發(fā)生特別重大炸藥燃燒事故，死亡49人、受傷26人（其中重傷9人），直接經(jīng)濟損失1803萬元。該礦名義上為集體所有制，實際上屬私營企業(yè)；對外名義礦長為黃××。實際上，該礦主井、副井為兩個生產(chǎn)區(qū)域，是“一套證件、兩套生產(chǎn)系統(tǒng)、兩個投資主體、兩套管理機構”。主井、副井都各自生產(chǎn)出煤，共用一個風井。主井的投資主體為李××等，副井的投資主體為黃××等，主井、副井均有各自的礦長、副礦長和管理機構。事故直接原因：井下1號炸藥存放點存放的非法私制硝銨炸藥自燃后，引燃炸藥存放點內(nèi)木料及附近巷道內(nèi)的塑料網(wǎng)、木支護材料、電纜等，產(chǎn)生高溫氣流和大量的一氧化碳等有毒有害氣體，導致井下作業(yè)人員灼傷和中毒窒息傷亡。

<通知>四個體現(xiàn)

1.體現(xiàn)了黨中央、國務院關于安全生產(chǎn)的決策部署

2.體現(xiàn)了以人為本、關注民生的執(zhí)政理念

3.體現(xiàn)了“安全第一，預防為主，綜合治理”的安全生產(chǎn)方針

4.體現(xiàn)了標本兼治，重在治本的總體工作思路。

<通知>三個堅持

1.堅持繼承與創(chuàng)新統(tǒng)一，而且更加注重創(chuàng)新，出臺了許多制度措施。堅持治標與治本的統(tǒng)一，從源頭上采取了一些治本措施。

2.堅持落實企業(yè)主體責任與落實政府責任的統(tǒng)一，對企業(yè)的安全管理，企業(yè)的制度建立，企業(yè)的裝備，甚至企業(yè)職工的培訓，以及企業(yè)領導干部的帶班都做出了嚴格的規(guī)定。

3.堅持嚴格要求與嚴格執(zhí)法的統(tǒng)一，更加注重嚴刑竣法。對于進一步落實企業(yè)安全生產(chǎn)的主體責任，有效遏制當前事故多發(fā)的勢頭，一定會產(chǎn)生重大的影響。

第二部分<通知>特色內(nèi)容國務院關于進一步加企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知

國發(fā)〔2010〕23號總體要求嚴格企業(yè)安全管理建設堅實的技術保障體系實施更加有力的監(jiān)督管理建設更加高效的應急救援體系嚴格行業(yè)安全準入加強政策引導更加注重經(jīng)濟發(fā)展方式轉變實行更加嚴格的考核和責任追究

一.十項制度創(chuàng)新

1.重大隱患治理和重大事故查處督辦制度2.領導干部輪流現(xiàn)場帶班制度3.先進適用技術裝備強制推行制度4.安全生產(chǎn)長期投入制度5.企業(yè)安全生產(chǎn)信用掛鉤聯(lián)動制度6.應急救援基地建設制度7.現(xiàn)場緊急撤人避險制度8.高危企業(yè)安全生產(chǎn)標準核準制度9.工傷事故死亡職工一次性賠償制度10.企業(yè)負責人職業(yè)資格否決制度1.重大隱患治理和重大事故查處督辦制度。對重大安全隱患治理實行逐級掛牌督辦、公告制度，國家相關部門加強督促檢查；對事故查處實行層層掛牌督辦，重大事故查處由國務院安委會掛牌督辦。2.領導干部輪流現(xiàn)場帶班制度。要求企業(yè)負責人和領導班子成員要輪流現(xiàn)場帶班，其中煤礦和非煤礦山要有礦領導帶班并與工人同時下井、升井。對發(fā)生事故而沒有領導干部現(xiàn)場帶班的，要嚴肅處理。3.先進適用技術裝備強制推行制度。對安全生產(chǎn)起到重要支撐和促進作用的安全生產(chǎn)技術裝備，規(guī)定推廣應用到位的時限要求，其中煤礦“六大系統(tǒng)”要在3年之內(nèi)完成。逾期未安裝的，要依法暫扣安全生產(chǎn)許可證和生產(chǎn)許可證。4.安全生產(chǎn)長期投入制度。規(guī)定企業(yè)在制定財務預算中必須確定必要的安全投入，落實地方和企業(yè)對國家投入的配套資金，研究提高危行業(yè)安全生產(chǎn)費用提取下限標準并適當擴大范圍，加強道路交通事故社會求助基金制度建設，積極穩(wěn)妥推行安全生產(chǎn)責任保險制度等。5.企業(yè)安全生產(chǎn)信用掛鉤聯(lián)動制度。規(guī)定要將安全生產(chǎn)標準化分級評價結果，作為信用評級的重要考核依據(jù)；對發(fā)生重特大事故或一年內(nèi)發(fā)生2次以上較大事故的，一年內(nèi)嚴格限制新增項目核準、用地審批、證券融資等，并作為銀行貸款的重要參考依據(jù)。6.應急救援基地建設制度。規(guī)定先期建設7個國家礦山救援隊，配備性能先進、機動性強的裝備和設備；明確進一步推進6個行業(yè)領域的國家救援基地和隊伍建設。7.現(xiàn)場緊急撤人避險制度。賦予企業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)場帶班人員、班組長和調(diào)度人員在遇到險情第一時間下達停產(chǎn)撤人命令的直接決策權和指揮權。8.高危企業(yè)安全生產(chǎn)標準核準制度。規(guī)定加快制定修訂各行業(yè)的生產(chǎn)、安全技術和高危行業(yè)從業(yè)人員資格標準，要把符合安全生產(chǎn)標準要求作為高危行業(yè)企業(yè)準入的前置條件，嚴把安全準入關。9.工傷事故死亡職工一次性賠償制度。規(guī)定提高賠償標準，對因生產(chǎn)安全事故造成的職工死亡，其一次工亡補助標準調(diào)整為按全國上一年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20倍計算。10.企業(yè)負責人職業(yè)資格否決制度。規(guī)定對重大、特別重大事故負有主要責任的企業(yè)，其主要負責人，終身不得擔任本行業(yè)企業(yè)的礦長（廠長、經(jīng)理）。

二.十個方面完善和調(diào)整1.強化隱患整改效果，要求做到整改措施、責任、資金、時限和預案“五到位”，實行以安全生產(chǎn)專業(yè)人員為主導的隱患整改效果評價制度。強調(diào)企業(yè)要每月進行一次安全生產(chǎn)風險分析，建立預警機制。2.要求全面開展安全生產(chǎn)標準化達標建設，做到崗位達標、專業(yè)達標和企業(yè)達標，并強調(diào)通過嚴格生產(chǎn)許可證和安全生產(chǎn)許可證管理，推進達標工作。3.加強安全生產(chǎn)技術管理和技術裝備研發(fā)，要求健全機構，配備技術人員，強化企業(yè)主要技術負責人技術決策和指揮權；將安全生產(chǎn)關鍵技術和裝備納入國家科學技術領域支持范圍和國家“十二五”規(guī)劃重點推進。4.安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管、行業(yè)管理和司法機關聯(lián)合執(zhí)法，嚴厲打擊非法違法生產(chǎn)、經(jīng)營和建設，取締非法企業(yè)。5.強化企業(yè)安全生產(chǎn)屬地管理，對當?shù)匕ㄖ醒牒褪倨髽I(yè)安全生產(chǎn)實行嚴格的監(jiān)督檢查和管理。6.積極開展社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，維護和落實職工對安全生產(chǎn)的參與權與監(jiān)督權，鼓勵職工監(jiān)督舉報各類安全隱患。7.嚴格限定對嚴重違法違規(guī)行為的執(zhí)法裁量權，規(guī)定對企業(yè)“三超”（超能力、超強度、超定員）組織生產(chǎn)的、無企業(yè)負責人帶班下井或該帶班而未帶班的等，要求按有關規(guī)定的上限處罰；對以整合技改名義違規(guī)組織生產(chǎn)的、拒不執(zhí)行監(jiān)管指令的、違反建設項目“三同時”規(guī)定和安全培訓有關規(guī)定的等，要依法加重處罰。8.進一步加強安全教育培訓，鼓勵進一步擴大采礦、機電、地質(zhì)、通風、安全等專業(yè)技術和技能人才培養(yǎng)。9.強化安全生產(chǎn)責任追究，規(guī)定要加大重特大事故的考核權重，發(fā)生特別重大生產(chǎn)安全事故的，要視情節(jié)追究地級及以上政府（部門）領導的責任；加大對發(fā)生重大和特別重大事故企業(yè)負責人或企業(yè)實際控制人以及上級企業(yè)主要負責人的責任追究力度；強化打擊非法生產(chǎn)的地方責任。10.強調(diào)要結合轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，就加快推進安全發(fā)展、強制淘汰落后技術產(chǎn)品、加快產(chǎn)業(yè)重組步伐提出了明確要求。這充分體現(xiàn)了安全生產(chǎn)與經(jīng)濟社會發(fā)展密不可分、協(xié)調(diào)推進的要求，通過不斷提高生產(chǎn)力發(fā)展水平，從根本上促進企業(yè)安全生產(chǎn)水平的提高。

第三部分<通知>貫徹落實煤礦安全管理高級培訓班

<國務院關于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定>解讀

袁河津教授級高工

認真貫徹落實《國務院關于進一步加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》

認真貫徹落實《國務院關于進一步加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》（國發(fā)〔2010〕23號）精神，進一步加強企業(yè)安全生產(chǎn)規(guī)范化建設，嚴格落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任，提高企業(yè)安全生產(chǎn)管理水平，實現(xiàn)全國安全生產(chǎn)狀況持續(xù)穩(wěn)定好轉，各地區(qū)、各部門和各有關單位要做好對加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的組織實施，制訂部署本地區(qū)本行業(yè)貫徹落實本通知要求的具體措施，加強監(jiān)督檢查和指導，及時研究、協(xié)調(diào)解決貫徹實施中出現(xiàn)的突出問題。1.健全和完善責任體系

（1）落實企業(yè)法定代表人安全生產(chǎn)第一責任人的責任。

（2）明確企業(yè)各級管理人員的安全生產(chǎn)責任。

（3）健全企業(yè)安全生產(chǎn)責任體系。2.健全和完善管理體系

（1）加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的組織領導。

（2）依法設立安全管理機構并配齊專（兼）職安全生產(chǎn)管理人員。

（3）提高企業(yè)安全生產(chǎn)標準化水平。3.建設堅實的技術保障體系

(1)加強企業(yè)生產(chǎn)技術管理。

(2)強制推行先進適用的技術裝備

(3)加快安全生產(chǎn)技術