上海市直管公房的歷史

上海房地產(chǎn)志>>第三篇公有房地產(chǎn)業(yè)/node2/node2245/node64514/node64521/index.html第三篇公有房地產(chǎn)業(yè)概述解放前，上海公有房地產(chǎn)不多，一般分散由各系統(tǒng)或單位自管。解放以后，通過郊區(qū)土地改革，接收舊政權(quán)公產(chǎn)，清理接管、代管戰(zhàn)犯、官僚資本、反革命分子的房地產(chǎn)，依法處理外國人占有的房地產(chǎn)，對(duì)私營房地產(chǎn)業(yè)社會(huì)主義改造以及歷年投資興建，逐步形成了巨大的公房體系。全市公有房屋占全市房屋的比重在80%以上，最高時(shí)，1979年達(dá)89.1%。其中由政府房管部門直接經(jīng)營管理的直管公房占全市公有房屋的比重在44%以上，直管居住用房占公有居住用房的比重最高達(dá)94%以上。直管公房數(shù)量之多，比重之大居全國首位。在社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，直管公房的經(jīng)濟(jì)管理實(shí)行低租金、福利制，不以盈利為目的，其宗旨是為居住、為生產(chǎn)、為建設(shè)服務(wù)。職工住房由政府統(tǒng)建、統(tǒng)配、統(tǒng)管。長期以來，在解決人民住房和為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供房源等方面，發(fā)揮了積極作用。1950～1979年市區(qū)共建住宅1835.18萬平方米，人均居住面積從3.9平方米提高到4.3平方米。直管公房的租金收入和其他收入，作為預(yù)算外特種資金，由市房地局自行平衡，以租養(yǎng)房，以非居住用房租金補(bǔ)帖居住用房維修支出。房地產(chǎn)業(yè)6萬多職工形成一支除房租外不再收費(fèi)的專事管理和維修服務(wù)的龐大隊(duì)伍。在管理、維修、使用調(diào)配等各方面有了一整套較為完整的規(guī)章制度，走在全國各城市前列。但是這種只有投入沒有產(chǎn)出的體制弊端日益顯現(xiàn)，尤其是“文化大革命”中大幅度降低住房租金后，以租不夠養(yǎng)房；職工住房困難，統(tǒng)一由政府包下后，供需矛盾更為突出。1980年改革住宅建設(shè)體制后，實(shí)行職工居住困難由所在單位解決的辦法，調(diào)動(dòng)系統(tǒng)單位建造職工住房的積極性，加快了住宅建設(shè)步伐。1980～1995年全市共建住宅6457.48萬平方米，是前30年建造數(shù)的3.5倍，人均居住面積提高到8.0平方米。這一時(shí)期系統(tǒng)公房發(fā)展迅速，在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過直管公房，占到公房總量的69%，系統(tǒng)居住用房占公有居住用房的30%。1991年上海住房制度改革起步，公有居住用房納入房改軌道。1992年市房管局推行“服務(wù)是宗旨，管理是基礎(chǔ)，開發(fā)經(jīng)營是興業(yè)之路”的方針，一是組建房地產(chǎn)開發(fā)公司，積極參與舊區(qū)改造；原有的房屋維修企業(yè)面向市場(chǎng)，多種經(jīng)營；房管所向物業(yè)管理公司轉(zhuǎn)制，并逐步向企業(yè)集團(tuán)發(fā)展。二是通過置換、聯(lián)營、入股和授權(quán)經(jīng)營等多種途徑盤活存量，努力探索轉(zhuǎn)換直管公房經(jīng)營機(jī)制的新路子。本篇記述以直管公房為主，兼及系統(tǒng)公房。第一章公有房地產(chǎn)形成1949年6月，中國人民解放軍上海市軍事管制委員會(huì)（以下簡稱市軍管會(huì)）對(duì)房地產(chǎn)的接管，曾作如下規(guī)定：“國民政府所屬各級(jí)黨政、軍、團(tuán)、特、財(cái)、教等機(jī)關(guān)部門之房地產(chǎn)，統(tǒng)歸本會(huì)各有關(guān)部門依照系統(tǒng)接收，各接管系統(tǒng)以外之公共房地產(chǎn)，概由房地產(chǎn)管理處接收之?！备鶕?jù)規(guī)定，由房地產(chǎn)管理處接收并統(tǒng)一管理的產(chǎn)業(yè)，形成直管公房；由各部門按系統(tǒng)接收并自行管理的產(chǎn)業(yè)，形成系統(tǒng)公房。第一節(jié)接收公產(chǎn)、敵產(chǎn)一、接收舊政權(quán)公產(chǎn)上海解放后，人民政府接收的舊政權(quán)公產(chǎn)，主要有二：一是從原中央信托局接收日敵逆房地產(chǎn)計(jì)土地5100市畝，房屋5500幢，二是從原上海市政府財(cái)政局接收公產(chǎn)計(jì)土地3800余市畝，各類房屋300余處。民國34年（1945年）8月日本投降后，原為日敵公私所有房地產(chǎn)，均收歸國民政府所有。德籍人及德籍猶太人有間諜嫌疑或行動(dòng)的，有幫助日敵企圖或行動(dòng)的，其私人房地產(chǎn)也一律接收，德籍僑民在華各公司、社團(tuán)等所經(jīng)營的房地產(chǎn)，則由國民政府接收保管。對(duì)于漢奸逆產(chǎn)，凡經(jīng)司法機(jī)關(guān)判決確定沒收的房地產(chǎn)，由敵偽產(chǎn)業(yè)處理局執(zhí)行沒收。實(shí)際情況是，各種接收機(jī)關(guān)對(duì)于已經(jīng)逮捕或通輯有案的漢奸嫌疑犯，不等依法判決就將其財(cái)產(chǎn)先予“扣押保管”。由于許多單位都自稱有權(quán)接收，以致同一房屋被重復(fù)查封接收，演出不少丑劇。至民國34年10月，敵偽產(chǎn)業(yè)處理局成立，原由各單位查封扣押的敵偽產(chǎn)業(yè)，開始移交該局處理。民國35年12月，敵偽產(chǎn)業(yè)處理局撤銷，未了案件、未經(jīng)處理的產(chǎn)業(yè)移交中央信托局（以下簡稱中信局）繼續(xù)處理。敵偽逆產(chǎn)除小部分標(biāo)售或價(jià)讓外，剩下的5500幢房屋全部移充金圓券發(fā)行準(zhǔn)備基金，實(shí)際上仍由中信局保管運(yùn)用。但是不少應(yīng)予接收歸公的敵、偽產(chǎn)業(yè)在日敵投降前后，已被隱匿，或被盜賣，如日偽恒產(chǎn)公司總經(jīng)理漢奸陳紹媯，在延安西路1479弄（大西別墅）有獨(dú)立住宅17幢，抗戰(zhàn)勝利后，曾以其中5幢向地政局沙某等行賄，將其余12幢以假過戶手法隱匿下來，“五反”期間，上述情況被揭露查實(shí)，1954年人民法院作了判決：“大西別墅陳紹媯漢奸逆產(chǎn)17幢，除陳紹媯家屬賣出的2、6、12號(hào)及沙某賣出的15、17號(hào)共5幢，因買主均系不知情，不予追究外，其余均予沒收?！逼渌鐫h奸徐貴生、丁厚卿等的房地產(chǎn)500余幢國民黨政府也均未處理，直至解放后才重新查明接收。原公共租界和法租界的公產(chǎn)，由工部局和公董局管理，隨著租界的取消，由汪偽市政府于民國32年8月1日及7月31日分別接收?？箲?zhàn)勝利后，轉(zhuǎn)由上海市政府財(cái)政局接管（法租界當(dāng)局移交時(shí)，曾扣留南昌路47號(hào)，建國西路75號(hào)等23處產(chǎn)業(yè)未交，解放后由人民政府追查接管）。二、接收戰(zhàn)犯、官僚資本、反革命首惡分子房地產(chǎn)市軍管會(huì)房地產(chǎn)管理處（1950年后改為市人民政府公共房屋管理處）在接收舊政權(quán)公產(chǎn)的同時(shí)，即著手組織力量調(diào)查和接收戰(zhàn)犯、官僚資本、反革命首惡分子在滬的房地產(chǎn)。為了做好這項(xiàng)工作，國家規(guī)定了明確的政策界限，特別注重區(qū)分反革命分子和人民的界限，對(duì)人民的私有房地產(chǎn)嚴(yán)加保護(hù)，禁止任何機(jī)關(guān)團(tuán)體或個(gè)人侵占。對(duì)戰(zhàn)犯的房地產(chǎn)，一般采取代管，只對(duì)少數(shù)首要戰(zhàn)犯的房地產(chǎn)，在報(bào)請(qǐng)政務(wù)院認(rèn)定后，依法予以沒收。此外，經(jīng)人民法院或公證處宣告的外僑遺產(chǎn)中的絕產(chǎn)、外國人租地造屋期滿和外國人自愿放棄產(chǎn)權(quán)的房產(chǎn)均由國家收回。對(duì)于市區(qū)外國人占有的空地，視市政建設(shè)需要陸續(xù)收回。原上海跑馬廳的土地收回后辟為人民廣場(chǎng)和人民公園。郊區(qū)外國人占有的空地，根據(jù)1951年3月上海市人民政府公布的《上海市郊區(qū)土地改革實(shí)施辦法》第八條第四項(xiàng)規(guī)定：“凡外僑包括私人、企業(yè)、團(tuán)體、學(xué)校、教會(huì)、醫(yī)院等在郊區(qū)占有的農(nóng)業(yè)土地、荒地及空地，均由國家收回?！庇煞康禺a(chǎn)管理部門接受。高爾夫球場(chǎng)土地400余畝，收回后辟為西郊公園（今上海動(dòng)物園）。外國人自用或出租房屋的宅基地，隨著地上房屋的處理將土地收回。第三節(jié)私營房地產(chǎn)社會(huì)主義改造1955年，上海市區(qū)共有房屋4581萬平方米（簡棚房屋和浦東地區(qū)房屋不計(jì)在內(nèi)），其中私人（外國人不計(jì)在內(nèi)）占有2751萬平方米，占60.1%，出租房屋計(jì)1935萬平方米，占私人房屋總量的70%。私營房地產(chǎn)業(yè)由兩個(gè)方面組成：一是經(jīng)營房地產(chǎn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的企業(yè)，另一是個(gè)人占有一定數(shù)量房地產(chǎn)的私人企業(yè)。行業(yè)方面根據(jù)公私合營時(shí)統(tǒng)計(jì)，共有企業(yè)202戶，其中以管理自有房地產(chǎn)為主的自產(chǎn)公司49戶；以經(jīng)租管理他人委托之房地產(chǎn)為主的經(jīng)租商110戶；專門介紹房地產(chǎn)買賣和租賃的介紹商25戶；從事房屋清潔業(yè)務(wù)的清潔所17戶，滅蟻事務(wù)所1戶。這些企業(yè)都參加上海市房地產(chǎn)業(yè)同業(yè)公會(huì)。其中，49戶自產(chǎn)公司占有房屋49萬平方米。私人業(yè)主占有房屋2228萬平方米（其他私營工商業(yè)、民間社會(huì)團(tuán)體占有的房產(chǎn)不在內(nèi)）。每戶占有在1000平方米以上者3300戶，計(jì)1057萬平方米，占有不足1000平方米者39700戶，計(jì)1171萬平方米。這些業(yè)主有的設(shè)有收租帳房，雇用職工管理自有房地產(chǎn)；有的不設(shè)帳房，自行管理產(chǎn)業(yè)或雇人做實(shí)際收租工作；有的將產(chǎn)業(yè)委托私營經(jīng)租商或國營經(jīng)租公司經(jīng)租。建國以后一段時(shí)間內(nèi)，國家對(duì)私營房地產(chǎn)業(yè)與其他私營工商業(yè)一樣采取利用、限制、改造政策。具體做法是：保障業(yè)主私有產(chǎn)權(quán)，允許私房出租，保障其收取租金的權(quán)利；制定督修辦法，督促房主負(fù)起修房責(zé)任，有困難的政府給以貸款，提供修房材料，以至勞動(dòng)力；限制私營房地產(chǎn)業(yè)的消極作用，不準(zhǔn)房主、二房東收取頂費(fèi)，不準(zhǔn)擅自增加租金、不準(zhǔn)逼遷房客，更不得炒買房地產(chǎn)投機(jī)牟利；取締黃牛、掮客活動(dòng)；通過工商聯(lián)和同業(yè)公會(huì)，宣傳政策、組織學(xué)習(xí)。但是，由于種種復(fù)雜的原因，許多矛盾不易解決，如房主一般不維修房屋，1955年6～10月，即發(fā)生塌屋24起，壓傷17人；租賃關(guān)系混亂，市區(qū)私房有二房東、三房東87606戶，頂費(fèi)小費(fèi)，屢禁不止；房東不能如期收到房租，修不起房子，多數(shù)房地產(chǎn)商和業(yè)主，走投無路，渴望擺脫困境。在大量調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，中共中央于1956年1月18日批轉(zhuǎn)中央書記處第二辦公室《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會(huì)主義改造的意見》，提出：必須在對(duì)私營工商業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造的同時(shí)，對(duì)城市私營房地產(chǎn)業(yè)實(shí)行社會(huì)主義改造。私營房地產(chǎn)業(yè)社會(huì)主義改造分兩個(gè)階段。第一階段是1956年在工商業(yè)公私合營高潮中實(shí)行全行業(yè)公私合營。第二階段是1958年以國家經(jīng)租形式繼續(xù)對(duì)私營房地產(chǎn)業(yè)改造。一、公私合營公私合營須經(jīng)過清產(chǎn)核資、財(cái)務(wù)處理、人事安排等步驟。根據(jù)1956年2月8日國務(wù)院《關(guān)于私營企業(yè)實(shí)行公私合營的時(shí)候?qū)ω?cái)產(chǎn)清理估價(jià)幾項(xiàng)主要問題的規(guī)定》精神，定下清產(chǎn)核資財(cái)務(wù)處理的原則是：“公平合理，實(shí)事求是，從寬處理，盡量了結(jié)?！睂?duì)房屋的估價(jià)確定以1950年私營企業(yè)重估財(cái)產(chǎn)調(diào)整資本時(shí)的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，扣除歷年折舊后用區(qū)別房屋類型結(jié)合保養(yǎng)情況分別加以折扣的方法來計(jì)算其現(xiàn)值。對(duì)土地的估價(jià)則根據(jù)“適當(dāng)估價(jià)”的政策精神，再隨著地上建筑的清估折扣予以折扣。對(duì)欠租、押租、預(yù)收租金分別列作債權(quán)債務(wù)，從實(shí)際出發(fā)估算價(jià)值分清責(zé)任在公私間清算了結(jié)。債權(quán)債務(wù)按實(shí)際償還能力及私方對(duì)財(cái)務(wù)處理的態(tài)度，用協(xié)商辦法或償還或減免予以了結(jié)。清產(chǎn)核資的對(duì)象以私營房地產(chǎn)企業(yè)和占有房屋1000平方米以上的私人業(yè)主為限，先行業(yè)、后業(yè)主，由資方或業(yè)主自報(bào)、同業(yè)評(píng)議，最后經(jīng)合營工作委員會(huì)批準(zhǔn)。整個(gè)合營過程，從1956年1月召開動(dòng)員大會(huì)接受申請(qǐng)到同年10月批準(zhǔn)，一共只化了不到10個(gè)月時(shí)間。根據(jù)企業(yè)戶及私人業(yè)主兩方面清產(chǎn)核資結(jié)果統(tǒng)計(jì)，投入合營的資產(chǎn)總值為人民幣148585248.19元，其中：房屋估值112473889.72元；土地（1萬余畝）估值35747214.79元；家具雜物和設(shè)備等109361.49元；其他（樹木、亭園及雜項(xiàng)建筑）254782.19元。欠租作為資產(chǎn)估值859757.38元；預(yù)收租金列入負(fù)債138817.88元；押租列入負(fù)債338053.36元。財(cái)務(wù)處理方面，對(duì)公債務(wù)共計(jì)1936624.90元，已償還63791.55元。在財(cái)產(chǎn)中扣除作為償還1180290.48元，減免692542.87元。勞資債務(wù)方面，職工宕賬總數(shù)69813.90元，職工歸還19713.44元，協(xié)議減免50100.46元，資方對(duì)職工欠薪共14543.09元，協(xié)議歸還7215.50元，協(xié)議免還7327.59元。此外在各企業(yè)清產(chǎn)核資時(shí)提存職工集體福利金417595.20元。房地產(chǎn)行業(yè)中原有8戶企業(yè)資不抵債，無法解決企業(yè)資產(chǎn)低于所負(fù)債務(wù)的倒掛問題，同業(yè)中大戶自動(dòng)劃出一部分資產(chǎn)調(diào)劑，使之平衡。因之，企業(yè)無一戶倒掛。關(guān)于定息，房地產(chǎn)資本家原先猜測(cè)會(huì)很低。同業(yè)中經(jīng)營管理最好的一家企業(yè)，1954年的盈余只合年息一厘三，因此，認(rèn)為能有二厘定息已經(jīng)不錯(cuò)。后來聽說定息比照公債利息，可能定在三厘，“坐二望三”，大家喜出望外。國務(wù)院副總理陳云關(guān)于公私合營定息統(tǒng)一規(guī)定為年息五厘的報(bào)告發(fā)表后，房地產(chǎn)資本家“皆大歡喜”。大業(yè)主劉湖涵說：“政府對(duì)我們實(shí)在寬大?！狈慨a(chǎn)業(yè)主周其昌等興高采烈地上飯店聚餐，“慶祝五厘”。上海市房地產(chǎn)行業(yè)合營后，從1956年1月起支付定息。4月底前申請(qǐng)的，從5月1日起付息；5月以后申請(qǐng)的，從7月1日起付息。定息付到1966年9月止。人事安排，對(duì)企業(yè)戶，所有勞、資雙方從業(yè)人員，采取包下來的政策。對(duì)房地產(chǎn)業(yè)主，規(guī)定每一戶安排一人。已經(jīng)有其他職業(yè)的不作兼職性安排；業(yè)主本人符合安排條件而不能參加實(shí)際工作者，按規(guī)定范圍由親屬頂替；業(yè)主原雇用之職工，資方代理人或類似人員，從實(shí)際出發(fā)，分別處理。私方人員中屬企業(yè)戶的255人，其中安排為副經(jīng)理2人，正、副科長或所長15人，科一級(jí)專員13人，正、副組長44人。董事長1人，副董事長2人。董事16人。房地產(chǎn)業(yè)主1450人，吸收私方人員833人（包括業(yè)主本人404人），其中安排副經(jīng)理1人，副科長1人、所長1人，科一級(jí)專員6人，正副組長40人。又副董事長1人，董事43人，顧問3人。所有參加合營的企業(yè)，一律從1956年6月開始按組集中辦公，招牌掛在一起，首先統(tǒng)一財(cái)務(wù)管理，其次調(diào)整好收租人員的業(yè)務(wù)范圍，分區(qū)管理，為全面改組準(zhǔn)備條件。9月，在合營工作委員會(huì)的基礎(chǔ)上，建立“公私合營上海市房地產(chǎn)公司”，按行政區(qū)每區(qū)建立“公私合營上海市房地產(chǎn)公司區(qū)業(yè)務(wù)所”，完成了合營房地產(chǎn)的統(tǒng)一管理。此外，保留了9戶經(jīng)租商、9戶介紹商、6戶清潔所、1戶滅蟻所以適應(yīng)社會(huì)需要。二、國家經(jīng)租社會(huì)主義改造的第二階段是用國家經(jīng)租形式改造出租面積在改造起點(diǎn)（含起點(diǎn)）以上的私房。1958年1月，國務(wù)院城市服務(wù)部召開了第一次全國房地產(chǎn)工作會(huì)議，認(rèn)為國家經(jīng)租的改造形式簡便易行，房主容易接受，大城市一般對(duì)出租房屋150平方米以上的房主進(jìn)行改造，中、小城市的改造起點(diǎn)應(yīng)比大城市為低。中共上海市委鑒于上海占有出租房屋不足1000平方米的房主基本未動(dòng)，同意繼續(xù)開展私改工作，確定市區(qū)出租房屋150平方米，郊縣出租房屋70平方米為改造起點(diǎn)。成立“私營房屋改造小組”，并以市房地局為私房改造辦公室。各區(qū)由房地科具體負(fù)責(zé)改造工作。中共上海市委在繼續(xù)私房改造的同時(shí)，決定“加強(qiáng)行政管理，實(shí)行四統(tǒng)一（統(tǒng)一修理、統(tǒng)一租金標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一房屋使用、統(tǒng)一租賃）”，由市人民委員會(huì)于1958年4月25日公布施行《上海市管理私有出租房屋暫行辦法》，規(guī)定改造起點(diǎn)以上出租房屋，必須按月按實(shí)收租金額儲(chǔ)存維修費(fèi)用，每戶出租房屋建筑面積超過500平方米者，儲(chǔ)存40%；每戶出租房屋建筑面積在150～500平方米者，儲(chǔ)存30%。在修理房屋時(shí)如儲(chǔ)存款項(xiàng)不敷應(yīng)用，仍應(yīng)自行負(fù)責(zé)籌措。這個(gè)辦法對(duì)繼續(xù)改造起了促進(jìn)作用。全市出租私房150平方米以上的房主計(jì)8926戶，《管理辦法》公布后兩個(gè)月中，有5175戶，儲(chǔ)存了修理費(fèi)，占57%，存儲(chǔ)金額共27萬元。6月8～18日，按照國務(wù)院第二商業(yè)部在武漢召開私房改造現(xiàn)場(chǎng)會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，各區(qū)隨即把房主組織起來，編成小組，以“三交底”（房主對(duì)自己的經(jīng)濟(jì)情況、房屋數(shù)量坐落、思想認(rèn)識(shí)交底）、“四安排”（定租、家庭生活、債務(wù)處理、自留住房）為內(nèi)容，推動(dòng)房主制訂私房改造規(guī)劃。然后由各小組評(píng)議，把評(píng)議結(jié)果，連同申請(qǐng)書送房地科審批。國家經(jīng)租按每月租金的20%至40%，支取固定租金?？傆?jì)市區(qū)改造私人出租房屋514.5萬平方米，房主10023戶，每年固定租金開支322.8萬元，占應(yīng)收租金的25%，相當(dāng)于合營定息的50%，對(duì)房主不作人事安排，原管房的職工隨房帶進(jìn)。郊縣改造私房142萬平方米（青浦、南匯各有三個(gè)鎮(zhèn)未進(jìn)行私改）。固定租金從私房改造之月起發(fā)至1966年9月止。1965年全面檢查漏改戶，市區(qū)補(bǔ)改了1918戶，房屋面積33萬平方米；郊縣建制鎮(zhèn)改造了2600戶，房屋45萬平方米。房主的自住房、改造時(shí)明確劃留房主自管，在改造起點(diǎn)以下和規(guī)定不改造的華僑的房屋，在“文化大革命”中被迫交公或錯(cuò)改，其中，屬國內(nèi)人員所有的計(jì)3540戶，建筑面積31.8萬平方米；屬華僑所有的計(jì)314戶，建筑面積5.65萬平方米。1979年開始落實(shí)私房政策，先把華僑產(chǎn)業(yè)和房主自住房交還。為了進(jìn)一步落實(shí)政策保護(hù)房主合法產(chǎn)權(quán)，1982年2月市人民政府成立落實(shí)私房政策領(lǐng)導(dǎo)小組，副市長王鑒任組長，各區(qū)也相應(yīng)組建落實(shí)私房政策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對(duì)“文化大革命”中被迫交公和錯(cuò)改造的私有房屋逐步清退，至1991年告一段落。私營房地產(chǎn)業(yè)的社會(huì)主義改造，使市區(qū)1403.5萬平方米私有出租房屋轉(zhuǎn)變?yōu)楣蟹课?。（公私合營856萬平方米，國家經(jīng)租547.5萬平方米）約占當(dāng)時(shí)全市房屋4581萬平方米的30.64%，占原來私有房屋總量的51.02%，占私人出租房屋總量的72.53%。第四節(jié)通用公房統(tǒng)管通用公房的統(tǒng)管，使直管公房大量增加。1951年12月26日，上海市人民政府規(guī)定：凡各單位接管自用或出租的公房，除特定用途的建筑物（指廠房、屠宰場(chǎng)、菜場(chǎng)、公廁、監(jiān)獄、公園、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)、公墓、碼頭及專為學(xué)校、醫(yī)院、影劇院、倉棧等事業(yè)建筑的房屋，不適于統(tǒng)一經(jīng)營的房屋而言）之外，應(yīng)一律于1952年1月底前，移交房管部門統(tǒng)一經(jīng)營；本單位留用房屋，應(yīng)自1952年1月起按房管部門所訂標(biāo)準(zhǔn)向房管部門交付租金。1951年底，房管部所有接管房屋只有177萬平方米，1953年底增至365萬平方米。各單位辦公用房，在中共上海市委、市政府帶頭下，自1952年1月起按房管部門制訂標(biāo)準(zhǔn)交付租金。1954年，原華東局機(jī)關(guān)撤銷，所用房屋交由房管部門統(tǒng)一經(jīng)營；稍后市人民銀行、市人民救濟(jì)總會(huì)以及華東紡織工業(yè)局在上海市的全部職工宿舍，都納入房管部門統(tǒng)一經(jīng)營的范圍。1954年以后，全市逐步實(shí)行統(tǒng)一建房，各企業(yè)投資建造的住宅，有的通過協(xié)商移交給房管部門管理，較多的是采取“代管、代修”的辦法，即房屋產(chǎn)權(quán)歸企業(yè)所有，經(jīng)營管理由房管部門負(fù)責(zé)，將租金收入除去修理、稅收、管理費(fèi)等外，劃出一定比例（一般為實(shí)收租金的32%）作為企業(yè)收入；也有個(gè)別單位自行管理，但租金參照房管部門的標(biāo)準(zhǔn)。1955年，公私合營銀行系統(tǒng)自管的房產(chǎn)60余萬平方米（包括國際飯店及多幢銀行大樓）全部移交房管部門經(jīng)營，房管部門按實(shí)收租金的30%左右支付結(jié)余租金。1956年私營工商業(yè)社會(huì)主義改造后，各單位以合營方式接管各類房屋，其中通用房屋（如南京東路永安公司兩幢大樓）逐步移交房管部門統(tǒng)一經(jīng)營。1959年以后，改變了分口投資建造住宅的辦法，采取完全集中由市統(tǒng)一投資、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一施工、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一管理，于是國家財(cái)政投資的新建住宅，也由房管部門統(tǒng)一經(jīng)營。1962年10月6日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前城市工作若干問題指示》指出：“城市中的企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校的房屋及其附屬的服務(wù)性的機(jī)構(gòu)和設(shè)施，都應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地、逐步地交給市人民委員會(huì)統(tǒng)一經(jīng)營和管理，并由這些單位支付一定的房租和市政經(jīng)費(fèi)……”，1963年10月12日，中共中央、國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于第二次城市工作會(huì)議紀(jì)要》，進(jìn)一步提出：“城市的公有住宅、中小學(xué)校舍、事業(yè)單位的房屋，應(yīng)當(dāng)逐步由市人民委員會(huì)統(tǒng)一經(jīng)營管理起來。統(tǒng)一規(guī)章制度、統(tǒng)一租金標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一調(diào)劑和分配、統(tǒng)一組織維修、統(tǒng)一建設(shè)……。”1964年根據(jù)中共中央、國務(wù)院的指示，市房地產(chǎn)管理局就公有房屋管理情況作了調(diào)查，提出與系統(tǒng)公房分工管理的意見。從有利于生產(chǎn)、教學(xué)出發(fā)，凡工業(yè)、商業(yè)、交通等系統(tǒng)的廠房、倉庫等生產(chǎn)性用房、大專院校用房（包括廠區(qū)、校區(qū)范圍內(nèi)的其他房屋）、文化古跡、市政設(shè)施和部隊(duì)營房以及適宜各單位自行管理的房屋，都由各系統(tǒng)主管局或者相當(dāng)于主管局一級(jí)的單位分口管理。上述范圍以外的其他各類房屋（約500～700萬平方米），移交房管部門管理。房管部門直接經(jīng)營管理的大型廠房、倉庫等生產(chǎn)性專用建筑（約200～300萬平方米），移交使用單位，由使用單位作為固定資產(chǎn)自行經(jīng)營管理。1980年7月，國家城建總局發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)城市公房管理工作的意見》，明確指出：“已經(jīng)統(tǒng)一經(jīng)營管理的房屋，不得再分散各系統(tǒng)自管”，于是市房地產(chǎn)管理局不再將經(jīng)營的各類房屋（包括專用建筑）撥交給系統(tǒng)分管。1985年全市中小學(xué)校舍700余萬平方米中約有80萬平方米屬房管部門經(jīng)管。市計(jì)委、建委認(rèn)為：房管部門維修面廣量大，施工力量不足，又不熟悉學(xué)校的教學(xué)規(guī)律，在維修時(shí)間及改造要求上往往難以照顧教學(xué)部門特殊要求，應(yīng)接受教育局建議“改變校舍管理體制，將房管局管理的校舍劃歸統(tǒng)一規(guī)劃改造”。1986年12月，市房管局將經(jīng)管的中小學(xué)校舍劃歸教育部門管理。共劃出中小學(xué)校校舍518幢，合計(jì)建筑面積43萬平方米。1990年12月24日，市政府對(duì)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)房產(chǎn)權(quán)歸屬也作了規(guī)定：凡在1989年1月1日以后，由房管部門開出使用證明的商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、獨(dú)立的商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的房產(chǎn)權(quán)歸財(cái)貿(mào)部門，由其直接管理?；旖ǖ纳虡I(yè)網(wǎng)點(diǎn)的房產(chǎn)權(quán)歸屬，則根據(jù)不同情況區(qū)別對(duì)待。如網(wǎng)點(diǎn)上的住宅是商業(yè)或其他系統(tǒng)建造的，則該商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)房產(chǎn)權(quán)劃歸財(cái)留部門，由其直接管理。如網(wǎng)點(diǎn)上的住宅是地方財(cái)政投資建造的，則該商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)房產(chǎn)權(quán)仍歸房管部門。如網(wǎng)點(diǎn)上的住宅既有地方財(cái)政投資建造，又有各系統(tǒng)自建的，則按地方財(cái)政和各系統(tǒng)的投資比例決定該商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，地方財(cái)政投資超過50%的，該商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的產(chǎn)權(quán)歸房管部門；各系統(tǒng)投資超過50%的，該商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)房產(chǎn)權(quán)歸財(cái)貿(mào)部門。1979年底，市區(qū)各類房屋面積為8836.3萬平方米，房管部門經(jīng)營3908萬平方米，占44%，各系統(tǒng)管理3968.2萬平方米，占45%，私人房屋960.1萬平方米，占11%。市區(qū)公有居住房屋3267.1萬平方米，房管部門經(jīng)管3070.2萬平方米，占94%；系統(tǒng)單位分管196.9萬平方米，僅占6%。改革開放以來，由于各單位大量投資建房，新建房屋多數(shù)由單位自管，系統(tǒng)自管房大量增加。1995年，房管部門直管公房面積為5526萬平方米，在全市房屋中的比重僅為25%，其中居住房屋4740萬平方米，占全市居住房的39.8%，而系統(tǒng)自管居住房則高達(dá)3035萬平方米，占全市居住房屋25.5%。第五節(jié)新建公房

解放后，房屋實(shí)行統(tǒng)建統(tǒng)配統(tǒng)管，由財(cái)政撥款建造的房屋和各系統(tǒng)單位投資建造的職工住宅統(tǒng)一劃歸市房地局管理（直管公房，其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)屬國有）；各系統(tǒng)單位按固定資產(chǎn)投資計(jì)劃建造的生產(chǎn)經(jīng)營用房由系統(tǒng)單位自管（系統(tǒng)公房，其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，全民所有制單位的為國有集體所有制單位的為集體所有）。1951年，政府首先規(guī)劃建造工人新村，至1978年全市共建成220個(gè)新村。其中著名的有50年代建造的曹楊新村、60年代拆除蕃瓜弄棚戶區(qū)建造的新村、70年代首批建造的高層住宅小區(qū)徐匯新村等。此外，政府投資于1955年建造的中蘇友好大廈、于1975年建造的上海體育館，都是上海的標(biāo)志性建筑。1978年底，市區(qū)共有房屋8652.9萬平方米，其中居住房屋4117萬平方米，分別是解放時(shí)的1.84倍和1.75倍（私有房屋逐年減少，新增房屋都是公有房屋）。市區(qū)公有房屋7684.8萬平方米，其中住宅3159.4萬平方米，分別占總量的88.8%和76.7%。其特點(diǎn)：（1）公有非居住用房，系統(tǒng)公房占80%以上；（2）公有居住用房95%左右都是直管公房。1980年，上海改革住房由政府統(tǒng)建統(tǒng)配統(tǒng)管的制度，實(shí)行職工住宅由單位自建自配自管，加快了系統(tǒng)單位建造住房解決職工住房困難的步子。系統(tǒng)公房的數(shù)量開始超過直管公房，同時(shí)各單位自建的辦公營業(yè)用房也不再移交市房地局統(tǒng)一管理，各系統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)公司開發(fā)的商品房除出售給私人的以外也屬系統(tǒng)單位產(chǎn)權(quán)。直管公房除少量的特需用房外，數(shù)量不再增加，1993年公有住房出售后，直管公房的數(shù)量逐漸減少。至1995年底，市區(qū)共有房屋22094萬平方米，比解放時(shí)增加了3.7倍，如果算上1949～1995年拆除舊房2571.9萬平方米，解放后新建房屋的規(guī)模相當(dāng)于4.4個(gè)舊上海。市區(qū)共有公有房屋達(dá)17947萬平方米，占總量的81.2%。建成居住新村358個(gè)，高層建筑1402個(gè)，比1978年分別增加了1.6倍和11.5倍。原來上海的最高建筑是國際飯店（高23層、83.8米），這個(gè)最高紀(jì)錄保持了49年，于1983年被新建的上海賓館（高30層、90米）打破。至1995年比國際飯店高的建筑已有132幢，最高的是1989年建成的新錦江大酒店（高43層、154米）和1990年建成的上海商城（高48層、165米）。

1952～1995年若干年份上海國內(nèi)生產(chǎn)總值與房地產(chǎn)業(yè)所占比重表單位：億元年份國內(nèi)生產(chǎn)總值其中第三產(chǎn)業(yè)其中房地產(chǎn)業(yè)房地產(chǎn)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重1952366615.270.050.136％195553.6421.540.040.075％195895.6127.380.050.052％1960158.3930.800.060.038％1965113.5524.130.070.062％1966124.8125.740.070.056％1970156.6728.430.080.051％1975204.1238.360.160.078％1976208.1240.440.220.106％1978272.8150.760.270.099％1979286.4353.830.330.115％1980311.8965.690.360.115％1985466.75121.590.580.124％1987545.46159.483.130.573％1990756.43241.173.750.496％1991893.77309.0712.191.36％19921114.32402.7720.481.84％19931511.61573.0726.381.75％19941971.92780.0939.091.98％19952462.57991.0491.293.71％

1949～1995年市區(qū)房屋經(jīng)管情況表建筑面積單位：萬平方米年份合計(jì)房管部門管理各系統(tǒng)自管私人自管面積其中：居住房屋面積其中：居住房屋面積其中：居住房屋面積其中：居住房屋19494679.02359.493.553.1

19504679.02360.5131.379.9

19514746.02391.9177.2111.1

19524886.02488.8252.0143.7

19535015.02575.0384.9242.4

19545141.02655.9533.7348.1

19555172.02668.4584.7374.5

19565229.02687.1601.1386.6

19575385.02769.31787.21186.7

19585362.23298.32582.91950.11601.8293.11177.51055.119595421.93299.12678.42009.21632.0283.71111.51006.219606139.73602.42910.22175.82013.8309.91215.71116.719616198.03630.63154.82298.21859.4279.51183.81052.919626263.23641.03000.12250.12054.3284.01208.81106.919636313.93649.83049.62277.52071.0266.41193.31105.919646433.43681.53100.92326.72129.5254.11203.01100.719656682.03740.63187.32405.22318.7243.11176.01092.319666801.83762.23258.12539.52421.4188.11122.31034.619676893.93793.13302.22560.32454.2189.71137.51043.119686957.13815.53332.52575.52476.7190.71147.91049.319697020.33837.93362.72590.62499.3191.91158.31055.419707115.13871.43536.22814.52618.4174.2960.5882.719717198.63888.13563.32857.82677.4155.5957.9874.819727318.23909.63593.22889.22788.3156.4936.7864.019737820.93740.43525.72692.13343.1107.4952.1940.919747972.93781.43557.42724.93465.8117.6949.7938.919758122.93848.53614.72781.93557.6126.7950.6939.919768279.63906.73643.82808.73671.6144.5964.2953.519778444.83991.63706.92870.53764.0157.5973.9963.419788652.94117.03831.92986.53852.9172.9968.1957.619798836.34216.43908.03070.23968.2196.9960.1949.319809133.6440.54058.23219.34119.7238.8955.7944.419819462.74607.44185.43344.04300.0296.3977.3967.119829947.34945.54339.13494.54495.5349.41112.71101.6198310328.55227.94569.63722.84633.8391.11125.11114.0198410738.05508.94779.13921.34802.0441.31156.91146.3198512747.96444.35188.64313.45966.8549.11592.51581.8198614677.47342.55498.347.47282.9753.31896.21877.81987152307709579950227550826188118611988159488082613853697914835189618781989166528535639056028301989196119491990172568901667758508652114419271907199117726918568676018896212841897188319921820994467oil6185930014081868185319932023105647348647310633185723502234199420941110496725588511475248027012684199522094119065526474012421303541474131第二章公房使用分配抗日戰(zhàn)爭(zhēng)以前，居住和非居住房屋都由單位、個(gè)人自己建造、購置或租賃，沒有專門機(jī)構(gòu)管理和分配?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)勝利后，國民黨政府接收敵偽產(chǎn)業(yè)5000余幢，名義上有管理分配機(jī)構(gòu)，實(shí)際上所謂分配就是對(duì)黨、政、軍、特各色接收機(jī)關(guān)“劫收”、搶占房屋的既成事實(shí)加以承認(rèn)。解放后，人民政府掌握了愈來愈多的公有房屋，才在歷史上開創(chuàng)了住房集中統(tǒng)一分配的體制，在解決人民住房和為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供房源等方面，發(fā)揮了積極作用，積累了使有限房源發(fā)揮盡可能大的作用的經(jīng)驗(yàn)。如調(diào)整辦公生產(chǎn)用房，規(guī)定辦公用房定額，處理空余房屋，規(guī)定分房條件和困難戶標(biāo)準(zhǔn)，群眾路線分房以及住房交換等等?！拔幕蟾锩背跗谙破饟尫匡L(fēng)，“造反派”非法沖擊搶占了大量公私房屋，當(dāng)時(shí)的市革命委員會(huì)認(rèn)定這是“革命果實(shí)”，責(zé)成房管部門統(tǒng)一分配解決居住困難戶。自此，房管部門獨(dú)家承擔(dān)了解決居住困難戶的責(zé)任?！拔幕蟾锩?0年內(nèi)，住房建得很少，而困難戶數(shù)量愈來愈大，矛盾集中到房管部門。1980年改革住宅建設(shè)體制，改變職工住房由政府包下來的做法，明確職工住房困難由所在單位建房解決，又增添了個(gè)人購房等辦法，住房分配從單純福利型逐步走商品化的道路。第一節(jié)調(diào)配一、辦公用房的調(diào)劑與分配解放初期接收的公房，絕大部分已由單位或居民承租使用，偶有空出，隨即分配機(jī)關(guān)、部隊(duì)、和需房干部使用。為保證政權(quán)建設(shè)的用房，有些機(jī)關(guān)團(tuán)體向私人直接租購私房，為避免發(fā)生競(jìng)租競(jìng)購和單位之間用房苦樂不均現(xiàn)象，市軍管會(huì)于1951年10月12日頒發(fā)《各機(jī)關(guān)單位統(tǒng)一承租承購私人房屋辦法》，責(zé)成房管處統(tǒng)一辦理承購、承租私房事宜。1951年10月～1952年10月，房管處統(tǒng)一承租辦公大樓35258平方米，承購花園住宅80幢，解決了一部分辦公用房問題；1953～1957年2月，市房地局采取同樣辦法，租入私房56萬平方米，購買房屋30萬平方米，緩解了辦公用房的矛盾。租購的私房中，有一部分用作居住和生產(chǎn)、商業(yè)用房。解放前遺留一批辦公大樓，住滿一些破落商行和住房，對(duì)房屋任意改裝，走廊上堆物、燒飯，嚴(yán)重?fù)p害建筑。從1954年起，市房地局開始做住戶的動(dòng)遷工作，先選擇漢彌登大樓（現(xiàn)福州大樓）、中匯大樓、厚德大樓等試點(diǎn)，將大樓內(nèi)各色用戶另覓適當(dāng)房屋安置，再把騰空的大樓改配機(jī)關(guān)、團(tuán)體使用，獲得成功。接著又動(dòng)遷延安大樓和中國企業(yè)銀行等24幢大樓，面積達(dá)9萬平方米。60年代繼續(xù)動(dòng)遷，辦公用房的矛盾得到緩和。為合理使用房屋，上海市人民委員會(huì)于1956年1月4日批準(zhǔn)了《上海市機(jī)關(guān)辦公房屋使用面積標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》。黨派、團(tuán)體及未列的機(jī)關(guān)單位均可參照規(guī)定確定級(jí)次。上海市各級(jí)干部辦公用房標(biāo)準(zhǔn)職、級(jí)別人均辦公用房面積（平方米）職、級(jí)別人均辦公用房面積（平方米）正、副市長35～45正、副科長6正、副局（處）長16一般干部4正、副處長12勤雜人員0.5

各級(jí)機(jī)關(guān)辦公用房標(biāo)準(zhǔn)機(jī)關(guān)級(jí)次機(jī)關(guān)名稱人均公用房屋面積（平方米）1級(jí)市人民委員會(huì)3.002級(jí)甲市屬各局、處2.502級(jí)乙市區(qū)區(qū)人民委員會(huì)2.502級(jí)丙郊區(qū)區(qū)人民委員會(huì)2.203級(jí)甲市區(qū)公安分局、人民法院、稅務(wù)分局2.503級(jí)乙郊區(qū)公安分局、人民法院、稅務(wù)分局等2.204級(jí)公安局派出所、區(qū)辦事處3.001956年11月，市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局會(huì)同市府辦公廳行政處、市財(cái)政局、市房地局按照標(biāo)準(zhǔn)對(duì)單位使用房屋情況作了一次調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有些機(jī)關(guān)辦公用房過寬、過大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，多用辦公房屋88784平方米，相當(dāng)于兩座半和平飯店或9座匯中飯店，比3座錦江飯店還要大。1956年12月11日，中共上海市委成立上海市房屋調(diào)整委員會(huì)，副市長曹荻秋為主任，宋日昌為副主任。從市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等單位抽調(diào)30余人組成具體的工作班子，與市房地局使用處合署辦公。1962年8月31日，市房調(diào)會(huì)成員作了調(diào)整，副市長李干成任主任，張承宗、楊兆熊任副主任。各區(qū)和各局也相應(yīng)建立調(diào)整房屋的組織。房調(diào)會(huì)重新修訂了《上海市機(jī)關(guān)使用房屋標(biāo)準(zhǔn)》（見附件10），取消按干部職位高低和機(jī)關(guān)劃分等級(jí)來計(jì)算辦公用房面積，規(guī)定工作人員每人辦公用房3.5～4平方米，如包括公用房屋在內(nèi)，每人平均5～6平方米，最高不得超過6.5平方米。此標(biāo)準(zhǔn)市人委于1957年3月4日發(fā)布施行。1957年3月～12月底，計(jì)緊縮調(diào)整出辦公房屋使用面積20萬平方米，約合建筑面積34萬平方米，不僅解決了當(dāng)時(shí)急需的辦公用房，還增設(shè)、擴(kuò)充學(xué)校24所，恢復(fù)旅館，增設(shè)醫(yī)院，解決了青年宮、科學(xué)會(huì)堂所需房屋。其后，凡機(jī)關(guān)單位需要辦公用房，基本上采取調(diào)整挖潛的辦法解決。二、生產(chǎn)用房的調(diào)劑與分配房管部門接管的公房中，正規(guī)的生產(chǎn)廠房很少。1951年10月～1952年10月，公共房屋管理處租到廠房2座和倉庫139944平方米，又承購廠房24所調(diào)配給生產(chǎn)部門使用。1953年以后，市房地局又陸續(xù)租、購一些廠房與倉庫調(diào)配給生產(chǎn)部門。60年代，中共上海市委指令房管部門動(dòng)遷10余幢大樓、供工業(yè)部門開展高、精、尖工業(yè)生產(chǎn)之用。這些大樓包括廣東路51號(hào)大來大樓、九江路大陸銀行大樓、四川中路110號(hào)普益大樓、高安路14號(hào)大樓等。采用這種辦法可以節(jié)約建造廠房的投資，早日投產(chǎn)，但大樓建筑和設(shè)備，市容和城市環(huán)境，則受到破壞。80年代以后，生產(chǎn)單位逐步遷離，大樓恢復(fù)辦公或銀行營業(yè)使用。1960年3月31日，中共上海市委發(fā)出《關(guān)于各單位空出房屋，一律交市房地局統(tǒng)一分配的通知》，規(guī)定全市各機(jī)關(guān)、工廠、學(xué)校、街道、部隊(duì)、團(tuán)體等單位，對(duì)所有空關(guān)房屋不論大小，不論有無打算，一律上報(bào)市房調(diào)會(huì)，非經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自動(dòng)用，各單位如因業(yè)務(wù)發(fā)展需要調(diào)配房屋，應(yīng)按系統(tǒng)歸口，統(tǒng)一規(guī)劃，提出申請(qǐng)。這就是房屋調(diào)配上的“統(tǒng)交統(tǒng)配”。遵照市委指示，市房調(diào)會(huì)在市房地局配合下，在1959～1963年5年內(nèi)，共挖掘房屋潛力624萬平方米（很大部分為裁并改合后空出的工廠用房），本著“最急需、最困難、最合理、最適用”的原則，共分配工業(yè)生產(chǎn)用房284萬平方米，有力地支援了某些高、精、尖和重點(diǎn)工業(yè)。另外為配合工業(yè)系統(tǒng)執(zhí)行“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的八字方針，還提供了249個(gè)工廠的生產(chǎn)用房。三、居住用房的分配1952年10月，市房地局成立后，沿襲前公共房屋管理處的辦法，房屋調(diào)配工作集中辦理。由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)及各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，各方需房甚急。申請(qǐng)住房者絡(luò)繹不絕，有單位介紹來的，有自己直接來的，也有是市領(lǐng)導(dǎo)交辦的。由于房源缺乏，能夠解決的百不得一，矛盾十分突出。1956年4月26日，市人委規(guī)定：市、區(qū)兩級(jí)機(jī)關(guān)本身或所屬單位申請(qǐng)房屋（包括申請(qǐng)職工住房和辦公用房），按節(jié)約用房原則由各單位辦公室或總務(wù)部門與房管部門聯(lián)系，各機(jī)關(guān)不再開證明介紹信，其他事業(yè)單位，均按此辦理。1956年12月起，部分調(diào)房工作下放給區(qū)政府，市、區(qū)分級(jí)管理。市房地局負(fù)責(zé)市級(jí)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)的房屋調(diào)劑、調(diào)整和中央及外埠駐滬機(jī)關(guān)的用房申請(qǐng)；區(qū)調(diào)配部門負(fù)責(zé)區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)、團(tuán)體房屋的調(diào)劑調(diào)整、以及轄區(qū)內(nèi)私人申請(qǐng)房屋的處理。普陀區(qū)曹楊新村的建成與分配是上海市新建職工住宅和分配的開始。1952年4月，曹楊新村167幢兩層住宅完工，總計(jì)建筑面積32064平方米，每幢192平方米，上下各住3戶，可分配1002戶，由上海總工會(huì)負(fù)責(zé)分配給就近的普陀、江寧、長寧三個(gè)區(qū)的工廠工人居住，計(jì)紡織廠64個(gè)、687戶；化工廠11個(gè)，39戶；食品廠9個(gè)，69戶；輕工廠13個(gè)，42戶；五金廠20個(gè)，165戶。住入的工人絕大多數(shù)為勞動(dòng)模范或先進(jìn)工作者。繼曹楊新村之后，1953年8月，規(guī)格與曹楊新村基本相同的二萬戶工房落成，合計(jì)建筑面積55.53萬平方米，配套建筑5.23萬平方米，分在9個(gè)基地，17個(gè)新村。1953年5月，經(jīng)市政交通委員會(huì)報(bào)市府核定，切塊分配給紡織、輕工、重工、市政建設(shè)、建工、軍需等系統(tǒng)19730戶職工居住。在分配之前，市房地局?jǐn)M訂了《配住原則》《工人原住房屋處理辦法》和《租賃管理規(guī)定》，報(bào)經(jīng)市政建設(shè)委員會(huì)核定后分發(fā)各受配單位執(zhí)行。1953～1954年，國家投資新建干部宿舍2529戶，系磚木結(jié)構(gòu)三層及四層住宅，共計(jì)建筑面積94000平方米，每戶建筑面積為35～50平方米，由機(jī)關(guān)事務(wù)管理局負(fù)責(zé)分配。分配范圍是：市、區(qū)兩級(jí)機(jī)關(guān)干部中的無房戶，已經(jīng)結(jié)婚因無屋而仍分居招待所、辦公室者，私營企業(yè)中選調(diào)的干部繼續(xù)借住原來宿舍者以及原住房屋嚴(yán)重危險(xiǎn)影響安全應(yīng)予拆除者。1953年，市領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)中共中央發(fā)揮知識(shí)分子作用的精神，指示房管部門抓緊改善高級(jí)知識(shí)分子的居住狀況。經(jīng)過努力，房管部門于1956年3月騰出了適合高級(jí)知識(shí)分子住用的房子（大都是公寓或花園住宅）252套，安排給10個(gè)系統(tǒng)（單位）的351戶高級(jí)知識(shí)分子居住。1957年以后住宅建設(shè)采取“六統(tǒng)”（統(tǒng)一計(jì)劃、投資、設(shè)計(jì)、施工、分配、管理）。新建住宅由市統(tǒng)一分配，基本上采取“條、塊結(jié)合”辦法。即在新建住宅中，劃出一部分直接撥給住宅建設(shè)和市政建設(shè)單位，由這些單位分配給動(dòng)拆遷居民居??；一部分撥給市、區(qū)屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位改善干部職工的居住條件。房管部門分得的房源，主要是解決社會(huì)上居民居住困難和用作重要統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象、專家、知名人士、歸國華僑和港澳臺(tái)同胞、外籍華人來滬定居的特需用房。1958年以后，改變分配渠道，新建住宅主要分配給住宅所在區(qū)（縣）的工廠單位，使住戶靠近工廠。因此，1958～1959年國家在閔行、吳淞等新工業(yè)區(qū)的新建住宅，一般分給當(dāng)?shù)氐墓S，再由工廠分配給職工。房管部門制訂“分配原則”和“分配標(biāo)準(zhǔn)”并在分配中進(jìn)行協(xié)助和輔導(dǎo)?！拔幕蟾锩逼陂g，新建住宅很少。1982年以后，住宅建設(shè)由國家統(tǒng)籌統(tǒng)建統(tǒng)分為主逐步過渡到單位自籌自建自分為主，結(jié)束了長期來國家統(tǒng)包解決居住困難的局面。第二節(jié)解困上海自解放以來，年年解決居住困難戶，1953～1966年共解決210339戶，但因住房建設(shè)速度趕不上人口增長，住房緊缺問題始終存在。1967年“文化大革命”中，“造反派”搶占了公、私房屋使用面積達(dá)266萬平方米。以后，為攫取政治資本，以馬天水為首的市革委會(huì)于1967年8月2日，批轉(zhuǎn)了市政交通組《關(guān)于分配一批住房解決部分職工和勞動(dòng)人民當(dāng)前居住困難的請(qǐng)示報(bào)告》，吹噓“這次住房分配，是在無產(chǎn)階級(jí)文化大革命一派大好形勢(shì)下進(jìn)行，這樣集中地、大量地解決一部分職工和勞動(dòng)人民的居住用房的困難，在上海解放以來還是第一次”，以此證明“四人幫”在“奪取掌權(quán)以后以勞動(dòng)人民的關(guān)懷”。這一“關(guān)懷”，大大增加了以后“落實(shí)私房政策”的難度?！奥湔惫ぷ骰耸畮啄瓴诺靡酝瓿?。分配范圍是：人均居住在1平方米以下的最突出的居住困難戶；平均每人居住在1.5平方米以下，成年男女混居一室的；全家居住在無窗無光嚴(yán)重悶暗的住房而無法改善，每人平均在2平方米以下的；全家居住的房屋全部高度不足1.5米的；年齡大（男30周歲以上或女25周歲以上）需要結(jié)婚，而男女雙方在上海均無住家，雖有住家但住房較小無法分隔，以及婚后長期分居兩處并符合以上大齡條件的，當(dāng)時(shí)稱為“解困”五條標(biāo)準(zhǔn)。不論公房或私房的住戶，同等對(duì)待；解決居住困難戶的房屋面積，平均每人改善到3平方米左右。在分配方法上，改“以條為主”為“以塊為主”，即符合以上分配范圍的居住困難戶，向居住所在地的街道房管所申請(qǐng)。由市、區(qū)房管部門統(tǒng)一分配。1967～1968年共分配房屋45萬平方米，解決居住困難戶33500戶，平均每戶增配14平方米。1970年7月，市革委會(huì)第二次批轉(zhuǎn)市政交通組提出的《關(guān)于分配住房的請(qǐng)示報(bào)告》，按同樣范圍，至1971年5月止，分配房屋20余萬平方米，解決居住困難戶20264戶。1971年7月5日，市房地局革委會(huì)直接提出《關(guān)于解決一批勞動(dòng)人民住房問題的報(bào)告》稱：“據(jù)我們最近調(diào)查，符合五條范圍的居住困難戶，還有1萬戶尚未解決；另外，還有一批雖不符合五條范圍，但住房困難也相當(dāng)突出，迫切要求房管部門適當(dāng)解決……目前所有空房，大面積的房間要占80%（按：搶占的花園住宅、公寓、新式里弄房間都較大），這些房間不適用直接分給困難戶，多數(shù)需要分隔改裝后才能使用?！笔懈镂瘯?huì)馬天水立即批示：“同意再解決一批困難戶的住房問題”。分隔改裝，房管部門來不及，就由住戶自己動(dòng)手，以致不少房子被搞得面目全非。市房地局革委會(huì)還遵照市革會(huì)的意旨為林彪、“四人幫”爪牙及強(qiáng)占公私房屋的“造反派”辦了正式配房手續(xù)，讓他們變非法進(jìn)占為合法居住。共約500余戶。由于“文化大革命”期間困難戶由房管所統(tǒng)一登記和分配住房，造成一種觀念，即：住房是國家提供的人人有份的福利，沒有房應(yīng)該向國家要。房管部門由此背上解困的包袱。1967～1976年，共分配住房220253戶，其中按照解困范圍分配解決的困難戶157392戶。1976年粉碎江青反革命集團(tuán)以后，市人民政府加快了住宅建設(shè)。至1980年止，分配了需房的住戶16萬戶，但居住困難戶的數(shù)量仍有增無減，至1981年6月止，未解決的困難戶達(dá)97986戶。按照國家城建總局的統(tǒng)一口徑，人均居住在4平方米以下，12歲以上男女同室等作為困難戶和不方便戶，則全市居住困難戶應(yīng)為90余萬戶，以此為解困標(biāo)準(zhǔn)，一時(shí)還無法做到，于是根據(jù)房源缺乏的情況，確定首先解決特別困難戶。其范圍是：平均每人居住面積2平方米以下，女方25足歲以上男女雙方家庭的住房扣除結(jié)婚用房10平方米后，平均不足4平方米的結(jié)婚無房戶；全家從外地調(diào)滬的無房戶；16歲以上成年男女或兩對(duì)夫妻同室、住一小間或工傷殘病等。1980年初，全市符合上述條件的居住最困難戶69258戶。1980年和1981上半年，房管部門和系統(tǒng)單位總共分配房屋6萬戶，其中居住最困難戶27335戶，但到1981年6月，居住最困難戶不僅未見減少，反而增加了56063戶。居住最困難戶增長的原因之一是市區(qū)人口增長。1980年比1976年凈增49.4萬人，加上40萬下鄉(xiāng)知識(shí)青年回滬，每年約有10萬對(duì)以上青年結(jié)婚，要房戶增多。據(jù)普陀區(qū)一個(gè)管養(yǎng)段的調(diào)查，在結(jié)婚戶中有三分之二需要配房。在市區(qū)要使最困難戶不再繼續(xù)增長，每年至少需6萬戶房源，而當(dāng)時(shí)只能解決一半。原因之二，企業(yè)單位建房還不普遍，建房數(shù)量少。1980年住宅會(huì)議后，系統(tǒng)單位建房積極性很高，自建住房超過統(tǒng)建住房。但是由于自建住房困難多，加以職工住房由企業(yè)單位自己解決的責(zé)任尚不明確，因此單位自建住房并不普遍，機(jī)電一局430個(gè)單位，1980年有建房計(jì)劃的僅109個(gè)，當(dāng)年竣工交付使用的僅24個(gè)。原因之三，盡管每年新建住宅數(shù)量不少，但市區(qū)或供分配的房源不多。以1980年為例，全年竣工房屋304萬平方米，除人防、公建16.7萬平方米，建在外地、郊縣126.8萬平方米，市區(qū)用于動(dòng)拆遷和集體宿舍64.2萬平方米，可供分配的僅96.4萬平方米，還要照顧中央在滬單位用房、撥交房地局落實(shí)公、私住房政策，安排復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)干部，真正用作解決居住最困難戶的僅40萬平方米。1981年1月26日，市政府頒發(fā)滬房發(fā)（81）9號(hào)文件，規(guī)定：各單位（包括中央在滬單位）的自建住宅，根據(jù)誰建造、誰分配的原則，在安置動(dòng)遷戶和補(bǔ)償公共建筑面積之后，全由自己分配，用于解決本單位的大齡結(jié)婚戶和特別困難戶，落實(shí)政策和照顧有貢獻(xiàn)的技術(shù)人員、勞動(dòng)模范。這項(xiàng)規(guī)定，大大調(diào)動(dòng)了各單位建房的積極性。1982年，市政府又進(jìn)一步明確：“所有企業(yè)單位有解決自己職工居住困難責(zé)任”，“建房單位的困難戶、結(jié)婚戶應(yīng)該由單位來解決，房管部門應(yīng)該盡可能幫助這些居住困難戶、結(jié)婚戶；向建房單位反映，督促單位在分配時(shí)考慮解決。”市屬有關(guān)部門也為各單位解決職工住房提供方便；一是市建委根據(jù)各系統(tǒng)困難戶多少，審批其建房計(jì)劃。學(xué)習(xí)兄弟城市“系統(tǒng)包單位、單位包職工”的經(jīng)驗(yàn)，小單位由主管局或公司組織起來建房，或集資統(tǒng)建。二是原房改善，對(duì)職工翻建私房，城建部門在審批執(zhí)照時(shí)給予支持，單位在經(jīng)費(fèi)和材料上予以幫助。為做好房屋歸口分配的過渡工作，市政府特專項(xiàng)撥給房管部門10萬平方米房源，通過群眾民主評(píng)議，解決了一批登記多年、困難較大的居住困難戶。房管部門還采取應(yīng)急措施，千方百計(jì)解決居住困難。1982～1983年，小塊危房改造竣工16000平方米，為400戶居民解決居住困難。同年還在保證安全的前提下，搭搭放放，因屋制宜，通過放大房間、升高屋面、增塔閣樓、新搭灶間等辦法，使5954戶居民凈增使用面積45100平方米，平均每戶增加7.6平方米，其中，解決居住擁擠和大齡結(jié)婚無房戶的比例占44%。1983年又通過上述措施，增加居住面積70259平方米，為8276戶居民解決困難，其中有30%的大齡結(jié)婚青年。1982年，普陀區(qū)第一幢“結(jié)婚過渡房”（俗稱“鴛鴦樓”、“結(jié)婚公寓”、“青年公寓”）建成，建筑面積3100平方米，單間公寓房屋132間，可供132對(duì)新婚戶夫婦遷入居住，這是緩和結(jié)婚用房矛盾的一項(xiàng)創(chuàng)舉。以后各區(qū)陸續(xù)建造，共建成17幢，建筑面積56681平方米，可住2252戶結(jié)婚戶。這種住房只供大齡職工結(jié)婚臨時(shí)過渡，待單位正式分配住房后即須遷出，再租給別的大齡結(jié)婚戶。1987年4月，在市長江澤民倡導(dǎo)下，市政府開始實(shí)施解決住房困難工程，并列為要辦的10件實(shí)事之一。根據(jù)這一部署，市、區(qū)、局基層單位都成立了解困機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)人員，狠抓解困落實(shí)工作。市委、市政府規(guī)定特困戶由職工所在單位解決。在解困對(duì)象核定后，各單位制訂解困計(jì)劃，報(bào)送上級(jí)單位，各上級(jí)單位亦制訂自己的解困計(jì)劃報(bào)送市解困辦公室和所屬委、辦。計(jì)劃確定后，各系統(tǒng)層層建立責(zé)任制負(fù)責(zé)計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)，房管部門嚴(yán)格按一戶一卡原則立卡，防止遺漏或重復(fù)。單位現(xiàn)有房源，優(yōu)先用于解決特困戶。在市政府領(lǐng)導(dǎo)下，各方齊心協(xié)力，1987、1988兩年集中解決了15221戶人均居住面積2平方米以下的特困戶。1991年、1992年又集中解決了31808戶人均居住面積2.5平方米以下的特困戶。1995年起開始解決人均居住面積4平方米以下的困難戶（計(jì)74516戶，計(jì)劃2000年完成），其基本原則是：改無償解困為有償解困；改單純行政解困為社會(huì)多元解困；改統(tǒng)一政策、統(tǒng)一辦法解困為根據(jù)解困對(duì)象的不同收入水平，采用不同的政策和辦法解困。至1995年年底，已解決10092戶人均居住面積4平方米以下的困難戶。其中列為1995年市政府實(shí)事項(xiàng)目的年內(nèi)基本解決中、小學(xué)教師家庭人均4平方米以下困難戶任務(wù)在11月30日提前完成。上海解決住房困難的做法和經(jīng)驗(yàn)，得到了國家的肯定和推廣，上海市住房解困辦公室1993年5月被國家建設(shè)部授予“全國城鎮(zhèn)住房解困先進(jìn)單位”稱號(hào)。“上海住房解困項(xiàng)目”于1995年10月獲得1995年聯(lián)合國人居獎(jiǎng)。1953～1995年，上海共解決居住最困難戶104.17萬戶，平均每年解決24225戶，其中1980～1990年11年間，由于集中力量解決居住最困難戶，共解決481576戶，平均每年解決43780戶，占解困總數(shù)的46.7%。第三節(jié)換房一、換房主渠道1953年，市房地局試辦住房使用交換。開始僅接受公房住戶申請(qǐng)，稍后對(duì)私房住戶也辦理交換。1953年5月～1956年3月，公房住戶先后申請(qǐng)登記1228戶，困條件不符，長期不解決而自動(dòng)撤回的404戶，實(shí)際要求交換的共824戶，交換成功258戶，占31%，成交率較高的原因，主要是利用空房調(diào)換，實(shí)際上是調(diào)配性質(zhì)。私房方面，自1953年7月至1955年6月止，接受登記843戶，成交43戶，占5%。1956年，市委決定成立房屋調(diào)整委員會(huì)，開展“兩調(diào)”工作（調(diào)整路遠(yuǎn)職工工作地點(diǎn)、調(diào)整職工住房）。市房地局配合“兩調(diào)”，于11月設(shè)立上海住房使用交換所。交換所根據(jù)自愿互利原則，在各基層工會(huì)配合下，組織職工交換住房。到1957年第三季度，申請(qǐng)登記的職工計(jì)14000戶，成交率約占10%。其中由交換所協(xié)助找對(duì)象成交的占10%，自找對(duì)象成交前來辦理手續(xù)的占90%。為了提高成交率，增加搭配對(duì)象，交換所放寬登記尺度，“路遠(yuǎn)”的界定原來是居住地點(diǎn)遠(yuǎn)離工作地點(diǎn)15華里以上，后改為10華里左右也可登記交換，以后又接受群眾建議，改善居住條件、調(diào)換環(huán)境，也可登記交換。還改進(jìn)交換方式，除了交換所主動(dòng)搭配以外，實(shí)行半公開的資料掛牌。即除保留交換人的住屋地址外，其余房屋設(shè)備等情況全部抄錄掛牌公布，讓交換人選擇，看中的由交換所發(fā)證看屋。交換所成立2年，接受登記31684戶，換成7714戶，其中解決路遠(yuǎn)3184戶，占41%；改善居住條件，調(diào)換環(huán)境4530戶，占59%。1958年11月，市交換所結(jié)束，各區(qū)成立交換所。1960年4月，住房交換工作劃歸市“兩調(diào)”辦公室領(lǐng)導(dǎo)，各區(qū)也成立“兩調(diào)”辦公室，4～10月的7個(gè)月里，共兩調(diào)44111戶（人），其中調(diào)換房屋為18731戶。1962年下半年，隨著區(qū)房管部門體制的變動(dòng)，區(qū)交換所撤銷，具體業(yè)務(wù)下放街道房管所承辦，力量分散，管理不嚴(yán)，一些過去被取締的黃牛掮客乘機(jī)活動(dòng)，到處張貼換房廣告，兜攬住房交換，收費(fèi)牟利。一些自發(fā)的“謄印社”，也公開組織住房交換，住房交換的“自由市場(chǎng)”很快發(fā)展。1963年上半年市房地局向市人委提出《關(guān)于加強(qiáng)住房交換工作，制止黃牛掮客進(jìn)行投機(jī)倒把的請(qǐng)示》和《關(guān)于管理住房交換暫行辦法》，主張恢復(fù)各區(qū)住房使用交換所，打擊和制止黃牛掮客等非法活動(dòng)。1964年4月1日，市人委批轉(zhuǎn)市房地局的報(bào)告并批準(zhǔn)施行《關(guān)于管理住房交換暫行辦法》（見附錄11），辦法公布后，公開投機(jī)倒把非法牟利的換房活動(dòng)，有所收斂?！拔幕蟾锩背酰粨Q業(yè)務(wù)處于半停頓狀態(tài)。1972年黃浦區(qū)龍門房管所交換員黃建民率先走上街頭，將“自由市場(chǎng)”調(diào)房的居民吸引到房管所登記，經(jīng)過他的努力，龍門所的調(diào)房資料由300戶迅速增加到5000多戶，信息量增加近20倍，成了遠(yuǎn)近聞名的“交換中心”。1973年龍門所率先舉辦調(diào)房集市，每月兩次，讓換房居民在大廳中自由洽談。1975年該所又舉辦全市第一個(gè)住房交換會(huì)，按“一調(diào)一”、“一調(diào)二”、“二并一”、“區(qū)際交換”等不同類型對(duì)口交換。同年還將電子顯示屏應(yīng)用于交換活動(dòng)。該所還攜帶調(diào)房資料下單位服務(wù)，1972～1979年共與區(qū)內(nèi)外384個(gè)工廠、商店、學(xué)校建立聯(lián)系。黃建民從1977年起連續(xù)7次被評(píng)為上海市勞動(dòng)模范，1988年還獲得全國五一勞動(dòng)獎(jiǎng)?wù)潞腿珖鴥?yōu)秀工作者稱號(hào)。1984年6月13日，市房地局傳達(dá)貫徹城建部佛山會(huì)議精神，就進(jìn)一步改革搞活房產(chǎn)經(jīng)營提出要求，建立市房屋交換中心是其中之一。此時(shí)，除市、區(qū)、街道設(shè)置三級(jí)換房機(jī)構(gòu)外，各系統(tǒng)也都同意開展換房工作。全市出現(xiàn)了紡織、機(jī)電、輕工、儀表、冶金、公用、交通等43個(gè)系統(tǒng)換房機(jī)構(gòu)。這些換房機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)上接受市房屋交換中心指導(dǎo)，工作人員分期分批接受培訓(xùn)，形成全市的調(diào)房網(wǎng)絡(luò)。1986年市房管局假大世界游樂場(chǎng)舉辦了為期4天的“上海市房產(chǎn)市場(chǎng)換房大會(huì)”，除集中全市6萬多戶換房資料與換房對(duì)象見面，還開展跨省市交換、空房未分先換和法律咨詢等服務(wù)，有5萬人參加大會(huì)，換房成果相當(dāng)于全市平時(shí)4、5個(gè)月的總和。隨后根據(jù)群眾的要求，建立了定期定點(diǎn)的換房市場(chǎng)。各級(jí)房屋交換所除做好日常接待服務(wù)外，從1985年以來，舉辦1000余次大型換房集體活動(dòng)；1985～1986年舉辦大小換房會(huì)118次，1987～1995年舉辦大小換房會(huì)1221次。據(jù)1958～1995年住房交換的統(tǒng)計(jì)，交換成功的住戶共522781戶，其中解決路遠(yuǎn)的有173385戶，占33.2%；解決居住困難的7501戶，占1.4%；解決生活不便和調(diào)換環(huán)境的341895戶，占65.4%。二、換房“自由市場(chǎng)”50年代，換房“自由市場(chǎng)”就有露頭，到80年代形成規(guī)模，且久盛不衰。有一定規(guī)模的11處，覆蓋盧灣、虹口等8個(gè)區(qū)。即盧灣區(qū)淡水路興安路、虹口區(qū)塘沽路昆山花園路、普陀區(qū)曹安房管所門口及宜川路房管所門口、南市區(qū)小北門云南南路口、靜安區(qū)愚園房管所門口以及陜西北路威海衛(wèi)路小三角花園、閘北區(qū)七浦路小三角花園以及彭浦新村房管所門口等.其中活動(dòng)經(jīng)常且人數(shù)平均超過百人以上的6處?！白杂墒袌?chǎng)”基本上有三部分人組成：一是要求調(diào)房的居民。二是以贏利為目的的調(diào)房掮客，除定點(diǎn)設(shè)攤經(jīng)營的外，還有一批流動(dòng)掮客，他們帶著換房資料，不定期地穿梭于各“自由市場(chǎng)”。三是系統(tǒng)單位調(diào)房工作人員，參加“集市”幫助本單位調(diào)房的職工物色調(diào)房對(duì)象?！白杂墒袌?chǎng)”利用房管部門對(duì)外接待日，或調(diào)房居民的休息時(shí)間（星期日或傍晚）進(jìn)行活動(dòng)。利用“集市”調(diào)房居民集中，信息傳遞快、傳播廣的特點(diǎn)，張貼懸掛調(diào)房資料，自由洽談；調(diào)房掮客設(shè)攤經(jīng)營，有償?shù)亟邮艿怯洝⒔榻B信息、接受各種調(diào)房委托（代寫房屋使用交換合同、代辦調(diào)房手續(xù)、包調(diào)房子等）；系統(tǒng)單位的調(diào)房人員也有設(shè)攤物色調(diào)房對(duì)象的。“自由市場(chǎng)”因到處張貼調(diào)房資料、人員擁擠于馬路上，影響市容、交通和社會(huì)秩序，虹口、盧灣等區(qū)有關(guān)部門曾作過多次取締，但收效甚微。掮客收費(fèi)沒有標(biāo)準(zhǔn)，也不公開。80年代后期，有些掮客活動(dòng)已從“集市”向固定居所轉(zhuǎn)移。宜川一村一掮客，系留職停薪人員，在家中布置沙法、電話，接待上門調(diào)房的居民，介紹成交后，每平方米收費(fèi)8～10元，若調(diào)入住房增加了設(shè)備，還另收費(fèi)用。這種情況反映出作為房屋交換主渠道的交換所工作存在缺點(diǎn)，因此，市、區(qū)兩級(jí)住房交換所，改善服務(wù)態(tài)度，增加接待時(shí)間，方便居民換房，還建立全市調(diào)房資料計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，迅速有效地為居民尋找合適對(duì)象。在出現(xiàn)“自由市場(chǎng)”的區(qū)，設(shè)立或增設(shè)固定的調(diào)房市場(chǎng)。黃浦區(qū)增加2個(gè)換房服務(wù)點(diǎn)；靜安區(qū)辦起靜安調(diào)房市場(chǎng)，設(shè)置“靜安之窗”，方便下班職工尋覓調(diào)房對(duì)象。第三章租賃租用公地須向國家繳納地租。在各個(gè)歷史時(shí)期，公地租率都比民間土地租率為低。公房的租賃在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)以前為數(shù)極少，租賃關(guān)系有的以契約確定，多數(shù)無契約，按社會(huì)習(xí)俗辦理?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)勝利后，租賃關(guān)系混亂，通貨惡性膨脹以貨幣計(jì)租的租金已無實(shí)際意義。解放以后，人民政府對(duì)接管、代管的公房設(shè)置專業(yè)管理部門統(tǒng)一經(jīng)營，建立租賃秩序，制訂管理辦法，并以《公共房屋租金標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡稱公標(biāo)）統(tǒng)一公房租金。1954年以后由于接管房屋的性質(zhì)不同，歷史背景不同，公房租金又有多種標(biāo)準(zhǔn)。隨著改革開放，在不斷完善各項(xiàng)規(guī)章制度的基礎(chǔ)上探索公房經(jīng)營的新路子。第一節(jié)公地租賃民國16年（1927年），上海特別市成立，接管了上海、寶山兩縣各有關(guān)市鄉(xiāng)以及教育行政機(jī)關(guān)等分管的公地，集中由市土地局統(tǒng)一管理，至民國24年，共管理公地408處，計(jì)1351.69畝。日偽時(shí)期偽土地局管理公地約1500畝?？箲?zhàn)勝利后，地政局清查公地，接收租界公產(chǎn)和敵偽產(chǎn)業(yè)中的空地、代管無主土地，至民國36年3月，全市公地計(jì)5544.033畝。市有公地除供各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校使用外，還分別放租。民國17年6月，制訂《市民租用公地規(guī)則》，規(guī)定租用公地須訂立合同，年租金為地價(jià)的4%～6%，租金每畝最高的每年2700元，最低的每年10元，租期一般為10年。民國23年11月，訂立合同40余份。其他荒僻地或農(nóng)田，每年每畝收租3～4元的約60起，每年共收地租4～5萬元。公地有時(shí)也出賣，民國20年為籌建平房住所曾標(biāo)賣公地4處，計(jì)2.813畝，得價(jià)53769元。以后陸續(xù)出賣，至民國23年止，共售得50萬元。日偽時(shí)期公地由偽土地局主管，民國33年2月，偽市政府公布《上海特別市住戶租用公地規(guī)則》，年租分八級(jí)，最高每畝偽中儲(chǔ)券5000～10000元，最低每畝50～100元?？箲?zhàn)勝利后，市政府于民國36年1月17日公布《上海市有不動(dòng)產(chǎn)管理辦法》。規(guī)定公地由地政局主管，但對(duì)公產(chǎn)的處理（出賣）須會(huì)同財(cái)政局提請(qǐng)市政會(huì)議通過后執(zhí)行。年租率為地價(jià)的8%。不少公地被棚戶占用。上海解放后，地政局接管公地（不包括已有的公房基地）約5000畝，通過公地清查和代管無主土地，1952年11月管理公地和代管地共8383畝，1955年達(dá)11927畝。年租率按用途分別為：農(nóng)業(yè)、社團(tuán)及私立學(xué)校3%；私營企業(yè)4%，一般屋基地5%。1956年配合房地產(chǎn)稅制改革，市房地局制訂了《公地租金計(jì)征暫行辦法》，租金按平方米計(jì)算，并按地段、使用性質(zhì)和納稅情況，分別定了月租單價(jià)。租用公地未納地產(chǎn)稅者月租單價(jià)表表一 單位：元/平方米地段性質(zhì)市中心甲乙丙丁戊辦公文教0.060.050.040.030.020.015倉庫

0.080.070.06

工業(yè)市區(qū)不分地段0.06郊區(qū)0.035

說明：辦公文教面積超過2000平方米者超過部分按50%計(jì)算。

表二 單位：元/平方米地段性質(zhì)—二三四五六七八商業(yè)0.100.080.060.050.040.030.020.015

已代納地產(chǎn)稅者月租單價(jià)表表一 單位：元/平方米地段性質(zhì)市中心甲乙丙丁戊居住

0.020.0150.010.0050.002辦公文教0.040.030.0250.020.0150.01倉庫

0.060.050.04

工業(yè)市區(qū)不分地段0.04郊區(qū)0.02

說明：辦公文教面積超過2000平方米者超過部分按50%計(jì)算。

表二 單位：元/平方米地段性質(zhì)一二三四五六七八商業(yè)0.070.0550.040.030.0250.020.0150.01

使用公地為種植用者，每平方米一律按0.0012元計(jì)算。1957年公地管理下放各區(qū)，多數(shù)由街道房管所配備土地管理員管理。公地?cái)?shù)量較少的區(qū)由區(qū)房地局統(tǒng)一管理，數(shù)量較多的，成立土地管理所，或劃設(shè)幾個(gè)公地管理片，附設(shè)在有關(guān)的房管所內(nèi)。1966年1月起，人民公社使用市區(qū)土地作種植用的，劃歸有關(guān)縣財(cái)政部門統(tǒng)一征收農(nóng)業(yè)稅；社員個(gè)人耕種的公管土地，劃歸土地所在區(qū)財(cái)政部門征收定額地產(chǎn)稅，不再收地租，如用途改變，恢復(fù)收租。城市土地國有化以后，鑒于原公管土地（包括公地、代管地、合營改造地）以往由土地主管部門向使用戶計(jì)征地租，后改征土地使用稅，對(duì)城鎮(zhèn)個(gè)人使用國有土地暫緩征收土地使用稅的部分，繼續(xù)由各區(qū)、縣土地管理局征收地租。由于有關(guān)計(jì)征地租的地段分等和收租標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生很大的變化，對(duì)收租對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)作了修正：計(jì)征地租的對(duì)象限于個(gè)人自用的居住用地戶。地租的租額按地域分為四級(jí)，各級(jí)土地每平方米月租額中山環(huán)路內(nèi)為0.06元，中山環(huán)路外的市區(qū)部分為0.04元，郊縣（包括寶山、閔行兩區(qū)）為0.02元，崇明為0.015元。多層建筑（4～7層）的用地每平方米月租額，按標(biāo)準(zhǔn)增加1倍計(jì)征；高層建筑（8層以上）的用地每平方米月租額按標(biāo)準(zhǔn)3倍計(jì)征。各層用戶按規(guī)定分?jǐn)傆玫孛娣e。對(duì)土地管理部門不予確權(quán)的非法用地和違章搭建占地戶，按《土地管理法》嚴(yán)肅處理，對(duì)擅自占用的土地按租額的5倍或5倍以上罰款，并限期拆除。地租按月計(jì)算，每半年一次交付，逾期的須納滯納金。以上規(guī)定統(tǒng)自1989年1月起施行。第二節(jié)公房租賃抗日戰(zhàn)爭(zhēng)以前，公有房屋在全市房屋中的比例極小，用作出租收益的更少。民國16年（1927年）上海市財(cái)政局曾擬訂《上海市財(cái)政局公有房屋租賃規(guī)則》，改以前按舊歷計(jì)租為陽歷計(jì)租；要租戶覓鋪保，預(yù)付押租兩個(gè)月；規(guī)定交租時(shí)間為每月25～28日，如有欠租以押租抵付，同時(shí)可“勒令”退租；各項(xiàng)捐稅由住戶自理；租房人不得分租轉(zhuǎn)讓或出頂房屋；彼此退租須在一個(gè)月前知照；增加房租在一個(gè)月前通知，承認(rèn)照加者方準(zhǔn)續(xù)租，否則于滿月之日無條件遷讓；改換房屋裝修，須征得同意，遷讓時(shí)照原式恢復(fù)；如需修理房屋須報(bào)經(jīng)查勘；如因使用不當(dāng)而損壞，修理費(fèi)用由住戶負(fù)擔(dān)等。這一規(guī)則曾刊布于民國17年4月《市政公報(bào)》，但未及3個(gè)月就通知暫緩執(zhí)行。民國16年四一二政變后，白色恐怖籠罩上海，中共領(lǐng)導(dǎo)的工人罷工此起彼伏。為麻痹工人群眾，民國19年上海市社會(huì)局籌款建造平民村3處，即全家庵路（今臨平北路）第一平民住所，魯班路第二平民住所和交通路第三平民住所，共690間，均為磚木平房，有水、電設(shè)備，每間月租2～2.5元不等。以后又擇定中山路（今中山北路）其美路（今四平路）、普善路和大木橋路等處建造平民住所990間，規(guī)定只有月收入在30元以下的低收入市民可申請(qǐng)租賃。市政府還制訂了《上海市政府平民住所管理規(guī)則》，凡平民住所100間以上得設(shè)大會(huì)堂一所辦理社會(huì)及教育事業(yè)。平民住所設(shè)管理員管理，每逢月底由財(cái)政局派員會(huì)同管理員收取租金，如有拖欠得勒令退租出屋。其他規(guī)定一如社會(huì)上通行的辦法。淞滬抗戰(zhàn)，平民住所大部分毀于炮火，除殘留的繼續(xù)出租外，只在滬南大木橋路原平民住所舊址重建了100余間帶閣樓的高平房，更名為市民新村，賣掉了一小部分，未賣的分與市府所屬各局作為職工家屬房，仍由社會(huì)局管理，其辦法與前平民住所相同?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)勝利后，國民政府接收了大量敵、偽房地產(chǎn)，沒收了漢奸逆產(chǎn)，除少量標(biāo)售外，大部分委托中央信托局經(jīng)租管理。中央信托局曾制訂管理辦法，如租金按產(chǎn)業(yè)估價(jià)月息一分計(jì)算，因當(dāng)時(shí)規(guī)定敵、偽、逆產(chǎn)原則上都要出售，所以不與使用戶建立租賃關(guān)系，居住使用漢奸逆產(chǎn)稱為“由使用人保管”，保管期限暫定半年。由于通貨膨脹，租金按產(chǎn)業(yè)估價(jià)月息一分計(jì)算和不得頂讓等規(guī)定都成為空文。上海解放后，政府對(duì)公房的租賃首先著眼于整頓。上海市軍事管制委員會(huì)于1949年6月發(fā)布《房地產(chǎn)管理?xiàng)l例》，同年8月公布《上海市公共房屋租賃暫行辦法》，規(guī)定凡使用公共房屋的不論單位或個(gè)人，均應(yīng)與房管處訂立租賃契約，雙方信守。兩戶以上合用一屋的，應(yīng)分戶訂立租賃契約；承租人不得把所租房屋的全部或一部分租、頂讓他人。申請(qǐng)承租公共房屋，除機(jī)關(guān)、社團(tuán)、學(xué)校及公營企業(yè)外，均應(yīng)覓具保證，如因承租人不履行租賃契約而導(dǎo)致出租人受損失時(shí)，保證人應(yīng)負(fù)責(zé)賠償。租賃契約定期1年，如代管房屋于租賃期內(nèi)發(fā)還時(shí)，所訂契約即于發(fā)還時(shí)終止，承租人可逕與原房主洽租。承租人于租期內(nèi)無違反契約及管理規(guī)則事情，租期屆滿時(shí)，得優(yōu)先續(xù)租。租金按月計(jì)算，其標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)市軍事管制委員會(huì)核定公布。除土地捐稅外，其他一切捐稅歸承租人負(fù)擔(dān)?！掇k法》同時(shí)規(guī)定凡有下列情形之一的，得終止租賃契約收回房屋；將房屋供違反法令的使用；連續(xù)不使用達(dá)3個(gè)月以上；故意或過失損壞了房屋拒不修復(fù)或賠償：承租人不能把各月份租金于次月月底前交訖或積欠租金達(dá)月租額1倍的；把房屋分租、頂讓的；房屋須改建或拆除以及其他違反租賃契約規(guī)定的。房管處對(duì)房屋損壞負(fù)修理之責(zé)，但不包括原有的違章建筑。違章建筑如按規(guī)定須予拆除時(shí)，承租人不得阻撓。關(guān)于承租人擬將房屋改裝，須報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)，費(fèi)用由承租人負(fù)擔(dān)，就公共房屋所作的改裝或增建，無償歸房管處所有，如需恢復(fù)原狀，承租人有遵辦的義務(wù)，接管前所為的改裝、增建亦同。1954年，為方便承租人和提高管理部門工作效率，簡化了租賃手續(xù)。凡租戶按規(guī)定申請(qǐng)承租公共房屋，經(jīng)管理部門（上海市房地產(chǎn)公司）同意后，發(fā)給租金交款書一冊(cè)（每冊(cè)分12個(gè)月，用完續(xù)發(fā)）即可交租住屋，不再簽訂租約，對(duì)租賃雙方的權(quán)利和義務(wù)，則以相應(yīng)的政策、法令加以規(guī)范。1954年5月，上海停止外商代理房地產(chǎn)經(jīng)租業(yè)務(wù)，代理經(jīng)租業(yè)務(wù)由上海市房地產(chǎn)公司辦理（該公司為此添設(shè)了經(jīng)租部，不久即改組成立上海市房屋經(jīng)租公司）。1956年和1958年私有出租房屋社會(huì)主義改造，納入國家管理的房屋由于各種歷史原因，租賃關(guān)系比較復(fù)雜。為此，1958年市房地局對(duì)原公房、經(jīng)租和公私合營產(chǎn)業(yè)的租賃管理辦法加以整理，制訂了《關(guān)于租賃管理業(yè)務(wù)處理的幾項(xiàng)規(guī)定》，以后又加以修訂改稱為《有關(guān)租金及租賃關(guān)系的幾項(xiàng)規(guī)定》。規(guī)定住戶自行協(xié)議分戶，應(yīng)予同意；二房東挪用房租或不負(fù)責(zé)任交付的，應(yīng)主動(dòng)分戶。在1958年“大躍進(jìn)”和人民公社化期間，在街道辦事處及居委會(huì)支持下，通過群眾辯論，