行政管理緒論

第一章緒論

一、行政管理學(xué)的概念

（一）行政的概念。最廣義行政說：行政是指國家所有機(jī)關(guān)（包括立法、司法、行政系統(tǒng)所屬部門）和所有企事業(yè)單位的計(jì)劃、決策、協(xié)調(diào)、人事、后勤事務(wù)等活動(dòng)的管理與處理。廣義行政說：行政指一種與政治相分離的，為了實(shí)現(xiàn)國家目的的執(zhí)行活動(dòng)。狹義行政說：行政是指除國家立法、司法系統(tǒng)以外的行政系統(tǒng)所從事的公務(wù)活動(dòng)。第一頁，共九十三頁。（二）行政管理的概念。1、行政管理學(xué)又稱為公共行政學(xué)、行政學(xué)、公共事務(wù)管理學(xué)、公務(wù)管理學(xué)等。其英文名稱PublicAdministration或Administration。行政administration和管理management是有區(qū)別的。行政本身即包含管理的意思，但它主要是和政府或行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)有關(guān)，而管理除指一般性管理之外，主要和工商企業(yè)的活動(dòng)有關(guān)。

第二頁，共九十三頁。行政管理指國家行政機(jī)關(guān)依法管理國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的組織活動(dòng)。它包括如下的要點(diǎn)：

1、行政管理主體是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即行政機(jī)關(guān)。如國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府。（誰管理）2、行政管理的客體是國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。（管什么）3、行政管理活動(dòng)的根本原則是依法管理。（怎么管）第三頁，共九十三頁。（三）行政管理學(xué)的研究目的。1、研究關(guān)于建立和完善國家行政制度的理念、理論和方法；2、為政府公共行政管理提供恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)；3、研究如何提升政府公共管理的水平；4、全面培養(yǎng)政府公務(wù)員，尤其是行政通才。第四頁，共九十三頁。三、行政管理學(xué)的形成與發(fā)展（一）西方行政管理學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展1、早期公共行政研究時(shí)期。指從1887年威爾遜(普林斯頓大學(xué)校長28任美國總統(tǒng))發(fā)表《行政學(xué)之研究》一文到科學(xué)管理理論興起之前的一段歷史時(shí)期。這一時(shí)期國家由自由資本主義向壟斷資本主義過渡的歷史時(shí)期。第五頁，共九十三頁。1887年，美國學(xué)者伍德羅·威爾遜：《行政學(xué)之研究》一文，“行政學(xué)”作為一個(gè)行政管理學(xué)的概念，標(biāo)志現(xiàn)代意義上的行政學(xué)在西方的產(chǎn)生；1900年，美國學(xué)者古德諾：《政治與行政》一書，提出政治與行政分離的主張，促成了行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來。在這一時(shí)期里，行政管理學(xué)建立了基本的理論基礎(chǔ)，形成了初步的學(xué)科體系，產(chǎn)生了比較大的影響。第六頁，共九十三頁。2、傳統(tǒng)公共行政研究時(shí)期（以1911年美國人泰羅的《科學(xué)管理原理》一文至20世紀(jì)30年代）。科學(xué)管理之父—泰勒（標(biāo)準(zhǔn)化的工作環(huán)境、工作方式、工作流程來提高工人的效率）；管理理論之父—法約爾（管理的十四項(xiàng)原則；管理的五要素：計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制）；組織理論之父—韋伯（官僚組織理論：等級(jí)制原則、人員考試任用、書面形式的規(guī)章制度、非人格化的管理、固定的薪酬、據(jù)工作成就升遷和獎(jiǎng)懲）。第七頁，共九十三頁。管理上強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化管理，注重效率的提高，忽視人的尊嚴(yán)和行為的研究。（采用胡蘿卜加大棒的方式管理人）行政管理學(xué)的研究強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)行政組織的合理化、行政過程的制度化、行政行為的效率化、行政方法的標(biāo)準(zhǔn)化。系統(tǒng)地提出了行政管理學(xué)的研究對(duì)象、內(nèi)容和方法。第八頁，共九十三頁。3、修正公共行政研究時(shí)期（20世紀(jì)30年代至20世紀(jì)60年代）兩次世界大戰(zhàn)期間的行為科學(xué)研究興起，強(qiáng)調(diào)從人的作用、需求、動(dòng)機(jī)、相互關(guān)系和社會(huì)環(huán)境等方面研究其對(duì)管理活動(dòng)及其結(jié)果的影響。1927－1932年梅奧的霍桑試驗(yàn)馬斯洛的需求層次理論。第九頁，共九十三頁。其中生理需要——

是人的饑、渴、生育等基本生理機(jī)能安全需要——

泛指廣義的安全。如職業(yè)、勞動(dòng)、心理、環(huán)境等方面的安全社交需要——

包括友誼與歸屬感尊重需要——

包括自我尊重（自信心、自豪感和勝利感）與社會(huì)尊重（能力、成就得到社會(huì)的認(rèn)可）自我實(shí)現(xiàn)的需要——指人們發(fā)揮潛能、實(shí)現(xiàn)社會(huì)抱負(fù)的需要生理需要安全需要社交需要尊重需要自我實(shí)現(xiàn)需要1.生理需要2.

安全需要3.社交需要4.尊重需要5.

自我實(shí)現(xiàn)需要第十頁，共九十三頁。麥克雷戈的“X-Y理論”：反映了人性論的基本問題?！癤理論”：認(rèn)為人的本性是好逸惡勞、不負(fù)責(zé)的，應(yīng)以嚴(yán)格的規(guī)章制度進(jìn)行管理；“Y理論”：認(rèn)為人的本性是勤勞和負(fù)責(zé)的，關(guān)鍵在于引導(dǎo)

狼性文化與柔性關(guān)懷行政理論發(fā)展強(qiáng)調(diào)政治與行政的配合；民主與效率的一致；以人為本的行政觀；重視非正式組織。第十一頁，共九十三頁。4、整合公共行政研究時(shí)期（20世紀(jì)60年代）管理理論有社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派、決策理論學(xué)派、系統(tǒng)管理學(xué)派、經(jīng)驗(yàn)主義學(xué)派、權(quán)變理論學(xué)派等等，理論學(xué)派林立。最顯著的特點(diǎn)：把社會(huì)科學(xué)、自然科學(xué)的最新成果廣泛應(yīng)用到行政管理的研究中來，使行政管理日益成為一門多學(xué)科相互交叉、相互滲透的綜合性學(xué)科。生態(tài)行政學(xué)、新公共行政學(xué)、公共政策分析等出現(xiàn)。

第十二頁，共九十三頁。第三章行政職能一、現(xiàn)代行政職能問題的由來和發(fā)展（一）由來——羅斯?！靶抡保?）歷史背景：1929-1932年資本主義世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)A、經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退：美國工業(yè)生產(chǎn)下降55.6%；GDP從1044億$下降到410億$B、金融體系接近崩潰：美國5000家銀行倒閉，到1933年有21個(gè)州采取關(guān)閉銀行的保護(hù)性措施C、失業(yè)劇增：失業(yè)率高達(dá)18.2%D、社會(huì)危機(jī)：產(chǎn)生對(duì)政府的信任危機(jī)；“守夜人”的弊端暴露出來第十三頁，共九十三頁。（2）“新政”的主要內(nèi)容：“伸出看得見的手”a、擴(kuò)充總統(tǒng)的立法職能；b、擴(kuò)充總統(tǒng)的行政職能：建立總統(tǒng)辦公廳和各種輔助機(jī)構(gòu)，總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算局、經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)、國家安全委員會(huì)c、擴(kuò)充總統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)職能：設(shè)立田納西河流域管理局等經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)；第一次規(guī)定聯(lián)邦政府對(duì)華爾街（WallStreet）的管制；由政府承擔(dān)巨大的公共工程開支并進(jìn)行工程監(jiān)管。第十四頁，共九十三頁。（3）“新政”的實(shí)施成果：重新振興了美國經(jīng)濟(jì)，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)成為共識(shí)（二）“東亞經(jīng)濟(jì)奇跡”：后發(fā)展國家政府行政職能的體現(xiàn)（1）普遍的政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略（2）“官-產(chǎn)-學(xué)”高度協(xié)同的一體化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和運(yùn)行體制。（3）“良性互動(dòng)”：民眾大力支持（4）經(jīng)驗(yàn)：后發(fā)展中國家政府導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略有其必然性第十五頁，共九十三頁。二、行政職能含義國家行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的其他社會(huì)公共組織在依法對(duì)國家及社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施管理和服務(wù)時(shí)所負(fù)有的職責(zé)和發(fā)揮的功能。第十六頁，共九十三頁。四、有關(guān)行政職能問題的爭(zhēng)論（一）政府與市場(chǎng)的關(guān)系涉及到政府的經(jīng)濟(jì)職能，市場(chǎng)失靈和政府失靈問題是核心問題。1、市場(chǎng)失靈：MarketFailures因?yàn)槭袌?chǎng)局限性和缺陷所導(dǎo)致資源配制的低效率。第十七頁，共九十三頁。A、壟斷：完全競(jìng)爭(zhēng)假定在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在獨(dú)占、寡頭壟斷、過度競(jìng)爭(zhēng)等問題，結(jié)果會(huì)損害社會(huì)效率；B、公共產(chǎn)品：“具有非競(jìng)爭(zhēng)性或非排他性”，如國防、清潔的空氣C、外部性問題：污染、教育；D、信息不對(duì)稱問題：二手車市場(chǎng)、醫(yī)療；E、公平問題：義務(wù)教育、房地產(chǎn)；F、偏好不合理：毒品；G、經(jīng)濟(jì)周期問題跳過第十八頁，共九十三頁。2、政府失靈：GovernmentFailuresA、缺乏激勵(lì)機(jī)制。薪資彈性小，晉升比較注重資歷。B、壟斷是政府無法克服的弱點(diǎn)。C、政府的政績(jī)不易直接評(píng)估。第十九頁，共九十三頁。3、政府干預(yù)政府干預(yù)要遵循以下原則：A、政府與市場(chǎng)不能互相替代。B、政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)僅界定在彌補(bǔ)和防止市場(chǎng)失效的范圍。C、政府干預(yù)也必須講究成本效益。第二十頁，共九十三頁。四、效率（Efficiency）和公平（Justice）的關(guān)系1、公平和效率的含義：曼昆（GregoryMankiw）A、效率是社會(huì)能從稀缺資源中獲得更多的東西，即產(chǎn)出最大化；B、公平是經(jīng)濟(jì)成果在社會(huì)成員中的平等分配；C、效率是如何使經(jīng)濟(jì)蛋糕變大，平等是如何公平分配經(jīng)濟(jì)蛋糕；第二十一頁，共九十三頁。2、公平和效率的爭(zhēng)論：三種爭(zhēng)論A、效率優(yōu)先論：效率是個(gè)人勤奮的結(jié)果，直接反映出個(gè)人的努力程度，多勞多得；效率反映了公平。B、公平優(yōu)先論：對(duì)財(cái)產(chǎn)、信息、社會(huì)關(guān)系、教育程度的占有，嚴(yán)重破壞“機(jī)會(huì)均等”原則，形成事實(shí)上的權(quán)利不平等。市場(chǎng)從來就不是按照個(gè)人對(duì)社會(huì)的實(shí)際貢獻(xiàn)評(píng)價(jià)和支付報(bào)酬的。如資本市場(chǎng)。第二十二頁，共九十三頁。C、效率公平平衡論：以最小的公平代價(jià)換取最大的效率結(jié)果。在混合經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上建立一種兼顧公平與效率、結(jié)果均等與機(jī)會(huì)均等的制度。第二十三頁，共九十三頁?！俺醮畏峙渥⒅匦剩俜峙渥⒅毓?。“初次分配是指企業(yè)單位內(nèi)部的分配，其依據(jù)主要是效率原則再分配是指在初次分配的基礎(chǔ)上，政府通過稅收、政策、法律等措施，調(diào)節(jié)各收入主體之間現(xiàn)金或?qū)嵨锏姆峙溥^程。如何解決？第二十四頁，共九十三頁。第二節(jié)政府行政職能的轉(zhuǎn)變一、行政職能的主要內(nèi)容按照按作用的領(lǐng)域劃分：包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)職能。1、政治職能：A政治統(tǒng)治職能。B保衛(wèi)國家主權(quán)的職能。C民主職能。第二十五頁，共九十三頁。2、經(jīng)濟(jì)職能：A規(guī)范和穩(wěn)定市場(chǎng)秩序，確保自由競(jìng)爭(zhēng)的職能；B對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，確保國民經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的職能；C生產(chǎn)和提供公共物品，彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足的職能；D管理國有資產(chǎn)的職能第二十六頁，共九十三頁。3、文化職能：A、意識(shí)形態(tài)職能；B、發(fā)展科學(xué)技術(shù)和教育職能；C、發(fā)展文學(xué)藝術(shù)和體育職能韓國申報(bào)的江陵端午祭巴黎時(shí)間2005年11月24日被聯(lián)合國教科文組織正式確定為“人類傳說及無形遺產(chǎn)著作”。第二十七頁，共九十三頁。4、社會(huì)職能：政府的社會(huì)職能是指政府除政治、經(jīng)濟(jì)和文化職能之外的社會(huì)管理職能。A、維持社會(huì)秩序，保證人身安全和私人財(cái)產(chǎn)安全的職能；B、確保社會(huì)公平分配；C、環(huán)境保護(hù)的職能；D、社會(huì)保障職能。一個(gè)國家的社會(huì)保障制度，至少應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)或者國家救濟(jì)、社會(huì)福利、公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等幾方面的內(nèi)容。此外我國還建有失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)制度和生育保險(xiǎn)制度等。第二十八頁，共九十三頁。二、我國行政職能轉(zhuǎn)變的歷史必然性（一）行政環(huán)境發(fā)展變化的必然要求（1）適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求：計(jì)劃到市場(chǎng)的轉(zhuǎn)換（2）適應(yīng)政治體制改革的需要：還政于民，減政放權(quán)（3）適應(yīng)WTO體系規(guī)則的需要：政府管理模式與國際接軌第二十九頁，共九十三頁。（二）政府機(jī)構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ)：職能——機(jī)構(gòu)（三）行政管理科學(xué)化和技術(shù)手段現(xiàn)代化的必然結(jié)果（四）順應(yīng)世界各國行政職能不斷發(fā)展變化的趨勢(shì)（五）提高政府工作效率，防止、遏制、減少政府腐敗現(xiàn)象的發(fā)生第三十頁，共九十三頁。三、現(xiàn)代政府行政職能的特點(diǎn)（一）不斷提升社會(huì)服務(wù)職能：“管制”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變（二）行政職能日益社會(huì)化：“全能”向“有限”轉(zhuǎn)變（三）地方政府作用加大：“集權(quán)”向“放權(quán)”轉(zhuǎn)變（四）行政管理日益法治化：“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變第三十一頁，共九十三頁。四、我國現(xiàn)階段政府行政職能的轉(zhuǎn)變（一）行政職能重心的轉(zhuǎn)移：經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)服務(wù)職能的地位上升（二）行政職能方式的轉(zhuǎn)變：經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合（三）行政職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變：第三十二頁，共九十三頁。1、理順中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府之間的職能關(guān)系必須在合理劃分事權(quán)、財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，明確中央與地方的職能關(guān)系2002年，全國2860個(gè)縣（市）中，預(yù)算赤字縣共計(jì)706個(gè)，占比達(dá)到25%。我國全部地方政府債務(wù)至少在1萬億元以上。中央財(cái)政蒸蒸日上，省級(jí)財(cái)政喜氣洋洋，市級(jí)財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級(jí)財(cái)政哭爹叫娘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政立馬就黃第三十三頁，共九十三頁。2、理順政企關(guān)系A(chǔ)、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開B、理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，政府的國有資產(chǎn)所有者職能和行政管理職能分開3、理順政府與社會(huì)關(guān)系：“小政府、大社會(huì)”第三十四頁，共九十三頁。4、理順政府內(nèi)部各職能部門關(guān)系：明確職責(zé)分工以交通為例，有主管水路交通和陸路交通的交通部，也有只管空中交通的民航總局，還有只管水利而無權(quán)管理水上交通的水利部；再以水污染為例，國家環(huán)?？偩趾退慷荚诠芾恚荚跔?zhēng)奪管理權(quán)。第三十五頁，共九十三頁。第一節(jié)概述一、行政組織概述(一)行政組織的涵義。組織是為實(shí)現(xiàn)某一共同目標(biāo)的一群人通過分工與合作，運(yùn)用不同層次的權(quán)力與職責(zé)，按照一定的方式所組成并與外部環(huán)境相適應(yīng)的有機(jī)結(jié)合體。行政組織是在憲法和法律范圍內(nèi)擁有和行使行政權(quán)、具體實(shí)施社會(huì)公共事務(wù)管理的正式的組織實(shí)體或組織系統(tǒng)。第四章行政組織第三十六頁，共九十三頁。二、行政組織的類型＆行政機(jī)構(gòu)側(cè)重編制、預(yù)算和組織結(jié)構(gòu)，而行政機(jī)關(guān)側(cè)重主體、職權(quán)和法規(guī)。（一）領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)（首腦機(jī)構(gòu)）：是位于行政組織最高層的核心機(jī)構(gòu)，具有最高決策權(quán)、指揮權(quán)和監(jiān)督權(quán)。 職能是對(duì)轄區(qū)內(nèi)的重大行政問題進(jìn)行集中領(lǐng)導(dǎo)和決策，并督導(dǎo)決策的實(shí)施。 如各國中央政府的內(nèi)閣，蘇聯(lián)的部長會(huì)議，我國的國務(wù)院。第三十七頁，共九十三頁。（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)：是負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行最高行政領(lǐng)導(dǎo)決策和指令的辦事機(jī)構(gòu)。職能機(jī)關(guān)隸屬于首腦機(jī)關(guān)、執(zhí)掌某一特定業(yè)務(wù)、負(fù)責(zé)實(shí)際實(shí)施的機(jī)關(guān)；如國務(wù)院所屬的各部、委、辦及直屬總局，地方政府所屬各廳、局、處、科等；第三十八頁，共九十三頁。（三）參謀輔助機(jī)構(gòu)：是向協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)決策和執(zhí)行機(jī)關(guān)的工作以及進(jìn)行行政組織內(nèi)部事務(wù)管理的各種職能機(jī)構(gòu)。不參與直接的社會(huì)公共事務(wù)管理工作。如計(jì)劃、財(cái)務(wù)、人事、機(jī)關(guān)事務(wù)管理等部門以及各種政策研究室、辦公廳、秘書廳、顧問組、智囊團(tuán)等。第三十九頁，共九十三頁。（四）監(jiān)督機(jī)構(gòu)：是進(jìn)行監(jiān)督檢查的執(zhí)法性機(jī)構(gòu)。如政府中的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)構(gòu)。（五）信息反饋機(jī)構(gòu)：是負(fù)責(zé)搜集、整理、分析與組織活動(dòng)及效果有關(guān)的各種信息的情報(bào)服務(wù)機(jī)構(gòu)。其形式有：統(tǒng)計(jì)局、信息中心、資料室、檔案室、情報(bào)室等。第四十頁，共九十三頁。第三節(jié)我國行政組織一、我國行政組織的層級(jí)劃分1、全國行政層次劃分（五層）中央政府（國務(wù)院）省、自治區(qū)、直轄市政府省轄市政府（設(shè)區(qū)市政府）縣、自治縣、縣級(jí)市政府鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府第四十一頁，共九十三頁。國務(wù)院由總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會(huì)主任、審計(jì)長、秘書長組成。國務(wù)院辦公廳是國務(wù)院綜合性日常辦公機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理國務(wù)院的日常工作，與27個(gè)組成部門是并列關(guān)系；國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的行政地位低于部、委、行、署，其設(shè)立、撤銷或變動(dòng)由國務(wù)院會(huì)議討論決定。

國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)與國務(wù)院辦公廳、國務(wù)院部委既沒有上下級(jí)關(guān)系，也不是并列關(guān)系。第四十二頁，共九十三頁。二、我國的行政組織改革（即機(jī)構(gòu)改革）我國行政組織體制弊端：政企不分，政府干預(yù)市場(chǎng)，市場(chǎng)難以發(fā)揮基礎(chǔ)作用主要依靠行政手段管理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)政府機(jī)構(gòu)龐大、官僚主義嚴(yán)重。第四十三頁，共九十三頁。第五章行政領(lǐng)導(dǎo)一、行政領(lǐng)導(dǎo)的涵義（一）領(lǐng)導(dǎo)的概念領(lǐng)導(dǎo)：領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)者在各種環(huán)境中系統(tǒng)地影響組織成員行為以達(dá)到組織目標(biāo)的行為或行為過程。領(lǐng)導(dǎo)者：是指擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，負(fù)責(zé)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)過程的個(gè)人。第四十四頁，共九十三頁。（二）領(lǐng)導(dǎo)者和管理者的關(guān)系領(lǐng)導(dǎo)與管理的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，全局性VS局部性。第二，超前性VS當(dāng)前性。第三，超脫性VS操作性。簡(jiǎn)單地說，領(lǐng)導(dǎo)是做正確的事，管理是正確地做事。第四十五頁，共九十三頁。（三）行政領(lǐng)導(dǎo)的含義行政領(lǐng)導(dǎo)——在行政組織中，經(jīng)選舉或任命而享有法定權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)者，依法行使行政權(quán)力，為實(shí)現(xiàn)一定的行政目標(biāo)所進(jìn)行的組織、管理、決策、指揮等的活動(dòng)。第四十六頁，共九十三頁。（四）行政領(lǐng)導(dǎo)的方式根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)者作用于行政人員的方式，分為四種強(qiáng)制方式即領(lǐng)導(dǎo)者通過發(fā)布行政指令來約束或引導(dǎo)行政人員的活動(dòng)。借助組織的正式權(quán)力來發(fā)布指令，具有強(qiáng)制性。說明方式通過勸告、誘導(dǎo)、啟發(fā)、商量、建議等方法實(shí)現(xiàn)溝通和領(lǐng)導(dǎo)的活動(dòng)。借助的主要是個(gè)人的影響力。第四十七頁，共九十三頁。激勵(lì)方式使用物質(zhì)或精神手段激發(fā)下屬的工作積極性以達(dá)到?jīng)Q策目標(biāo)的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)。借助物質(zhì)或精神手段。示范方式通過領(lǐng)導(dǎo)者本人的行為方式、工作方式、價(jià)值觀念等影響工作人員的言行，從而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)。借助的主要是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的形象。第四十八頁，共九十三頁。第二節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)制度一、民主集中制民主集中制是我國根本的行政領(lǐng)導(dǎo)制度。具體表現(xiàn)為：(1)全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表，都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；(2)國家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督；(3)中央和地方國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。第四十九頁，共九十三頁。二、集體領(lǐng)導(dǎo)、個(gè)人分工負(fù)責(zé)制——黨委制(黨的領(lǐng)導(dǎo)制度)集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，就是要求各級(jí)黨組織，凡是涉及黨的路線、方針、政策的大事，重要干部的任免、調(diào)動(dòng)和處理，重大任務(wù)的部署，群眾利益的重要問題等，應(yīng)區(qū)別不同情況，分別提交黨的委員會(huì)、常委會(huì)集體討論決定，然后分工負(fù)責(zé)，貫徹執(zhí)行。第五十頁，共九十三頁。在實(shí)行黨委制的情況下，黨委的全體成員都是平等的，每個(gè)人所享有的決策權(quán)是平等的，一人一票，效力相等。黨委內(nèi)部只是有分工的不同，沒有上下級(jí)關(guān)系，書記“負(fù)總責(zé)”是指書記主持黨委的工作，并對(duì)黨委的日常工作做出處理。在集體負(fù)責(zé)的前提下，集體決策、集體負(fù)責(zé)。十七大：黨的代表大會(huì)代表任期制、常委會(huì)向委員會(huì)全體會(huì)議定期報(bào)告工作并接受監(jiān)督的制度、全委會(huì)對(duì)重大問題的決策作用第五十一頁，共九十三頁。三、行政首長負(fù)責(zé)制——行政機(jī)關(guān)具體領(lǐng)導(dǎo)制度憲法第86條規(guī)定：“國務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會(huì)實(shí)行部長、主任負(fù)責(zé)制”。第105條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制”。它是指重大事務(wù)在集體討論的基礎(chǔ)上由行政首長定奪，具體的日常行政事務(wù)由行政首長決定，行政首長獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任的一種行政領(lǐng)導(dǎo)制度。

第五十二頁，共九十三頁。行政首長負(fù)責(zé)制的決策主體是行政首長，他負(fù)有決策的全權(quán)。在行政首長負(fù)責(zé)制的運(yùn)作環(huán)境里，正職與副職之間是上下級(jí)關(guān)系，副職向正職負(fù)責(zé)，接受正職的領(lǐng)導(dǎo)。行政首長負(fù)責(zé)制在決策的過程中，行政首長也會(huì)征求各方面的意見，但最終依據(jù)他個(gè)人對(duì)問題的看法做出決定，其他人都要服從。第五十三頁，共九十三頁。問題：權(quán)威不高與權(quán)力濫用并存（黨政之間：行政正職與常委會(huì)的關(guān)系）法治化程度不高副職問題（與正職同為人大選舉或決定，政出多門，矛盾不易協(xié)調(diào)）2008年，共處分黨政機(jī)關(guān)縣處級(jí)以上第一把手906人，占同期處分黨政機(jī)關(guān)縣處級(jí)以上干部的38.6%。第五十四頁，共九十三頁。問題：權(quán)威不高與權(quán)力濫用并存（黨政之間：行政正職與常委會(huì)的關(guān)系）法治化程度不高副職問題（與正職同為人大選舉或決定，政出多門，矛盾不易協(xié)調(diào)）據(jù)2003年全國處分黨政機(jī)關(guān)縣處級(jí)以上干部情況統(tǒng)計(jì)，共有2529人，其中一把手有1094人，占43％。第五十五頁，共九十三頁。四、行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任含義：是指行政領(lǐng)導(dǎo)者違法其法定的義務(wù)所引起的必須承擔(dān)的法律后果。行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的類型：政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任第五十六頁，共九十三頁。不愿不能不必不敢第五十七頁，共九十三頁?，F(xiàn)代人事行政的主要趨向。(1)人事行政中出現(xiàn)政務(wù)官和業(yè)務(wù)官（或事務(wù)官、文官）的分化。(2)由以恩賜官僚制和分贓制為核心向以人才主義和功績(jī)制為基礎(chǔ)的現(xiàn)代人事行政演化。(3)從人治式的發(fā)展到法治式人事行政。(4)人事行政的范圍日益擴(kuò)大，出現(xiàn)了新的業(yè)務(wù)范圍，如考任、培訓(xùn)、職位分類、保險(xiǎn)、撫恤等。(5)管理方法由非科學(xué)的經(jīng)驗(yàn)管理發(fā)展到崇尚理性和效率的科學(xué)管理。(6)由傳統(tǒng)的重視通才發(fā)展到通才和專才并重。第六章人事行政第五十八頁，共九十三頁。二、西方國家公務(wù)員制度(一)西方國家公務(wù)員制度的概念。在西方國家中，“國家公務(wù)員”一般是指通過非選舉程序(主要是通過競(jìng)爭(zhēng)性考試)而被任命擔(dān)任政府公職的國家工作人員。第五十九頁，共九十三頁。3、我國公務(wù)員制度與西方公務(wù)員制度的區(qū)別。(1)構(gòu)成范圍不同。我國的公務(wù)員包括公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員，即公務(wù)員范圍將從行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大到黨委、人大、政協(xié)、審判、檢察、民主黨派等機(jī)關(guān)的工作人員。而西方國家的公務(wù)員一般是不包括政府組成人員的。第六十頁，共九十三頁。西方的“兩官分途”：世界民主政治的通則是“事務(wù)官考任，政務(wù)官簡(jiǎn)任”。政務(wù)官是指機(jī)關(guān)政策之決定與策劃者，參與國家或地區(qū)大政方針之制定，反映執(zhí)政黨的理想并隨政黨而進(jìn)退之公務(wù)人員。各國中央政府僅將部長和少數(shù)協(xié)助部長的職位歸為政務(wù)職位。英國約100人，日本約300人，德國約200人，法國約200人。政府更換時(shí)，新首相或總理所能直接更換的政務(wù)職務(wù)并不多。美國不同，總統(tǒng)制下新任總統(tǒng)可更換4000人的政務(wù)職位。事務(wù)官是指除政務(wù)官外的其它公務(wù)人員，負(fù)責(zé)各項(xiàng)政策與業(yè)務(wù)之執(zhí)行。第六十一頁，共九十三頁。(2)施行的目的不同。我國的公務(wù)員制度是中國共產(chǎn)黨的組織路線和人事制度的一個(gè)組成部分；為保證政府工作的連續(xù)性，而西方的國家公務(wù)員制度，要求與“政務(wù)官”嚴(yán)格分開，成為兩個(gè)封閉的系統(tǒng)。第六十二頁，共九十三頁。(3)與政黨的關(guān)系不同。我國公務(wù)員制度堅(jiān)持黨管干部的原則；而西方國家實(shí)行政黨政治，公務(wù)員堅(jiān)持政治中立，不受政黨干預(yù)，與黨派脫鉤。第六十三頁，共九十三頁。(4)公務(wù)員隊(duì)伍系統(tǒng)的封閉性不同。我國政府機(jī)關(guān)的公務(wù)員與黨的機(jī)關(guān)工作人員及企事業(yè)單位的人員之間可以相互交流；而西方的公務(wù)員隊(duì)伍本身是一個(gè)封閉的系統(tǒng)，可以終身任職，而其他行業(yè)的人員卻難以進(jìn)入這個(gè)系統(tǒng)。第六十四頁，共九十三頁。(三)當(dāng)前我國行政決策體制主要存在問題陳腐、消極的決策觀念根深蒂固決策權(quán)限劃分不清第三部門功能“虛化”決策程序不規(guī)范決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)未適度分離第六十五頁，共九十三頁。三、當(dāng)前我國行政執(zhí)行存在的問題在許多發(fā)展中國家，主要的問題并不在于政府在政治上的不穩(wěn)定或沒有能力為發(fā)展設(shè)計(jì)合理的項(xiàng)目，而在于它們沒有能力將政府的決策和項(xiàng)目加以執(zhí)行。工作是開會(huì)，管理是收費(fèi)，協(xié)調(diào)是喝醉。行動(dòng)在嘴上，停留在會(huì)上，落實(shí)在紙上。第六十六頁，共九十三頁?！吧嫌姓撸掠袑?duì)策”：一些地方部門及行政人員在執(zhí)行政策過程中采取種種方式和手段應(yīng)付、曲解甚至抵制上級(jí)政府的政策，中央政府的既定政策難以在基層切實(shí)得到貫徹實(shí)施。原因有認(rèn)識(shí)性問題，但更為重要是利益性因素的制約。(一)行政執(zhí)行不力第六十七頁，共九十三頁。(二)行政執(zhí)行缺乏成本控制，效率低下1、權(quán)力結(jié)構(gòu)不優(yōu)，部門職能重疊?？h農(nóng)口為例，各縣普遍設(shè)有農(nóng)業(yè)局、農(nóng)墾局、畜牧局、水產(chǎn)局、林業(yè)局、水利局、農(nóng)業(yè)資源開發(fā)局等十幾個(gè)部門。2、官僚主義的困擾，政府官員責(zé)任心淡化，部門間推諉扯皮。如食品安全涉及部門包括農(nóng)業(yè)、海洋及漁業(yè)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商、衛(wèi)生等多個(gè)部門。3、部門利益間的爭(zhēng)奪。第六十八頁，共九十三頁。4、行政執(zhí)行的資源約束。中央政府和地方政府在財(cái)政收入和支出方面表現(xiàn)出財(cái)權(quán)和事權(quán)的嚴(yán)重不對(duì)稱，地方政府的財(cái)稅收入較改革前有所下降，而需要承擔(dān)的財(cái)政支范圍和數(shù)量卻呈現(xiàn)出加大的勢(shì)頭。第六十九頁，共九十三頁。5、行政執(zhí)行中的弄虛作假。在現(xiàn)行行政體制下，一些地方在行政長官的任用考核中仍然沿襲著僵硬的“政績(jī)”衡量法，以速度論得失，以產(chǎn)值論成敗，以數(shù)字論政績(jī)?！耙皇指咧笜?biāo)，一手烏紗帽”。順口溜：村騙鄉(xiāng)、鄉(xiāng)騙縣、一直騙到國務(wù)院。國務(wù)院下文件，一層一層往下念，念完文件進(jìn)飯店，文件根本不兌現(xiàn)。第七十頁，共九十三頁。6、監(jiān)督控制不力。實(shí)際政策執(zhí)行過程中的失監(jiān)、漏監(jiān)和錯(cuò)監(jiān)，降低了地方政府因采取對(duì)策行為、違反中央政策意圖而被查處的幾率。(三)行政程序不規(guī)范行政主體在管理實(shí)踐中仍存在任意棄置程序的現(xiàn)象，如越權(quán)行政，罰款不告知理由，不向相對(duì)人告知權(quán)力政務(wù)不公開，暗箱操作等等。行政程序缺乏規(guī)范，在行政執(zhí)行中，可能會(huì)出現(xiàn)偏差和障礙。第七十一頁，共九十三頁。第八章行政監(jiān)督第一節(jié)行政監(jiān)督概述一、行政監(jiān)督的概念(一)行政監(jiān)督的含義行政監(jiān)督，是指對(duì)行政的監(jiān)督，是指國家機(jī)關(guān)及國家機(jī)關(guān)系統(tǒng)外部的個(gè)人或組織依法對(duì)國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施法律和是否遵紀(jì)守法進(jìn)行的監(jiān)督。第七十二頁，共九十三頁。1．行政監(jiān)督主體監(jiān)督主體，包括國家的行政監(jiān)督和社會(huì)的行政監(jiān)督兩個(gè)方面。其中國家的行政監(jiān)督有立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)(如，行政監(jiān)察和審計(jì)部門)等。社會(huì)的行政監(jiān)督包括各種社會(huì)力量，如政黨組織、社會(huì)團(tuán)體、公民和新聞媒體等。(二）行政監(jiān)督的構(gòu)成要素第七十三頁，共九十三頁。2．行政監(jiān)督客體行政監(jiān)督的指向和客體是國家行政機(jī)關(guān)及其國家公務(wù)員。依法擁有行政管理權(quán)力、行使行政管理職能的非行政組織及其工作人員，也屬于行政監(jiān)督的客體。3．行政監(jiān)督內(nèi)容行政監(jiān)督主體不是對(duì)國家行政機(jī)關(guān)及其國家公務(wù)員的任何行為進(jìn)行監(jiān)督，而只是對(duì)國家行政機(jī)關(guān)及其國家公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)和履行職責(zé)時(shí)的失范行為和失效行為進(jìn)行監(jiān)督。第七十四頁，共九十三頁。二、行政監(jiān)督的特點(diǎn)第一，權(quán)威性。第二，強(qiáng)制性。第三，獨(dú)立性。監(jiān)督主體和監(jiān)督客體決不能兩位一體，更不能讓監(jiān)督主體依附或受制于監(jiān)督客體，而是必須具有相對(duì)的獨(dú)立性。第四，多樣性。多樣化的行政監(jiān)督主體網(wǎng)絡(luò)體系。第五，廣泛性。實(shí)體&程序，合法性&合理性第六，整體性。第七十五頁，共九十三頁。(一)行政監(jiān)督是依法行政的必然要求。(二)加強(qiáng)行政監(jiān)督是發(fā)展民主政治、維護(hù)人民的合法權(quán)益的重要途徑。(三)完善和執(zhí)行行政監(jiān)督是推進(jìn)廉政建設(shè)的必要措施。三、行政監(jiān)督的意義和作用第七十六頁，共九十三頁。第二節(jié)行政內(nèi)部監(jiān)督體系一、政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督，是國家機(jī)關(guān)自我約束和控制的自力性監(jiān)督或自律性監(jiān)督。國務(wù)院各部委和各直屬機(jī)關(guān)對(duì)各地方各級(jí)人民政府相應(yīng)的工作部門、上級(jí)政府部門對(duì)下級(jí)政府部門的監(jiān)督，是主管監(jiān)督。（如聽取工作報(bào)告、督促工作進(jìn)展、檢查決定命令的執(zhí)行、進(jìn)行違紀(jì)處理、行政裁決、行政復(fù)議）第七十七頁，共九十三頁。政府各職能部門就其所主管的工作，在自己職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)其他部門實(shí)行監(jiān)督，這是職能監(jiān)督。另外，下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員按照民主集中制原則，通過反映情況和問題、提出批評(píng)和建議進(jìn)行申訴和控訴等方式，對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為實(shí)施的監(jiān)督。第七十八頁，共九十三頁。政府設(shè)立專門行使監(jiān)察權(quán)的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，對(duì)所有的行政部門的行政管理工作實(shí)行全面性的監(jiān)督（違反國法構(gòu)成犯罪的除外）。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的優(yōu)點(diǎn)是，能使行政監(jiān)察活動(dòng)經(jīng)?；?、專業(yè)化、制度化，提高監(jiān)督的權(quán)威性。二、國家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督第七十九頁，共九十三頁。當(dāng)前存在的問題：行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性和地位在當(dāng)代中國，專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制(同級(jí)行政機(jī)關(guān)和上級(jí)業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo))。經(jīng)濟(jì)上，監(jiān)督機(jī)構(gòu)一般都是從同級(jí)行政部門那里領(lǐng)取活動(dòng)經(jīng)費(fèi)；組織上，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人大多是由行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員兼任或任命，因此易導(dǎo)致唯首長之命是從。第八十頁，共九十三頁。審計(jì)機(jī)關(guān)是政府專設(shè)的根據(jù)有關(guān)法律及財(cái)經(jīng)法規(guī)，以科學(xué)的方法對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)、各企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)行為實(shí)施監(jiān)督的機(jī)關(guān)。審計(jì)工作主要行使下列職權(quán)：調(diào)查權(quán)、處理權(quán)、采取強(qiáng)制措施、通報(bào)。三、國家審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督第八十一頁，共九十三頁。國務(wù)院審計(jì)長是國務(wù)院組成人員；審計(jì)署在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)，對(duì)本級(jí)政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。第八十二頁，共九十三頁。第三節(jié)行政外部監(jiān)督體系一、政黨的監(jiān)督我國實(shí)行黨政分開，黨的監(jiān)督方式是：通過各級(jí)黨委對(duì)黨員公務(wù)員實(shí)行監(jiān)督；黨員公務(wù)員模范遵紀(jì)守法；基層黨組織發(fā)揮保證監(jiān)督作用；黨的紀(jì)委檢查委會(huì)員進(jìn)行監(jiān)督，協(xié)助黨委管理好黨風(fēng)?，F(xiàn)代西方國家中，政黨對(duì)行政的監(jiān)督主要通過兩方面進(jìn)行：制造社會(huì)輿論；政黨議員代表本黨利益對(duì)政府工作的監(jiān)督。第八十三頁，共九十三頁。二、國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督也叫立法監(jiān)督。各國的立法監(jiān)督活動(dòng)主要有質(zhì)詢、詰問、不信任表決、彈劾、審批、調(diào)查等。人民代表大會(huì)是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，在國家機(jī)構(gòu)中處于最高地位，其他國家機(jī)關(guān)由其產(chǎn)生向其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。人民代表大會(huì)是最高類型的監(jiān)督主體，享有最高和廣泛的行政監(jiān)督職權(quán)。第八十四頁，共九十三頁。在實(shí)踐活動(dòng)中，行政監(jiān)督在整個(gè)人大工作程序中處于十分薄弱的環(huán)節(jié)，表現(xiàn)在：首先，對(duì)抽象行政行為因?yàn)槿狈唧w、詳細(xì)的程序性規(guī)定而無法操作。全國人大常委會(huì)終于在2004年5月設(shè)立了法制工作委員會(huì)法規(guī)審查備案室，以對(duì)行政法規(guī)和地方性法規(guī)是否存在違法違憲的問題進(jìn)行審查、通報(bào)并向制定法律規(guī)范的機(jī)關(guān)提出限期修改或撤銷相關(guān)條款的動(dòng)議。d第八十五頁，共九十三頁。其次，國家財(cái)政預(yù)算決算的審議上是滯后的和形式性的，缺乏強(qiáng)有力的制約和監(jiān)督。預(yù)算編制較粗糙，審查時(shí)間太短，人大代表不專業(yè)。“代表看了等于白看”。而外國的議會(huì)百分之六十的時(shí)間用在審核各種財(cái)政預(yù)算上《預(yù)算法》并未明確規(guī)定人大的預(yù)算。修正權(quán)。沒