【城鎮(zhèn)規(guī)劃】-城市規(guī)劃公眾參與的主要理論

城市規(guī)劃公眾參與的主要理論國外的公眾參與經(jīng)歷了物質(zhì)形態(tài)建設(shè)規(guī)劃，數(shù)理模型規(guī)劃和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃幾個(gè)階段。規(guī)劃工作的視點(diǎn)逐漸由宏觀轉(zhuǎn)向微觀，由烏歐的專家角度轉(zhuǎn)向市民的角度，由理論性、專業(yè)性和集中的權(quán)力轉(zhuǎn)向自然、具體、由下至上的探索。在形態(tài)建設(shè)規(guī)劃階段，公眾參與僅僅是限于了解和聆聽，規(guī)劃部門根據(jù)公眾提出的意見對(duì)規(guī)劃加以修改，經(jīng)采納后付諸實(shí)施。在數(shù)理模型階段，由于公眾很難理解復(fù)雜而抽象的數(shù)學(xué)模型，公眾參與僅限于學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和研究機(jī)構(gòu)的“精英層次”。在社會(huì)發(fā)展規(guī)劃階段，1962年戴維多夫(DawdoK)和瑞納(ReiMr)發(fā)表了“規(guī)劃的選擇理論”，從多元主義出發(fā)來建構(gòu)城市規(guī)劃中公眾參與的理論基礎(chǔ)。他們認(rèn)為，規(guī)劃的整個(gè)過程都充滿著選擇，而任何選擇的做出都是以一定的價(jià)值判斷為基礎(chǔ)的，規(guī)劃師不應(yīng)以自己認(rèn)為是正確的或錯(cuò)誤的這樣的判斷來決定社會(huì)的選擇，因?yàn)檫@是規(guī)劃師的價(jià)值觀的作用，而不是社會(huì)大眾的判斷。規(guī)劃師并不能擔(dān)當(dāng)這樣的職責(zé)，而且這樣做也不具有合法性。因此，規(guī)劃的終極目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是擴(kuò)展選擇和選擇的機(jī)會(huì)，而不是相反。以此理論為基礎(chǔ)，戴維多夫又提出“倡導(dǎo)性規(guī)劃”。他認(rèn)為．從社會(huì)政治學(xué)角度來看，規(guī)劃師應(yīng)該正視社會(huì)價(jià)值的分歧，并選擇與社會(huì)底層人士相同的價(jià)值觀：一方面規(guī)劃師要成為他們的政治倡導(dǎo)者，另一方面又為他們提供規(guī)劃的技術(shù)知識(shí)。實(shí)際上，就是希望城市規(guī)劃能夠?qū)⒊鞘猩鐣?huì)各方面的要求、價(jià)值判斷和愿望結(jié)合在一起，在不同群體之間進(jìn)行充分的協(xié)商．為今后各自的活動(dòng)進(jìn)行預(yù)先協(xié)調(diào)，最后通過一定的法律程序形成規(guī)范他們今后活動(dòng)的“契約”。這樣，城市規(guī)劃既成為各類群體意志的表達(dá)，又是他們必須遵守的規(guī)章。從此以后．城市規(guī)劃更加注重社會(huì)科學(xué)、價(jià)值觀念及判斷，人和人性的關(guān)系成為城市規(guī)劃中考慮的重點(diǎn)。城市規(guī)劃也更注重政治科學(xué)，規(guī)劃決策往往是在政治層面上做出的，實(shí)施時(shí)也需要各個(gè)政府部門的協(xié)作。城市發(fā)展也不僅被視為是物質(zhì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更重要的是公眾參與和政策的制訂和實(shí)施，是制度和立法。1965年，戴維多夫又發(fā)表了《倡導(dǎo)規(guī)劃與多元社會(huì)》一文，認(rèn)為在多元化的社會(huì)，規(guī)劃沒有一個(gè)完整的、明確的公眾利益，只有不同的“特別利益”。規(guī)劃工作者要自己明白，并要公開表白，究竟他為哪一個(gè)利益作規(guī)劃，并要為受規(guī)劃所影響的其他人發(fā)言。城市規(guī)劃公眾參與的要點(diǎn)理解①城市規(guī)劃要露視城市管治和協(xié)調(diào)思路的運(yùn)用管治，是西方城市規(guī)劃和城市方面的研究剛剛起步，對(duì)“管治”思想的運(yùn)用已逐漸引起重視。城市管治既可視為一種比城市管理更高級(jí)的“管理”措施，在某種程度上它實(shí)際上是一種理念，這種理念在西方城市規(guī)劃和管理中得到廣泛運(yùn)用。公眾參與是城市管治最為重要的內(nèi)容之一。從這個(gè)角度來講，要真正做到公眾有效地參與城市規(guī)劃，重視城市管治的思想和理念是一個(gè)基礎(chǔ)。西方發(fā)達(dá)國家的城市管治基本上涉及城市地區(qū)不同機(jī)構(gòu)層(地方政府、市民社會(huì)和私營部門)關(guān)系的性質(zhì)、質(zhì)量和目標(biāo)的總和，這些關(guān)系又分解為正式的和非正式的結(jié)構(gòu)和規(guī)則等諸多方面。換言之，城市管治涉及中央、地方和非政府組織多層次的權(quán)力協(xié)調(diào)，其中政府、公司、社團(tuán)、個(gè)人行為對(duì)資本、土地、勞動(dòng)力、技術(shù)、信息、知識(shí)等生產(chǎn)要素控制、分配、流通的影響都是其研究內(nèi)容。城市管治的研究方法一般通過系統(tǒng)的流態(tài)、系統(tǒng)機(jī)制和系統(tǒng)目標(biāo)進(jìn)行，將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等可持續(xù)發(fā)展，資本、土地、勞動(dòng)力、技術(shù)、信息、知識(shí)等生產(chǎn)要素綜合包融在內(nèi)的整體管治概念。城市管治的核心思想之一是運(yùn)用“協(xié)調(diào)”的思路來解決問題。城市規(guī)劃與管理中的協(xié)調(diào)思路，要求據(jù)棄行政級(jí)別差異的觀念，各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)、非政府組織代表和市民代表平等地坐在一起，通過討論、協(xié)商或談判的方式，以謀求多方利益最大化為目標(biāo)，民主而實(shí)際地解決問題。在傳統(tǒng)的上、下級(jí)地方政府之間“控制”、“服從”的思路下，涉及到低級(jí)行政單元利益、市民利益和高級(jí)行政單元利益的協(xié)調(diào)時(shí)，低級(jí)行政單元和市民往往出于對(duì)“局部利益服從整體利益”、“個(gè)人利益服從集體利益”這一結(jié)果的擔(dān)心而回避協(xié)商，更不可能出現(xiàn)“談判”；同級(jí)政府之間也常常抱著“超越管轄范圍便沒有權(quán)力”的觀念而對(duì)雙方的協(xié)調(diào)不感興趣或至少抱著不積極的態(tài)度；在傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)區(qū)域事務(wù)的觀念下，非政府組織和市民沒有地位，其意見也得不到重視?！皡f(xié)調(diào)”就是要改變這種局面，正視各方的利益，不以權(quán)力和社會(huì)地位的高低論短長，公平地討論利益分配，平等地探討區(qū)域發(fā)展問題。②城市規(guī)劃和管治要強(qiáng)調(diào)市民社會(huì)的作用公眾參與，是公眾對(duì)影響市民生活的政治過程的密切參與，即人們介入到?jīng)Q策和權(quán)力之中。發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家擴(kuò)大政治參與的潮流始于20世紀(jì)70年代末期，并且已經(jīng)成為這一時(shí)代各級(jí)政府的中心問題，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署曾把市民社會(huì)參與的缺乏列為10個(gè)最嚴(yán)重的問題之一。城市規(guī)劃中之所以強(qiáng)調(diào)市民社會(huì)和公眾參與，實(shí)際上與城市為了突出地方自治與民眾的自我管理而對(duì)中央政府在地方管理過程中的方式進(jìn)行反省的狀況分不開的。通過市民社會(huì)的參與，可以有助于形成完善的監(jiān)督機(jī)制，減少政府決策的失誤，使政府更好地服務(wù)于社會(huì)。與此同時(shí)，通過政府與市民社會(huì)之間的合作和互動(dòng)，建立起一種伙伴關(guān)系，對(duì)政府來講，可以使運(yùn)作成本最低化，可以達(dá)到借力發(fā)力、調(diào)動(dòng)所有的社會(huì)資源為自己服務(wù)的效果。公眾參與城市規(guī)劃的原則、內(nèi)容與形式我國城市規(guī)劃公眾參與的開展既要借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，又要密切結(jié)合我國的國情，逐步制定公眾參與的原則與程序。從目前來看，我國公眾參與城市規(guī)劃應(yīng)邂循以下原則：①公正原則。要求行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政執(zhí)法行為過程中平等地對(duì)待各方當(dāng)事人，排除各種可能造成不平等或者偏見的因素。程序公正是實(shí)體公正的保證，它不僅有助于實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)，而且使公眾確信行政執(zhí)法行為是公正的，從而自覺履行行政法所規(guī)定的義務(wù)。②公開原則。公開原則是實(shí)現(xiàn)公民對(duì)行政執(zhí)法行為行使”知”的權(quán)利。行政機(jī)關(guān)要通過一定的方式和途徑，讓公眾了解規(guī)劃編制、審批決策、實(shí)施管理各個(gè)階段的狀況。公開和透明是公眾參與的前提條件。這樣可以提高公民對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的信任度，也有利于監(jiān)督行政執(zhí)法過程。③參與原則。是讓公眾實(shí)現(xiàn)“為”的權(quán)利。要在相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的安排下，通過決策、管理權(quán)力的下放和立法來加以保障，要在城市規(guī)劃中引入聽證制度。要提高參與人員的主動(dòng)性和參與的廣度。④效率原則。在保證公民權(quán)益的前提下，應(yīng)盡量簡單、快速、低成本地作出行政執(zhí)法行為，以提高效率?？梢愿鶕?jù)規(guī)劃的不同性質(zhì)和階段，采取正常的或簡易的程序。公眾參與城市規(guī)劃的內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：①公眾參與的目標(biāo)控制。事前確定參與方案應(yīng)達(dá)到的目的和效果、表現(xiàn)方式的選擇，如針對(duì)市民采用看得見、模得著的模型方案等；確定參與的專家代表和利益代表，使參與具有較強(qiáng)的針對(duì)性。②公眾參與的過程控制。主要是對(duì)參與活動(dòng)進(jìn)行合理而有效的組織，包括事前動(dòng)員宣傳，活動(dòng)的組織和引導(dǎo)，資料、表格的發(fā)放，參與方案的講解、解釋，意見的收集設(shè)計(jì)者的跟蹤參與等。進(jìn)行解釋，對(duì)收集到的意見進(jìn)行回饋，在活動(dòng)結(jié)束后進(jìn)行總結(jié)，充分體現(xiàn)對(duì)參與者意見的尊重。③公眾參與的結(jié)果控制。主要只對(duì)反饋信息進(jìn)行分析，消化、吸收、利用。對(duì)不合理意見進(jìn)行解釋，對(duì)收集到的意見進(jìn)行回饋，在活動(dòng)結(jié)束后進(jìn)行總結(jié)，充分體現(xiàn)對(duì)參與者意見的尊重。公眾參與城市規(guī)劃的形式主要包括城市規(guī)劃展覽系統(tǒng)，規(guī)劃方案聽證會(huì)、研討會(huì)．規(guī)劃過程中的民意調(diào)查，規(guī)劃成果網(wǎng)上咨詢等。①城市規(guī)劃展覽系統(tǒng)。將規(guī)劃公開展示是開展規(guī)劃咨詢、實(shí)行規(guī)劃民主監(jiān)督的最有效途徑之一。規(guī)劃工作者通過模型、效果園、電視專題片、實(shí)景照片等直觀形象和通俗易懂的形式，廣泛征求社會(huì)各界意見，加大宣傳力度，讓人們更多地了解、關(guān)心和支持城市規(guī)劃工作，實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督。②規(guī)劃聽證制度。對(duì)每一項(xiàng)規(guī)劃方案，都要舉辦由地方規(guī)劃主管部門領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃設(shè)計(jì)專家、地方政府領(lǐng)導(dǎo)及市民代表參加的規(guī)劃動(dòng)員會(huì)、規(guī)劃座談會(huì)、規(guī)劃方案匯報(bào)會(huì)、規(guī)劃評(píng)審會(huì)以及規(guī)劃研討會(huì)等，對(duì)規(guī)劃涉及的城市社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益及規(guī)劃可行性等進(jìn)行廣泛的論證，盡可能使領(lǐng)導(dǎo)、專家和群眾達(dá)成共識(shí)，使規(guī)劃編制、審批管理及實(shí)施管理從一開始就結(jié)合在一起。③規(guī)劃編制過程的民意調(diào)查。民意調(diào)查即把規(guī)劃方案在相關(guān)社區(qū)公開展示一段時(shí)間，廣泛征求意見，形成翔實(shí)的調(diào)查報(bào)告，其目的是為了使規(guī)劃目標(biāo)與實(shí)際需求相適應(yīng)。在此過程中，協(xié)調(diào)平衡各種利益關(guān)系，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行適當(dāng)范圍的調(diào)整、補(bǔ)充和修改，將規(guī)劃實(shí)施過程中可能的矛盾盡量消解在規(guī)劃編制的過程中，做到規(guī)劃與市民意愿的有機(jī)統(tǒng)一，為規(guī)劃實(shí)施做好準(zhǔn)備。城市規(guī)劃公眾參與的作用：①公眾參與使城市規(guī)劃有效應(yīng)對(duì)主體的多元化②公眾參與能夠有效體現(xiàn)城市規(guī)劃的民主化和法制化③公眾參與將導(dǎo)致城市規(guī)劃的社會(huì)化④公眾參與保障城市之間實(shí)現(xiàn)利益的最大化公眾參與的定義：公眾參與全稱是公眾參與城市規(guī)劃（Publicparticipationinplan）,實(shí)質(zhì)就是通過一定的方法和程序讓眾多的城市成員能夠參與到那些與他們的生活環(huán)境息息相關(guān)的政策和規(guī)劃的制定及決策過程中去。目的：并不在于讓規(guī)劃師能夠借此說服公眾，或是讓公眾籍此來指揮規(guī)劃師，其最終目的在于通過此項(xiàng)活動(dòng)達(dá)到規(guī)劃師與公眾間的相互了解、相互信任，收到集思廣益的效果。作用：①促進(jìn)規(guī)劃師直接了解民意，為規(guī)劃提供良好的“自下而上”的反饋機(jī)制，使城市規(guī)劃具備“上有指令，下有反饋”的雙向信息系統(tǒng)，為開展規(guī)劃打好基礎(chǔ)；②對(duì)城市規(guī)劃起到“集思廣益”之效；③有利于群策群力實(shí)施城市規(guī)劃；④有利于全民皆兵的強(qiáng)化城市管理。方法：⑴規(guī)劃師主導(dǎo)法：強(qiáng)調(diào)信息由規(guī)劃師傳遞到公眾那一方，著重規(guī)劃師向公眾解釋各階段方案，讓公眾了解、并讓公眾審查、評(píng)價(jià)規(guī)劃師的工作。⑵公眾主導(dǎo)法：著重信息從公眾傳遞到規(guī)劃師，使公眾有機(jī)會(huì)闡述自己的意愿，便于規(guī)劃師掌握第一手基礎(chǔ)資料，從而為規(guī)劃提供可靠依據(jù)。⑶互動(dòng)的方法：上兩種是單向信息交流，這是一個(gè)雙向信息交流的過程，強(qiáng)調(diào)直接給規(guī)劃師與公眾提供相互交流與協(xié)作的機(jī)會(huì)。途徑：⑴確定規(guī)劃任務(wù)：規(guī)劃人員要經(jīng)常主動(dòng)深入社會(huì)進(jìn)行調(diào)查，建立良好公眾反饋信息系統(tǒng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，從而合理確定任務(wù)。⑵擬訂規(guī)劃目標(biāo)：目標(biāo)的確定不能主觀臆斷，應(yīng)體現(xiàn)整體利益，在領(lǐng)會(huì)上級(jí)戰(zhàn)略