關(guān)于進一步完善中央銀行最后貸款人制度的思考

關(guān)于進一步完善中央銀行最后貸款人制度的思考

最后貸款人制度是中央銀行在商業(yè)銀行陷入流動性困境時作為最后貸款人對其給予流動性援助，即當(dāng)其他人無法向銀行提供儲備時，為了阻止銀行倒閉，央行向其提供儲備，清除集體行為的非理性造成的金融恐慌及其傳染和導(dǎo)致系統(tǒng)崩潰。最后貸款人制度產(chǎn)生至今，已經(jīng)有一兩百年的歷史，該制度的發(fā)展史表明其在帶來積極效應(yīng)的同時也需要付出一定的成本和代價。如何完善該制度，使其以最低的成本發(fā)揮積極的作用仍是我們應(yīng)努力的方向。

一、最后貸款人制度的產(chǎn)生和發(fā)展

(一)最后貸款人制度的若干理論

學(xué)界一般認為，弗郎西斯·巴倫爵士稱英格蘭銀行為“銀行的銀行”，并于1797年談到該行時最早使用了“最后貸款人制度”(thelenderoflastResort，簡稱LLR或LOLR)字樣。1802年，亨利·桑頓在他的一篇文章中認為英格蘭銀行應(yīng)該對銀行危機作出反應(yīng)。在一個有中央銀行的銀行體系中，危機中的銀行會求助于中央銀行，中央銀行應(yīng)該早有準(zhǔn)備并予以支持。這是最早關(guān)于最后貸款人職責(zé)、原則的論述。

此后，更為著名的論述是沃爾特·巴吉特在1873年出版的《倫巴第街》一書。在該書中，巴吉特認為，必須有一個中央銀行事先儲備有大量的隨時可供動用的儲備，以便在銀行恐慌時應(yīng)付危機銀行。巴吉特還詳細論述了在銀行行使最后貸款人職責(zé)時應(yīng)遵循的四項原則，即：以懲罰利率提供貸款；中央銀行事先明確隨時、無限制地提供貸款；有良好的擔(dān)保；僅向陷入清償危機但并非破產(chǎn)的銀行提供貸款。1986年梅澤爾概括和發(fā)展了巴吉特的傳統(tǒng)觀點，他列舉了5點：(1)中央銀行是貨幣體系唯一的貸款人，如美國；(2)為使流動無資金性銀行免于關(guān)閉，中央銀行應(yīng)當(dāng)滿足有擔(dān)保無物的貸款，該擔(dān)保物在沒有恐慌的正常經(jīng)濟環(huán)境下是可銷售的，他不應(yīng)限于正常時期向中央銀行申請再貼現(xiàn)的合格票據(jù)；(3)中央銀行的貸款或放款應(yīng)當(dāng)是大量的、及時地以高于市場利率的方式提供；(4)上述三條原則要預(yù)先規(guī)定并在危機時被嚴格遵守；(5)無償付能力金融機構(gòu)，假如不能作為整體單位被拍賣，則以時常價格出售或清算。梅澤爾認為，金融恐慌之所以產(chǎn)生，就是因為中央銀行沒有遵循“巴吉特原則”。1999年，IMF經(jīng)濟學(xué)家StanleyFischer提出了以下觀點：歷史事實表明，中央銀行不是唯一的最后貸款人；最后貸款人未必一定需要具有創(chuàng)造高能貨幣的能力；中央銀行應(yīng)該對在正常時期是良好的擔(dān)保提供貸款；事實上，中央銀行在提供貸款時并不總是以懲罰性利率；最后貸款人不一定只能向市場提供貸款而不向單獨的機構(gòu)的提供貸款；最后貸款人并不需要事先聲明一定要借款，要運用“建設(shè)性的模糊”(constructiveambiguity)策略。

(二)最后貸款人制度和法律的歷史由來

最早實踐最后貸款人制度的國家是英國。1825年英國的銀行發(fā)生恐慌，英格蘭銀行對陷入清償危機的銀行提供流動性支持。大約一兩天后，恐慌就消退了。1890年，英國又發(fā)生了巴林銀行危機，巴林銀行因參與阿根廷鐵路投機活動而瀕臨破產(chǎn)，不得不向英格蘭銀行求助，英格蘭銀行在政府的支持下，聯(lián)合其他銀行一起先后籌集了2200萬英鎊作為援助資金，成功化解了危機。

美國是最先把最后貸款人制度加以歸納并寫入法律的國家，該法律即1913年《聯(lián)邦儲備法》。其產(chǎn)生的背景1873年、1893年和1907年，美國接連發(fā)生嚴重的信用危機，金融風(fēng)潮四起，銀行不斷發(fā)生清算、倒閉。這種情況引起了人們的普遍關(guān)注，開始從不同側(cè)面來觀察、研究、反思美國銀行制度存在的漏洞和問題。經(jīng)過研究考察，美國銀行家們發(fā)現(xiàn)一個重要的問題是整個銀行體系缺少一個強有力的最后貸款者。當(dāng)時主張建立中央銀行派的參議員埃瑞施召集美國一些銀行的總裁和銀行方面的專家秘密討論了關(guān)于建立美國中央銀行的提案，形成了“埃瑞施計劃”。1908年，美國國會組建了“國民貨幣委員(埃瑞施計劃)會”，這個委員會對全國銀行所存在的問題作了一次規(guī)模空前的調(diào)查研究，同時重新審議了“埃瑞施計劃”，認為“埃瑞施計劃”不僅可行，而且必須實行。于是國會在“埃瑞施計劃”基礎(chǔ)上采取立法的形式將國會貨幣委員會調(diào)查研究的結(jié)果具體化，從而產(chǎn)生了1913年《聯(lián)邦儲備法》。

繼美國之后，德、法、日等國紛紛效仿，在其銀行法中規(guī)定這一制度。目前，幾乎所有國家和地區(qū)都建立了最后貸款人制度。

二、最后貸款人制度存在的合理性

歷史表明，金融體系具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性和傳染性，而正是金融體系的這些特點使得最后貸款人制度的存在有了合理性。

(一)銀行體系的內(nèi)在不穩(wěn)定性

銀行體系的內(nèi)在不穩(wěn)定性表現(xiàn)在以下兩個方面：第一，部分準(zhǔn)備制度。銀行作為典型的金融機構(gòu)，吸收了大量的閑散資金，并把它轉(zhuǎn)換成長期投資。銀行是一類承擔(dān)了“儲蓄—投資”轉(zhuǎn)換機制的重要機構(gòu)。在一般情況下，存款人同時提現(xiàn)是幾乎不存在的。因此，部分的準(zhǔn)備資金就足以維持銀行的日常資金運作。但是，銀行部分準(zhǔn)備制度賴以生存的基礎(chǔ)是儲戶的信心。當(dāng)銀行發(fā)生突發(fā)事件，儲戶的信心崩潰(或恐慌)引發(fā)的擠兌在不能及時取得足夠的市場融資的條件下，即使再穩(wěn)健的銀行也難以逃脫被清算的命運。第二，與工業(yè)或商業(yè)公司不同，銀行具有很高的負債比例，高負債比例運營的特征是放大風(fēng)險和收益，一旦有項目投資失敗，易于使少量的自有資本喪失殆盡。本質(zhì)上銀行是高風(fēng)險行業(yè)，其風(fēng)險包括信用風(fēng)險、利率風(fēng)險、外匯風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、違約風(fēng)險和其他許多風(fēng)險。這些風(fēng)險的暴露過大都足以影響市場對銀行的信心。

(二)銀行擠兌的傳染性

當(dāng)單個銀行發(fā)生擠兌風(fēng)險時，由于整個市場彌漫著悲觀氣氛，再加上銀行信息披露不充分，導(dǎo)致投資者無法分辨好銀行和壞銀行，單個銀行的擠兌可能蔓延到有清償能力的銀行，威脅整個銀行體系。在這種情況下，銀行擠兌變成銀行恐慌。在發(fā)生銀行恐慌的情況下，市場對貨幣的需求增加，銀行的存款數(shù)量和貨幣數(shù)量急劇下降，導(dǎo)致整個銀行的儲備干涸。在沒有最后貸款人對市場注入流動性資金時，銀行可能被迫賣掉部分非流動性資產(chǎn)以應(yīng)對資金的提取。這將會帶來多方面的負面影響：一方面，銀行資產(chǎn)凈值下降，進而導(dǎo)致銀行運營能力下降，風(fēng)險上升，銀行可能因此破產(chǎn)。另一方面，由于銀行是承擔(dān)“儲蓄—投資”轉(zhuǎn)換機制的重要機構(gòu)，銀行體系內(nèi)部資金的減少，勢必影響到其投資的工業(yè)、商業(yè)等部門，會影響到整個國民經(jīng)濟的運行。歷史已經(jīng)表明，最后貸款人制度的存在，可以為單個銀行提供流動性資金，保證支付，防止公眾信心下降而引發(fā)的集體非理性擠兌，避免金融恐慌，維護公眾利益。

三、最后貸款人制度的成本分析

最后貸款人制度的存在，有其內(nèi)在的合理性，但任何制度的設(shè)計都不是完美無缺的。最后貸款人制度在發(fā)揮作用的同時也需要承擔(dān)一定的成本代價，其中最突出的是道德風(fēng)險。

一般而言，大銀行較之于中小銀行有更大的系統(tǒng)性影響，其經(jīng)營失敗對金融系統(tǒng)的安全有更為嚴重的威脅，這種倒閉是當(dāng)局和公眾不能容忍的，于是大銀行往往成為監(jiān)管寬容的對象。那些認為自己規(guī)模很大或很重要的商業(yè)銀行的管理人員，相信在發(fā)生流動性不足或其他問題時，中央銀行不會坐視不管，肯定會提供再貸款，因此會放松風(fēng)險約束和危機管理追求高風(fēng)險高收益項目的對策行為，因為一旦成功，收益是自己的，而出現(xiàn)問題，損失卻由中央銀行或投資者承擔(dān)。市場經(jīng)濟要求市場主體對自己的行為負責(zé)，而最后貸款人制度使這一要求受到侵蝕。此外，基于“太大而不能倒閉”，中央銀行在實踐中往往對大銀行提供支持，而任由中小銀行倒閉。這對中小銀行及其存款人來說是不公平的。

此外，最后貸款人制度還有可能帶來以下問題：中央銀行向問題銀行提供大量的流動資金，可能產(chǎn)生通貨膨脹的壓力；同時中央銀行也會面臨無法收回貸款本息的風(fēng)險。

四、完善最后貸款人制度的對策建議

如何才能盡量發(fā)揮最后貸款人制度的積極作用，減少實施該制度的負面影響，是本文的主旨。以下，本文從最后貸款人制度的要素條件、建設(shè)性摸棱兩可原則、市場退出機制等方面論述最后貸款人制度的健康實施。

(一)最后貸款人制度的要素條件

實施最后貸款人制度，首先涉及的是該制度的構(gòu)成要素。最后貸款人制度的構(gòu)成要素是影響該制度實施的最直接的因素，因此完善最后貸款人制度首先要完善對其構(gòu)成要素的規(guī)定。

1.貸款人。貸款人是指向陷入流動性困境的銀行提供流動性資金的資金提供者。擔(dān)當(dāng)貸款人角色的主體，必須具有足夠的、大量的資金支持，最好是能夠創(chuàng)造貨幣的公共機構(gòu)。而中央銀行天生就滿足這些條件，因此，最后貸款人制度的貸款人角色一開始就落到中央銀行的身上。但是，央行所能支配的資源終究是有限的。為了使陷入流動性困境的銀行能夠獲得充足的貸款金額，中央銀行在行使最后貸款人職能時，可以借助自己的權(quán)威地位要求若干個實力雄厚的穩(wěn)健銀行與之配合，提供協(xié)同貸款，這種方式改變了央行傳統(tǒng)的“單打獨斗”模式，有助于緩解資源約束。目前，協(xié)同貸款在某些國家已經(jīng)演化為一種制度性的應(yīng)對方案。

2.借款人。并不是所有的銀行都能當(dāng)然地成為最后貸款人制度的借款人。從最后貸款人制度的定義可看出，作為借款人的銀行是陷入流動性困難的銀行，而不是滿足破產(chǎn)條件的銀行。大的銀行機構(gòu)發(fā)生流動性困境時，政府只對一些機構(gòu)如資產(chǎn)狀況較好的提供流動性援助，對另一些則堅決實施倒閉，避免金融體系大的動蕩。最后貸款人機制應(yīng)被視為解決銀行臨時性的流動性困難從而保證銀行體系的安全性的機制，而不是保證所有銀行都不倒閉的機制。經(jīng)濟體系中的不健康不穩(wěn)定因素應(yīng)該被及時清除而不是被掩蓋，這才能保證金融體系的安全。讓應(yīng)破產(chǎn)的機構(gòu)繼續(xù)運行將是災(zāi)難性的，因為這將大大增加道德風(fēng)險。滿足借款人條件的銀行必須是這樣的銀行，該銀行的擠兌或倒閉足以影響整個銀行體系，甚至造成銀行恐慌。同時，接受援助的銀行應(yīng)該提供足夠的擔(dān)?；蛱峁┝己玫膿?dān)保。

3.貸款利率。Bagehot強調(diào)央行對個別問題機構(gòu)提供緊急流動貸款時應(yīng)執(zhí)行罰息原則。因為高利率對貸款申請人首先是一種篩選機制，剔除那些不是最需要緊急救助的銀行。同時，高融資成本形成的硬約束迫使受助銀行在向央行提出貸款申請之前充分挖掘市場潛力，防止銀行進行政策套利。與此同時，這樣一種苛刻的方式可以消除銀行安全網(wǎng)所帶來的道德風(fēng)險，因為即使央行同意提供最后貸款幫助渡過難關(guān)，這些機構(gòu)也必須為自己的不謹慎行為付出應(yīng)有的代價。

4.貸款期限。既然中央銀行最后貸款人政策的對象僅為陷入暫時性流動危機的問題銀行，那么，緊急貸款就應(yīng)該為短期貸款。因為如果政府向銀行提供長期融資支持，一方面有損市場公平競爭，會削弱市場約束，并淡化機構(gòu)的退出壓力，影響監(jiān)管當(dāng)局的權(quán)威性；另一方面還可能增大解決銀行問題的最終成本。

(二)建設(shè)性模棱兩可原則

為了健康地實施最后貸款人制度，防范道德風(fēng)險的產(chǎn)生，在實施該制度時應(yīng)堅持建設(shè)性模棱兩可原則。它是指對任一金融機構(gòu)的所有經(jīng)驗活動，央行從謹慎出發(fā)，關(guān)于是否、何時、在何種條件下提供支援的任何預(yù)先承諾都應(yīng)該制止。建設(shè)性模棱兩可的設(shè)計思路，就是中央銀行事先故意使其是否履行最后貸款人的條件變得建設(shè)性模棱兩可。由于銀行不確定自己是否為援助對象，形成對銀行的一種壓力，從而使其謹慎行動。

在實踐中，為消除銀行所有者及管理層的道德風(fēng)險，防止其過度依賴央行或產(chǎn)生其他任何不切實際的盲目樂觀情緒，不少國家的中央銀行在提供流動性救助時傾向于設(shè)計一些“積極有益的模糊性”標(biāo)準(zhǔn)，即關(guān)于央行是否做、何時做以及如何做等方面的實質(zhì)內(nèi)容事先是不確定的。最后貸款人制度的具體落實要依據(jù)中央銀行對具體案例情況、產(chǎn)生背景、采取行動的成本收益分析等判斷而定。因而前面提到的央行對問題機構(gòu)提供緊急支持的幾個條件只能是問題銀行獲得最后貸款的必要條件，而非充分條件。任何一家機構(gòu)事先都無法找到充分的理由讓其確信：在自己陷入流動性困境時一定能得到最后貸款人的救助。

(三)其他制度的保障

最后貸款人制度的順利和健康實施，不僅需要該制度本身的完善，還需要其他相關(guān)制度的配套實施。

1.銀行建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。要建立和完善一個國家的市場經(jīng)濟體制，就必須建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。銀行作為參與市場經(jīng)濟活動的主體，應(yīng)當(dāng)遵循市場經(jīng)濟的發(fā)展要求。因此，作為市場經(jīng)濟的重要參與者，銀行也必須建立現(xiàn)代企業(yè)制度，真正實現(xiàn)商業(yè)銀行的商業(yè)化運作。銀行應(yīng)對自己的經(jīng)濟行為負責(zé)，當(dāng)銀行出現(xiàn)資金困難時，首先應(yīng)當(dāng)考慮如何自救，而不是只想著向中央銀行貸款，這才能體現(xiàn)最后貸款人制度的“最后”的屬性。同時，現(xiàn)代企業(yè)制度的一個內(nèi)在要求就是要有市場主體的退出機制，這是市場主體對自己行為負責(zé)的要求。對銀行的過度保護，會破壞市場規(guī)則。如前所述，最后貸款人制度對銀行的救助，并不是為了保證所有的銀行不倒閉，而是為了防止金融恐慌及其帶來的不利影響。在銀行體系建立市場退出機制，可以防止最后貸款人制度的濫用，防止道德風(fēng)險的產(chǎn)生。

2.增強銀行信息的透明度。銀行是一種特殊主體，其運營情況關(guān)系到廣大儲戶的利益，因此加強對銀行信息的披露顯得尤為重要。只有增強銀行信息的透明度，才能讓廣大的利益相關(guān)者清楚地知道銀行的經(jīng)營狀況，分辨經(jīng)營好的銀行和經(jīng)營不好的銀行，防止發(fā)生單個銀行擠兌的惡性傳染。

3.加強對銀行的監(jiān)管。銀行作為市場經(jīng)濟的參加者，其經(jīng)營行為應(yīng)遵守相關(guān)的法律法規(guī)，接受市場規(guī)制法的規(guī)制。中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會作為銀行的監(jiān)管機構(gòu)，應(yīng)履行好對銀行的監(jiān)督管理職能，懲治違法銀行，保證銀行的經(jīng)營行為符合法律的規(guī)定。加強對銀行的監(jiān)管就是為了保障銀行自身的合