新發(fā)展觀與經(jīng)濟(jì)法治新發(fā)展

新發(fā)展觀與經(jīng)濟(jì)法治新發(fā)展

經(jīng)過(guò)20余年的探索、實(shí)踐，我國(guó)的改革、發(fā)展取得了很大的成就，也積累了不少問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)正面臨著轉(zhuǎn)折關(guān)頭，挑戰(zhàn)和機(jī)遇并存。在此情況下，《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》在客觀、恰當(dāng)?shù)卦u(píng)價(jià)已有成績(jī)和存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，明確了進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的方向和大政方針，意義十分重大。經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)法的調(diào)整，需將其納入法治的軌道，因此，《決定》在著眼于經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，也對(duì)經(jīng)濟(jì)法治提出了新的課題和要求，值得我們關(guān)注和研究。

一、經(jīng)濟(jì)法治的體制和機(jī)制性障礙猶存

《決定》對(duì)十一屆三中全會(huì)以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的基本評(píng)價(jià)是：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立，但還不完善，生產(chǎn)力發(fā)展仍面臨著諸多體制性障礙。法治作為上層建筑，也是經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，《決定》所謂體制性障礙中無(wú)疑也包含著經(jīng)濟(jì)法治方面的障礙。

障礙之一：立法及其指導(dǎo)思想方面

法是一種社會(huì)行為規(guī)范，它從何而來(lái)？從無(wú)法無(wú)天的時(shí)代一路走來(lái)的國(guó)人，不免被籠罩著法的某種神圣光環(huán)所迷惑，仿佛立法機(jī)關(guān)和任何有權(quán)制定規(guī)則的機(jī)關(guān)就是神仙皇帝，對(duì)其公布的法條產(chǎn)生崇拜，忘記了或不了解法永遠(yuǎn)是不同主體及利益博弈的產(chǎn)物，權(quán)、利及其制衡是法的固有秉性。

縱觀現(xiàn)實(shí)生活，人們看到，許多法律、法規(guī)、規(guī)章的出臺(tái)，是主管部門急于藉助法律獲得權(quán)力、某些人大代表對(duì)某事甚或一己之義憤，以及領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注或偏好的結(jié)果。在法的制定過(guò)程中，各種利益主體未能充分表達(dá)意見(jiàn)，并被吸納到法中去。即使采取公布法案采集意見(jiàn)、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、專家論證會(huì)等方式的，立法者也往往不能站在大多數(shù)人長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的高度取舍、集中各方意見(jiàn)，仍是拍腦門子決策。如此出臺(tái)的法，自然反映民意不夠，要么脫離實(shí)際，要么缺乏大多數(shù)人的認(rèn)同而成為具文，其后果就可想而知了。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，除了制度化的立法程序外，最主要的解決之道是要加強(qiáng)立法過(guò)程和決策的民主參與、監(jiān)督，讓民眾和媒體指手劃腳、說(shuō)三道四，令有違民意和科學(xué)、公義的人無(wú)地自容，引咎辭官。法的精神、原則和主要制度在各部門法間是相通的，許多看似經(jīng)濟(jì)法和其他部門法的問(wèn)題，其實(shí)并非部門法問(wèn)題，而是一般法治問(wèn)題。

法的內(nèi)容及其實(shí)現(xiàn)，也有一個(gè)博弈、調(diào)和問(wèn)題。以宏觀調(diào)控法治為例，宏觀調(diào)控的目標(biāo)很多，有經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)政策目標(biāo)、貨幣政策目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和國(guó)家安全目標(biāo)、勞動(dòng)就業(yè)目標(biāo)、社會(huì)平衡和保障目標(biāo)、國(guó)際收支平衡目標(biāo)等等，宏觀調(diào)控法究竟應(yīng)當(dāng)如何制定呢？理論和實(shí)踐中存在著兩個(gè)傾向：一是希望用一部法、確定一個(gè)機(jī)構(gòu)，將調(diào)控權(quán)集中在中央，以免調(diào)控的沖突和不協(xié)調(diào)；另一則是遷就現(xiàn)實(shí)，以部門的權(quán)力和利益出發(fā)設(shè)置調(diào)控權(quán)，而不問(wèn)調(diào)控中的混亂及如何集中。二者都是有違經(jīng)濟(jì)法治要求的。

一個(gè)基本的道理是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是建立在自發(fā)合力之上的，具有某種不可預(yù)見(jiàn)性，只能大體預(yù)測(cè)、防范、事后補(bǔ)救，不能事先運(yùn)籌帷幄，否則就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)了。宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的統(tǒng)籌，只能在分權(quán)、制衡中實(shí)現(xiàn)。而且，調(diào)控和監(jiān)管的目標(biāo)不同，需分由不同的機(jī)構(gòu)如央行、競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)監(jiān)管部門等來(lái)承擔(dān)，無(wú)必要也不可能合一。但是調(diào)控權(quán)的設(shè)置又要科學(xué)，當(dāng)合則合，協(xié)調(diào)配合又是各有權(quán)調(diào)控機(jī)構(gòu)及其上級(jí)機(jī)關(guān)的義務(wù)或職責(zé)，如國(guó)務(wù)院各部門之間的溝通、制約和總理對(duì)各部門的協(xié)調(diào)，市府各部門之間及其與市長(zhǎng)的關(guān)系亦然，加上民主的參與、監(jiān)督和司法審查，宏觀調(diào)控也就與科學(xué)和法治接軌了。

障礙之二：政府角色如何定位

現(xiàn)代社會(huì)是角色社會(huì)，尤其對(duì)于由千千萬(wàn)萬(wàn)的機(jī)構(gòu)及其工作人員組成的政府來(lái)說(shuō)，需要對(duì)其準(zhǔn)確定位，令其角色不得錯(cuò)位、利益不得沖突、包括高官在內(nèi)人人可問(wèn)責(zé)，不守規(guī)矩、不講誠(chéng)信的角色扮演者應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)不利的后果。然而，在中國(guó)這樣一個(gè)缺乏法治傳統(tǒng)的國(guó)家，法立了不少，法治仍不如人意，問(wèn)題主要就在角色錯(cuò)位、利益沖突和責(zé)任方面。如省市長(zhǎng)的親屬?gòu)氖∈姓玫刈龇康禺a(chǎn)，當(dāng)事人和社會(huì)不以為恥，反以為榮；據(jù)北京市的情況，土地違法主要是政府違法，卻沒(méi)有任何人為此承擔(dān)法律責(zé)任。凡此種種，與法治發(fā)達(dá)國(guó)家形成鮮明對(duì)照。

因此，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣，我國(guó)經(jīng)濟(jì)法治的發(fā)展也到了從量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)刻，需要從制度和觀念上解決政府角色定位問(wèn)題，區(qū)分政府的三種角色：社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者；國(guó)資總老板或抽象的所有權(quán)人；國(guó)資具體老板或出資者、占用者。在三種角色設(shè)置中，不得有利益沖突，角色扮演不得錯(cuò)位，擔(dān)當(dāng)角色的機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)具有可問(wèn)責(zé)性，并在角色定位準(zhǔn)確、清晰的基礎(chǔ)上落實(shí)責(zé)任。

其一，政府作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者，應(yīng)為中立、公正、權(quán)威的裁判，一視同仁地對(duì)待各市場(chǎng)主體，不應(yīng)有所偏袒或歧視。例如，信息產(chǎn)業(yè)部作為IT產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)管理者，其職責(zé)是管好該市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)和秩序，如果它不遺余力地去關(guān)心移動(dòng)、聯(lián)通和中國(guó)電信是否賺錢、惟恐其不賺錢，那就是角色錯(cuò)位了。

其二，國(guó)有財(cái)產(chǎn)、資本屬國(guó)家所有，需要由一定的機(jī)關(guān)來(lái)?yè)?dān)當(dāng)“總老板”或抽象的所有者職能，制定相關(guān)政策、規(guī)章，對(duì)任何掌管著一定國(guó)有資產(chǎn)的主體實(shí)施監(jiān)督管理。因此，像國(guó)資委這樣的機(jī)構(gòu)，不能集國(guó)資總老板職能和具體老板職能于一身，這樣就會(huì)出現(xiàn)自己監(jiān)督自己的利益沖突，構(gòu)成法治之大忌。

其三，法治的基本要求是每個(gè)人對(duì)自己的行為承擔(dān)責(zé)任，凡角色錯(cuò)位和利益沖突的機(jī)關(guān)或其工作人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任：責(zé)令糾正、賠償損失、引咎辭職、行政處分、刑事責(zé)任等。落實(shí)責(zé)任的關(guān)鍵，是要讓政府在其參加的經(jīng)濟(jì)實(shí)體法律關(guān)系如土地、企業(yè)、合同等關(guān)系中，與公民、法人一樣，平等地承擔(dān)責(zé)任，不能以“行政”特殊性開(kāi)脫、抵擋之。從法治的要求看，這本不應(yīng)是一個(gè)問(wèn)題，但按照近年被最高人民法院人為強(qiáng)化了的“公私”嚴(yán)格分野的訴訟機(jī)制和思路，對(duì)政府責(zé)任的正常追究或當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)恰恰就成問(wèn)題了。比如在中國(guó)，對(duì)政府采購(gòu)合同和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同的性質(zhì)無(wú)論作何理解都無(wú)法給予適當(dāng)救濟(jì)：如果認(rèn)定為行政合同，則在現(xiàn)行司法體制和理念下，政府不可能不折不扣地以合同當(dāng)事人的身份承擔(dān)違約責(zé)任；如果認(rèn)定為民事合同，則依現(xiàn)行法和法官的水平，根本無(wú)法辨認(rèn)和處理以合同條款表現(xiàn)出來(lái)的公共利益和公共政策要求，面對(duì)精明且巧于算計(jì)的私人及其利益，木訥、遲緩的公共利益被巧取豪奪也就不可避免了。甚至連這樣的糾紛案件法院應(yīng)否受理、由行政庭還是民庭受理這樣低級(jí)的問(wèn)題，迄今還未從根本上得到解決。這就需要我們打破民事和行政的界限，確立公私融合的經(jīng)濟(jì)法觀念或真正的“大民事”觀念，使經(jīng)濟(jì)法治得以沿著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道健康發(fā)展。

障礙之三：執(zhí)法或司法方面

公平正義是法的永恒精神，忘記這一點(diǎn)，好律也成惡法了。幾千年人治沒(méi)有給中國(guó)留下法治傳統(tǒng)，社會(huì)上普遍缺乏守規(guī)矩、講誠(chéng)信、盡忠職守、利益不得沖突、人人可問(wèn)責(zé)、民主參與決定和監(jiān)督、司法最終解決等法治精神，這在執(zhí)法或司法中也表露無(wú)遺。工商行政管理、稅收等執(zhí)法，基本上只是在現(xiàn)有執(zhí)法能力和執(zhí)法手段之內(nèi)，依任務(wù)、循利益執(zhí)法，而不是依法執(zhí)法，這樣的中國(guó)實(shí)際，簡(jiǎn)直是崇尚知識(shí)的莘莘學(xué)子和沉迷于概念、學(xué)術(shù)的學(xué)者所難以想象和理解的。如此執(zhí)法，隨意性極大，于是乎，對(duì)有油水的案子，相關(guān)部門趨之若鶩，反之想請(qǐng)有關(guān)部門執(zhí)法——無(wú)門，企業(yè)要花大錢打假也就不難理解了；“新型”案子要依上級(jí)指示、憑興趣執(zhí)法，徇情、徇私執(zhí)法和野蠻執(zhí)法也不鮮見(jiàn)。而在行政和法制體系內(nèi)，尚未形成從根本上解決此問(wèn)題的驅(qū)動(dòng)和約束，現(xiàn)有的制度化手段或措施僅能勉強(qiáng)應(yīng)付嚴(yán)重

的貪污腐敗、貪贓枉法而已。法院司法的問(wèn)題表面上不是這般低級(jí)，但是性質(zhì)和嚴(yán)重性則有過(guò)之無(wú)不及，形式的、表面的合法之下掩蓋著種種的不公平。法院經(jīng)過(guò)多年整飭，在民商、經(jīng)濟(jì)案件審理中公然“吃了原告吃被告”確已得到遏制，但法官在審案、斷案中，心中缺乏一桿公平秤，出于徇私、尋租的目的，以不被抓住把柄為首要考慮來(lái)適用法律，形式上合法，公平正義卻成了犧牲，仍是普遍存在的現(xiàn)象。依筆者擔(dān)任法院特邀監(jiān)督員親歷的幾個(gè)大要案來(lái)看，在這種情況下，謂之法官懂法越多越危險(xiǎn)，應(yīng)不是危言聳聽(tīng)。要解決此問(wèn)題，僅靠制度化手段也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。過(guò)去我們常說(shuō)的一句話“人民的眼睛是雪亮的”，看來(lái)它并非與法治不相通。社會(huì)運(yùn)動(dòng)的客觀規(guī)律、法治的精神和要求，并不是虛無(wú)縹緲的，也不是可由學(xué)者和法官任意拿捏的“小姑娘”，它一般而言是通過(guò)人民的聲音、集體的無(wú)意識(shí)表現(xiàn)出來(lái)的?！肮雷栽谌诵摹?，而以法的化身自居的法院和法官不把“不懂”法的人民放在眼里，這正是近年來(lái)法院的自我評(píng)價(jià)與人民對(duì)它的普遍感受何以差之千里的原因所在。關(guān)鍵和根本之道，還是要靠民主，除加強(qiáng)民主的制度建設(shè)外，要更多地發(fā)揮人民自發(fā)參與、評(píng)議、監(jiān)督的作用，非此不能達(dá)致法治和經(jīng)濟(jì)法治的理想目標(biāo)。近日引起轟動(dòng)的劉涌案，雖屬刑案，但其折射出的正是我國(guó)司法體制和審判實(shí)踐中普遍存在的問(wèn)題，其最終獲得解決的方式和機(jī)制，對(duì)于其他各種類型的案件也都是適用的。

二、弘揚(yáng)、普及平衡協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)法精神暨基本原則

《決定》中提出了五個(gè)統(tǒng)籌，引人矚目，即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放等，確立了新的發(fā)展觀。這是中共作為執(zhí)政黨，應(yīng)對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，適時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)得到的認(rèn)識(shí)。中國(guó)如此之大，地區(qū)、行業(yè)發(fā)展不平衡，社會(huì)又呈二元多層結(jié)構(gòu)，更要緊的是，社會(huì)是一個(gè)有機(jī)體，發(fā)展經(jīng)濟(jì)離不開(kāi)社會(huì)協(xié)調(diào)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的還是為了人，為經(jīng)濟(jì)而經(jīng)濟(jì)是沒(méi)有意義的?？上?0余年來(lái)，人們多少淡漠了這個(gè)簡(jiǎn)單的道理，發(fā)展被簡(jiǎn)化為增長(zhǎng)，孕育、激化了社會(huì)矛盾，以至貧富和地區(qū)差距擴(kuò)大、致富無(wú)道、為富不仁、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的裂隙加大、資源和環(huán)境吃重，等等。經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行需要制度保障和法的調(diào)整，在GDP至上的同時(shí)，其實(shí)也忽視了經(jīng)濟(jì)法的精神、原則及其作用的發(fā)揮。

中國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，意味著我們搞的不是完全自由放任——任何人可以任何條件作任何交易的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。時(shí)至今日，生產(chǎn)已發(fā)展到社會(huì)化階段，社會(huì)成員及市場(chǎng)主體高度分工合作，傳統(tǒng)的民商法等由于不能從社會(huì)的層面和高度來(lái)調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系，由此催生出現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)法以承擔(dān)此任。民商法在將市場(chǎng)主體預(yù)設(shè)為抽象的人、理性人的基礎(chǔ)上，對(duì)自發(fā)的財(cái)產(chǎn)、交易暨經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，期望藉此通過(guò)社會(huì)成員各自追求、實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，以提升整個(gè)社會(huì)的福祉。但是，一個(gè)社會(huì)、一個(gè)市場(chǎng)中的主體不可能是全贏的，所謂優(yōu)勝劣汰，不同的地區(qū)也是一樣，這是市場(chǎng)的客觀規(guī)律或曰本性所在，市場(chǎng)的周期性還會(huì)經(jīng)常給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來(lái)震蕩；經(jīng)營(yíng)者固然會(huì)不時(shí)蒙受不利，但他們畢竟可以向打工者、消費(fèi)者轉(zhuǎn)嫁損失，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不利后果實(shí)際上是由社會(huì)上的廣大弱者所承受的。我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也不能擺脫其規(guī)律的制約，如果放任其弊端滋生，則不僅市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)難以為繼，社會(huì)也會(huì)因此毀于一旦。為了經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)安定，國(guó)家必須推行適當(dāng)?shù)呢?cái)政、產(chǎn)業(yè)和金融政策，干預(yù)乃至參與生產(chǎn)和流通過(guò)程，相應(yīng)的法律和制度就是經(jīng)濟(jì)法。

因此，經(jīng)濟(jì)法天然是平衡協(xié)調(diào)法、社會(huì)本位法，平衡協(xié)調(diào)是其首要的基本原則。這項(xiàng)原則要求經(jīng)濟(jì)法在其調(diào)整中，按社會(huì)化的內(nèi)在要求，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

平衡協(xié)調(diào)原則作為經(jīng)濟(jì)法社會(huì)本位的體現(xiàn)和基本要求，無(wú)論在宏觀還是微觀的調(diào)整中都應(yīng)發(fā)揮其基本指導(dǎo)準(zhǔn)則的作用：經(jīng)濟(jì)法的立法和執(zhí)法要從國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)整體利益出發(fā)，來(lái)調(diào)整具體經(jīng)濟(jì)關(guān)系，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，以促進(jìn)、引導(dǎo)或強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體目標(biāo)與個(gè)體利益目標(biāo)的統(tǒng)一。也只有通過(guò)經(jīng)濟(jì)法的平衡協(xié)調(diào)，方能創(chuàng)造并維護(hù)一個(gè)令自由市場(chǎng)機(jī)制和民法得以發(fā)揮作用的外部環(huán)境。

這個(gè)道理，雖已說(shuō)了多年，但在追求發(fā)展、急于求成的大氛圍下，總的來(lái)說(shuō)未受重視，更沒(méi)有付諸實(shí)踐。于是乎，“有水快流”——有樹(shù)快砍、有煤快挖、有地快占、有錢快進(jìn)快花……，從預(yù)算法、稅法、銀行法、公司法、外匯管理法，到森林法、土地法、礦產(chǎn)資源法等，幾乎都成了當(dāng)事人的主觀任意，或者干脆就當(dāng)它一紙具文，連遮羞也不要了。從觀念上說(shuō)，最大的危害則來(lái)自所謂的“效率優(yōu)先、兼顧公平”。對(duì)此經(jīng)濟(jì)家們說(shuō)說(shuō)倒也無(wú)妨，遺憾的是，它蔓延到了幾千年來(lái)素以公平正義為首要和最高追求的法和法學(xué)領(lǐng)域。按此說(shuō)法，法也要以效率為第一訴求，公平能兼顧則兼顧，言下之意是，若不能兼顧，則不要公平也罷。法不在乎公正了，其后果便可想而知了。可以說(shuō)，在這樣的思潮或觀念下，對(duì)于中國(guó)急速發(fā)展中出現(xiàn)和凸顯出來(lái)的種種矛盾，法完全沒(méi)有起到調(diào)和、化解的作用，而是跟著推波助瀾，忘記了自己的神圣使命。所以，老百姓中有一種說(shuō)法，謂之“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序有一半是法律、法院和行政執(zhí)法部門給破壞的”，說(shuō)得很不客氣，但確是事實(shí)，說(shuō)到點(diǎn)子上了。

效率不是不可以作為法的某種價(jià)值，但它充其量只能是公平正義的一種體現(xiàn)。殊不知，公平正義是法的永恒的理念、價(jià)值和追求，效率只是特定時(shí)期或條件下的命題，在這個(gè)意義上，二者是一致的，后者不得超越、優(yōu)于前者。置公平于不顧的效率在任何時(shí)代、任何國(guó)家都是不存在的，否則就是動(dòng)亂、起義乃至革命。我們無(wú)法想象，違反誠(chéng)實(shí)信用的巧取豪奪、社會(huì)的普遍投機(jī)心態(tài)和投機(jī)行為是有效率的；當(dāng)然，就改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)效率命題產(chǎn)生的特定條件而言，也不能認(rèn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及其“大鍋飯”、行政暨長(zhǎng)官配置資源、以“公”的名義無(wú)端壓抑個(gè)體沖動(dòng)和私權(quán)的種種做法是公平的。

在發(fā)展中求索，出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題是難免的。亡羊補(bǔ)牢，未為晚矣，在新發(fā)展觀指引下，經(jīng)濟(jì)法的平衡協(xié)調(diào)觀必將獲得新生。這項(xiàng)經(jīng)濟(jì)法基本原則的弘揚(yáng)、普及，將使優(yōu)良的經(jīng)濟(jì)法變得名副其實(shí)，摒棄有違平衡協(xié)調(diào)和實(shí)質(zhì)公平正義的惡法，并依經(jīng)濟(jì)法的固有精神修舊補(bǔ)闕，完善適應(yīng)新發(fā)展觀的經(jīng)濟(jì)法，為中國(guó)新一輪高質(zhì)量、可持續(xù)的發(fā)展提供應(yīng)有的法治保障。

三、堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向

《決定》對(duì)公有制保持了一份執(zhí)著，其中明文寫道：要堅(jiān)持公有制的主體地位，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用。這不是一個(gè)新的、但卻是重要的政策信號(hào)。

一直以來(lái)，人們對(duì)于改革的目標(biāo)模式，多少是忽視或不情愿市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)前有“社會(huì)主義”作修飾的。每一輪改革，都被許多人視為新一波的化公為私過(guò)程，公有制不免構(gòu)成觀念上和實(shí)踐中的一種障礙。于是，就出現(xiàn)了種種理論來(lái)為此辯護(hù)、論證，諸如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提是私人產(chǎn)權(quán)、公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不兼容、公有財(cái)產(chǎn)全面退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、休克療法從長(zhǎng)遠(yuǎn)看比漸進(jìn)式改革更好，云云。

然而，在中國(guó)實(shí)行或不廢除公有制，應(yīng)該不僅出于意識(shí)形態(tài)的考慮。要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步同步、始終不背離最大多數(shù)社會(huì)成員的意志和福祉，光有共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和軍隊(duì)是不夠的。統(tǒng)籌發(fā)展、平衡協(xié)調(diào)要有它的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)關(guān)系。如果整個(gè)社會(huì)以私有制為主導(dǎo)，則有共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)也不是社會(huì)主義了；有軍隊(duì)維護(hù)這個(gè)政權(quán)，它也不能算是社會(huì)主義的。而中國(guó)要在如此現(xiàn)狀下盡速發(fā)展、復(fù)興、繁榮，又不得不藉助社會(huì)主義的名義和實(shí)踐，否則只能是低級(jí)、野蠻落后的小商品經(jīng)濟(jì)。

盡管公有制與私有制相比，其運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)較為復(fù)雜、困難，對(duì)制度的要求高，

但是騎虎難下，不僅不能放棄，而且必須駕馭好，穩(wěn)步直前。以公有制的典型形式之一國(guó)有制為例，它與私有制的最大不同在于，它的主體是一個(gè)體系、一個(gè)個(gè)機(jī)關(guān)及其工作人員，沒(méi)有天然的利益驅(qū)動(dòng)和約束，其參與市場(chǎng)關(guān)系的主體有賴于制度的模擬和保障，因而代理成本高。要將這樣一種財(cái)產(chǎn)權(quán)與市場(chǎng)相結(jié)合，確是人類歷史上前所未有的。

令人欣慰的是，中國(guó)人經(jīng)過(guò)百多年的奮斗、探索，義無(wú)反顧地走上了改革開(kāi)放之路，對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公有制的心得、經(jīng)驗(yàn)積累日甚，信心越來(lái)越足。早在上個(gè)世紀(jì)70年代末，改革的理論準(zhǔn)備之一，就是學(xué)者與官方達(dá)成了一個(gè)共識(shí)，即：社會(huì)主義之所以能夠而且應(yīng)該引進(jìn)商品貨幣關(guān)系，公有制下之所以要搞商品經(jīng)濟(jì)，就是因?yàn)閲?guó)有制、公有制不是鐵板一塊，它的內(nèi)部有千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)不同的利益主體，必須承認(rèn)它們有相對(duì)獨(dú)立的利益，在此基礎(chǔ)上開(kāi)展交易和經(jīng)營(yíng)，不然就是大一統(tǒng)的國(guó)有制和大鍋飯。由此，市場(chǎng)關(guān)系進(jìn)入公有制內(nèi)部，一發(fā)不可收拾，國(guó)企、國(guó)有財(cái)產(chǎn)控制的企業(yè)完全在市場(chǎng)的基礎(chǔ)上活動(dòng)，計(jì)劃式微，原《經(jīng)濟(jì)合同法》蛻變?yōu)槊袷潞贤ň褪敲髯C。除企業(yè)外，政府或其部門、同業(yè)公會(huì)、媒體、俱樂(lè)部等，也加入到競(jìng)爭(zhēng)的大潮中來(lái)。國(guó)有主體與私人相比在競(jìng)爭(zhēng)中盡管有不利因素，不如私人那般“活”，又容易為扮演公有角色的內(nèi)部人等非所有者控制而異化，但畢竟競(jìng)爭(zhēng)得有聲有色，如企業(yè)、政府等角逐公司大股東地位，中央和地方像自然人一樣依公司法合資經(jīng)營(yíng)、紛爭(zhēng)求利，地方政府契而不舍地投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)以造福一方等等，一派中國(guó)特色。對(duì)此完全應(yīng)該正面地看待，不能以它“亂”、不再那么大一統(tǒng)而否定它，否則就沒(méi)有社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有今天的發(fā)展和繁榮了。

有鑒于此，公有財(cái)產(chǎn)不應(yīng)該也不可能從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中完全退出。既然搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，則它退出不退出，退多少，如何退，應(yīng)由市場(chǎng)決定，優(yōu)勝劣汰，進(jìn)進(jìn)出出，生生不息。過(guò)去國(guó)有制的攤子鋪得太大，現(xiàn)在融入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，必然會(huì)有壓縮，這是正常的所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時(shí)，也必然有國(guó)有資本會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)中勝出，頑強(qiáng)地留在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，因?yàn)闆](méi)有兩個(gè)國(guó)有主體是相同的，其觀念、素質(zhì)、水平各異，聯(lián)想、長(zhǎng)虹、奇瑞等自不必說(shuō)，即或最不適宜國(guó)營(yíng)的餐飲業(yè)、服裝業(yè)等，也仍然有國(guó)資或其控制的企業(yè)存在著。既然它能存活甚至活得很好，那就不必一刀切地強(qiáng)行要求國(guó)有財(cái)產(chǎn)退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，或者以行政手段人為地規(guī)定國(guó)有制在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的比例，否則必然會(huì)造成前蘇東國(guó)家90年代初發(fā)生的那種生產(chǎn)力破壞和社會(huì)動(dòng)蕩。實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就應(yīng)認(rèn)可市場(chǎng)力量的調(diào)整，由市場(chǎng)確定的公有制及所有制結(jié)構(gòu)也一定是合理的，符合生產(chǎn)力發(fā)展和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求。

改革開(kāi)放20余年，國(guó)企改革從擴(kuò)權(quán)放權(quán)、到承包租賃再到股份制、抓大放小、建立現(xiàn)代企業(yè)制度等，還不能說(shuō)已經(jīng)成功，但確已取得了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)；在開(kāi)放中放眼發(fā)達(dá)國(guó)家包括特殊企業(yè)、公共企業(yè)或國(guó)企在內(nèi)的企業(yè)、公司，對(duì)究竟何為現(xiàn)代企業(yè)制度也看得比較清楚了。但是，要從根本上找準(zhǔn)國(guó)有制和國(guó)企改革之路，把握并完善治道，還需著力在國(guó)有制內(nèi)部塑造市場(chǎng)主體，否則還會(huì)多走些彎路。

長(zhǎng)期以來(lái)，我們希望在國(guó)有制內(nèi)部把企業(yè)塑造成利益主體暨市場(chǎng)主體，以為只要企業(yè)“真正”成為“獨(dú)立”法人，改革就萬(wàn)事大吉了。而事實(shí)上，企業(yè)、公司只是所有權(quán)、他物權(quán)人投資經(jīng)營(yíng)的工具或手段，只是法律上的交易主體，而非真正的市場(chǎng)主體。譬如A、B兩個(gè)自然人開(kāi)了一間有限公司，真正的市場(chǎng)主體并不是這間公司，而是承受該公司所有者權(quán)義的A、B。對(duì)這個(gè)簡(jiǎn)單的道理，人們迄今還不十分清楚，內(nèi)部人、大股東等肆意侵占或損害企業(yè)利益，也即非所有者掠奪所有者或者一些產(chǎn)權(quán)人侵占、損害另一些產(chǎn)權(quán)人的弊端，正緣于此。我在這里狹義地理解產(chǎn)權(quán)，即propertyrights——所有權(quán)、他物權(quán)，具有排他性的絕對(duì)權(quán)；《決定》里面則是把產(chǎn)權(quán)作廣義財(cái)產(chǎn)權(quán)解的。之所以對(duì)產(chǎn)權(quán)作狹義理解，是因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本前提，是確立所有權(quán)和他物權(quán)，所有權(quán)和他物權(quán)的主體是真正的市場(chǎng)主體。這樣也就把法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)統(tǒng)一起來(lái)了，只有明晰產(chǎn)權(quán)，確認(rèn)其神圣不可侵犯，才可能在此基礎(chǔ)上開(kāi)展交易、競(jìng)爭(zhēng)。企業(yè)不過(guò)是產(chǎn)權(quán)人之間交易的一種形式或結(jié)果，也就不是真正的市場(chǎng)主體。現(xiàn)代公司、企業(yè)法人的一個(gè)最重要的特點(diǎn)，是它包含著內(nèi)部意志外部化、外部意志內(nèi)部化的高度辯證法：企業(yè)法人沒(méi)有自己的意志，企業(yè)法人的意志是而且應(yīng)當(dāng)是投資該企業(yè)的產(chǎn)權(quán)人的共同意志。如果不能清楚、堅(jiān)定地認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)，以為企業(yè)是“獨(dú)立”法人，自然就是市場(chǎng)主體，就難免要出問(wèn)題了。

所以，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要最終獲得成功，關(guān)鍵是要在公有制內(nèi)部，特別是國(guó)有制內(nèi)部明確不同的產(chǎn)權(quán)主體，否則還是大一統(tǒng)的國(guó)有制，想放就放、想收就收，利益驅(qū)動(dòng)和約束難以形成，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就難以健康、順利地發(fā)展下去。按照上述道理，也是實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和要求，又參照國(guó)際慣例，我們應(yīng)當(dāng)在國(guó)有制內(nèi)部確立各級(jí)地方的所有權(quán)，建立中央和地方在法律上分別所有的國(guó)家所有制。茲將這樣做的理由和好處概括總結(jié)

第一，這是實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，無(wú)非是兩條，一是引進(jìn)市場(chǎng)關(guān)系，二是引進(jìn)資本關(guān)系。所謂引進(jìn)資本關(guān)系，就是誰(shuí)投資，誰(shuí)擁有產(chǎn)權(quán)，誰(shuí)控制，誰(shuí)受益。實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，還需將此引入公有制、國(guó)有制內(nèi)部。否則就是大鍋飯，就是一些人掠奪、侵占另一些人。

第二，這是完善我國(guó)財(cái)政體制的要求?！稕Q定》的一個(gè)重要精神，是要理順中央和地方在財(cái)稅、投資等領(lǐng)域的分工和職責(zé)，合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)責(zé)。按照現(xiàn)行財(cái)政體制，從中央到地方實(shí)行五級(jí)財(cái)政，每一級(jí)財(cái)政對(duì)同級(jí)人代會(huì)負(fù)責(zé)，而財(cái)政權(quán)不能僅表現(xiàn)為價(jià)值符號(hào)，中央和地方財(cái)權(quán)都必須有產(chǎn)權(quán)作為支撐和依托。而且，與財(cái)政契合的各級(jí)地方政權(quán)，具備作為產(chǎn)權(quán)主體的全部要素：意思或決策、權(quán)利行使、損益承擔(dān)等。一級(jí)財(cái)政一級(jí)所有權(quán)，一個(gè)財(cái)政一個(gè)所有權(quán)，完全是順理成章的，這也不過(guò)是從法律上將現(xiàn)有的財(cái)政及利益格局予以明確、清晰而已。

第三，這是減少國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理經(jīng)營(yíng)代理成本的要求。大一統(tǒng)的國(guó)有制依附于整個(gè)國(guó)家政權(quán)這個(gè)體系和主體，縣、鄉(xiāng)掌管的財(cái)產(chǎn)也是全國(guó)人民所有，對(duì)處于國(guó)家或國(guó)家所有底端或基層的管理經(jīng)營(yíng)者，從理論上說(shuō)也要由全體人民來(lái)監(jiān)督他，當(dāng)?shù)孛癖姾捅酒髽I(yè)人員都不過(guò)是全民的一份子，不承認(rèn)或不愿意承認(rèn)他們與地方管理經(jīng)營(yíng)的公有財(cái)產(chǎn)之間的直接利害關(guān)系，如此就減緩了監(jiān)督的力度，徒增了從所有權(quán)主體到具體財(cái)產(chǎn)間意志、利益?zhèn)鲗?dǎo)的環(huán)節(jié)，降低了傳導(dǎo)及信息反饋的有效性。確認(rèn)地方所有，就可在不同程度上減少代理成本。比如，對(duì)于縣所有財(cái)產(chǎn)出資或控股的企業(yè)、縣立中學(xué)等，全縣人民就是真正的主人，縣地方也義不容辭地負(fù)有管理經(jīng)營(yíng)好該企業(yè)、學(xué)校的義務(wù)，不必再依賴也不可能指望全國(guó)人民或者“天高皇帝遠(yuǎn)”的中央的決策、監(jiān)督，從而讓縣的財(cái)產(chǎn)、縣出資興辦的企業(yè)和其他任何事業(yè)最大限度地符合全縣人民的利益，接受全縣人民的監(jiān)督。這樣的國(guó)有制，一定可以減少代理成本，減緩尋租現(xiàn)象。

第四，這是社會(huì)主義民主和法治的要求。地方財(cái)政及其管轄的財(cái)產(chǎn)客觀上要求地方人民來(lái)決策、管理、監(jiān)督，這在憲法上已經(jīng)規(guī)定得很清楚了?，F(xiàn)代民主、法治的起點(diǎn)，就是人民理直氣壯底要求國(guó)家管好人民的財(cái)產(chǎn)及其托付的各項(xiàng)事宜。既然《憲法》規(guī)定由同級(jí)人民代表大會(huì)決定同級(jí)財(cái)政，則這個(gè)財(cái)政自應(yīng)當(dāng)包括地方財(cái)政形成的財(cái)產(chǎn)、包括其投資或控制的企業(yè)，否則這一塊就成為權(quán)義真空了。只有中央和地方分別所有

，才能保證任何國(guó)有財(cái)產(chǎn)在管理和投資經(jīng)營(yíng)當(dāng)中，有人決策，有人作為，有人負(fù)責(zé)。

四、以《決定》為指引完善經(jīng)濟(jì)法制度

新發(fā)展觀意味著從量變到質(zhì)變，要求我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制、包括法律制度在內(nèi)的各項(xiàng)制度有質(zhì)的提升。適應(yīng)形勢(shì)要求，以《決定》為指引，亟待從以下方面完善我國(guó)的經(jīng)濟(jì)法制度：

最重要、最緊要的，是要完善財(cái)稅制度，使之與中央和地方事權(quán)的合理劃分相銜接、吻合。一方面，相關(guān)法律中要明確與事權(quán)配合的財(cái)政權(quán)義。譬如義務(wù)教育，現(xiàn)行法中恰恰沒(méi)有明確應(yīng)由哪一級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，結(jié)果必然是領(lǐng)導(dǎo)、“負(fù)責(zé)”、籌資、出錢諸主體分離，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不落實(shí)、攤派、亂收費(fèi)等現(xiàn)象也就不可避免了。另一方面，要通過(guò)法律明定各級(jí)政權(quán)的財(cái)政權(quán)義，實(shí)現(xiàn)完全的依法收支和轉(zhuǎn)移支付。尤其是轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)不轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)多少不能依轉(zhuǎn)移者的好惡、關(guān)注和被轉(zhuǎn)移者的懇切程度，而是轉(zhuǎn)移者的義務(wù)和被轉(zhuǎn)移者的權(quán)利，徹底杜絕以人脈和長(zhǎng)官、“現(xiàn)管”間的博弈得錢，“跑部”和送禮進(jìn)錢。

現(xiàn)行征稅權(quán)、稅政權(quán)和稅收征管權(quán)高度集中于中央，地方稅名不符實(shí)的狀況，也有悖財(cái)稅促進(jìn)分配公正、公平競(jìng)爭(zhēng)、配合各級(jí)政權(quán)實(shí)現(xiàn)事權(quán)的功能或作用，置地方財(cái)政及其完成人民交辦之事陷于尷尬困境。按《決定》的精神，中央和地方的事權(quán)要與其責(zé)任相一致，更要有相應(yīng)的財(cái)權(quán)相配合，否則經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展也好、幾個(gè)統(tǒng)籌也好，都不可能順利實(shí)現(xiàn)。因此，需要根據(jù)地方事權(quán)的特點(diǎn)，通過(guò)法律擴(kuò)大其財(cái)權(quán)，不僅地方稅的解釋權(quán)、減免稅等稅政權(quán)、征管權(quán)應(yīng)賦予地方，而且在中央一級(jí)不可能公平開(kāi)征的中央稅的稅政權(quán)和征管權(quán)也應(yīng)交給地方，而且可以劃出一些稅種由地方自行立法開(kāi)征。

其次，有關(guān)政府公共經(jīng)濟(jì)管理包括調(diào)控、監(jiān)管、登記注冊(cè)等法律法規(guī)，都要將其建立在市場(chǎng)和責(zé)任的基礎(chǔ)之上。人治和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)，使得我們的各項(xiàng)管理總是立足于管，缺乏服務(wù)意識(shí)，背離了管的本意，于是，拍腦袋決策、爭(zhēng)權(quán)奪利、輕視刁難百姓，由于管而給人民帶來(lái)