我國現(xiàn)行分稅制存在的問題及完善措施

我國現(xiàn)行分稅制存在的問題及完善措施

分稅制是根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的原則和公共財政理論確立的一種分級財政管理制度，它將國家的全部稅種在中央政府和地方政府之間進(jìn)行劃分，以此確定中央財政和地方財政的收入范圍。從我國分稅制財政管理體制運(yùn)行以來的情況看，初步構(gòu)建了與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財政管理體制和運(yùn)行機(jī)制的基本框架，取得了積極的成效。但由于受諸多客觀因素的制約，現(xiàn)行分稅制還存在有一些不足，亟待進(jìn)一步調(diào)整與完善。

一、現(xiàn)行分稅制存在的主要問題

1、上下級政府之間的事權(quán)模糊不清，財政與事權(quán)不相匹配。分稅制財政體制雖然對中央與地方政府的財權(quán)、事權(quán)都作了原則性規(guī)定，但在執(zhí)行過程中，財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一的矛盾依然突出。一方面，“中央出政策，地方出資金”。有些應(yīng)由中央承擔(dān)的事務(wù)，讓地方承擔(dān)了支出責(zé)任。另一方面，中央和地方政府在安排專項(xiàng)資金上存有不合理的交叉扯皮現(xiàn)象。再一方面，分稅制財政體制橫向調(diào)節(jié)力度不夠，拉大了地區(qū)間的貧富差距。分稅制財政管理體制改革的出發(fā)點(diǎn)之一是承認(rèn)既得利益，在調(diào)節(jié)地區(qū)間的差距上沒有采取直接有效的措施，只是希望中央通過在財政收入增量分配中多得財力，同時實(shí)行轉(zhuǎn)移支付制度來縮小地區(qū)間的收入差距。然而，新出臺的一些政策措施還不自覺地拉大了地區(qū)間的收入差距。如分稅制財政體制在新增收入的分配上實(shí)行“一刀切”的上繳和留成辦法，忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的差別。客觀上使得一些高比例留成的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政收入雖大幅度增長，但可用財力占財政收入的比重卻在逐年下降。而原來一些低比例分成的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)得到了更多的財政利益。這種逆向分配的格局，進(jìn)一步加劇了地區(qū)間的貧富差距。

2、財政收入預(yù)算級次的劃分不夠規(guī)范，國地稅收征管不協(xié)調(diào)，地方稅收體系越來越弱化，地方財政收入的空間受到嚴(yán)重擠壓。表現(xiàn)在：一是沒有完全遵循分稅的原則。比如鐵道、民航等部門的所有稅種均作為中央財政收入，不符合分稅的原則。二是稅收返還的辦法既不合理，也不規(guī)范。現(xiàn)行分稅制財政體制規(guī)定，中央對地方的稅收返還以1993年為基數(shù)逐年遞增的。沒有按“兩稅”實(shí)際增量的絕對額返還，存在重復(fù)打折的現(xiàn)象。三是征收不協(xié)調(diào)。實(shí)行分稅制以后，稅收征管機(jī)構(gòu)分設(shè)為國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局，由于財政收入級次劃分的不規(guī)范，同一稅種(如企業(yè)所得稅)有的同時需要國地稅兩套機(jī)構(gòu)雙重征管，直接導(dǎo)致中央與地方稅收征管的“越位”和“缺位”，既不利于提高稅收效率，也加大了稅收成本。四是存有不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的地方。目前，在我國財政收入的構(gòu)成中，中央稅收和共享稅占全部財政收入的70%左右，而地方稅收的比重很小，尤其是近幾年呈相對下降的趨勢。

3、稅收立法滯后，地方政府沒有相應(yīng)的稅權(quán)，稅收管理制度不健全?，F(xiàn)行稅制中，只有少數(shù)的稅收法規(guī)是由立法機(jī)構(gòu)正式立法的，多數(shù)是以暫行條例等形式出現(xiàn)的。稅收調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)的功能明顯滯后；稅收管理制度不健全，尤其是地方稅的征管缺乏規(guī)范性；行政性收費(fèi)、各種基金名目繁多，“費(fèi)改稅”進(jìn)展緩慢。與此同時，地方政府稅權(quán)僅限于在地方稅征收管理上制定一些具體的征收辦法和補(bǔ)充措施的權(quán)力。這與分稅制的要求相比差距較大，與中央賦予地方政府的權(quán)責(zé)不相稱，這不利于發(fā)揮地方政府管理稅收的積極性，也不利于規(guī)范完善地方財政的分配關(guān)系。

4、轉(zhuǎn)移支付制度不完善。主要表現(xiàn)在：一是一般性轉(zhuǎn)移支付制度還不規(guī)范。分稅制改革后實(shí)行的稅收返還，按照國際貨幣基金組織實(shí)行的政府財政統(tǒng)計(jì)口徑，也是一種轉(zhuǎn)移支付形式。但是，這種辦法是在原體制基數(shù)法上演變過來的，對由于歷史原因造成的地區(qū)間財力分配不均的格局基本沒有觸動。同樣，目前實(shí)行的體制補(bǔ)助和上解更是從原來體制延用過來的。這些返還和補(bǔ)助，由中央財政列支撥出返給地方，中央不規(guī)定用途，由地方自主安排使用，從性質(zhì)上講屬于一般性轉(zhuǎn)移支付，但由于其決定因素不是地方標(biāo)準(zhǔn)收入和支出的差額，而是新舊體制銜接過程的既得利益補(bǔ)償，因此，對均衡地方財力、解決地區(qū)間公共服務(wù)水平差異的作用并不明顯。1995年后雖然采用過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法，對困難地區(qū)增加一些補(bǔ)助，但由于中央財政困難，這部分相對規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量有限，均衡作用不大。二是中央對地方專項(xiàng)補(bǔ)助(撥款)分配和使用與財政分級管理的原則不相適應(yīng)。相當(dāng)部分專款用于地方事權(quán)范圍和支出，體現(xiàn)中央事權(quán)和宏觀調(diào)控的作用不夠。分配的辦法也有待進(jìn)一步規(guī)范。三是中央政府有關(guān)部門管理的某些補(bǔ)助地方的資金，如預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資、技術(shù)改造、農(nóng)業(yè)開發(fā)投資等，還沒有統(tǒng)一納入中央政府對地方的轉(zhuǎn)移支付范疇，與財政轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)籌運(yùn)用存在脫節(jié)現(xiàn)象。

二、進(jìn)一步完善我國分稅制的措施

1、進(jìn)一步明晰上下級政府之間的事權(quán)，合理劃分各級財政收支范圍。明晰事權(quán)是完善分稅制財政管理體制，包括建立規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)所在。要結(jié)合機(jī)構(gòu)改革和政府職能調(diào)整、科學(xué)合理界定中央與地方以及地方各級政府之間的事權(quán)，尤其要進(jìn)一步明確劃分那些交叉的、界定不清的事權(quán)。具體來說應(yīng)遵循：市場基礎(chǔ)原則。按照市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能，劃清政府與企業(yè)的事權(quán)界限，尤其是要進(jìn)一步明確界定財政供給范圍；范圍原則。屬于全國(全社會)范圍共同事務(wù)的事權(quán)，由中央政府承擔(dān)，屬于地方(局部)范圍的事務(wù)由地方承擔(dān)；效率原則。凡是由地方政府處理，其行政效率最高的事務(wù)歸地方，由中央政府處理，其行政效率最高的事務(wù)歸中央；分級原則。需由中央承擔(dān)的事務(wù)，由中央管理，需地方能決策并有能力承擔(dān)的事務(wù)，由地方管理；法律規(guī)范原則。事權(quán)劃分和調(diào)整，都應(yīng)經(jīng)過法律程序，保持相對穩(wěn)定；可行原則。將全國的財政資源統(tǒng)籌考慮后，保證各地行政的最低財力需求，確保各級財政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

根據(jù)上述原則，將中央的事權(quán)和財政支出，概括為三類。一是中央政府直接負(fù)責(zé)的社會事務(wù)，經(jīng)費(fèi)由中央財政安排，主要包括中央政府的各類行政機(jī)構(gòu)和應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)的社會公共事業(yè)；二是中央與地方共同承擔(dān)的社會事務(wù)，經(jīng)費(fèi)應(yīng)由中央與地方共同承擔(dān)，主要包括一些跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共安全、環(huán)境保護(hù)、社會統(tǒng)計(jì)、氣象觀測等公共福利事業(yè)；三是中央負(fù)有間接責(zé)任，但應(yīng)通過地方政府來具體負(fù)責(zé)實(shí)施的社會事務(wù)。諸如基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療等。中央財政通過對地方一般性轉(zhuǎn)移支付來補(bǔ)助。同時要提出具體的原則、標(biāo)準(zhǔn)和要求，由地方政府來具體實(shí)施。其他屬于地方的事權(quán)，由地方財政相應(yīng)安排經(jīng)費(fèi)。但中央政府應(yīng)確保經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)行政的最低財力需求，以保證財政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，使“財權(quán)與事務(wù)統(tǒng)一”原則的含義明確化、具體化。

在收入劃分方面，對某些收入劃分進(jìn)行必要的調(diào)整，如企業(yè)所得稅要取消按行政隸屬關(guān)系或行業(yè)劃分的做法，全部實(shí)行比例分享，稅收返還收入的計(jì)算方法應(yīng)予調(diào)整，按實(shí)際增量30%予以返還。

2、合理劃分中央與地方的稅收征管權(quán)限，盡快建立和完善地方稅收體系，確保中央和地方財政收入增長都有相對的稅源基礎(chǔ)，充分調(diào)動兩個積極性。根據(jù)我國國情，應(yīng)賦予地方省級人大適當(dāng)?shù)亩悪?quán)。如讓省級人大在對宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小的地方稅種上擁有一定的解釋權(quán)和稅率、稅目調(diào)整選擇權(quán)。也可對那些不影響宏觀調(diào)控和中央稅基的地方稅種賦予立法權(quán)。但省級以下的稅權(quán)不宜再下放。完善地方稅收體系，擴(kuò)大地方稅收規(guī)模，保證地方稅收。首先要確定地方稅的主體稅種，主體稅種應(yīng)同時體現(xiàn)收入功能和調(diào)節(jié)功能，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段進(jìn)行調(diào)整。應(yīng)逐步完善所得稅和財產(chǎn)所得稅制度，提高所得稅和財產(chǎn)稅的地位，逐步使其成為地方稅的主要稅種。其次可適時出臺一些新稅種，如遺產(chǎn)贈予稅、社會保障稅等，加快“費(fèi)改稅”進(jìn)程，將一些合理的、普遍性的收費(fèi)或基金改為立法征稅，使其中央和地方收入同步增長，充分調(diào)動兩方面的積極性。

3、強(qiáng)化稅法建設(shè)，及時修改、完善或出臺相關(guān)稅法。加入WTO后，已經(jīng)顯示出我國稅收法律體系還跟不上形勢發(fā)展的需要，完整的稅收法律體系還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未建成，已有的稅收法律關(guān)系有待進(jìn)一步理順。如在我國邊貿(mào)進(jìn)口管理中的稅收是按照國別區(qū)別對待的，即對不同的國家給予不同的稅收優(yōu)惠，這是不符合稅收的最惠國待遇的。再有現(xiàn)行稅法規(guī)定中一些進(jìn)口產(chǎn)品既征收增值稅又征收營業(yè)稅，而對于國內(nèi)的其他同樣產(chǎn)品只征收增值稅或只征收營業(yè)稅，這樣一來就構(gòu)成了對國外產(chǎn)品的歧視，是不符合WTO的國民待遇原則的。再如為了加大吸引外資和引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)的力度，在稅收方面給予外國在華投資者和外國產(chǎn)品較低的稅收負(fù)擔(dān)和較寬的稅收優(yōu)惠，使其享受了“超國民待遇”，對內(nèi)資企業(yè)和國內(nèi)產(chǎn)品造成很大的不公平，不利于保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)。所以，檢查、修訂我國的稅收法律法規(guī)，使其既能夠與WTO協(xié)議相一致，又能夠保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)，是非常必要的。因此，除了要根據(jù)WTO規(guī)則對現(xiàn)行稅法體系進(jìn)行適應(yīng)性的修訂完善外，還應(yīng)按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，對現(xiàn)行稅制進(jìn)行改革，加強(qiáng)稅收法制建設(shè)。各主要稅種及主要的稅收征管規(guī)則應(yīng)由立法機(jī)關(guān)正式立法，以提高稅收的立法水平，增強(qiáng)稅收管理的權(quán)威性；同時對部分不合時宜的稅收法規(guī)應(yīng)及時修改、完善。

4、進(jìn)一步完善政府間的轉(zhuǎn)移支付制度。在分稅制的條件下，合理確定轉(zhuǎn)移支付制度，已成為調(diào)整地方財政分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域和社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。各地應(yīng)得的轉(zhuǎn)移支付額，應(yīng)重新計(jì)算確定一個初始補(bǔ)助額，這個補(bǔ)助額可用基數(shù)年份的實(shí)際分成財力與必要事權(quán)所需財力間的缺口為基準(zhǔn)，既防止地方與中央“博弈”和討價還價，也可防止困難地區(qū)財政入不敷出而不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在確定初始補(bǔ)助后，再按現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助公式計(jì)算轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的增量部分，在因素的選擇上要盡量選用影響財政支出并切合實(shí)際的因素，來核定各地的標(biāo)準(zhǔn)支出數(shù)額。對標(biāo)準(zhǔn)收入的確定應(yīng)逐步向“納稅申報額*平均入庫率”的辦法計(jì)算，盡量減少“經(jīng)濟(jì)稅基”不實(shí)而帶來的負(fù)面影響，使標(biāo)準(zhǔn)收入更貼近實(shí)際。