改進(jìn)省以下財政體制的中長期考慮與建議

改進(jìn)省以下財政體制的中長期考慮與建議

內(nèi)容提要：省以下財政體制是國家財政體制的重要組成部分和中央對地方財政體制的貫徹和延伸。改進(jìn)省以下財政體制，緩解基層財政困難，具有明顯的重要意義和迫切性。本報告認(rèn)為，在中央對地方財政體制尚不可能一下作出大改革的情況下，將近期目標(biāo)定位在緩解基層財政困難和調(diào)動地方各級合理發(fā)展經(jīng)濟(jì)、精簡機構(gòu)、增收節(jié)支的積極性上，是適宜的選擇。從中長期目標(biāo)看，則需對整個分稅制財政體制進(jìn)行系統(tǒng)化的調(diào)整與規(guī)范，逐步劃清政府事權(quán)，減少財政層級，完善地方稅體系，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度安排，并推動配套改革。

省以下財政體制是國家財政體制的重要組成部分，是中央對地方財政體制的貫徹和延伸。我國省以下財政體制的框架，本是出自1994年實行分稅制的要求，但目前過渡色彩很濃重，合理化程度和規(guī)范性都不高。從十年來的運行情況看，現(xiàn)行體制在提高“兩個比重”，增強中央政府宏觀調(diào)控能力，調(diào)動各級政府理財?shù)姆e極性等方面發(fā)揮了積極的作用，但省以下的現(xiàn)狀是各地不一，穩(wěn)定性差，包含地方各級間許許多多復(fù)雜而易變的“共享”與“討價還價”；靠近基層的一端，往往干脆實行舊式“包干”辦法；企業(yè)所得稅分享改革后，仍有些地方層級間繼續(xù)按企業(yè)行政隸屬關(guān)系劃分各自收入。財政運行中也出現(xiàn)一些新問題，突出表現(xiàn)為在全國財政總收入高速增長的同時，基層財政困難加劇，農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)等方面的缺陷和問題，成為各方關(guān)注的焦點。黨的十六屆三中全會強調(diào)要在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展和“五個統(tǒng)籌”。如何調(diào)整、改進(jìn)省以下財政體制，緩解基層財政困難，實現(xiàn)中央提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”的目標(biāo)，成為迫切需要解決的問題。我們認(rèn)為，在目前中央對地方財政體制尚不可能一下作出大的改革的情況下，將近期目標(biāo)定位在緩解基層財政困難和調(diào)動基層合理發(fā)展經(jīng)濟(jì)、精簡機構(gòu)、增收節(jié)支的積極性上，積極推行“以獎代補”的試驗，是適當(dāng)?shù)倪x擇。但從中長期目標(biāo)來看，需對整個分稅制財政體制進(jìn)行系統(tǒng)化的調(diào)整、改進(jìn)和規(guī)范。

一、在公共財政框架下明確地方職能、逐步劃清政府間事權(quán)

形成目前地方財政困難的原因很多，但政府職能定位不夠明確、不夠合理，各級次之間事權(quán)劃分不清晰，是其中的一個重要原因，加之近年省以下體制內(nèi)事權(quán)重心下移而財權(quán)重心上移，使兩權(quán)更加缺乏呼應(yīng)，基層感到困難加重。今后深化改革中，需要進(jìn)一步強調(diào)正確處理地方政府與市場之間的關(guān)系，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場分工的基本原則確定中長期地方政府職能調(diào)整的方向。應(yīng)按照有所為、有所不為的原則，將省以下地方財政的主要職能轉(zhuǎn)移到保證地方政府區(qū)域性公共職能發(fā)揮、為轄區(qū)提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)上來。在總體的事權(quán)劃分上，涉及國家安全、國防、內(nèi)政、外交、宏觀調(diào)控、地區(qū)財力平衡、全國性及跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與環(huán)境保護(hù)重點項目、大型國有企業(yè)興建與控股監(jiān)管、協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展及其中央政府機關(guān)職能運轉(zhuǎn)、中央直接管理的事業(yè)發(fā)展等支出項目，應(yīng)由中央財政負(fù)責(zé)，以保證國家法制、政令和市場的統(tǒng)一和宏觀調(diào)控的有效性。省級財政主要負(fù)責(zé)區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境改善、中觀目標(biāo)的調(diào)控、省本級機關(guān)的職能運轉(zhuǎn)和省直管事業(yè)的發(fā)展等地方性支出項目，以完善中觀調(diào)控，承上啟下增強行政活力與效能。市、縣政府具體負(fù)責(zé)各自轄區(qū)范圍內(nèi)的社會治安、行政管理和公用事業(yè)發(fā)展等具體支出事宜，其主要包括：本級政府行政事業(yè)費、公檢法經(jīng)費、地方統(tǒng)籌安排的基建投資、公用事業(yè)技改和科研投入、城市維護(hù)建設(shè)經(jīng)費、支農(nóng)經(jīng)費和社保經(jīng)費等事業(yè)支出，改善公共設(shè)施，營造市縣域發(fā)展環(huán)境。

此外，可將基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護(hù)等涉及全體國民素質(zhì)、社會公共產(chǎn)品、國土資源保護(hù)和環(huán)境治理方面的支出，作為中央、省和市縣政府的共同職責(zé)，中央在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)控、協(xié)調(diào)發(fā)展。比如，近年已將鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資上劃縣財政發(fā)放之后，仍需進(jìn)一步探討適合各地不同情況的從中央到省、到基層各級政府的基礎(chǔ)教育職責(zé)分工合理方案，因為九年制義務(wù)教育應(yīng)是每個公民平等享有的權(quán)益，原則上應(yīng)屬各級政府的共有事權(quán)，除特別發(fā)達(dá)區(qū)域可主要由縣級政府承擔(dān)之外，其經(jīng)費應(yīng)在合理劃分各自管理范圍和管理責(zé)任的前提下，由各級財政適當(dāng)分擔(dān)。

從上述事權(quán)范圍上看，財政總支出的大頭應(yīng)該在省以下的地方，市、縣支出約占全國財政總支出的50-55%，再加上省級的15-20%，中央支出只能占全國財政總支出的25-30%。因此，財政轉(zhuǎn)移支付勢必成為財政體制的重要組成部分。

無論是借鑒國外經(jīng)驗，還是從國內(nèi)實踐中表現(xiàn)出的問題來看，政府間事權(quán)劃分除了應(yīng)明確化、具體化外，是否達(dá)到在客觀因素量化基礎(chǔ)上的法制化，至關(guān)重要。否則，財政支出管理中的“上級擠下級、下級求上級”的問題永遠(yuǎn)得不到解決。建議通過完善《預(yù)算法》、制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》等措施，逐步強化政府間事權(quán)劃分和財力分配的法制化。

二、在現(xiàn)行行政管理體制不變的情況下，鼓勵各地通過“省財政直接對縣”和“鄉(xiāng)財縣管”等方式減少財政體制層級。

上世紀(jì)80年代，隨著“分灶吃飯”財政體制的實施，我國開始建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，形成了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級財政。如此復(fù)雜的五級財政體制，從世界各國來看是十分罕見的，它無論在國家財政運行和管理效率方面，還是在縱向和橫向財政平衡的公平性方面，都已表現(xiàn)出不少負(fù)面效應(yīng)。在許多地方，“市管縣”體制要么造成與城市缺乏關(guān)聯(lián)的縣拖垮市財政的問題，要么形成市財政肆意擠占縣財政的現(xiàn)象。鄉(xiāng)財政的問題更加突出。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工商、稅務(wù)、技術(shù)監(jiān)督、公、檢、法等重要經(jīng)濟(jì)管理和執(zhí)法部門被先后按經(jīng)濟(jì)區(qū)劃設(shè)置或上劃垂直管理，加上農(nóng)村中小學(xué)教師工資上劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院經(jīng)費的上劃，已使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處在非常尷尬的境地。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要任務(wù)只剩下政府人員工資支出，其預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督方面的職能形同虛設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級財政應(yīng)該具備的條件和應(yīng)該擁有的職能總體而言不復(fù)存在，作為一級財政的作用，基本上已名存實亡。

預(yù)算級次過多不僅造成機構(gòu)重疊、人員臃腫、財政養(yǎng)人過多不堪重負(fù)，而且明顯降低行政效率，形成“層層向上集中、層層對下截流”的局面，在改革和發(fā)展的進(jìn)程中，其負(fù)面效應(yīng)還有擴大之勢。因此，建議在現(xiàn)行行政管理體制大體不變的情況下，在省以下率先啟動和進(jìn)一步推動“省管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”的改革試點，即在有條件的地方逐步取消市管縣體制，實行省級財政直管市、縣財政，市、縣行政不同級但可財政同級，市級財政只管市轄區(qū)；并虛化鄉(xiāng)財政-將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)容歸入縣級財政管理，為將鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)榭h級政府派出機構(gòu)創(chuàng)造條件，這樣，逐步形成和完善中央-省-市縣三級財政體制。這樣就可以通過行政體制與財政體制的“扁平化”，來使分稅分級的實質(zhì)內(nèi)容在省以下得到可操作性，按照分稅制體制的基本原則，根據(jù)我國的財源體系、稅種設(shè)置、財政功能，追求有利于發(fā)揮各級財政基本功能、有利于促進(jìn)各級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性、有利于提高政府運行效率和實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，合理分配政府間的財力，科學(xué)設(shè)置省以下體制。從預(yù)算角度來看的“三級”基本職責(zé)分工大體如表2所示

實行中央-省-市縣三級體制，不僅有利于夯實財政體制的低端基礎(chǔ)，把縣級財政和市轄區(qū)的財政建成我國功能齊全、職能完善的基層財政；同時有利于在減少政府層級、收斂政府間摩擦因素的同時顯著減少行政成本，從根本上解決政府職能過寬和機構(gòu)疊床架屋、財政養(yǎng)人過多的問題。這樣，既可以促使政府?dāng)[脫大量的微觀管理，把與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相悖的職責(zé)剝離出去，解決政府目前存在的職能轉(zhuǎn)換不到位、事權(quán)劃分不清和辦事效率不高的問題；還可以避免因政府層級過多而形成層層集中模式，增強省級財政對市縣級財政的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)功能，從而為規(guī)范省以下各級政府間的分配關(guān)系，建立架構(gòu)合理、職能規(guī)范、運行高效的分稅分級財政體制奠定基礎(chǔ)。

三、逐步完善地方稅收體系，調(diào)整各級政府間的財力劃分

改進(jìn)省以下財政體制要把稅制改革放在重要位置，本著“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的原則，逐步健全、完善地方稅體系，不斷提高征管水平。一是取消面向農(nóng)業(yè)獨立設(shè)置的農(nóng)稅制度，逐步實行城鄉(xiāng)稅制一體化。在切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和簡化稅制的前提下，可探討對農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)收入開征增值稅；對城鄉(xiāng)、內(nèi)外統(tǒng)一開征土地使用稅，并對農(nóng)業(yè)用地實行優(yōu)惠稅率，保證農(nóng)民對承包土地的經(jīng)營使用權(quán)；對農(nóng)戶開征個人所得稅，在起征點的設(shè)計上實行成本扣除政策，從而體現(xiàn)政府對農(nóng)民的公平和優(yōu)惠。二是在稅收政策上與國際慣例接軌，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)的所得稅，對各種國別和各種所有制性質(zhì)的企業(yè)實行國民待遇，在稅收上一視同仁、政策優(yōu)惠上透明規(guī)范，從而為各類企業(yè)公平競爭提供良好的環(huán)境。三是取消屠宰稅、宴席稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅等過時稅種，在簡化稅制的基礎(chǔ)上減少行政成本。四是將房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)房地產(chǎn)等合并為物業(yè)稅，并創(chuàng)造條件開征社會保障稅、環(huán)保稅、教育稅和遺產(chǎn)及贈與稅。在稅制改革的進(jìn)程中逐步健全地方稅體系。

要合理劃分各級政府之間的收入范圍及征管權(quán)限。中長期看可將目前中央和省級財政集中的部分專項收入按不同的性質(zhì)和責(zé)任分別下劃到縣級，分別設(shè)置省稅和市縣稅，將稅基較廣、收入穩(wěn)定、流動性不大的稅種作為市縣級政府的主體稅種，改變目前縣級沒有主體稅種和共享稅過多的局面。

可考慮在改革之后，中央財政的固定收入包括：增值稅、消費稅、所得稅、社會保障稅、關(guān)稅和證券交易稅等涉及國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、統(tǒng)一市場運行、調(diào)節(jié)收入分配以及流動性較強和分布不均的稅種；其收入總量應(yīng)控制在全國收入比重的55%-60%之間。省級財政的固定收入包括：營業(yè)稅、環(huán)保稅等涉及社會結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境改善方面的稅種；其收入總量應(yīng)控制在全國收入比重的15%-20%之間。市縣財政的固定收入包括：不動產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、車船使用稅、印花稅、土地增值稅、遺產(chǎn)及贈與稅、教育稅和契稅等流動性較低、信息要求較細(xì)、適宜由基層掌握的稅種，以及其他國稅、省稅以外的較小稅種；其收入總量應(yīng)保持在全國收入比重的25%-30%之間。個人所得稅和資源稅等成長性稅種和保護(hù)性稅種可作為各級政府的共享收入，具體分享比例由中央財政根據(jù)各級政府間的財力狀況合理劃分。在近中期，增值稅可繼續(xù)作為中央、地方共享稅以維持大格局的穩(wěn)定。

在財力分配上，要大力向基層政府傾斜，降低上解比例，取消困難縣的上繳任務(wù)，共享稅的返還部分要盡可能多留給縣級財政，使基層財政能在涵養(yǎng)財源的基礎(chǔ)上休養(yǎng)生息、正常運轉(zhuǎn)，從而真正擔(dān)當(dāng)