建國60年來我國社會(huì)救助發(fā)展歷程與制度遷

建國60年來我國社會(huì)救助發(fā)展歷程與制度遷建國60年來我國社會(huì)救助發(fā)展歷程與制度遷/NUMPAGES28建國60年來我國社會(huì)救助發(fā)展歷程與制度遷建國60年來我國社會(huì)救助發(fā)展歷程與制度遷劉喜堂：建國60年來我國社會(huì)救助發(fā)展歷程與制度遷摘要：建國六十年來，我國的社會(huì)救助由早期的臨時(shí)性緊急生活救助，發(fā)展為以農(nóng)村為主、城鄉(xiāng)分野的定期定量救助，再到改革開放以后以城鄉(xiāng)低保為核心的新型社會(huì)救助體系。改革開放以后，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的變遷，我國傳統(tǒng)社會(huì)救助制度逐步發(fā)展為以最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)為核心，以醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等專項(xiàng)救助為輔助，以臨時(shí)救助、社會(huì)幫扶為補(bǔ)充的覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會(huì)救助體系。我國這樣一個(gè)新型社會(huì)救助體系，不僅大大提升了社會(huì)救助的政治地位，強(qiáng)化了政府責(zé)任，而且從根本上改變了中國社會(huì)保障制度的理念，實(shí)現(xiàn)了從人性關(guān)愛到維護(hù)權(quán)利的轉(zhuǎn)變，凸顯了政府在維護(hù)公民基本生活安全方面的責(zé)任。在保障的功能上已經(jīng)開始從“生存保障”向“生活保障”轉(zhuǎn)變，在保障困難群眾基本生活權(quán)益、維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用，成為我國社會(huì)保障體系的重要組成部分。關(guān)鍵詞：社會(huì)救助；社會(huì)保障體系；制度變遷；政府責(zé)任社會(huì)救助是指由政府承擔(dān)責(zé)任，為城鄉(xiāng)貧困家庭提供物質(zhì)幫助，使這些家庭能夠抵御生存危機(jī)，從而維持他們基本生活的一種社會(huì)保障制度。我國社會(huì)救助制度模式的選擇及其發(fā)展，既與特定時(shí)期的社會(huì)條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r有關(guān)，也受到經(jīng)濟(jì)體制、用工方式以及社會(huì)保障制度的制約。建國初期的社會(huì)救助主要通過緊急救助的形式，為戰(zhàn)后大量貧民提供臨時(shí)性救助，幫助他們渡過難關(guān)。進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期后，單位體制成為我國最主要、最基本的社會(huì)組織方式，社會(huì)救助的主體轉(zhuǎn)變?yōu)楣吕喜?、無單位人員以及一些具有特殊社會(huì)身份的困難人員，拾遺補(bǔ)缺的作用明顯。改革開放前期，我國的社會(huì)救助先是恢復(fù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的救助模式，維持城鄉(xiāng)分野的救助格局，并在救助范圍、救助方式、救助資金投入等方面有所發(fā)展。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，逐步構(gòu)建了以低保救助、五保供養(yǎng)為核心，以專項(xiàng)救助為輔助，覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會(huì)救助體系，初步實(shí)現(xiàn)了新型社會(huì)救助制度的定型化、規(guī)范化和體系化，實(shí)現(xiàn)了濟(jì)貧理念由“救濟(jì)”向“救助”的轉(zhuǎn)變，為今后我國社會(huì)救助事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。一、建國初期到社會(huì)主義改造時(shí)期的社會(huì)救濟(jì)(1949年—1955年)由于連年戰(zhàn)亂，民生凋敝，建國初期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)面臨崩潰。新生的人民政權(quán)在積極發(fā)展生產(chǎn)、強(qiáng)化社會(huì)調(diào)控能力的同時(shí)，迫切需要安撫貧民，解決他們最為緊迫的生存問題，維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定。加之從1949年到1952年接連發(fā)生全國性的水、旱、風(fēng)暴等自然災(zāi)害，造成這一時(shí)期城鄉(xiāng)貧困人口眾多，需要救濟(jì)的人群包括災(zāi)民、難民、貧民、散兵游勇、失業(yè)人員和無依無靠的孤老殘幼等十余種。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1949年底全國有災(zāi)民4550多萬人、數(shù)百萬孤老病殘人員，全國急需救濟(jì)的群眾總數(shù)在5000萬人以上，占當(dāng)時(shí)全國總?cè)丝诘?0%。此外，大量失業(yè)人員生活也陷入困境。據(jù)1950年9月底的不完全統(tǒng)計(jì)，“全國失業(yè)工人共有1220231人，失業(yè)知識(shí)分子188261人，共計(jì)1408492人。此外，尚有半失業(yè)者255769人，將失業(yè)者120472人”。解決這部分群眾的生活困難，保障他們的基本生活，對(duì)解放戰(zhàn)爭(zhēng)的徹底勝利和新生人民政權(quán)的鞏固具有重要意義。新成立的中央政府對(duì)困難群眾救濟(jì)工作十分重視。1950年4月，中央人民政府組織召開中國人民救濟(jì)代表會(huì)議，會(huì)議確定了“在政府領(lǐng)導(dǎo)下，以人民自救自助為基礎(chǔ)開展人民大眾的救濟(jì)福利事業(yè)”的基本救濟(jì)原則。會(huì)后成立中國人民救濟(jì)總會(huì)，并確立救災(zāi)救濟(jì)的工作方針是“在自力更生原則下，動(dòng)員與組織人民實(shí)行勞動(dòng)互助，實(shí)行自救、自助、助人”。1950年7月，第一次全國民政會(huì)議將救災(zāi)救濟(jì)確定為內(nèi)務(wù)部的重點(diǎn)工作之一，并設(shè)立社會(huì)司主管全國社會(huì)救濟(jì)工作。1953年7月，內(nèi)務(wù)部增設(shè)救濟(jì)司，主管農(nóng)村救災(zāi)和社會(huì)救濟(jì)事務(wù)。各級(jí)政府也相應(yīng)設(shè)立了專門的職能機(jī)構(gòu)，社會(huì)救濟(jì)工作隨之在全國范圍內(nèi)廣泛展開。這一時(shí)期的社會(huì)救濟(jì)具有明顯的突擊性緊急救助特征，針對(duì)不同人群采取不同救助政策，主要救濟(jì)形式：一是為困難群眾發(fā)放救濟(jì)款物。1950年到1954年，國家共發(fā)放10億元農(nóng)村救災(zāi)救濟(jì)款，同時(shí)還發(fā)放了大量的救濟(jì)物資。針對(duì)城市無依無靠的孤老病殘人員以及其他生活困難人員，主要通過經(jīng)常性救濟(jì)或臨時(shí)性救濟(jì)方式保障其基本生活。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1954年到1957年國家共支出城市社會(huì)救濟(jì)費(fèi)1億多元，救濟(jì)了1000多萬人。二是發(fā)動(dòng)慈善募捐，組織群眾互助互濟(jì)。通過開展捐贈(zèng)“一把米”、“一件衣”、“一元錢”等群眾互助活動(dòng)，維持困難群眾基本生活。1956年9月，內(nèi)政部謝覺哉部長專門向中央提出募捐寒衣救濟(jì)災(zāi)民的請(qǐng)示，經(jīng)中央批準(zhǔn)后，部分省份在縣級(jí)以上機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)干部等中間開展募捐工作，對(duì)化解自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)村困難群眾的影響發(fā)揮了重要作用。一些地方還組織互助組、合作社等合作組織，展開生產(chǎn)自救。三是通過遣散、教育、改造等方式，解決游民、娼妓等問題。對(duì)于流散在大小城市的國民黨軍隊(duì)散兵游勇，除一小部分經(jīng)短期集訓(xùn)教育后安置到廠礦就業(yè)外，大部分發(fā)給路費(fèi)錢糧資遣回鄉(xiāng)。全國共資遣俘虜和散兵游勇約400萬人。對(duì)一般流氓分子和娼妓則采取教育和救濟(jì)相結(jié)合的方式，成立專門的生產(chǎn)教養(yǎng)院、婦女教養(yǎng)院和新人習(xí)藝所等機(jī)構(gòu)進(jìn)行教育改造。截止1953年11月，全國共創(chuàng)立920所生產(chǎn)教養(yǎng)院，收容改造妓女、乞丐、小偷、游民等44.8萬人。四是妥善安置農(nóng)村流入城市的難民、災(zāi)民和貧民。采取的安置措施主要是疏散、收容、遣送等。據(jù)南京、上海、武漢、廣州等8個(gè)城市的粗略統(tǒng)計(jì)，到1950年底，共遣送回鄉(xiāng)110多萬人。這對(duì)于穩(wěn)定城市社會(huì)起到了重要作用。五是解決失業(yè)人員基本生活問題。一方面，積極發(fā)展生產(chǎn)，吸引就業(yè)；另一方面，“以以工代賑為主，而以生產(chǎn)自救、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、還鄉(xiāng)生產(chǎn)、發(fā)給救濟(jì)金等為補(bǔ)助辦法”，進(jìn)行救濟(jì)和安置。截止1950年9月底，“以工代賑78955人，生產(chǎn)自救74798人，還鄉(xiāng)生產(chǎn)62922人，發(fā)放救濟(jì)金405775人，轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練23157人，介紹就業(yè)81458人，共計(jì)726635人，即有半數(shù)以上的失業(yè)工人已經(jīng)得到救濟(jì)。建國初期大規(guī)模的緊急救濟(jì)，不僅使數(shù)千萬挨凍受餓、掙扎在死亡線上的人員有吃有住有衣穿，擺脫了死亡威脅，而且對(duì)于妥善解決舊社會(huì)的遺留問題，恢復(fù)發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，鞏固新建立的人民政權(quán)起到了至關(guān)重要的作用。這一時(shí)期確立的社會(huì)救濟(jì)方針、原則和方式，成為我國社會(huì)救助制度的雛形，同時(shí)也為今后我國社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。二、全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期的社會(huì)救濟(jì)(1957年—1977年)1957年，隨著“三大”改造任務(wù)的基本完成，我國進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期。此時(shí)，戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷已經(jīng)醫(yī)治，國民經(jīng)濟(jì)全面恢復(fù)，公有制主導(dǎo)地位確立，人民的物質(zhì)生活有了明顯改善，城鄉(xiāng)困難人員大量減少，社會(huì)救濟(jì)的對(duì)象、內(nèi)容和方式都發(fā)生了新的變化，救助模式由緊急性救濟(jì)轉(zhuǎn)向經(jīng)常性救濟(jì)，城鄉(xiāng)救濟(jì)也開始呈現(xiàn)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征。在農(nóng)村，五保供養(yǎng)制度初步建立，集體經(jīng)濟(jì)組織開始承擔(dān)社會(huì)救濟(jì)責(zé)任。1956年，一屆全國人大三次會(huì)議通過的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中首次指出：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對(duì)于缺乏勞動(dòng)力或者完全喪失勞動(dòng)力、生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，在生產(chǎn)上和生活上給以適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹櫍ＷC他們的吃、穿和柴火的供應(yīng)，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們生養(yǎng)死葬都有依靠”；1958年12月，中共八屆中央委員會(huì)六次會(huì)議通過的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》中提出，“要辦好敬老院，為那些無子女依靠的老年人(五保戶)提供一個(gè)較好的生活場(chǎng)所”。農(nóng)村人民公社體制建立后，貧困以及喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)戶，其生老病死都由生產(chǎn)隊(duì)負(fù)責(zé)。1960年4月，二屆全國人大二次會(huì)議通過的《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》，明確要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要對(duì)缺乏勞動(dòng)力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨(dú)社員在生活上給以適當(dāng)?shù)恼疹櫍顾麄兊纳B(yǎng)死葬都有指靠。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的建立和發(fā)展是這一時(shí)期最突出的制度創(chuàng)新。對(duì)其他農(nóng)村困難戶的救濟(jì)，則主要采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主、國家保障為輔的救濟(jì)方式。60年代初期，受自然災(zāi)害影響農(nóng)村貧困戶大增。國家一方面組織農(nóng)民生產(chǎn)自救，另一方面加大了農(nóng)村救濟(jì)力度。從1960年到1963年，國家共撥付農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)款和災(zāi)民生活救濟(jì)款23億元，超過了1950年到1959年農(nóng)村救災(zāi)救濟(jì)款的總和。在城市，伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)施，我國建立了一整套就業(yè)與社會(huì)保障一體化的單位保障制度。社會(huì)救助在整個(gè)國家社會(huì)保障體系中的作用大大削弱，主要發(fā)揮“拾遺補(bǔ)缺”的作用。從救助對(duì)象上看，主要可分為孤老病殘人員救濟(jì)和特殊人員救濟(jì)兩類；從救助形式上看，可分為定期定量救濟(jì)和臨時(shí)救濟(jì)兩種。孤老病殘人員是指無固定收入、無生活來源、無勞動(dòng)能力，基本生活發(fā)生困難，需要依靠國家和集體給予救濟(jì)的居民家庭，對(duì)他們的救助主要采取定期定量的經(jīng)常性救濟(jì)。此外，國家還對(duì)一些特殊救濟(jì)對(duì)象采取按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定期定量救助的政策。在1953年召開的第三次全國社會(huì)救濟(jì)工作會(huì)議上，內(nèi)務(wù)部公布了城市社會(huì)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn):以戶為單位，按人口遞增，大城市每戶每月一般不超過5—12元，中小城市每戶每月一般不超過3—9元。1956年內(nèi)務(wù)部提出應(yīng)以能夠維持基本生活為原則，不再規(guī)定統(tǒng)一的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。享受定期定量救濟(jì)的特殊救濟(jì)對(duì)象主要包括原國民黨起義投誠人員、錯(cuò)判當(dāng)事人家屬、歸僑僑眷僑生、工商業(yè)者遺屬、特赦釋放戰(zhàn)犯、外逃回歸人員、摘帽右派人員、下鄉(xiāng)返城知青、麻風(fēng)病人、外國僑民、企業(yè)職工遺屬、因計(jì)劃生育手術(shù)事故造成死亡和喪失勞動(dòng)能力人員，等等。臨時(shí)救濟(jì)主要針對(duì)遭遇臨時(shí)性、突發(fā)性變故致使生活出現(xiàn)暫時(shí)困難的居民家庭，是一種非定期、非定量的生活救濟(jì)。60年代初期，國民經(jīng)濟(jì)再次出現(xiàn)嚴(yán)重困難，城市中生活困難需要救助的人數(shù)顯著增加。為應(yīng)對(duì)這一局面，政府通過生產(chǎn)自救、收容遣送、安置閑散勞動(dòng)力、增加財(cái)政投入等方法不斷加大社會(huì)救濟(jì)力度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1961年全國城市救濟(jì)51.7萬人次，1962年增加到266.8萬人次，1963年進(jìn)一步上升到332.5萬人次。據(jù)北京、天津、廣州、包頭、安陽等14個(gè)城市統(tǒng)計(jì)，1961年平均每月救濟(jì)3.2萬人，比1960年增加60.5%，1963年需要救濟(jì)的人數(shù)繼續(xù)上升，僅6月一個(gè)月就救濟(jì)24.1萬人，比1962年同期增加1.2倍。另據(jù)沈陽、天津、杭州、重慶等59個(gè)城市統(tǒng)計(jì)，1963年上半年有21萬人參加了生產(chǎn)自救，占可生產(chǎn)自救人數(shù)的50%。“文化大革命”期間，黨和國家的各項(xiàng)工作受到嚴(yán)重沖擊。1969年內(nèi)務(wù)部撤銷，各地民政部門也被沖垮，社會(huì)救濟(jì)一度處于混亂停滯狀態(tài)，各項(xiàng)救濟(jì)政策無法全面落實(shí)，很多按規(guī)定應(yīng)該享受救濟(jì)的人員得不到救濟(jì)。此時(shí)的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)主要依托農(nóng)村人民公社開展，城市社會(huì)救濟(jì)主要依靠企事業(yè)單位組織實(shí)施。三、改革開放前期的社會(huì)救濟(jì)制度(1978年—1992年)黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)進(jìn)入新的歷史時(shí)期，同其他民政工作一樣，對(duì)困難群眾的社會(huì)救濟(jì)得到黨和政府的高度重視。1978年5月民政部正式恢復(fù)成立，在設(shè)置的7個(gè)司局級(jí)單位中，農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)司主管農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)工作，城市社會(huì)福利司主管城市社會(huì)救濟(jì)工作。各級(jí)民政部門也迅速建立了社會(huì)救濟(jì)專門工作機(jī)構(gòu)，這為社會(huì)救濟(jì)各項(xiàng)政策的制定和實(shí)施提供了組織保障。1983年4月召開的第八次全國民政會(huì)議明確新時(shí)期我國社會(huì)救濟(jì)工作的基本方針是“依靠群眾，依靠集體，生產(chǎn)自救，互助互濟(jì)，輔之以國家必要的救濟(jì)和扶持”。農(nóng)村貧困救濟(jì)是這一時(shí)期社會(huì)救濟(jì)工作的重點(diǎn)。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)籌保障功能日益弱化，迫切需要政府改革救濟(jì)方式。針對(duì)改革開放初期農(nóng)村貧困面較大的情況，農(nóng)村救濟(jì)采取的主要措施:一是探索定期定量救濟(jì)。救濟(jì)對(duì)象主要是農(nóng)村常年生活困難的特困戶、孤老病殘人員和精減退職老職工，一般按照一定周期(按季節(jié)或按月)給予固定數(shù)額的救濟(jì)金或救濟(jì)糧等實(shí)物，以保障其基本生活；對(duì)其他貧困人口，則通過災(zāi)民荒情救濟(jì)的方式給予臨時(shí)救濟(jì)。1985年農(nóng)村享受國家定期救濟(jì)的人數(shù)達(dá)到百余萬人，臨時(shí)救濟(jì)的人數(shù)更多。二是繼續(xù)完善農(nóng)村五保供養(yǎng)救助。中央明確從村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌(即“三提五統(tǒng)”)經(jīng)費(fèi)中列支資金用于農(nóng)村五保供養(yǎng)。1985年起，全國逐步推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌解決五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)的辦法，以保證五保對(duì)象的基本生活來源。1994年國務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，再次明確五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)由“村提留或鄉(xiāng)統(tǒng)籌”中列支。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1978年到1996年，農(nóng)村集體用于五保供養(yǎng)和貧困戶補(bǔ)助的資金總計(jì)達(dá)200多億元。三是通過開發(fā)式扶貧改善農(nóng)村貧困狀況。針對(duì)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口主要集中在“老、少、邊、窮”地區(qū)的現(xiàn)狀，國家開展了有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)。扶貧工作的深入開展使農(nóng)村絕對(duì)貧困人口逐年減少，到1994年，我國農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口由1978年的2.5億人減少到7000萬人，貧困人口占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘谋壤陆档?.6%左右，基本實(shí)現(xiàn)了到20世紀(jì)末解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的戰(zhàn)略目標(biāo)。城市社會(huì)救助工作也得到快速恢復(fù)和發(fā)展。1979年11月，民政部召開全國城市社會(huì)救濟(jì)福利工作會(huì)議，明確城鎮(zhèn)救濟(jì)對(duì)象主要是“無依無靠、無生活來源的孤老殘幼和無固定職業(yè)、無固定收入、生活有困難的居民。對(duì)中央明文規(guī)定給予救濟(jì)的人員，按規(guī)定辦理”。從救濟(jì)對(duì)象看，享受社會(huì)救濟(jì)的特殊人員范圍擴(kuò)大到“文革”受迫害人員、平反釋放人員、返城知青、臺(tái)胞臺(tái)屬以及寬大釋放的原國民黨縣團(tuán)級(jí)以下人員等，之后又將釋放托派頭子、錯(cuò)定成份人員、被解散文藝劇團(tuán)生活無著人員、高校畢業(yè)生有病人員、解除勞動(dòng)教養(yǎng)人員、刑事罪犯家屬等納入特殊救濟(jì)范圍。到20世紀(jì)80年代中期，全國特殊救濟(jì)對(duì)象大約有20多種。從救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)看，從80年代初開始，各地民政部門在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)上漲情況分別調(diào)整了定期救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。從資金投入看，國家不斷增加城市社會(huì)救濟(jì)費(fèi)的支出額度。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1979年全國城市享受定期救濟(jì)的人數(shù)24萬人，支出社會(huì)救濟(jì)費(fèi)1785萬元，平均每人每年75元；1989年全國城市享受定期救濟(jì)的人數(shù)為31萬人，支出社會(huì)救濟(jì)費(fèi)8450萬元，平均每人每年273元。1992年城鎮(zhèn)困難戶得到救濟(jì)和補(bǔ)助的人數(shù)是908萬人，和1985年的376.9萬人相比，增加了2.4倍多。這一時(shí)期的社會(huì)救濟(jì)工作雖然得到比較快的恢復(fù)和發(fā)展，但并未突破原有體制和框架，城鄉(xiāng)社會(huì)救濟(jì)分別按各自路徑發(fā)展。救助經(jīng)費(fèi)的投入缺乏必要的保障機(jī)制；救助工作的隨意性較大，救助對(duì)象認(rèn)定、救助標(biāo)準(zhǔn)和救助程序有待進(jìn)一步完善等。從總體上看，這一時(shí)期的社會(huì)救濟(jì)制度具有過渡性特征，無論是制度設(shè)計(jì)、具體操作，還是資金投入都與困難群眾的救助需求存在較大差距，城鄉(xiāng)貧困問題依然十分突出。四、居民最低生活保障與新型社會(huì)救助體系的確立與發(fā)展居民最低生活保障是改革開放以來我國政府在社會(huì)救助事業(yè)上最重大的制度創(chuàng)新，它突破了傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)資源分散、效率不高、缺乏公平、水平較低等弱點(diǎn)?；诩彝ナ杖胝{(diào)查的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付救助模式不僅符合國際通行的社會(huì)救助理念，而且體現(xiàn)了政府在保障困難群眾基本生活問題上所承擔(dān)的責(zé)任，滿足了我國建立健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)實(shí)需要，為我國新型社會(huì)救助體系建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。最低生活保障制度建立的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景改革傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)政策，建立居民低保制度有著深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景。一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，導(dǎo)致大量失業(yè)下崗人員生活無著，城市貧困人口迅速增加。1986年我國登記失業(yè)人數(shù)264萬人，1990年達(dá)到383萬人，1996年上升到553萬人，2001年劇升到680萬人。另據(jù)1998年3月勞動(dòng)和社會(huì)保障部等部門對(duì)國有企業(yè)下崗職工情況進(jìn)行的專項(xiàng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，1998年第一季度國有企業(yè)下崗職工數(shù)量達(dá)到655.7萬人。下崗失業(yè)人員劇增，從根本上改變了城市貧困群體的構(gòu)成。二是收入差距拉大，相對(duì)貧困問題日益突出。據(jù)《1996年社會(huì)藍(lán)皮書》提供的數(shù)據(jù)，東部地區(qū)城鎮(zhèn)居民收入比中、西部地區(qū)高40%以上；非國有制企業(yè)職工收入比國有制企業(yè)高1/3。1997年中國城鎮(zhèn)10%最高收入戶與5%最低收入戶家庭平均人均收入之比為4.71∶·005%，不到國家財(cái)政收入的0.03%；得到國家定期定量救濟(jì)的城鎮(zhèn)困難戶人數(shù)只有19萬人，占城鎮(zhèn)人口的0.06%；救濟(jì)對(duì)象人均月救濟(jì)金額為38元，僅為當(dāng)年城市居民人均生活費(fèi)收入的25%。因此，傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)發(fā)展的需要，也無法維持困難居民最起碼的生活權(quán)益，居民低保制度正是在這樣的社會(huì)背景下，首先在城市產(chǎn)生，而后擴(kuò)大到農(nóng)村地區(qū)。最低生活保障制度的建立過程居民最低生活保障制度最先在上海啟動(dòng)。經(jīng)市政府同意，1993年上海市民政局、財(cái)政局等部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》，并于當(dāng)年6月1日開始實(shí)行。這個(gè)通知的下發(fā)標(biāo)志著我國社會(huì)救濟(jì)制度改革拉開了序幕。當(dāng)時(shí)，上海市的低保標(biāo)準(zhǔn)為月人均120元，保障人口僅有7680人。對(duì)于家庭收入調(diào)查、資格認(rèn)定、標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算、資金發(fā)放等程序都還處于摸索中。民政部高度肯定上海市改革社會(huì)救助制度的經(jīng)驗(yàn)，并積極推廣。1994年5月，第十次全國民政工作會(huì)議明確把“對(duì)城市社會(huì)救濟(jì)對(duì)象逐步實(shí)行按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救濟(jì)”列入“民政工作今后五年乃至本世紀(jì)末的發(fā)展目標(biāo)”，并部署在東南沿海地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。幾個(gè)月后，廈門市在全國率先發(fā)布《廈門市最低生活保障暫行辦法》。武漢、重慶、蘭州、沈陽等城市也開始著手調(diào)研并制定政策。隨后幾年，在民政部的努力推動(dòng)下，建立城市低保制度的地區(qū)越來越多。到1997年8月底，全國建立城市低保制度的城市總數(shù)已達(dá)206個(gè)，占全國建制市的1/3。1997年9月2日，《國務(wù)院關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》(國發(fā)[1997]29號(hào))下發(fā)。這個(gè)通知是從1997年初開始，在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上起草的。期間李鵬總理作過兩次重要指示，他在八屆人大五次會(huì)議上指出:“現(xiàn)在全國有100多個(gè)城市建立了最低生活保障制度，這是保障居民基本生活需要的重要措施，也是符合中國國情的一種社會(huì)保障方法，要逐步加以完善”。同時(shí)，建立城市低保制度也寫進(jìn)了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，成為“九五”期間國家重點(diǎn)推進(jìn)的一項(xiàng)工作。國務(wù)院的這個(gè)通知不僅規(guī)定了城市低保制度的救助范圍、救助標(biāo)準(zhǔn)、救助資金來源等政策界限，而且明確提出在全國建立這一制度的時(shí)限要求，即在1999年底之前，全國所有城市和縣政府所在地的城鎮(zhèn)，都要建立這一制度。在此后兩年里，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)和民政部門對(duì)這項(xiàng)工作高度重視，積極推進(jìn)，有效地保證城市低保制度的不斷推廣。至1999年9月底，全國所有667個(gè)城市、1638個(gè)縣政府所在地的鎮(zhèn)，全部建立了城市低保制度。1999年9月28日，國務(wù)院正式頒布《城市居民最低生活保障條例》。條例的頒布和實(shí)施，標(biāo)志著我國城市低保制度正式走上法制化軌道，也標(biāo)志著這項(xiàng)工作取得突破性重大進(jìn)展。城市低保工作在經(jīng)歷了各地的探索創(chuàng)新和完善推廣后，終于進(jìn)入全面實(shí)施和規(guī)范管理的新階段。從1999年起，中央財(cái)政開始對(duì)中西部地區(qū)和老工業(yè)基地實(shí)施城市低保資金專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，當(dāng)年安排4億元，這一舉措緩解了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)低保金緊張的局面，有力促進(jìn)“應(yīng)保盡保”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2001年11月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障的通知》(國辦發(fā)〔2001〕187號(hào))，明確要求“盡快把所有符合條件的城鎮(zhèn)貧苦人口納入最低生活保障范圍”。至2002年第三季度，全國享受城市低保的人數(shù)達(dá)到1960萬，占當(dāng)時(shí)全國非農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的5.6%，基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保的目標(biāo)。在啟動(dòng)城市低保的同時(shí)，農(nóng)村低保制度也開始在一些地區(qū)探索建立。1996年12月，民政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見》(民辦發(fā)〔1996〕28號(hào))，明確提出“凡開展農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的地方，都應(yīng)該把建立最低生活保障制度作為重點(diǎn)，即使標(biāo)準(zhǔn)低一點(diǎn)，也要把這項(xiàng)制度建立起來?！?996至1997年間，吉林、廣西、甘肅、河南、青海等省先后以省政府名義出臺(tái)相關(guān)文件，規(guī)定資金主要從村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌中列支，推進(jìn)農(nóng)村低保工作。2001年，農(nóng)村低保建制縣市曾達(dá)到2037個(gè)。到2002年，全國絕大多數(shù)省份都不同程度地實(shí)施了農(nóng)村低保，全國救助對(duì)象達(dá)到404萬人，年支出資金13.6億元，其中地方政府投入9.53億元，農(nóng)村集體投入4.07億元。對(duì)于尚無法建立農(nóng)村低保制度的地區(qū)，2003年4月，民政部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村特困戶救濟(jì)工作的通知》(民辦發(fā)〔2003〕6號(hào))，要求按“政府救濟(jì)、社會(huì)互助、子女贍養(yǎng)、穩(wěn)定土地政策”的原則，繼續(xù)實(shí)行農(nóng)村特困戶救助制度，即對(duì)達(dá)不到“五?！睏l件但生活極為困難的鰥寡孤獨(dú)人員、喪失勞動(dòng)能力的重殘家庭及患有大病而又缺乏自救能力的困難家庭，按照一定數(shù)額的資金或?qū)嵨飿?biāo)準(zhǔn)，定期發(fā)放救濟(jì)物資。2006年10月，中共中央十六屆六中全會(huì)第一次提出在全國“逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度”的要求。當(dāng)年5月23日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議專題研究農(nóng)村最低生活保障問題；6月26日，國務(wù)院召開“在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度工作會(huì)議”，研究完善有關(guān)政策措施，對(duì)在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度進(jìn)行部署；7月11日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》(國發(fā)〔2007〕19號(hào))，對(duì)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)、救助對(duì)象、規(guī)范管理、資金落實(shí)等內(nèi)容作出了明確規(guī)定，要求在年內(nèi)全面建立農(nóng)村低保制度并保證低保金按時(shí)足額發(fā)放到戶。中央財(cái)政當(dāng)年安排30億元農(nóng)村低保專項(xiàng)補(bǔ)助資金。至此，農(nóng)村低保進(jìn)入全面實(shí)施的新階段。到2007年9月底，全國31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，2777個(gè)涉農(nóng)縣(市、區(qū))已全部建立農(nóng)村低保制度。(三)最低生活保障制度的主要內(nèi)容及實(shí)施情況最低生活保障是一種直接的現(xiàn)金救助制度。凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得現(xiàn)金救助及其他物質(zhì)幫助的權(quán)利。從救助對(duì)象看，城市低保主要針對(duì)持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，農(nóng)村低保對(duì)象主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。從救助標(biāo)準(zhǔn)看，城市低保標(biāo)準(zhǔn)主要“按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤(燃?xì)?費(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定”。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)主要“按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定”。從救助程序看，城鄉(xiāng)低保大體一致，主要包括困難居民提出申請(qǐng)、社區(qū)居委會(huì)(村委會(huì))初審、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)復(fù)核、縣級(jí)民政部門審批等程序。從救助金發(fā)放看，城市低保一般由縣級(jí)民政部門委托銀行、信用社或郵政儲(chǔ)蓄按月發(fā)放，農(nóng)村低保一般按季或半年由金融機(jī)構(gòu)或民政部門直接發(fā)放。在具體實(shí)施中，各地還建立了社區(qū)評(píng)議、三榜公示、動(dòng)態(tài)管理、分類施保、就業(yè)連動(dòng)等制度，進(jìn)一步強(qiáng)化低保救助的制度績(jī)效。城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的建立，從根本上修正了傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度的缺陷，為城鄉(xiāng)社會(huì)救助的統(tǒng)一奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，隨著救助人數(shù)不斷擴(kuò)大，救助標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，救助資金逐年增加，救助程序日益規(guī)范，困難群眾的基本生活得到了保障。從救助人數(shù)看，城市低保救助人數(shù)從2000年的403萬人增加到2009年的2347.7萬人，農(nóng)村低保對(duì)象從2002年的407.8萬人增加到2009年的4759萬人。從資金投入看，中央財(cái)政在城鄉(xiāng)低保制度中日益承擔(dān)主要責(zé)任。1999~2009年間城市低保資金的投入比例中，地方財(cái)政投入的比重從1999年的74·03%下降到2009年的32·6%，而中央財(cái)政資金的投入比例從1999年的26·0%迅速增加到2009年的67·4%。預(yù)計(jì)2010年中央財(cái)政共投入364億元城市低保補(bǔ)助資金。農(nóng)村低保也呈現(xiàn)出相同的發(fā)展趨勢(shì)。2007年中央財(cái)政首次在農(nóng)村低保中投入30億元，2008年為90億元，2009年達(dá)到216億元，占當(dāng)年全部資金支出的59·5%；預(yù)計(jì)2010年達(dá)到275億元。從低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平看，也呈現(xiàn)出明顯的上升態(tài)勢(shì)。其中城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)從2003年的149元增加到2009年年底的228元，人均月救助水平從2003年的58元提高到2008年的165元。農(nóng)村低保救助水平則相對(duì)較低。2009年全國平均低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每年1210元，月人均補(bǔ)助64元。目前城鄉(xiāng)低保工作存在的主要問題:一是家庭收入難以核實(shí)，一定程度上影響了低保救助對(duì)象的準(zhǔn)確界定，另外，戶籍管理制度改革也對(duì)低保對(duì)象的認(rèn)定形成沖擊；二是低保標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，無法滿足低保家庭的發(fā)展需求，迫切需要制定操作性較強(qiáng)的測(cè)算辦法；三是特殊困難低保對(duì)象享受到的差異化救助不足，其基本生活難以維持；四是基層政府沒有合理安排低保行政成本，這為基層低保的規(guī)范化管理形成障礙。（四）新型社會(huì)救助體系建設(shè)及其完善城鄉(xiāng)低保制度的實(shí)施初步解決了困難家庭吃飯、穿衣等日常生活問題，但仍無法滿足他們?cè)诰歪t(yī)、就學(xué)以及住房方面的專門需求。為此，民政部適時(shí)提出以低保為核心建設(shè)新型社會(huì)救助體系，在城鄉(xiāng)低保之外，努力推動(dòng)五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、臨時(shí)救助等救助制度的發(fā)展，著力為困難群眾打造一張能夠保障其基本生活的社會(huì)安全網(wǎng)?！滦娃r(nóng)村五保供養(yǎng)制度。為適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革形勢(shì)，切實(shí)保障五保對(duì)象的合法權(quán)益，新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》于2006年3月實(shí)施。新條例把農(nóng)村五保供養(yǎng)資金納入財(cái)政預(yù)算，規(guī)定五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏?，并將五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，從而建立起以財(cái)政供養(yǎng)為基礎(chǔ)的新型農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村五保由農(nóng)村集體供養(yǎng)向國家財(cái)政供養(yǎng)的根本性轉(zhuǎn)型。到2009年底，全國農(nóng)村五保共供養(yǎng)554萬人，集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)人均年2587元，分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)人均年1843元，全年共支出資金91億元。——城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。2003年11月，民政部、衛(wèi)生部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》(民發(fā)[2003]158號(hào))，揭開了醫(yī)療救助制度建設(shè)的序幕。2005年3月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部、財(cái)政部等《關(guān)于建立城市醫(yī)療救助制度試點(diǎn)工作的意見》(國辦發(fā)[2005]10號(hào))，計(jì)劃用2年時(shí)間進(jìn)行試點(diǎn)，之后再用2—3年時(shí)間在全國建立起管理制度化、操作規(guī)范化的城市醫(yī)療救助制度。城鄉(xiāng)醫(yī)療救助主要采取兩種方法:一是資助城24鄉(xiāng)低保對(duì)象及其他特殊困難群眾參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療或城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)；二是對(duì)新農(nóng)合或城鎮(zhèn)醫(yī)保報(bào)銷后，自付醫(yī)療費(fèi)仍然困難的家庭，民政部門給予報(bào)銷部分費(fèi)用的二次救助。截至2009年底，全國城鄉(xiāng)醫(yī)療救助當(dāng)年救助7253萬人次，人次均門診救助161元，人次均住院救助1564元，支出資金80·5億元。——廉租住房救助制度。廉租住房是一種低租金或免租金的保障性住房，是住房救助的主要形式。1999年4月，建設(shè)部發(fā)布《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，初步規(guī)范、明確了城鎮(zhèn)廉租住房的來源、供給、管理、審批和監(jiān)督等有關(guān)問題。2003年12月，建設(shè)部、財(cái)政部、民政部等聯(lián)合發(fā)布《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，進(jìn)一步明確和細(xì)化了城鎮(zhèn)廉租住房制度的操作程序。這一時(shí)期的廉租住房主要提供給城鎮(zhèn)低保家庭。為徹底解決城市低收入家庭住房困難，國務(wù)院于2007年8月發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，將住房救助的范圍擴(kuò)大到城市低收入家庭，將住房救助的形式由單純的實(shí)物配租擴(kuò)大到發(fā)放租賃補(bǔ)貼和實(shí)物配租相結(jié)合。2008年10月，民政部等部委又聯(lián)合發(fā)布《城市低收入家庭認(rèn)定辦法》(民發(fā)〔2008〕156號(hào))，從而為住房救助的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。2009年，全國新開工和改建廉租住房206萬套，建成65萬套，發(fā)放租賃補(bǔ)貼337萬元?！逃戎贫取＝逃戎饕侵竾覍?duì)義務(wù)教育階段的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生提供必要的學(xué)習(xí)、生活幫助；對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)。同時(shí)，各級(jí)政府還按照有關(guān)規(guī)定，對(duì)接受普通高中教育、普通高等教育和職業(yè)教育的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，通過減免學(xué)費(fèi)、發(fā)放助學(xué)金、提供助學(xué)貸款、發(fā)放特殊困難補(bǔ)助、組織勤工助學(xué)等形式給予救助。2008年，全國義務(wù)教育階段有近1·78億城鄉(xiāng)學(xué)生享受免學(xué)雜費(fèi)政策，近1·5億農(nóng)村學(xué)生享受國家免費(fèi)教科書，1100萬家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生享受生活補(bǔ)助?！R時(shí)救助制度。臨時(shí)救助旨在解決低收入家庭遇到的臨時(shí)性、突發(fā)性困難。2007年6月，民政部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步建立健全臨時(shí)救助制度的通知》(民發(fā)〔2007〕92號(hào))，對(duì)臨時(shí)救助的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、程序等進(jìn)行了規(guī)范。目前，北京、天津、內(nèi)蒙古、黑龍江、浙江、江蘇、江西、湖南、湖北、重慶、陜西等省(區(qū)、市)已建立這項(xiàng)制度，臨時(shí)救助正發(fā)展為新型社會(huì)救助體系的重要內(nèi)容。五、我國社會(huì)救助制度變遷的基本特征及評(píng)估縱觀60年來我國社會(huì)救助發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)其制度變遷有著自己的顯著特征。這些特征既受制于歷史情境，又體現(xiàn)了其內(nèi)在規(guī)律性；既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，又促使黨和政府更客觀地認(rèn)知社會(huì)、認(rèn)知弱勢(shì)群體、認(rèn)知社會(huì)救助。一是從救災(zāi)救濟(jì)一體到救災(zāi)、救助分離。從建國初期開始的相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期，我國的社會(huì)救助都是附屬于救災(zāi)工作開展的，有災(zāi)才有救濟(jì)。新型社會(huì)救助體系則將救災(zāi)視為救助工作的一部分，凸現(xiàn)了救助工作的常態(tài)化、定型化和規(guī)范化。二是從無標(biāo)準(zhǔn)救助到有標(biāo)準(zhǔn)救助。傳統(tǒng)社會(huì)救助雖然按照救助人群的社會(huì)身份制定了一些救助標(biāo)準(zhǔn)，但隨意性很大，直接決定于政府財(cái)政狀況或者領(lǐng)導(dǎo)人、具體承辦人的認(rèn)識(shí)。新型社會(huì)救助制度在建制過程中，都把標(biāo)準(zhǔn)視為制度的靈魂，努力建立救助標(biāo)準(zhǔn)與維持救助對(duì)象基本生活之間的關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)救助制度的科學(xué)內(nèi)涵。三是從依據(jù)身份救助到依據(jù)貧困程度救助。新型社會(huì)救助制度確立之前，傳統(tǒng)救濟(jì)水平的確定主要依據(jù)社會(huì)身份。不同社會(huì)身份的人，即使家庭困難程度一樣，享受到的救助待遇也不一樣。新型社會(huì)救助制度摒棄了按社會(huì)身份確定救助對(duì)象和救助水平的作法，將判定救助對(duì)象和救助水平的標(biāo)準(zhǔn)放到救助對(duì)象的貧困程度上，使救助政策更加公平、合理。四是從隨意性救助到規(guī)范性救助。傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)在管理上大都缺乏嚴(yán)格規(guī)定，沒有相應(yīng)的操作程序作約束，工作人員的自由裁量權(quán)較大。新型社會(huì)救助制度則以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)募彝ナ杖胝{(diào)查為基礎(chǔ)，在救助對(duì)象認(rèn)定、救助申請(qǐng)審批、救助金發(fā)放、動(dòng)態(tài)管理以及申訴核查等方面都有一套嚴(yán)格、規(guī)范的操作程序，從而杜絕隨意性，體現(xiàn)規(guī)范性。五是從零散救助到系統(tǒng)救助。傳