關(guān)于行政復(fù)議制度改革的思考

關(guān)于行政復(fù)議制度改革的思考

《中華人民共和國行政復(fù)議法》自1999年10月1日施行至今，已走過整整10個春秋。作為行政法領(lǐng)域一部重要的法律，《行政復(fù)議法》的頒布施行，促進(jìn)了行政復(fù)議制度法制化和規(guī)范化的進(jìn)程，在保障公民合法權(quán)益、加強(qiáng)對行政行為的監(jiān)督、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)社會公平正義等方面都曾起到過積極作用。但是，隨著社會的不斷發(fā)展，現(xiàn)行的行政復(fù)議制度體系已難以適應(yīng)實(shí)際需要，自身所存在的諸多弊端大大削弱了該制度的實(shí)際效能。因此，作為一名從事行政復(fù)議工作的實(shí)務(wù)者，改革行政復(fù)議制度中不合時宜的方面，就成了亟待思考和解決的重點(diǎn)課題。

一、現(xiàn)行行政復(fù)議制度中存在的問題

目前，從行政復(fù)議制度運(yùn)行情況看，相對于立法機(jī)關(guān)制定行政復(fù)議制度時的立法宗旨及其內(nèi)在功能，相對于當(dāng)前社會普遍存在的行政爭議的數(shù)量，我國行政復(fù)議的優(yōu)勢和潛力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來。在正常情況下，在國家解決行政糾紛體系中，行政復(fù)議應(yīng)該是公民的首選途徑。然而，現(xiàn)實(shí)卻并非如此。老百姓寧可選擇層層上訪、越級上訪，也不愿意選擇把案件交給行政復(fù)議機(jī)關(guān)處理。而當(dāng)事人之所以不愿意通過免費(fèi)、簡便、快捷的行政復(fù)議解決行政糾紛，其原因肯定是多方面的。但是，最根本的原因還是行政復(fù)議制度本身所存在的缺陷。

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及其人員的非中立地位影響公正性

《行政復(fù)議法》第三條規(guī)定：“依照本法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)?！钡谑l到第十五條又分別規(guī)定了行政復(fù)議管轄機(jī)關(guān)，其中包括作出具體行政行為的本級人民政府或上一級主管部門，甚至還有作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)本身。作為各級人民政府和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)完全聽命于其所屬的行政首長，對行政復(fù)議案件沒有最終決定權(quán)，只有對行政復(fù)議決定的“擬訂”權(quán)。因此，行政復(fù)議案件最終由復(fù)議機(jī)關(guān)的行政首長決定，而復(fù)議機(jī)構(gòu)及其人員則由于缺乏相應(yīng)的獨(dú)立性而無權(quán)決定行政復(fù)議案件。這就嚴(yán)重影響了行政復(fù)議決定的公正性，致使行政復(fù)議的高效、便民等優(yōu)點(diǎn)在實(shí)踐中未能充分顯露。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，只有具備了相對的獨(dú)立地位，才能在解決糾紛時保持中立，平等地對待各方當(dāng)事人，才能只服從法律，不受他人的干預(yù)，其糾紛解決結(jié)果才會具有高度的可信度和權(quán)威性。

行政復(fù)議人員的整體素質(zhì)影響案件辦理質(zhì)量

行政復(fù)議案件的調(diào)查處理主要是由行政復(fù)議人員完成的，然而我國現(xiàn)實(shí)中的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員的配置卻難以保證復(fù)議工作的需要。首先是人力不足。在省、市一級的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)中，人員基本能夠配置到位；在縣一級的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)中，多數(shù)地區(qū)人員配備明顯不足，難以應(yīng)付復(fù)議工作的需要。然而，大量行政復(fù)議案件恰恰發(fā)生在市、縣一級，人力不足的窘境難以應(yīng)付。第二是素質(zhì)不高。行政復(fù)議的程序性、技術(shù)性較強(qiáng)，要求承辦人員具備較高的法律專業(yè)知識和一定的行政管理知識?？墒牵诂F(xiàn)有的為數(shù)不多的行政復(fù)議人員中，卻又存在著素質(zhì)不高、專業(yè)化不強(qiáng)的問題。直到目前，我國尚沒有法律規(guī)范對行政復(fù)議人員任職資格作出規(guī)定，很難保證復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員的專業(yè)化要求的實(shí)現(xiàn)。缺少高素質(zhì)、專業(yè)化的復(fù)議人員，勢必會影響行政復(fù)議案件處理的客觀與公正。

行政復(fù)議程序的缺陷難以保證行政復(fù)議的公正和效率

程序優(yōu)先原則已經(jīng)成為法律界公認(rèn)的真理。只有程序正義，才能保證實(shí)體正義?！缎姓?fù)議法》雖然對行政復(fù)議的申請、受理以及決定等程序做出了整體規(guī)定，但是在程序上的缺陷是顯而易見的。一是未規(guī)定回避原則。如果與案件存在聯(lián)系的行政復(fù)議人員仍然參與案件審理，就難以保證案件處理的公正性；二是未規(guī)定公開審理原則?！缎姓?fù)議法》第二十二條規(guī)定：行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。書面審理行政復(fù)議案件，僅通過查閱案件卷宗來判斷具體行政行為的合法與適當(dāng)，可能會導(dǎo)致行政復(fù)議決定的不公平，給當(dāng)事人以“暗箱操作”之嫌。而且以書面方式審理復(fù)議案件，在當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到保護(hù)時，往往會指責(zé)行政復(fù)議機(jī)關(guān)官官相護(hù)，導(dǎo)致群眾與政府之間產(chǎn)生隔閡和誤解。

強(qiáng)制執(zhí)行措施的部分缺失造成復(fù)議決定難以有效實(shí)施

《行政復(fù)議法》第三十二條規(guī)定：被申請人應(yīng)當(dāng)履行行政復(fù)議決定。被申請人不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期履行。第三十三條規(guī)定：申請人逾期不起訴又不履行行政復(fù)議決定的，或者不履行最終裁決的行政復(fù)議決定的，按照下列規(guī)定分別處理：維持具體行政行為的行政復(fù)議決定，由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行，或者申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；變更具體行政行為的行政復(fù)議決定，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行，或者申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。同樣的行政復(fù)議決定，不履行的處理措施卻是不同的。申請人不履行可以強(qiáng)制執(zhí)行，而被申請人不履行卻只是責(zé)令其限期履行。設(shè)想一下，如果被申請人在責(zé)令其限期履行后仍不履行，應(yīng)當(dāng)如何處理呢？

二、幾點(diǎn)建議

針對以上所談及的行政復(fù)議制度中存在的問題，筆者有以下幾點(diǎn)建議。

改革行政復(fù)議案件受理機(jī)關(guān)

取消部門和垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行政復(fù)議權(quán)，在縣級以上政府內(nèi)部設(shè)立統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)關(guān)。我國已經(jīng)建立起來的復(fù)議體系主要問題在于缺乏相對獨(dú)立性。對于部門和垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的復(fù)議，由于原有復(fù)雜、混亂的復(fù)議管理設(shè)置在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中存在的弊端，嚴(yán)重影響了行政復(fù)議立法宗旨的實(shí)現(xiàn)，所以取消它們的行政復(fù)議權(quán)可以大大克服“官官相護(hù)”的問題。針對現(xiàn)有的制度體系，在政府內(nèi)部設(shè)置統(tǒng)一的平行于各工作部門的復(fù)議機(jī)關(guān)，可以很大程度上解決復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性問題。如此考慮機(jī)構(gòu)設(shè)置，主要是因?yàn)楠?dú)立的行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法主體沒有利害關(guān)系，也沒有自己的利益，容易體現(xiàn)公正、公平、公開原則，有利于提高辦案效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。例如，我市于2007年成立的行政復(fù)議委員會就是一次有益的嘗試。該委員會設(shè)主任一名，由常務(wù)副市長兼任。委員會下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在法制辦。委員采取聘任制，主要是法律專家、學(xué)者和精通法律實(shí)務(wù)的政府官員，并且專家、學(xué)者占委員總數(shù)的80%以上。作為代表社會群體的法律工作者，身份的獨(dú)立性可以確保在行政復(fù)議過程中不受相關(guān)利益的影響，以平等的態(tài)度對待行政行為涉及的雙方當(dāng)事人，最大限度地確保復(fù)議案件的公正處理，符合現(xiàn)代法治的基本理念。

建立行政復(fù)議人員的準(zhǔn)入機(jī)制

為提高行政復(fù)議的質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)建立行政復(fù)議人員的準(zhǔn)入機(jī)制。筆者認(rèn)為可以分為兩個方面：一是對在政府復(fù)議機(jī)關(guān)的工作人員實(shí)行資格管理制度。鑒于行政復(fù)議的準(zhǔn)司法性質(zhì)，復(fù)議決定會涉及到申請人的具體權(quán)利義務(wù)，因此，復(fù)議機(jī)關(guān)的專職工作人員應(yīng)當(dāng)通過司法考試，以確保復(fù)議人員的法律素質(zhì)；二是對于聘任的復(fù)議人員應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的限制。聘任人員必須是法律方面的專家或?qū)W者。同時，建議引入《仲裁法》中的當(dāng)事人自由選擇機(jī)制，即行政復(fù)議機(jī)關(guān)將聘任的行政復(fù)議人員設(shè)置名冊，供當(dāng)事人自主選擇。由三名復(fù)議人員組成復(fù)議庭，除各自選定的復(fù)議人員外，第三名復(fù)議人員由復(fù)議機(jī)關(guān)指定的專職工作人員擔(dān)任。這樣，有利于確保程序公正，增強(qiáng)行政復(fù)議行為的社會公信力。

完善行政復(fù)議程序

為確保行政復(fù)議制度的效率優(yōu)勢，行政復(fù)議程序的設(shè)計應(yīng)呈現(xiàn)出多元化的特征，建議引入訴訟法領(lǐng)域的回避制度、公開審理制度和合議制審理制度，使行政復(fù)議程序逐步向司法化程序靠近。在普通行政復(fù)議案件審理過程中，應(yīng)采取公開審理為原則，書面審理為例外的做法；對事實(shí)清楚、爭議不大的案件，可以書面審理。針對不同類型的行政復(fù)議案件，建立多樣化的行政復(fù)議審理模式，符合行政法中“效率和公正并重、效率優(yōu)先”的原則。同時，在當(dāng)事人舉證、質(zhì)證、辯論等方面應(yīng)當(dāng)設(shè)計一套程序，聽取雙方的意見，從而實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的公開性與公正性、公平與效率的最優(yōu)結(jié)合。

強(qiáng)化強(qiáng)制執(zhí)行措施

對申請人采取強(qiáng)制措施，是為了確保正確行政行為能夠得以實(shí)施以及國家法律能夠得以有效實(shí)行；對被申請人采取強(qiáng)制措施，是為了保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，糾正錯誤的行政行為。由于現(xiàn)行行政復(fù)議制度中沒有規(guī)定對被申請人強(qiáng)制執(zhí)行措施，這就導(dǎo)致了當(dāng)事人地位上的不平衡。因此，建議增加這方面的規(guī)定。被申請人如果拒絕履行復(fù)議決定，復(fù)議機(jī)關(guān)可以申請同級人民法院采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施。例如：對于應(yīng)當(dāng)