區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新-2

區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新

摘要:在全球化和區(qū)域一體化浪潮滾滾而至,市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程加速推進(jìn)的背景下,我國(guó)區(qū)域性公共問題急劇滋生起來(lái),由此引發(fā)新型的治理形態(tài)———區(qū)域公共管理。區(qū)域公共管理要求政府打破行政區(qū)劃的剛性桎梏,摒棄狹隘的行政區(qū)行政的種種制度缺失,建構(gòu)“科學(xué)發(fā)展觀”與“和諧社會(huì)”視野下區(qū)域公共管理的制度基礎(chǔ)和政策框架。因此,文章分析了區(qū)域公共問題的滋生及其成因,剖析了我國(guó)區(qū)域公共管理中存在的制度缺失,并探討了創(chuàng)新區(qū)域公共管理制度的政策建議。

關(guān)鍵詞:區(qū)域公共問題;區(qū)域公共管理;制度缺失;制度創(chuàng)新

從歷史的層面說(shuō),自伍德羅?威爾遜以來(lái),公共管理作為一門擁有自身合法地位的社會(huì)科學(xué),在其百多年的演進(jìn)和流變歷程中,始終不乏各種爭(zhēng)奇斗妍的學(xué)術(shù)論爭(zhēng)和理論流派,甚至出現(xiàn)“理論叢林”的局面;而公共管理實(shí)踐作為一種“國(guó)家的藝術(shù)”,伴隨其紛繁雜蕪的氣候生態(tài)和波瀾壯闊的豐富實(shí)踐,也總會(huì)有治理安排上的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和制度創(chuàng)新。20世紀(jì)90年代中期以來(lái),為了適應(yīng)國(guó)內(nèi)外公共管理環(huán)境的權(quán)變需求,也為了更好地體認(rèn)公共管理這門學(xué)科的社會(huì)性和應(yīng)用性特色,本文作者在國(guó)內(nèi)公共行政學(xué)界率先對(duì)“區(qū)域行政”和“區(qū)域公共管理”進(jìn)行了探索性研究①。現(xiàn)在看來(lái),伴隨全球化和區(qū)域一體化浪潮滾滾而至,我國(guó)市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加速,傳統(tǒng)社會(huì)公共問題“區(qū)域化”和無(wú)界化的態(tài)勢(shì)更加明顯,一種有別于全球治理、國(guó)家公共管理、地方公共管理的區(qū)域公共管理,正在迅速凸顯和逐步成形。區(qū)域公共管理面對(duì)和要解決的是區(qū)域性公共問題,因而它區(qū)別于傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”②,對(duì)政府公共管理的治理結(jié)構(gòu)和制度建構(gòu)提出了新的挑戰(zhàn)和訴求。

一、區(qū)域公共問題及其成因

全球化和區(qū)域化的發(fā)展滋生了大量宏觀和中觀的區(qū)域公共問題。自二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái),公共管理所面對(duì)的世界景象和社會(huì)生態(tài)發(fā)生了亙古未有的嬗變。當(dāng)前,人類更是全面過渡到一個(gè)全球化和區(qū)域化齊頭并進(jìn)又交相輝映的時(shí)代。在全球化和區(qū)域化浪潮突飛猛進(jìn)的時(shí)代,諸多的因素和復(fù)雜的背景交織在一起,誘發(fā)甚至引爆了大量“宏觀區(qū)域性公共問題”和“中觀區(qū)域性公共問題”。一方面,伴隨經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程和世界新區(qū)域主義運(yùn)動(dòng)的興起,民族國(guó)家間的區(qū)域化已經(jīng)由傳統(tǒng)的“淺表一體化”向“深度一體化”①、封閉式區(qū)域化向更具開放性的區(qū)域化模式轉(zhuǎn)變,加之作為政治目的的區(qū)域化進(jìn)程的加快,使得洲際內(nèi)跨國(guó)間的宏觀區(qū)域性公共問題明顯增加。諸如相互貿(mào)易與投資、國(guó)家安全、環(huán)境治理、公共衛(wèi)生、危機(jī)管理、國(guó)際恐怖主義治理等跨國(guó)性公共問題,依靠民族國(guó)家的內(nèi)部力量已經(jīng)無(wú)法解決,必須尋求洲際區(qū)域內(nèi)大部分國(guó)家甚至所有國(guó)家的集體決策和協(xié)調(diào)行動(dòng)。另一方面,全球化和區(qū)域化的發(fā)展,使得由若干毗鄰國(guó)家或地區(qū)結(jié)成的“次區(qū)域”變得更加相互依賴,由此滋生了更多難以回避的中觀區(qū)域公共問題,如“新柔廖”次區(qū)域的合作供水問題,“圖門江流域”次區(qū)域的經(jīng)貿(mào)關(guān)系、公共安全、政治合作問題,“瀾滄江湄公河地區(qū)”的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化領(lǐng)域合作,“一國(guó)兩制”下粵、港、澳次區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)力、經(jīng)濟(jì)合作、環(huán)境治理、公共衛(wèi)生和危機(jī)管理、政府協(xié)調(diào)等問題。

市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)催生了諸多區(qū)域公共問題。1949～1978年的近30年間,中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行高度集權(quán)的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,政府管理社會(huì)公共問題的惟一機(jī)制是自上而下的科層制,缺少市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制。因此,社會(huì)公共問題往往被禁錮于行政區(qū)劃內(nèi)部,通過內(nèi)向型行政方式予以解決。改革開放以來(lái),特別是1992年我國(guó)正式提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái),國(guó)內(nèi)的分權(quán)化改革和市場(chǎng)化進(jìn)程在不斷推進(jìn),迫切要求有一個(gè)“全國(guó)一盤棋”的統(tǒng)一市場(chǎng)環(huán)境;而2001年中國(guó)正式加入ＷＴＯ,更宣告中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須與國(guó)際市場(chǎng)機(jī)制接軌,需要主動(dòng)或被動(dòng)地接受國(guó)內(nèi)和國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)。從集權(quán)與分權(quán)的政治邏輯來(lái)看,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下中央政府實(shí)行經(jīng)濟(jì)性分權(quán)政策是好事,它能夠誘發(fā)哈耶克所謂的自發(fā)秩序的慢慢形成,有利于調(diào)動(dòng)地方行動(dòng)主體發(fā)展經(jīng)濟(jì)和參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)性、積極性。然而,由于國(guó)家政治體制改革和法治建設(shè)進(jìn)程的滯后,加之尚未順利實(shí)施行政性分權(quán)的配套改革,我國(guó)市場(chǎng)化改革的直接后果是催生了諸多新型的社會(huì)公共問題,比如地方政府的ＧＤＰ崇拜和政績(jī)主義、地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)、地方保護(hù)主義、地區(qū)發(fā)展的馬太效應(yīng)等。我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程中催生的這些問題,不僅突破了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的剛性束縛,擴(kuò)散和蔓延到由多個(gè)地區(qū)組成的某一經(jīng)濟(jì)區(qū)域,而且還超越了計(jì)劃體制下那種由上至下的政府治理能力域限,衍生為區(qū)域性公共問題。在這種情況下,傳統(tǒng)的行政區(qū)行政的僵化法則已經(jīng)力不從心,迫切呼喚區(qū)域公共管理這種治理新機(jī)制的誕生。

工業(yè)化和城市化的推進(jìn)產(chǎn)生了棘手的區(qū)域公共問題。近20多年來(lái),中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程和城市化速度在迅速提升,由此引發(fā)了社會(huì)公共問題的空間重組和空間集聚,其結(jié)果也萌發(fā)了復(fù)雜的區(qū)域公共問題。主要表現(xiàn)在:1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。中國(guó)是一個(gè)有著2000多年農(nóng)耕歷史的國(guó)家,目前占社會(huì)六成以上的人口是農(nóng)民,因此,農(nóng)村城市化的壓力巨大,解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也任重道遠(yuǎn)。在我們看來(lái),中國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題,從某種意義上說(shuō),是城市與鄉(xiāng)村兩種不同政治行政區(qū)域之間存在著短期難以彌合的公共管理的制度差異,進(jìn)而需要兩種功能區(qū)域之間進(jìn)行制度協(xié)調(diào)、制度創(chuàng)新、制度重構(gòu)的問題。從這一視角看,轉(zhuǎn)型時(shí)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題,非常值得區(qū)域公共管理開展長(zhǎng)期的理論與實(shí)證相結(jié)合的探究,比如“假性城市化”現(xiàn)象、“城中村”問題、農(nóng)民失地問題、村改居問題、社區(qū)公共物品的供給問題,等等。2.行政區(qū)劃變革問題。從歷史發(fā)展的角度看,中國(guó)幾千年來(lái),行政區(qū)劃的調(diào)整更迭似乎是一個(gè)永恒的話題。特別是改革開放以來(lái),在市場(chǎng)化、工業(yè)化和城市化等多股動(dòng)力的促動(dòng)下,我國(guó)行政區(qū)劃的變革與調(diào)整尤為頻繁。從一定意義上說(shuō),行政區(qū)劃變革已經(jīng)成為政治權(quán)力和治理權(quán)限在區(qū)域空間上的較量和政府體系內(nèi)部的再分配過程,其中隱藏著多維的利益博弈關(guān)系,牽涉到公共管理的深層次癥結(jié)。因此,需要加強(qiáng)公共管理學(xué)科視野的研究。3.流域治理問題。從自然區(qū)域的角度看,流域是一種整體性極強(qiáng)的區(qū)域,流域內(nèi)各自然要素的相互關(guān)聯(lián)極為密切,特別是上下游間的相互關(guān)系密不可分。但是,從行政區(qū)域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政區(qū)域所分割。特別在市場(chǎng)化和工業(yè)化的雙重壓力下,地方政府在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下,儼然成為流域內(nèi)利益獨(dú)立的博弈主體。因此,流域治理的公益要求與地方政府的功利動(dòng)機(jī)之間,存在著難以調(diào)和的矛盾甚至沖突?？傊?流域治理引發(fā)的區(qū)域公共問題甚為棘手但又亟待解決?，F(xiàn)代化進(jìn)程中的區(qū)域公共問題日益加劇。從現(xiàn)代化進(jìn)程和發(fā)展理論視角來(lái)看,從清末的“洋務(wù)運(yùn)動(dòng)”、“西學(xué)東漸”到建國(guó)后的“四個(gè)現(xiàn)代化”建設(shè),再到改革開放以來(lái)的區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展,近代以來(lái)的百多年間,我國(guó)的現(xiàn)代化事業(yè)歷經(jīng)艱辛,迄今已取得舉世矚目的成就。毋庸置疑,由于中國(guó)是一個(gè)后發(fā)趕超型現(xiàn)代化國(guó)家,因而與西方發(fā)達(dá)現(xiàn)代化諸強(qiáng)相比,我國(guó)的綜合現(xiàn)代化水平還很低,仍基本處于“經(jīng)典現(xiàn)代化”發(fā)展階段;與發(fā)達(dá)國(guó)家的“再現(xiàn)代化”甚至超現(xiàn)代化水平相比,更有天壤之別。尤為突出的是,中國(guó)是一個(gè)嚴(yán)重非均衡發(fā)展的國(guó)家,其內(nèi)部的現(xiàn)代化程度和發(fā)展水平在空間區(qū)域上表現(xiàn)出巨大的落差,由此產(chǎn)生一系列事關(guān)國(guó)家或地區(qū)發(fā)展前途的區(qū)域公共問題。這些問題主要有:1.國(guó)內(nèi)的東、中、西部之間,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、制度文明、社會(huì)發(fā)育、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)等方面差距明顯,形成發(fā)達(dá)區(qū)域、次發(fā)達(dá)區(qū)域和欠發(fā)達(dá)區(qū)域的發(fā)展鴻溝。2.東北老工業(yè)基地與中部一些工業(yè)基礎(chǔ)較好的省份出現(xiàn)滯脹和結(jié)構(gòu)性蕭條的發(fā)展困境,已經(jīng)凸顯出“問題區(qū)域”的態(tài)勢(shì)。3.老、少、邊、窮的地區(qū)現(xiàn)代化水平不容樂觀,與沿海先發(fā)區(qū)域間有差距擴(kuò)大的“馬太效應(yīng)”趨勢(shì)。4.沿海一些發(fā)達(dá)省份的內(nèi)部區(qū)域發(fā)展差距問題日益突出,尤其是廣東、江蘇、山東、福建較為明顯。筆者認(rèn)為,從中國(guó)內(nèi)部的區(qū)域發(fā)展與公共管理的互動(dòng)邏輯來(lái)看,在某種意義上可以說(shuō),21世紀(jì)中國(guó)公共管理面對(duì)的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的挑戰(zhàn),處理和解決好了上述一系列區(qū)域性公共問題,和諧社會(huì)的發(fā)展愿景就不再遙遠(yuǎn)。

二、我國(guó)區(qū)域公共問題管理中政府制度的缺失

就目前來(lái)看,對(duì)于區(qū)域公共問題的治理,無(wú)論是我國(guó)公共管理的理論界還是實(shí)務(wù)部門,都缺乏系統(tǒng)的理論思考和操作策略;而最為關(guān)鍵的是,我國(guó)政府公共管理的制度設(shè)計(jì)和制度鏈條中,還存在諸多的漏洞與缺失,難以勝任區(qū)域公共問題的合法、合理和高效治理。這些缺失主要是:行政區(qū)行政的治理思想根深蒂固。眾所周知,中國(guó)有幾千年的封建官僚制度傳統(tǒng)和“大一統(tǒng)”治理意識(shí),對(duì)于社會(huì)公共問題的管理,歷代統(tǒng)治者習(xí)慣將復(fù)雜問題簡(jiǎn)單化,而新中國(guó)成立后實(shí)行了幾十年的高度集權(quán)的計(jì)劃體制,更是強(qiáng)化了“國(guó)家簡(jiǎn)單化”的治理理念。如果從治理的技術(shù)層面來(lái)說(shuō),我國(guó)政府傳統(tǒng)的這些治理特質(zhì),可以概括為“行政區(qū)行政”。所謂行政區(qū)行政,簡(jiǎn)單地說(shuō),就是基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束,民族國(guó)家或地方政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理是在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)。它有以下基本特征:1.從政府治理的社會(huì)背景看,行政區(qū)行政適應(yīng)了農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)社會(huì)的基本訴求,是封閉社會(huì)和自發(fā)秩序的產(chǎn)物。它發(fā)軔于農(nóng)業(yè)社會(huì)下自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),契合了政府專制統(tǒng)治的傳統(tǒng)。自工業(yè)社會(huì)以來(lái),基于韋伯的“現(xiàn)代理性”而構(gòu)建的穩(wěn)態(tài)的“科層制”結(jié)構(gòu),更是使行政區(qū)行政模式的封閉性和機(jī)械性發(fā)揮到了極致。2.從政府治理的價(jià)值導(dǎo)向看,行政區(qū)行政的根本特征在于,它是以民族國(guó)家或國(guó)內(nèi)地方政府的、明確的單位行政區(qū)劃邊界作為管理出發(fā)點(diǎn)的。這種根據(jù)行政區(qū)劃的人為切割來(lái)治理國(guó)家和地方的模式,可以稱之為“內(nèi)向型行政”或“閉合型行政”模式。內(nèi)向型行政模式從根本上講是“畫地為牢”和“各自為政”的,甚少關(guān)注行政區(qū)劃邊界或跨行政區(qū)域的“區(qū)域公共問題”。3.從社會(huì)公共事務(wù)的治理主體上看,行政區(qū)行政是一種壟斷型統(tǒng)治行政模式。在這種模式下,政府是管理國(guó)家和地方行政區(qū)域內(nèi)部公共事務(wù)的惟一主體,政府成為萬(wàn)靈和萬(wàn)能的“全能”政府,可以預(yù)見和處理所有社會(huì)公共問題,制定各種公共政策并監(jiān)督其執(zhí)行,從而包辦和代辦了單位行政區(qū)域內(nèi)部的大小公共事務(wù)。4.從公共權(quán)力運(yùn)行的向度上看,行政區(qū)行政模式強(qiáng)調(diào)政府管理權(quán)力運(yùn)行的單向性和閉合性。也就是說(shuō),根據(jù)“科層制”所內(nèi)蘊(yùn)的層級(jí)分設(shè)和層級(jí)節(jié)制的基本法則,政府公共管理權(quán)力在行政單元內(nèi)部的日常運(yùn)作是自上而下的和單向度的,由此形成一種單一權(quán)威中心的“金字塔”式閉合結(jié)構(gòu)。特別是在中央集權(quán)的單一制國(guó)家,由于一貫堅(jiān)持“下級(jí)服從上級(jí),地方服從中央”的政治原則,這使得按行政區(qū)劃切割的地方政府,必須嚴(yán)格遵循“中央政府→地方政府”的博弈規(guī)則,很難自覺生成一種“地方政府→區(qū)域公共管理共同體←地方政府”的談判協(xié)調(diào)的制度安排。5.從公共問題治理的層次設(shè)計(jì)看,自上而下的等級(jí)制層次設(shè)計(jì)是行政區(qū)行政的基本法則。具體來(lái)說(shuō),就是將國(guó)家內(nèi)部的社會(huì)公共問題切割為若干層次,進(jìn)而設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)類同、職能重疊的等級(jí)治理架構(gòu)。很明顯,那些跨越這些等級(jí)層次的外溢性區(qū)域公共問題,不在等級(jí)制治理的層次設(shè)計(jì)視野之內(nèi)。

現(xiàn)代區(qū)域政策框架尚未成形。區(qū)域公共問題的治理,特別是國(guó)內(nèi)區(qū)域問題的治理,需要有組織完善、設(shè)計(jì)精細(xì)、有的放矢的一整套區(qū)域政策作為保障框架。新中國(guó)成立以來(lái),我國(guó)政府在不同歷史時(shí)期進(jìn)行過多次區(qū)域范圍的劃分,也先后實(shí)行過區(qū)域均衡發(fā)展、區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展和梯度發(fā)展等多種發(fā)展戰(zhàn)略,投入了大筆公共財(cái)政資源。但是,區(qū)域發(fā)展的公共績(jī)效一直較為低下,達(dá)不到政策設(shè)計(jì)時(shí)的理想目標(biāo)。其中的癥結(jié)何在?有學(xué)者認(rèn)為,中國(guó)迄今為止尚無(wú)真正意義上的區(qū)域政策,是我國(guó)區(qū)域發(fā)展一直走不出惡性循環(huán)的主要根源[1]。其理由是:1.中國(guó)沒有形成完善的區(qū)域政策制度基礎(chǔ),比如區(qū)域政策實(shí)施機(jī)構(gòu)不是立法的產(chǎn)物,沒有專門負(fù)責(zé)區(qū)域政策的職能部門。2.不存在可供區(qū)域政策利用的區(qū)域劃分框架,比如中國(guó)的區(qū)域劃分都是草率、籠統(tǒng)的,范圍太廣,不具有實(shí)施區(qū)域政策的針對(duì)性和可操作性。3.區(qū)域政策工具殘缺不全,除扶貧政策外,缺乏針對(duì)問題區(qū)域的政策。4.缺乏有效的政策