中國農(nóng)村政治民主發(fā)展的前景及困難：制度角度的分析

中國農(nóng)村政治民主發(fā)展的前景及困難：制度角度的分析

內(nèi)容提要：本文首先回顧了本世紀80年代以來中國農(nóng)村民主政治建設(shè)，尤其是村民自治的發(fā)展進程。隨后運用諾斯關(guān)于制度變遷的路徑依賴理論，論證了我國民主發(fā)展進程以農(nóng)村村民自治為突破是正確的。文章還運用制度供給理論，論證了我國的民主進程從村民自治向更高一級推進時所面臨的困難是制度短缺，從而指出我國的民主發(fā)展是一個漸進的、長期的過程。

改革20年以來，在經(jīng)濟體制改革不斷深入的同時，中國的民主建設(shè)實踐卻充滿了坎坷與曲折。80年代中國學(xué)術(shù)界在反思十年“文革”的基礎(chǔ)上極力倡導(dǎo)民主與法制的觀念，此一時期的主流政治學(xué)研究主要致力于意識形態(tài)的導(dǎo)向和國家政治制度的構(gòu)造①，對民主問題的探討基本上停留在政治哲學(xué)的范圍內(nèi)，雖然有許多對于實現(xiàn)社會主義民主的方式、途徑與步驟的探討，但是由于中國政治學(xué)研究剛剛恢復(fù)，既缺乏對一般政治理論與政治科學(xué)的深入研究，又未對現(xiàn)實的中國政治進行深入的研究，尤其是未對中國的基層政治進行研究，所以，此一時期所提出的“主流方案”最后都被證明是不現(xiàn)實的空想。進入90年代以后，在中國政府的推動和廣大農(nóng)民的參與下，中國的民主政治建設(shè)在中國農(nóng)村取得了突破性的進展。近幾年來國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對于這場發(fā)生在中國農(nóng)村的民主實踐展開了激烈的爭論，爭論的焦點主要有：如何評價近十年來在中國農(nóng)村進行的民主政治實踐，這一民主政治實踐的發(fā)展前景如何。本文在簡單回顧80年代以來中國農(nóng)村民主政治實踐的基礎(chǔ)上，運用新制度經(jīng)濟學(xué)有關(guān)制度供給和制度變遷的理論來分析中國農(nóng)村民主政治發(fā)展的前景與困難。

一、中國農(nóng)村民主政治實踐：簡單的回顧

1978年改革以前，中國政府通過政社合一的人民公社體制對中國農(nóng)村實行嚴格的政治控制與行政控制。80年代初，在國家與農(nóng)民的雙重推動下，中國農(nóng)村興起了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主要內(nèi)容的經(jīng)濟體制改革，與這一經(jīng)濟體制改革相聯(lián)系的是國家力量逐步從農(nóng)村社會的許多領(lǐng)域退出，“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社體制也失去了賴以存在的基礎(chǔ)，中國鄉(xiāng)村的治理模式面臨重構(gòu)的課題。在舊的治理模式解體、新的治理模式產(chǎn)生的這一時期，中國農(nóng)村原有的用來提供公共產(chǎn)品的供給機制已失去了存在的基礎(chǔ)，家庭責(zé)任制取代原有制度的制度變遷雖然為農(nóng)業(yè)的高速增長提供了很強的激勵機制，但卻沒有為農(nóng)村地方佳公共產(chǎn)品的供給提供同樣有效的制度安排，②中國農(nóng)村社會面臨著公共產(chǎn)品供給的短缺問題。退解決這一問題，80年代初當(dāng)一些地方基層組織體系處于癱瘓狀態(tài)時，農(nóng)民就創(chuàng)造了自己管理自己的村民自治的組織形式——村民委員會。80年代初，廣西壯族自治區(qū)宜山縣和羅城縣的農(nóng)民自發(fā)地組織了村民委員會，以彌補人民公社解體后造成的治理真空，由村民委員會負責(zé)維護地方治安，提供某些福利，管理社區(qū)公共設(shè)施，調(diào)解民間糾紛等等。廣西的經(jīng)驗很快被各地效仿，并獲得國家的承認。為解決經(jīng)濟體制改革后農(nóng)村治理真空所帶來的一系列問題，從1982年起，國家也開始著手重構(gòu)農(nóng)村基層的治理模式。國家重構(gòu)治理模式的努力主要有：繼續(xù)運用黨組織的組織資源，加強農(nóng)村基層黨組織的作用；1983年開始實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府；認可了村民自治這種形式，以解決鄉(xiāng)以下的基層治理。1982年12月通過的新憲法正式認可村民委員會作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的合法地位。1983年10月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知沖，對如何建立村民委員會作了具體的規(guī)定。到1985年初，全國已建立948628個村民委員會。1986年9月，中共中央和國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》，該通知在強調(diào)加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的同時，也對村民委員會建設(shè)作了較為詳細的規(guī)定，強調(diào)要進一步發(fā)揮群眾自治組織自我教育、自我管理、自我服務(wù)的作用，同時責(zé)成國家民政部負責(zé)村委會建設(shè)的日常工作。這表明在基本完成建立鄉(xiāng)政府的工作之后，國家開始將注意力投向鄉(xiāng)以下的村級組織，由此加速了村民自治的發(fā)展。③

1987年11月，第六屆全國人大常委會第23次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民自治得以以法律的形式確立下來，中國農(nóng)村村民自治開始進入制度化運作階段。根據(jù)該法，村民會議是村民自治組織系統(tǒng)中的權(quán)力機構(gòu)，村民會議由18歲以上的村民參加，也可由每戶派代表參加，必要時可邀請本村的企事業(yè)單位和群眾團體派代表參加，村民通過村民會議行使自治權(quán)。村民自治作為農(nóng)村基層直接民主形式，村民自治權(quán)最終歸屬于全體村民。該法規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治性組織，其成員由村民直接選舉產(chǎn)生，任期三年。村民委員會負責(zé)管理本村集體所有制的土地及財產(chǎn)，組織村民發(fā)展經(jīng)濟，處理本村公共事務(wù)，興辦公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護公共秩序和社會治安，以及代表本村村民向政府提出意見、建議和要求，維護村民的合法權(quán)益。該法規(guī)定，村民委員會應(yīng)向村民會議負責(zé)并報告工作；涉及全體村民利益的問題，村民委員會必須提請村民會議討論決定，村民會議有權(quán)監(jiān)督村委會的收支帳目和其他工作情況，并有權(quán)撤換和補選村委會委員。同時，根據(jù)此一法律，鄉(xiāng)政府應(yīng)對村委會的工作進行指導(dǎo)、支持和幫助，村委會也應(yīng)協(xié)助鄉(xiāng)政府開展工作，完成國家任務(wù)。1988年，國家民政部開始在全國范圍內(nèi)組織鄉(xiāng)村選舉。1989年村民自治的實踐的步伐有所放慢，但從1990年開始，國家又重新推進農(nóng)村的民主選舉。到1992年底，各省都實行了農(nóng)村基層選舉。到1997年底，全國絕大多數(shù)省份都已進行了兩屆選舉，其中18個省、自治區(qū)、直轄市基本上完成了第三屆選舉，福建、黑龍江、河北、內(nèi)蒙古等已進行了第四屆選舉。目前，全國60％以上的村莊都初步建立了村民自治制度。在實施村民自治的過程中，雖然村民會議最能夠體現(xiàn)直接民主和村民自治精神，但是對于那些人口多、居住分散、農(nóng)作時間不一、人口流動性大。村民素質(zhì)木一的鄉(xiāng)村來說，實行村民會議存在著一些困難。所以，一些地方在實行村民自治的過程中創(chuàng)造了村民代表會議這一組織形式，并很快得到了國家有關(guān)部門的肯定。1990年9月，國家民政部下發(fā)了《關(guān)于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動的通知》，第一次以中央部委文件的形式肯定了村民代表會議，從而使得村民代表會議得以廣泛實行，成為村民自治的另一重要組織形式。到1997年，全國50％左右的村建立了村民代表會議制度，遼寧、吉林。福建、山東、湖北、四川等省建立村民代表會議制度的村達50％以上，已經(jīng)扎根于農(nóng)民的現(xiàn)實生活中，而且發(fā)展勢頭依然迅猛④。在村民自治的組織體系中，村民代表會議也屬于權(quán)力機構(gòu)，只木過它是由村民代表組成，而不象村民會議那樣由全體村民組成。村民自治組織是村民群眾實行村民自治的組織依托，在現(xiàn)階段，中國農(nóng)村村民自治組織體系主要由村民會議、村民代表會議、村民委員會以及最基層的村民小組組成。村民會議與村民代表會議屬于權(quán)力機構(gòu)，村民委員會屬于工作機構(gòu)。在目前村治運作的實際中，弱村民會議、強村民代表會議，弱權(quán)力機構(gòu)、強工作機構(gòu)的結(jié)構(gòu)較為普遍⑤。

1998年6月九屆全國人大常委會審議并決定全文公布忡華人民共和國村民委員會組織法，充分肯定了村民自治這一黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民建設(shè)有中國特色社會主義民主政治的偉大創(chuàng)舉，并對村民自治制度的進一步發(fā)展進行了全面部署和安排，為農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的健康發(fā)展指明了方向。

80年代末以來，國家之所以積極在農(nóng)村推行基層民主政治建設(shè)有著深刻的原因。1983年建立了作為國家在農(nóng)村地區(qū)的代理機構(gòu)的鄉(xiāng)政府，彌補了人民公社解體后出現(xiàn)的治理真空。但是，國家在農(nóng)村的治理模式和統(tǒng)治能力卻面臨著嚴重的困難，主要表現(xiàn)在：鄉(xiāng)村基層政治組織逐漸衰敗，干群關(guān)系日益緊張。在這種背景下，各種傳統(tǒng)的權(quán)威形式，如宗族勢力等，在農(nóng)村地區(qū)再度興起，國家在農(nóng)村地區(qū)的統(tǒng)治能力與合法性的面臨挑戰(zhàn)。為解決這種治理上的困難，國家試圖重振原有的基層政治組織，強化國家內(nèi)部組織自律，但結(jié)果都收效甚微，因而選擇了鼓勵農(nóng)民的政治參與⑤。從制度變遷的角度來考察，如同中國農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制最初是農(nóng)民自發(fā)的產(chǎn)物一樣，中國農(nóng)村村民自治最初也是由農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的，是一種誘致性的制度變遷；也正如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一樣，村民自治的推廣及其合法化都離木開國家力量的介入。從1982年至1987年，可視為國家開始認可、推廣農(nóng)村村民自治并將其不斷進行合法化的過程。從1986年起，隨著國家責(zé)成民政部專門負責(zé)組織農(nóng)村村民自治，以及技民自治最終以法律的形式確定下來，村民自治的發(fā)展正式進入制度化運作階段，即進入了強制性制度變遷階段。正是由于國家介入農(nóng)村村民自治的制度供給，中國農(nóng)村村民自治才在80年代末和90年代逐步發(fā)展起來。不過，在國家介入村民自治的制度供給的過程中，廣大農(nóng)民也在不斷的進行制度供給的創(chuàng)新。因此，中國農(nóng)村基層民主制度的供給過程是農(nóng)村農(nóng)民的主動性制度創(chuàng)新與國家強制性制度供給相結(jié)合的過程。

二、中國農(nóng)村民主制度發(fā)展的前景：路徑依賴問題

中國農(nóng)村村民自治，起源于農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)造，經(jīng)國家認可后又由國家進行推廣。但是，對于農(nóng)村村民自治，一直存在各種各樣的疑慮甚至反對。有些人擔(dān)心實行村民自治不利于國家政策的貫徹執(zhí)行，會削弱黨在農(nóng)村的作用，為家族和宗族勢力在農(nóng)村的復(fù)活提供機會。更多的人懷疑民主政治在農(nóng)村生根、發(fā)展的可能性，懷疑農(nóng)民的自治能力尤其是進行民主實踐的能力，認為農(nóng)民的文化素質(zhì)低、觀念陳舊，因而不能有效地運用民主權(quán)利。從政治發(fā)展的角度來說，以上的疑慮和反對意見實際上涉及到一個非常關(guān)鍵的問題：中國的民主發(fā)展進程應(yīng)該從何處開始，是應(yīng)該從農(nóng)村開始還是應(yīng)該從城市開始，或者應(yīng)在城市和農(nóng)村同時推進。另外一個與此相關(guān)的問題是：中國的民主政治的發(fā)展應(yīng)選擇漸進之路，還是一步到位的激進之路？

在此，我們引人道格拉斯·C·諾斯關(guān)于制度變遷的路徑依賴的理論來對這個問題進行分析。1990年，諾斯在其規(guī)度、制度變遷與經(jīng)濟績效》一書中提出了制度變遷的“路徑依賴”問題，并認為路徑依賴是對長期經(jīng)濟變化作分析性解釋的關(guān)鍵。1995年3月，諾斯在北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心的講演在某種無效率的狀態(tài)中。制度變遷的路徑一旦被鎖定，要重新扭轉(zhuǎn)就非常困難。此時往往必須借助外部力量或政權(quán)的力量，才能將制度變遷從鎖定狀態(tài)中解救出來②。顯然，初始制度條件與規(guī)模報酬遞增是理解路徑依賴理論的關(guān)鍵。初始制度形式的選擇決定了制度變遷以后可能選擇的路徑，制度的報酬遞增則是制度進行自我強化的基礎(chǔ)。正如諾斯指出的：“有兩種力量規(guī)范著制度變遷的路線：一種是報酬遞增，另一種是由顯著的交易費用引致的不完全市場”；“簡言之，一種制度矩陣的相互依賴的構(gòu)造會產(chǎn)生巨大的報酬遞增?！诖嬖趫蟪赀f增時，制度是重要的，它確立了經(jīng)濟的長期路線”。

現(xiàn)在我們用路徑依賴理論來分析中國的民主制度發(fā)展。古代中國社會長期被鎖定在一種中國式專制主義的政治制度中，要進行民主制度的建設(shè)必須借助于政權(quán)之外的力量或國家的政治力量。1949年以來，雖然國家確立了建立社會主義民主的目標(biāo)，但是，中國的社會主義民主建設(shè)進程一直充滿坎坷／關(guān)鍵就在于，未能真正找到一個既能為社會認同且符合民主的真義，又能獲得國家支持的民主制度建設(shè)的初始形式。因為，從國家的角度出發(fā)，當(dāng)國家或政府作為制度供給的主體或最后裁決者時，國家顯然不會供給或認可那種不能使其政治收益最大化的民主制度的初始形式?，F(xiàn)在的問題是，村民自治是不是一個能使中國的民主制度變遷進入良性循環(huán)路徑的初始形式？從村民自治出發(fā)中國的民主制度變遷會向何處發(fā)展，走向何處？我們認為，選擇村民自治作為中國民主政治發(fā)展的初始形式為中國民主制度的發(fā)展提供了一個非常良好的初始形式。因為，首先，雖然村民自治發(fā)展到現(xiàn)在仍然存在著很多不足，但是它基本上可以視為中國現(xiàn)代史上第一次真正的民主實踐。正如有的研究者指出的那樣，在村民自治的選舉中，農(nóng)民第一次有權(quán)直接參與從提名候選人到最終選出村干部的全部過程，在絕大多數(shù)省市制定的實施村民自治的法規(guī)中，都規(guī)定村黨支部和上級政府不再擁有提名和確定候選人的權(quán)力；農(nóng)民還進行一廠制度創(chuàng)新，發(fā)明了“海選”等方式來確定候選人，從而避免了在此過程中可能出現(xiàn)的外來干預(yù)；許多地方還采取了秘密投票等方式以提高選舉的質(zhì)量。總之，在民主選舉方面，從建立選舉組織和機構(gòu)、進行選舉動員和選民登記，到確定選舉方式、產(chǎn)生候選人，以至最后進行投票選舉，村民自治都具備了萌芽中的現(xiàn)代民主制度的一些主要特征，在民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面村民自治也進行了許多有益的嘗試，并取得了一些成果。其次，正如諾斯指出的，制度的報酬遞增將規(guī)范制，度變遷的路徑。各種制度都會有報酬遞增的性質(zhì)，都會形成一些該制度下的受益群體或階層。這些受益群體或階層進而就會成為該制度的強大的支持群體，這些受益群體將會使該制度不斷地獲得自我強化，在該制度的框架內(nèi)不斷地進行制度創(chuàng)新；進而形成一個非常復(fù)雜的互相支持的制度結(jié)構(gòu)或矩陣。這些受益群體也會致力于學(xué)習(xí)各種有關(guān)該制度的制度知識，不斷地降低該制度運行的制度成本，提高該制度的運行效率。在這一過程中，制度的規(guī)模報酬的總量和受益群體規(guī)模的大小都是極其關(guān)鍵的。一個規(guī)模報酬總量大、受益群體規(guī)模也大的初始制度選擇，其所能獲得支持將是十分巨大的，也就能不斷地獲得自我強化的機會與資源支持。從制度的報酬遞增的角度來看，選擇村民自治作為中國民主政治發(fā)展的初始制度條件無疑能形成一個范圍非常廣大的該制度的受益群體，進而為民主制度的規(guī)模報酬遞增效應(yīng)的發(fā)揮創(chuàng)造一個堅實的基礎(chǔ)。這主要是因為農(nóng)民在中國人口中占有絕大多數(shù)的比例，隨著村民自治制度的推廣和不斷規(guī)范化，從這一制度中受益的農(nóng)民人數(shù)也在不斷增加，村民自治制度的規(guī)模報酬總量也在不斷增加，農(nóng)民對于村民自治的參與積極性也越來越大。一旦占中國人口大多數(shù)的農(nóng)民階層都成為民主制度的直接受益者，那么，以村民自治為基礎(chǔ)的中國農(nóng)村基層民主制度將會形成一個規(guī)模極其龐大的農(nóng)民受益群體，農(nóng)村基層民主制度的報酬遞增機制就會使得農(nóng)村基層民主制度不斷得到強化，沿著既定的民主的路徑演進。根據(jù)民政部的統(tǒng)計，村民對于村委會的選舉的參與率都比較高，各地農(nóng)村的投票率一般都在85％以上，村民自治發(fā)展較好的地方投票率則高達90％以上。如福建省在1989年。1991年和1994年的換屆選舉中，村民的參選率分別為幻％、97．3％和97．9％o。而村民之所以積極參加村委會的選舉，是因為在現(xiàn)有的村民自治的制度框架內(nèi)，村民委員會處于非常重要的地位，村委會的管理與服務(wù)對于農(nóng)戶的經(jīng)濟利益都有著極大的影響。所以，一個顯然的結(jié)論是：在每一個農(nóng)民都是追求個人效用最大化的“經(jīng)濟人”時o，只要基層民主制度與其個人利益直接相關(guān)，直接影響到個人的成本與收益，農(nóng)民就有參與鄉(xiāng)村政治的充分的激勵。這也就是為什么村民自治主要在經(jīng)濟相對富裕且村辦集體企業(yè)相對發(fā)達的村莊，或貧困的內(nèi)地鄉(xiāng)村取得較大成功的原因。有學(xué)者在分析經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)對地區(qū)選舉成敗的影響時也指出：“在缺乏民主的歷史傳統(tǒng)且市民社會力量相對薄弱的發(fā)展中國家，經(jīng)濟利益與民主實踐之間的關(guān)聯(lián)越緊，則民主政治作為一種新的價值觀念和行為規(guī)范在民眾中生根。成長的可能性就越大”。

不過，村民自治制度的報酬遞增機制能否形成，能否為農(nóng)村民主制度的演進提供一種自我強化的機會，還取決于農(nóng)民或村民能否掌握和運用民主的權(quán)利，取決于村民的民主實踐能力。因為，如果假定民主知識和技能很難為許多村民掌握，如果假定村民由于文化素質(zhì)低，因而無法有效運用民主權(quán)利，那么，即使實行村民自治，農(nóng)民也無法真正利用村民自治這種民主形式來取得最大化的個人福利，從而村民參與民主制度的動機就會很弱，農(nóng)村基層民主制度的報酬遞增機制就不可能產(chǎn)生效應(yīng)。長期以來，一直有一種觀點認為，中國之所以不能實行民主制度就是因為中國有一個過于龐大的農(nóng)民階層，該階層在總體上文化素質(zhì)低、思想觀念落后、而且嚴重缺乏民主意識，實為中國民主政治發(fā)展的一大障礙。80年代末流行的新權(quán)威主義以及各種“民主緩行論”基本上都隱含著這樣一種假定。o現(xiàn)在我們從制度分析的角度出發(fā)，探討一下民主知識的性質(zhì)或?qū)傩?。諾斯在分析組織、學(xué)習(xí)與制度變遷的關(guān)系時指出，理解或認識我們所觀察的行為者時，一個決定性的要素是行為者的技能以及他們所擁有的關(guān)于游戲的知識。而知識主要有兩種：可交流的知識和意會的知識。前者是指那些可以由一個人傳到另一個人的知識；后者是指只有部分是可以交流的知識，其余的部分是來自個人實踐。對于意會的知識來說，木同的人獲得這些知識的能力與天賦是不同的。o我們認為，關(guān)于農(nóng)村基層民主制度的知識主要是一種可以交流的知識。一個村民可能并不能了解國家層面的制度形式，但是他完全可以理解基層民主制度的有關(guān)知識；一個村民或許不能對于國家層面上的選舉作出正確的判斷，但是他完全可以對村一級乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的選舉做出正確的選擇，因為，基層民主制度及其選舉是在他的生活空間、經(jīng)濟空間的范圍內(nèi)展開的，并且與他的個人福利緊密相關(guān)。80年代后期以來在中國農(nóng)村進行的村民自治及其已經(jīng)取得的成果都充分地證明了：基層民主制度的知識是那種可以學(xué)會、可以交流的知識。因而，在村民自治實踐中，村民完全可以逐步地學(xué)習(xí)和掌握關(guān)于鄉(xiāng)村民主制度的知識。村民自治制度的發(fā)展和完善過程，也是一個村民不斷學(xué)習(xí)關(guān)于民主制度知識的過程，正是在民主實踐和民主學(xué)習(xí)的過程中，人民的民主意識才能發(fā)展起來。在村民自治制度發(fā)展成熟的基礎(chǔ)上，中國農(nóng)村民主制度的演進可以進一步推廣到鎮(zhèn)、縣一級，因為該層面上的民主知識也是可以交流的知識，同時，在村民自治的基礎(chǔ)上，實行更高一級的民主，其實施成本也較低。同時，由于基層民主制度的實施與村民個人及其家庭的福利直接相關(guān)，因此，村民個人學(xué)習(xí)村民自治制度的有關(guān)知識的激勵也較大。在此，非常具有諷刺性的是，中國的民主政治實踐卻恰恰從一向被認為是最不可能實行民主的領(lǐng)域開始，并為中國民主制度的進一步演進提供了一個非常正確的初始形式。

當(dāng)然，目前的村民自治的實施過程中仍然存在很多的不足與缺陷，例如，在每屆村委會的選舉中總是有一些地方搞“指選”和“派選”，侵犯村民的合法權(quán)益；有些地方村委會的選舉很不規(guī)范，選舉質(zhì)量不高；有些地方不經(jīng)村民會議討論同意，就隨意調(diào)整和撤換經(jīng)村民選舉產(chǎn)生的村委會干部等等。⑤但是，這些并不能證明村民自治作為一種初始的形式是不恰當(dāng)?shù)摹Ｒ驗?，制度的?guī)范有一個過程，民主知識的學(xué)習(xí)與掌握也有一個過程。

三、中國農(nóng)村民主制度推廣的困難：制度供給的短缺

現(xiàn)在的問題是，在村民自治發(fā)展完善的基礎(chǔ)上，中國農(nóng)村民主制度能否從鄉(xiāng)村民主自治制度進一步演進到更高一級的直接民主制度，比如在鄉(xiāng)一級和縣一級實行農(nóng)民直接民主選舉？這一問題不僅關(guān)系到村民自治發(fā)展的前景，而且更關(guān)鍵的是關(guān)系到中國民主政治制度發(fā)展的前景。我們認為，雖然更高一級的基層民主制度知識是一種可以交流和學(xué)習(xí)的知識，但是從制度供給的角度來看，中國村民自治制度向更高一級的直接民主制度演進面臨著無法回避的困難。

有學(xué)者運用一個關(guān)于中國的制度供給的模型，分析了中國民主制度演進的內(nèi)在困難，認為過分偏重于制度需求的分析容易得出一個簡單化的結(jié)論：對制度創(chuàng)新的需求必定誘發(fā)實際的制度變遷。對于由一個權(quán)力中心決定制度安排的基本框架并遵循自上而下制度變遷原則的國家來說，這一結(jié)論是不成立的。我國的制度變遷是一種強制性制度變遷，實際上是一種供給主導(dǎo)型的制度變遷，即在一定的憲法秩序和行為的倫理道德規(guī)范下，權(quán)力中心提供新的制度安排的能力與意愿是決定制度變遷的主導(dǎo)因素，而這種制度創(chuàng)新的供給能力和因素主要取決于一個社會的各既得利益者的權(quán)力結(jié)構(gòu)或力量對比，這種制度變遷的特點有：政府在政治力量對比和資源配置權(quán)力上均處于優(yōu)勢地位，它是決定制度供給的方向、速度。形式、戰(zhàn)略安排的主導(dǎo)力量；政府主體是由一個權(quán)力中心和層級隸屬的行政系列構(gòu)成的，由權(quán)力中心確定的新的制度安排主要通過各級黨政系統(tǒng)貫徹實施；由于目標(biāo)函數(shù)與約束條件的差異，政府主體和非政府主體對于某一制度創(chuàng)新的成本與收益的預(yù)期值是不一樣的；在制度創(chuàng)新方面實行嚴格的“進入許可制”，即非政府主體只有經(jīng)政府主體的批準(zhǔn)才能從事制度創(chuàng)新。在分析了不同行為主體的制度收益和成本的基礎(chǔ)上，他指出，在供給主導(dǎo)型制度變遷模式中，個體凈收益大于零可以誘發(fā)微觀經(jīng)濟主體對制度創(chuàng)新的需求，但它不是正式制度供給的依據(jù)。同樣，制度創(chuàng)新的社會凈收益大于零也不能確保出現(xiàn)全局性的制度變遷。在供給主導(dǎo)型的制度變遷模式中，權(quán)力中心及該中心依靠的利益集團的政治凈收益是最為關(guān)鍵的，是決定實際制度供給的最主要的變量。這種模型主要分析了中國的經(jīng)濟制度的變遷，然而，它也可以用于分析政治制度的變遷問題。有研究者就指出，在轉(zhuǎn)型社會中普遍存在制度短缺的現(xiàn)象。制度短缺有兩種，即需求過度型短缺和供給不足型短缺。供給不足型制度短缺與制度供給的各種約束條件有關(guān)，這些約束條件主要有：憲法秩序、制度安排的成本約束、財政收支約束、利益集團化的約束、文化背景和意識形態(tài)的約束。供給不足型制度短缺不僅有數(shù)量方面的短缺，而且更主要的是有質(zhì)量方面的短缺。①中國政治制度的變遷也是一種供給主導(dǎo)型的制度變遷，權(quán)力中心供給新的制度安排的意愿與能力是制度變遷的主導(dǎo)因素，權(quán)力中心的政治凈收益是決定中國政治制度變遷的關(guān)鍵變量。這就意味著，在這種制度變遷模式中，在以下幾種情況下，一種新的政治制度安排即使其個人凈收益和社會凈收益大于零，權(quán)力中心供給該制度安排的動機或能力仍會很低：權(quán)力中心在該政治制度下的預(yù)期政治凈收益為負；該政治制度安排會大幅減少政府財政收入，同時大幅增加政府支出；該制度安排超出現(xiàn)有的憲法秩序所允許的空間；該種政治制度安排下主要的對于權(quán)力中心的決策極其有影響力的分利集團的凈收益降低或為負。在這些條件下，社會需求的政治制度安排也就不可能轉(zhuǎn)化為實際的制度供給，從而就會出現(xiàn)某些政治制度安排的短缺。由此不難理解，為何中國民主制度的建設(shè)和民主政治的發(fā)展只是處于起步階段，中國民主制度的建設(shè)和民主政治的發(fā)展將是長期的和漸進的。此外，應(yīng)該明確民主政治應(yīng)包括三個方面：民主理想、民主制度、民主實踐。僅僅從民主理想出發(fā)設(shè)計民主政治發(fā)展的改革方案，而忽視民主制度層面的制度分析，忽視對民主制度供給的主體、條件、路徑等的分析，都不可能獲得一個切實可行的改革方案。

農(nóng)村村民自治雖然為中國民主政治的發(fā)展提供了一個極佳的制度變遷的初始形式，但是，中國的民主政治能否在村民自治的基礎(chǔ)上進一步拓展到鄉(xiāng)、縣一級？扎根于中國農(nóng)村的百萬朵嬌嫩的民主之花能否結(jié)出一個民主制度的碩果？權(quán)力中心在供給了農(nóng)村村民自治制度之后是否還有動機進一步供給更高一級的民主制度形式？“自下而上”的民主政治發(fā)展之路將會面臨哪些困難？對此，很多學(xué)者做出了相當(dāng)樂觀的估計，未能充分意識到進一步發(fā)展民主政治的根本性困難。他們認為，下一步改革應(yīng)進行縣長的直接競爭性選舉，這將是對村民委員會選舉的擴展，并為更大規(guī)模的“非政黨式競爭選舉”打下實驗的基礎(chǔ)。o我們認為，從制度供給的角度出發(fā)，在村民自治的基礎(chǔ)上進一步向更高層次推進中國的直接民主，由于權(quán)力中心在供給更高層次的直接民主制度安排時將會面臨考驗，因此將會面臨直接民主制度短缺的問題。

中國政治與經(jīng)濟制度變遷的一個最大特點就是它是一種供給主導(dǎo)型的制度變遷。黨和政府作為制度變遷的供給主體，對于制度供給有著極大的影響，具體地說。它對于供給何種形式的制度形式以及何時供給該制度形式都有著最后的決策權(quán)。從制度供給的角度出發(fā)，黨和政府顯然不會供給一種會降低其政治凈收益或政治報酬遞減的制度安排形式，在政治制度變遷的領(lǐng)域尤其如此。在村民自治的基礎(chǔ)上，將中國直接民主政治的發(fā)展進程從鄉(xiāng)村一級推廣到鄉(xiāng)、縣一級，對于制度供給主體的成本和收益將會有何影響呢？對于制度供給主體來說，推行更高層的直接政治民主的政治收益就是可以將地方政權(quán)機構(gòu)置于地方選民的直接監(jiān)督之下，從而大大降低由中央政府和黨組織監(jiān)督地方政權(quán)機關(guān)的成本。然而，制度供給主體為此而付出的政治成本卻是極其高昂的。因此