法院調(diào)解制度探析

法院調(diào)解制度探析

法院調(diào)解，又稱訴訟中的調(diào)解，是指在民事訴訟中，雙方當事人就爭議的實體權利、義務，在人民法院審判人員主持下，進行協(xié)商，達成協(xié)議，解決糾紛。法院調(diào)解在我國民事訴訟制度中具有重要地位，是我國人民司法工作的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風，它不僅在國內(nèi)被譽為“政法工作的第一防線”，還在國際上被譽為解決民間糾紛的“美好制度”、服務于社會的“東方經(jīng)驗”。早在新民主主義革命時期，馬錫五審判方式就確立了“調(diào)解為主”的方針，1982年試行民事訴訟法把“調(diào)解為主”發(fā)展為“著重調(diào)解”，并把其作為該法的基本原則之一。1991年的現(xiàn)行民事訴訟法又將其修正為“自愿、合法”的調(diào)解原則。因此，立法機關和人民法院歷來重視調(diào)解在民事審判中的運用，在司法實踐中，法院審理的民事案件有半數(shù)以上是以調(diào)解方式結案的，是法院運用的最多的一種處理民事訴訟的手段，其對及時化解矛盾，維護社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟發(fā)展曾經(jīng)發(fā)揮了巨大作用。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，一些舊有的社會價值觀發(fā)生了變化，利益主體越來越多元，權利觀念越來越鮮明，國家權力在市民生活中的許多領域逐漸淡出，人們對訴訟目的的追求已越來越多地轉向正義的實現(xiàn)而不再滿足于僅僅是糾紛的解決，傳統(tǒng)的法院調(diào)解制度已不能適應經(jīng)濟和社會生活的需要，日益暴露出它的局限性和諸多弊端，有必要對其加以完善和發(fā)展。本文試就此略陳管見。

一、法院調(diào)解制度的正面評價

第一，法院調(diào)解結案對法官而言風險很小。因為判決不公，法官將可能承擔錯案追究的風險，判決也可能會導致當事人的上訴，而上訴后又有可能使案件被發(fā)回重審或判決被改判。生效的判決也可能會引發(fā)檢察機關的抗訴或其他審判監(jiān)督程序的發(fā)動。而判決一方當事人敗訴也有可能因該當事人的不服而無止無休地告狀。這些都會影響到對法官業(yè)績的評價，然而，調(diào)解結案則避免了這些風險。因為調(diào)解結案以后不發(fā)生上訴問題，而且調(diào)解結案后很難適用審判監(jiān)督程序，當事人也很難針對調(diào)解的結果提出申訴，因此調(diào)解對法官而言是風險很小的結案方式。

第二，法院調(diào)解結案有利于案件的執(zhí)行。調(diào)解是通過當事人自愿達成的協(xié)議來解決糾紛的，調(diào)解的后果既然是當事人所自愿接受的，因此當事人應當自覺地執(zhí)行調(diào)解協(xié)議，而不必過多依靠法院采取強制執(zhí)行的方法。從實踐來看，調(diào)解結案較之于判決結案，確實更能減少法院的強制執(zhí)行，對調(diào)解書申請強制執(zhí)行的的確少于判決。尤其是通過調(diào)解解決糾紛，可以避免當事人之間因訴訟而大傷和氣，增加當事人之間的和睦團結。

第三，法院調(diào)解結案較之于判決結案更為省時、省力。調(diào)解書的制作也較為簡單，不必象判決書那樣對所認定的證據(jù)、事實作出分析及需要談出判決理由。尤其是法官不必對案件的定性、證據(jù)的判斷、法律的適用、規(guī)則的解釋等復雜的專業(yè)問題作出回答，這在當前法官的業(yè)務素質(zhì)普遍偏低、某些法官習慣于依經(jīng)驗辦案的情況下，無疑是十分有利的，尤其是對較為復雜的案件，調(diào)解結案方式十分簡便和方便。

第四、法院調(diào)解結案有利于安定團結和生產(chǎn)建設。

第五、法院調(diào)解結案有利于預防糾紛，減少訴訟。法院調(diào)解的過程，也是向當事人和人民群眾進行法制宣傳教育的過程。通過人民法院的調(diào)解工作，使當事人和周圍群眾受到很好的法律政策教育，可以提高他們的法制觀念，使他們了解什么是法律所允許的，什么是法律所禁止的，從而預防糾紛，減少訴訟。

正是由于法院調(diào)解具有上述優(yōu)點，因此調(diào)解結案成了法院重要的結案方式，其對于迅速及時地解決爭議、化解矛盾、維護社會的安定團結等發(fā)揮了十分重要的作用。

二、法院調(diào)解制度的負面評價

法院調(diào)解弱化了實體法對法官的約束

毫無疑問，司法權的本質(zhì)決定了我們對法官的判決有著嚴格的合法性要求。這種嚴格要求體現(xiàn)在法官對每一權利主張的肯定或否定都應具有實體法規(guī)范的支撐。判決對實體法規(guī)范的遵循是無條件的，非此不可的。這也是判決產(chǎn)生強制力和得以有效實現(xiàn)的前提和依據(jù)。而在民事訴訟中，調(diào)解協(xié)議的達成以訴訟當事人的自愿為基礎，這其中包含了訴訟當事人對其訴訟權利和實體權利的處分。故調(diào)解的合法性要求僅體現(xiàn)在“調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容必須不違反法律”。也就是說，只要調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不違反實體法的禁止性規(guī)定就是允許的，即使其并未嚴格遵循實體法的規(guī)范。因而，在實體法的適用上，調(diào)解具有相當大的靈活性。調(diào)解對實體合法性的要求比判決顯然要寬泛得多。概而言之，調(diào)解協(xié)議的合法需要滿足的只是以下兩個條件：a.內(nèi)容不違反法律的禁止性規(guī)定；b.調(diào)解協(xié)議的達成系出于當事人自愿。如果對之進行更深入的分析，我們就可以發(fā)現(xiàn)這樣一種情況：從表面上看，當事人在調(diào)解中作出的讓步是對其民事權利自愿作出的處分，因而無懈可擊。實際上，這一處分行為往往并非出于當事人自愿，而是在法官的暗示、誘導甚或是別有用心的壓制下作出的。由此可見，正是“自愿處分”中不可避免地摻入了權力意志和地方不法干預的因素，使得這種“自愿”顯得格外曖昧。這樣，就使得訴訟的結果可能被實體法規(guī)范之外的其它因素所左右。所以說，調(diào)解弱化了實體法對訴訟活動應有的約束。

法院調(diào)解弱化了程序法對法官的約束

審判權基于其“居中裁判”的特質(zhì)又使得司法獨立成為法制基本原則，乃至于權力機關的監(jiān)督也被限制在事后監(jiān)督的范圍內(nèi)，而無法對司法不公起到直接的事前防范作用。至于其他組織對法院、法官的監(jiān)督更受到了種種限制。因而，強調(diào)程序正義，以細致、嚴整的強行性程序規(guī)范來約束法官，防止審判權的濫用也就成了最有效、最主要的辦法。而當法官采用調(diào)解方式解決糾紛時，由于糾紛的解決是以當事人合意為基礎的，所以調(diào)解在程序上不必像判決那樣嚴格按照訴訟法的規(guī)定進行，而更具某些非程序化的特點。例如，法官可以主動地決定訴訟進入調(diào)解程序，可以隨意選擇“背靠背式”調(diào)解或“面對面式”調(diào)解，這種權力的隨意性實質(zhì)上是以對當事人的部分訴訟權利進行限制為代價的，也使得法官對其司法權的行使悖離了其應當具有的被動性的特點。通常觀念甚至認為，調(diào)解制度在民事訴訟中的運用，其目的之一就是為了簡化訴訟程序，便利群眾。顯然，這就使得法官可因調(diào)解而脫離程序法的規(guī)范和約束，造成其行為失范和訴訟活動的無序，并進而導致實體上的不公。

法院調(diào)解弱化了審判監(jiān)督機制對司法不公的防范作用

對于一個案件而言，判決可能會導致一方當事人因不服而上訴。一審法院處于地方權力和地方意識的包圍中，相對而言，二審法院就顯得超脫許多，因而上訴審作為對一審裁判的一種重要的監(jiān)督方式，對防范司法不公尤其是防范地方保護主義具有極其重要的作用。但是，由于調(diào)解是以雙方當事人合意為基礎的，因而具有不可上訴的特點。這一對當事人上訴權的限制導致了上訴這一重要監(jiān)督機制對調(diào)解不復存在。法官所須承擔的訴訟風險也因此大大下降。顯然這不利于督促一審法院嚴肅執(zhí)法。同時，雖然民訴法允許當事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的

調(diào)解書申請再審，但對申請再審的理由作了嚴格限制：即民訴法第一百八十條所規(guī)定的“調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律”。并且，要求當事人就此負舉證責任。實際上，由于調(diào)解過程的非程式化和隨意性特點，當事人很難在事后將調(diào)解的具體過程予以再現(xiàn)，因而也就無法舉證證明法官在調(diào)解中違反了自愿原則。所以申請再審成功的可能性相當小。這就使審判監(jiān)督機制難以啟動。在監(jiān)督機制被極大弱化的情況下，很難想像司法公正能僅依靠執(zhí)法者的內(nèi)在約束而得以實現(xiàn)。

法院調(diào)解對當事人在調(diào)解中的權利配置不合理

我國民訴法對當事人權利有較為詳細的規(guī)定，但對當事人應承擔的法律義務卻未作規(guī)定。民訴法還規(guī)定達成調(diào)解協(xié)議后調(diào)解書送達前一方有權反悔。這對反悔的一方權利保護得充分，但對另一方的權利卻沒有保護到。這使當事人之間權利的配置不合理，積極參加調(diào)解的一方的權利得不到保護和相應的司法救助，隨意反悔的一方卻得不到任何相應的法律制裁，使法律無法做到公平。同樣在法院與當事人之間的權利的配置上，民訴法規(guī)定了當事人在調(diào)解中的權利，卻沒有規(guī)定當事人如何才可以主動有效地實現(xiàn)這些權利。當事人實際上無法得到足夠的訴訟信息，也就無法真正處分自己的權利。而法院則掌握著全部的訴訟信息，隨時可以進行審判或調(diào)解。這實際上放大了法官的權力。

綜上所述，由于民事訴訟中調(diào)解制度的負面因素存在，實際上使得法院和法官對個案的處理有可能游離于程序法和實體法規(guī)范之外，極可能導致司法不公。因此法院調(diào)解制度亟待完善。

三、對我國法院調(diào)解制度改革的幾點設想

通過上面的論述，使我們看到法院的調(diào)解制度不論從立法上，還是從司法實踐上都不完善，因此必須加以改革。對訴訟調(diào)解制度的改革和完善，必須堅持三個原則：一是堅持和發(fā)揚原有制度的優(yōu)良傳統(tǒng)、優(yōu)點及長處；二是適當超前考慮與人民調(diào)解、訴前調(diào)解等社會調(diào)解體系相配套及立法改革的發(fā)展趨勢；三是克服現(xiàn)行制度中的缺陷，不適應性，完善訴訟調(diào)解制度?；谏鲜鲈瓌t，改革應著重從以下幾方面來進行：

取消法院調(diào)解必須遵循查明事實、分清責任的原則

現(xiàn)行法院調(diào)解制度有三個基本原則，依次為當事人自愿，查明事實、分清責任和合法原則。對自愿和合法原則一般沒有爭議，爭執(zhí)的焦點在于是否保留查明事實、分清是非原則。

筆者認為，調(diào)解不應當以查明事實、分清責任為前提。理由有三：一是，調(diào)解的本身是對某些界限不清的事實，以互諒互讓、責任含糊不究的方式，來達到既解決糾紛，又能減少訴訟成本，同時又不傷和氣的目的。查清事實、分清責任是判決的前提條件。調(diào)解和判決二者手段不同、程序不同、當事人行使處分權的范圍不同，其前提條件也應該有所區(qū)別。如果所有案件都強調(diào)必須查清事實、分清責任，就會導致即使當事人之間已經(jīng)達成了調(diào)解協(xié)議，也不能結案的后果，那么就不如判決結案更為快捷、經(jīng)濟，從而大大限制了調(diào)解作用的發(fā)揮。二是，在沒有查清事實、分清責任的情況下，當事人雙方達成調(diào)解協(xié)議，說明當事人對自己的實體權利和訴訟權利行使了處分權。因此民訴法第85條規(guī)定調(diào)解必須在“事實清楚的基礎上”進行的原則就沒有必要了。三是，從調(diào)解在整個訴訟活動中的適用看，調(diào)解貫穿整個訴訟活動的始終，各個涉訟階段均可以進行調(diào)解。但是查清事實、分清責任必須經(jīng)過法庭調(diào)查和法庭辯論才能完成。據(jù)此推論，法庭辯論尤其是法庭調(diào)查結束前所進行的調(diào)解，是不可能以查清事實、分清責任為前提條件的。

實行調(diào)、判并重，調(diào)、判分離的訴訟原則，組建法院獨立的調(diào)解部門

實行調(diào)、判并重，將調(diào)解與開庭判決置于同等重要的地位。著力調(diào)解、注重調(diào)解的提法在理論指向上是有失偏頗的，在實踐中容易引起顧此失彼，調(diào)、判并重的提法顯得較為科學合理。在法院內(nèi)部實行調(diào)解與裁判的機構及法官人員的分離，有幾大好處：一是調(diào)解法官可深入基層民眾中去及時化解矛盾，減少和預防在訴訟過程中當事人矛盾激化的現(xiàn)象，走群眾路線，充分發(fā)揮人民法院在化解民間矛盾中的功能作用；二是在調(diào)解過程中及時了解當事人的基本情況，收集證據(jù)，搞清案件基本事實，即使調(diào)解不成也為開庭審判奠定了基礎，確保案件的質(zhì)量；三是為裁判法官公正、文明高效裁判創(chuàng)造了條件，裁判法官一般不再進行庭外調(diào)查事實、核實證據(jù)，開庭前也可不與當事人、代理人見面，有利于提高當庭宣判率，此時法官的中立才能真正得到體現(xiàn)；四是調(diào)解與裁判之間既要密切配合，又要相互監(jiān)督制約，從內(nèi)部運行機制上確保司法公正；五是減少和防止當事入的合理懷疑，及與法官、法院的對立情緒。因此，實行調(diào)判并重，調(diào)判分離的訴訟原則，實有利而無弊。

將調(diào)解程序置于開庭審理之前，庭審中及判決前的調(diào)解只限于當事人申請

實行調(diào)解與裁判機構、人員的分離，必然要求調(diào)解與開庭審判在程序上分開。訴訟調(diào)解是審理一般民事案件的必經(jīng)程序，將該程序前置于開庭審判，即對應當進行調(diào)解的民事案件受理后先進入調(diào)解程序，調(diào)解不成或當事人反悔的再移送裁判程序。經(jīng)過調(diào)解程序的案件，庭審中及庭審后判決前的調(diào)解只限于當事人的申請，法官或合議庭一般不再組織調(diào)解，即使當事人申請，此階段的調(diào)解也應從法官干預主義向當事人主義轉變，即法官或合議庭只主持調(diào)解，不提出自己對有關案件協(xié)議內(nèi)容的主觀意見，讓當事人之間自行協(xié)商，協(xié)商不成及時判決。將訴訟調(diào)解程序前置，既符合法定的程序，又可借鑒國外訴前調(diào)解的經(jīng)驗，為我國逐步建立訴前調(diào)解制度積累經(jīng)驗。同時，還可確保法官或合議庭在整個開庭審判過程中保持中立，不偏不倚。

建立對調(diào)解制度的監(jiān)督機制和責任追究制度

既然法院調(diào)解是訴訟方式的一種，且調(diào)解協(xié)議具有等同于法院判決的效力，因此有必要建立一套完善的對調(diào)解人員的監(jiān)督機制，防止調(diào)解人員利用特殊身份收索賄賂并作出不公正的調(diào)解結果。具體做法是，除一些特別簡單的糾紛之外，一般應由多名調(diào)解人員組成調(diào)解委員會，以防止權力的集中；一般案件應堅持公開原則；堅持對調(diào)解過程做全程筆錄。另外，為防止調(diào)解人員對法院調(diào)解工作的疏忽大意甚至徇私舞弊及其他有損公正的行為。應比照審判中的錯案追究制建立對調(diào)解人員的較為嚴格的責任追究機制。

對調(diào)解書的不可上訴似乎無可非議，那么再審尤其是在上級法院啟動的再審程序就顯得特別重要。而現(xiàn)行民訴法對申請再審條件的茍刻限制顯然不盡合理。筆者認為，在上述調(diào)解程序得到確立后，對任何違反法定調(diào)解程序所達成的調(diào)解協(xié)議都可以啟動審判監(jiān)督機制予以糾正，這就要求修改民訴法相關規(guī)定，對當事人申請再審的條件適當放寬，增強其可操作性。

同時，應當明確的是，調(diào)解協(xié)議雖然因包括了當事人的自愿處分而不便對其進行直接的合法性監(jiān)督。但法院調(diào)解同樣是法院行使司法權的方式，應當也必須納入檢察監(jiān)督的范圍內(nèi)。因而檢察機關對法院的民事調(diào)解書同樣具有抗訴權，只是其抗訴的理由更多地需要從程序上尋找而已。唯如此，才可能為當事人尋求救濟提供更多、更強有力的合法渠道。

規(guī)范法院調(diào)解的適用范圍

我國法院調(diào)解

的適用范圍十分廣泛，在適用階段上，無論是庭前、一審、二審還是再審階段都可適用；在適用可調(diào)解案件范圍上，除一些非訴案件外，其他一切涉及此事權益的案件和經(jīng)濟糾紛的案件都可適用。筆者認為，在訴訟階段上，法院調(diào)解僅適用于一審庭前準備階段，在訴訟的其他階段，不再適用調(diào)解程序，同時完善訴訟中和解制度作為補充。在適用案件范圍上，并非所有民事案件都適用調(diào)解。首先，適用調(diào)解的民事案件必須是涉及民事權益糾紛的案件。而對于特別程序的案件，如宣告公民失蹤或者死亡等以及法律推定為理論基礎的督促程序案件、公示催告程序案件等，并無明確對立的雙方當事人，因此，無法適用法院調(diào)解。其次