推動地方政府績效審計的思考

推動地方政府績效審計的思考

目前，許多國家都在大力探索績效審計，一些國家績效審計比重已高達(dá)50％甚至80％。相比而言，我國績效審計尚處于初始階段。政府機關(guān)決策和執(zhí)行決策導(dǎo)致的浪費，無論在觀念上還是在制度上都尚未引起重視。審計機關(guān)作為獨立監(jiān)督機關(guān)，在杜絕政府資金的損失浪費和提高財政資金的使用績效上責(zé)無旁貸。

一、績效審計的概念

(一)績效審計定義

績效審計發(fā)展史上，出現(xiàn)過許多不同的稱謂，但究其實質(zhì)，指除過財務(wù)審計其他所有審計形式。我國目前基本贊同“3E”定義，指對經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計。經(jīng)濟(jì)性指對一項活動，在關(guān)注保證其質(zhì)量的前提下將其資源消耗降到最低水平；效率性指產(chǎn)品、服務(wù)或其它形式的產(chǎn)出與其消耗資源的關(guān)系，一項有效益的活動是以一定的投入實現(xiàn)最大的產(chǎn)出或?qū)崿F(xiàn)一定的產(chǎn)出使用最少的投入；效果性指既定目標(biāo)的實現(xiàn)程度，以及一項活動的實際效果與預(yù)期效果的關(guān)系。將三者概念放到投入產(chǎn)出的模式中，可以這樣理解：經(jīng)濟(jì)性是從消耗資源最小化這個角度開展審計；效果性是從在保證質(zhì)量的前提下產(chǎn)出最大化的角度開展審計；效率性是從經(jīng)濟(jì)性與效果性的比率關(guān)系角度出發(fā)開展審計，要關(guān)注經(jīng)濟(jì)性和效果性這兩個變量，并力圖使最小的投入實現(xiàn)產(chǎn)出最大，或最優(yōu)的產(chǎn)出消耗最少的投入。

綜合對上述定義的理解，筆者認(rèn)為：績效審計就是審計人員采用現(xiàn)代技術(shù)方法，客觀、系統(tǒng)地對政府部門及企事業(yè)單位的項目、活動和功能就其實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的程度進(jìn)行獨立的評價，提出改進(jìn)意見，改善公共責(zé)任，為有關(guān)方面決策提供信息。

績效審計與財務(wù)審計的區(qū)別

1、審計內(nèi)容不同。財務(wù)審計審查被審單位財政、財務(wù)收支的真實合法性?？冃徲媽彶楣操Y金、業(yè)務(wù)活動和管理工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。審計內(nèi)容的不同，會引起審計對象變化。財務(wù)審計往往就一個部門單位進(jìn)行審計，審計時間可能向前延伸若干年，我們可稱之為縱向?qū)徲嫞豢冃徲嬁删湍骋活惉F(xiàn)象活動對同類部門單位進(jìn)行審計，反映一種普遍性的本質(zhì)特征，我們可稱之為橫向?qū)徲?。財?wù)審計主要反映微觀層面的個性，績效審計主要反映宏觀層面上的共性，更具有高層次的監(jiān)督作用。

2、審計職能不同。財務(wù)審計的主要職能是提供證明性意見，其結(jié)果傾向于結(jié)論性的判斷?？冃徲媱t是提供建設(shè)性意見，其結(jié)果傾向于說服性、建設(shè)性和促進(jìn)性，幫助被審單位改進(jìn)管理，挖掘潛力，提高經(jīng)濟(jì)效益。

3、審計標(biāo)準(zhǔn)不同。財務(wù)審計標(biāo)準(zhǔn)比較定型，有明確的法規(guī)和制度，以及日臻完善的工作準(zhǔn)則。而績效審計“尺子”是不確定的，需要“因項而異”。由于審計標(biāo)準(zhǔn)的差異，表現(xiàn)為審計結(jié)果的運用也不同。財務(wù)審計可依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)處理違法活動，體現(xiàn)出審計結(jié)論的法律效力和執(zhí)行結(jié)論的強制性；績效審計的結(jié)論表現(xiàn)為建議和意見。

4、審計方法的多樣性。政府績效審計不僅采用傳統(tǒng)的財務(wù)審計方法，而且更多的是采用對比分析判斷和綜合評估分析，取證視野開闊，途徑更多，方式靈活，直接涉及業(yè)務(wù)活動的核心層問題。

5、審計結(jié)果的建設(shè)性。政府績效審計已擴展到經(jīng)濟(jì)、社會和政府等方面，它通過全面評價被審計單位的業(yè)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動，揭示影響績效好壞的問題，提出改進(jìn)建議，尋求進(jìn)一步提高績效的有效途徑和辦法，使政府資金的效益發(fā)揮最優(yōu)。

由此可見，財務(wù)審計是績效審計的基礎(chǔ)和前提，績效審計是財務(wù)審計的升華。但是，財務(wù)審計是績效審計的出發(fā)點，強調(diào)績效審計不能摒棄財務(wù)審計。

二、地方政府績效審計的緊迫性

開展地方政府績效審計是審計事業(yè)自身發(fā)展的需要

財務(wù)審計關(guān)注的是所有的資金支付是否符合財經(jīng)法規(guī)，而績效審計則關(guān)注所有的資金支付是否必要，是否做了政府應(yīng)該做的事情。這就從核心層來判斷政府所做的事情是否績效，它從宏觀的層面分析評價經(jīng)濟(jì)活動中出現(xiàn)的問題，發(fā)揮了審計更本質(zhì)的監(jiān)督作用。因此，由傳統(tǒng)的真實性、合法性財務(wù)收支審計逐步向真實、合法、績效并重的績效審計過渡，已成為國家審計的發(fā)展方向。

開展地方政府績效審計是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

1、績效審計是適合當(dāng)前生產(chǎn)力發(fā)展水平的審計制度。

人均GDP3000美元是一個重要標(biāo)志：它標(biāo)志著基本實現(xiàn)現(xiàn)代化。這一階段融合了黃金機遇期和矛盾凸顯期，也是發(fā)達(dá)國家績效審計快速發(fā)展的時期。2005年義烏市鎮(zhèn)居民人均可支配收入19010元，農(nóng)民人均純收入7735元，義烏經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，亟需探討適應(yīng)義烏經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的績效審計模式。

2、從發(fā)展民主政治來看，審計制度是社會制度的一個重要組成部分。

我國目前正在進(jìn)行的社會主義民主政治建設(shè)對政府審計提出了新的要求，政府部門和機構(gòu)工作效率的高低、為人民服務(wù)責(zé)任履行的好壞為越來越多的人所關(guān)注。建立完善有效的政府績效審計制度，有利于廣大人民對公共收支的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行有效的監(jiān)督，提高人民參與監(jiān)督的積極性，從而更好地發(fā)揚社會主義民主，推動社會主義民主政治體制的完善和發(fā)展。

3、實施績效審計可以推進(jìn)建立廉潔高效的政府。

在財務(wù)審計的基礎(chǔ)上，從政府開支的成本——效益、成本——效果角度來衡量其物質(zhì)資源、人力資源配置與消耗的合理性、有效性，可以從源頭上發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗現(xiàn)象，促進(jìn)黨風(fēng)和政風(fēng)的好轉(zhuǎn)，進(jìn)一步提升黨的執(zhí)政能力。同時開展政府績效審計能夠揭示由于個別政府部門工作不力，而導(dǎo)致決策不當(dāng)，造成嚴(yán)重?fù)p失浪費等問題，從而牢固樹立和落實科學(xué)的發(fā)展觀、正確的政績觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展。

開展地方政府績效審計是與時俱進(jìn)，跟上政府審計發(fā)展步伐的需要

自20世紀(jì)60年代，績效審計已成為國家審計的大勢所趨。如，美國審計總署從70年代以來，財務(wù)審計一般只占15%以下，而績效審計卻占了85%以上；在澳大利亞，90年代開始，績效審計已占整個國家審計工作量的60%以上。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的完善和政府公共財政框架的建立，開展績效審計的范圍將越來越廣泛。

三、制約地方政府績效審計的主要因素

績效審計理念薄弱，路徑依賴思維嚴(yán)重

審計人員對績效審計的認(rèn)識還不夠深入，不知道它的實際內(nèi)容是什么，如何實施。很多審計人員長期從事財政財務(wù)收支審計，已形成固有思維定式，路徑依賴思維產(chǎn)生的惰性嚴(yán)重影響審計人員接受新事物，拓展新領(lǐng)域。對如何把握現(xiàn)代審計發(fā)展勢態(tài)，貫徹落實審計署五年工作規(guī)劃，推進(jìn)“兩個并重”，研究得不夠。談到開展績效審計，總覺的困難大于希望，付出少于收獲，存有畏難情緒。

審計人員素質(zhì)不適應(yīng)績效審計要求

一是在人員結(jié)構(gòu)上財務(wù)人員居多，熟悉經(jīng)濟(jì)管理、公共管理、行政法規(guī)和工程技術(shù)知識的復(fù)合型人才明顯不足。二是專業(yè)素質(zhì)上表現(xiàn)為財會知識豐富，宏觀經(jīng)濟(jì)理論和計算機運用等方面的知識相對缺乏。三是在工作能力上查賬能力較強，現(xiàn)場作業(yè)經(jīng)驗豐富，綜合分析問題和提升審計成果的能力不強。有調(diào)查資料顯示，當(dāng)問及“你具備實施績效審計項目的能力嗎”時，僅有21%的被調(diào)查者持肯定答案。此外，有的審計人員不思進(jìn)取也直接影響著地方政府績效審計的開展。

績效審計的環(huán)境不盡人意

績效審計的環(huán)境包括政治、經(jīng)濟(jì)、法律和社會環(huán)境。目前還存在許多亟需改善的環(huán)境因素，績效審計法律的強制性不高；社會環(huán)境的好壞也影響著績效審計，如審計社會地位與其所發(fā)揮的職能不相稱，會計資料及其他數(shù)據(jù)資料存有虛假增加了績效審計的成本和難度、許多被審計單位的責(zé)任人對審計工作有抵觸心理等。

相關(guān)制度規(guī)范亟需配套完善

探索中國特色績效審計尚處于初始階段，相關(guān)制度規(guī)范還未配套完善。在制度規(guī)范上，審計署1至6號令基本上未涉及效益審計。在審計標(biāo)準(zhǔn)上存在空白，既沒有績效審計方面的評價標(biāo)準(zhǔn)，也沒有績效審計方面可操作性指導(dǎo)文件。調(diào)查資料顯示，當(dāng)問及“開展績效審計的最大困難是什么”時，回答的結(jié)果是：無標(biāo)準(zhǔn)56%、缺知識27%、老觀念6%、難選題6%、未到時5%。在實踐中，各地審計機關(guān)尚處于績效審計的探索階段，沒有系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

四、破解推動地方政府績效審計的對策

強化績效理念

第一，樹立績效理念，加強對績效審計必然性和必要性認(rèn)識。通過了解國外績效審計產(chǎn)生的背景和發(fā)揮的作用，來確認(rèn)績效審計是政府審計發(fā)展的必然趨勢，是我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的現(xiàn)實要求；同時從已開展并取得成功的實例中來認(rèn)識績效審計的必然性。第二，宣傳績效審計是強化績效審計觀念的方式之一。宣傳的對象一是被審計單位?？冃徲嬛卦诖龠M(jìn)提高，強調(diào)效益，其目標(biāo)是管理活動和資金效用最優(yōu)，這是審計機關(guān)與被審計單位共同追求的目標(biāo)。二是黨政部門領(lǐng)導(dǎo)。審計機關(guān)要進(jìn)一步宣傳，使黨政領(lǐng)導(dǎo)清楚，績效審計在優(yōu)化政府職能、提高資金使用效益、服務(wù)公眾等方面的作用。三是社會媒體，要通過媒體宣傳審計成果，普及績效意識，使績效審計有廣泛的社會基礎(chǔ)和良好的輿論氛圍。

探索績效審計評價體系

績效審計無法建立統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)體系，但存在相對標(biāo)準(zhǔn)。確定評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照劉家義副審計長提出的“現(xiàn)行的法律法規(guī)，人們共同認(rèn)知或約定的標(biāo)準(zhǔn)”為依據(jù)。具體而言，筆者認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有以下三個層次，第一是國家的方針政策和法律法規(guī)等宏觀層次標(biāo)準(zhǔn)。第二是行業(yè)、地區(qū)的發(fā)展指標(biāo)、對比參數(shù)等中觀性標(biāo)準(zhǔn)。第三是被審計對象的規(guī)劃、目標(biāo)和同類審計對象的發(fā)展水平等微觀性標(biāo)準(zhǔn)。在實踐中，第三層的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)更重要更具操作性。

積極實踐績效審計

首先是要科學(xué)選題。筆者認(rèn)為需要把握以下四個原則：一是要注重社會影響。要選擇領(lǐng)導(dǎo)重視、群眾關(guān)注的事項進(jìn)行審計和評價，擴大社會影響力。二是從易到難，循序漸進(jìn)。要在那些比較熟悉、專業(yè)技術(shù)要求不是很高的領(lǐng)域搜尋，選擇規(guī)模比較小、目標(biāo)比較明確的審計項目進(jìn)行探索性審計，待條件成熟后再向其它領(lǐng)域拓展。三是選擇問題比較突出，原因容易分析，建議切實可行，整改效果明顯的項目進(jìn)行審計，避免審而無功勞而無果。四是注意日常積累，集思廣益。針對平時項目審計中發(fā)現(xiàn)的一些一時難以涉及處理或反映的敏感性、傾向性問題，從宏觀的層面上分析排隊，選擇小中見大的項目開展效益審計?？傊?，績效審計要有“效”。

其次是要創(chuàng)新方法。創(chuàng)新方法具體要做到以下四個結(jié)合：一是績效審計與傳統(tǒng)審計相結(jié)合。把績效審計同財政財務(wù)收支審計、專項資金審計、固定資產(chǎn)項目審計和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)合起來，在這些審計項目中增加績效審計的內(nèi)容，既可提高這些審計的廣度和深度，又可突破傳統(tǒng)財務(wù)審計方法提升審計成果的質(zhì)量。同時，要克服舊習(xí)慣思維的影響，避免新瓶裝舊酒，使績效審計兼有內(nèi)容和形式的新統(tǒng)一。二是績效審計與專項審計調(diào)查相結(jié)合。通過近幾年的實踐，我們體會到，在績效審計還沒有形成統(tǒng)一的方法和技術(shù)之前，采用專項審計調(diào)查解決處理審計中發(fā)現(xiàn)的問題，是績效審計一種行之有效的方法。三是績效審計要與后續(xù)審計相結(jié)合。績效審計結(jié)束后并不意味審計目標(biāo)達(dá)到了，審計的目的是將提出的審計建議和各項整改措施落實到被審計單位的經(jīng)濟(jì)活動中去。要檢查審計結(jié)論和建議的落實情況，檢查結(jié)論是否切實可行，糾正不切實際的審計建議，提高被審單位的經(jīng)濟(jì)效果。四是績效審計與分析非財務(wù)信息資料相結(jié)合?？冃徲媰?nèi)容廣泛，要收集充分的資料，包括會計信息資料和非會計信息資料。有時，非會計信息資料比會計信息資料更能揭露被審單位的問題、更能反映被審單位資金使用的績效。

第三要把握好四個環(huán)節(jié)。一要做好審前調(diào)查?？冃徲嫳葌鹘y(tǒng)財務(wù)審計范圍更大，涉及面更寬，需要審計人員通過翻閱相關(guān)法律、規(guī)章、批文、決定、報告、紀(jì)要等文件資料全面掌握；收集數(shù)據(jù)，分析計算，確定重點；采取詢問座談等方式掌握第一手材料，為確定審計重點做好基礎(chǔ)。二要編好實施方案?？冃徲嬍莻€性化審計，實施方案要做到審計目標(biāo)明確，評價標(biāo)準(zhǔn)確定，重點內(nèi)容突出，人員分工合理。三要做好現(xiàn)場實施工作。在審計現(xiàn)場，要緊緊圍繞審計目標(biāo)和重點來開展，采取有效的方法收集證據(jù)。同時，要注重與被審計單位的溝通協(xié)調(diào)，取得他們的支持和配合。四要寫好審計報告。報告中應(yīng)選擇重要的事項來評價，客觀公正，避免盲目求全。報告中的審計評價、結(jié)論和建議都要有充分的審計證據(jù)來支持，不隨意拔高審計結(jié)論，防范評價風(fēng)險。

培養(yǎng)一批能攻善戰(zhàn)的績效審計師

績效審計比財務(wù)審計要花費更多的時間和人力，要求審計人員具有較高的專業(yè)水準(zhǔn)、多學(xué)科的知識結(jié)構(gòu)、敏銳的綜合分析能