我國(guó)社會(huì)組織管理體制改革的目標(biāo)及路徑探析

我國(guó)社會(huì)組織管理體制改革的目標(biāo)及路徑探析

●白景坤

摘要:經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型賦予社會(huì)組織以重要的社會(huì)管理和服務(wù)職責(zé),但社會(huì)組織的社會(huì)管理和服務(wù)的能力卻相當(dāng)薄弱。在分析我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)組織管理的體制性缺陷和機(jī)制性缺陷的基礎(chǔ)上,探討了我國(guó)社會(huì)組織管理體制改革的目標(biāo)構(gòu)成和政府主導(dǎo)的漸進(jìn)式的社會(huì)組織管理體制改革路徑。

關(guān)鍵詞:社會(huì)組織;體制改革;目標(biāo);路徑

在本文,社會(huì)組織與西方話語(yǔ)系統(tǒng)中的非政府組織、非營(yíng)利組織、第三部門(mén)、慈善組織不同,特指中共十七大報(bào)告中所講的社會(huì)團(tuán)體、非企業(yè)單位和基金會(huì)等承擔(dān)一定社會(huì)管理職能的組織。社會(huì)組織管理體制,指我國(guó)行政體制改革過(guò)程中,為保證我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)等社會(huì)組織功能與作用的發(fā)揮而進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)與安排。改革開(kāi)放前,我國(guó)社會(huì)組織管理體制以“分級(jí)登記”為主要特征,改革開(kāi)放后一段時(shí)間內(nèi),由于我國(guó)沒(méi)有出臺(tái)社會(huì)組織管理方面的相關(guān)法規(guī),社會(huì)組織呈現(xiàn)出“無(wú)序發(fā)展”的局面,并引起一定程度的社會(huì)混亂。

1989年,國(guó)家頒布了新的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》,初步確立了“雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的雙重管理體制,社會(huì)組織無(wú)序發(fā)展的局面得以改善;1998年國(guó)家正式公布新修訂的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》,標(biāo)志著“歸口登記”、“雙重負(fù)責(zé)”、“分級(jí)管理”的雙重管理體制正式形成。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)組織管理體制既是對(duì)社會(huì)組織實(shí)施有效監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)選擇,也是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的有效途徑,為社會(huì)組織的生存和發(fā)展提供了制度和信任基礎(chǔ)。然而,“政社不分”、社會(huì)組織的公眾認(rèn)可度及其自身能力不足等問(wèn)題的存在,決定現(xiàn)行社會(huì)組織管理體制只能是一種“過(guò)渡性”的制度安排,如何突破體制困境、構(gòu)建理想的社會(huì)組織管理體制已成為推動(dòng)我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展,從而實(shí)現(xiàn)和諧的社會(huì)管理的重要議題。

一、我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)組織管理體制的缺陷

我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)組織管理體制的缺陷可歸納為兩方面:一是體制性缺陷,即現(xiàn)行體制本身的缺陷;二是機(jī)制性缺陷,即政府社會(huì)組織管理方式的缺陷。現(xiàn)實(shí)中制約我國(guó)社會(huì)組織能力與建設(shè)的因素除了社會(huì)組織管理體制自身不完善(體制性缺陷)之外,更重要的因素是機(jī)制性缺陷。

(一)體制性缺陷

我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)組織管理體制以三部條例①為基本框架與其他法規(guī)共同構(gòu)成。體制性缺陷主要體現(xiàn)在以下方面:

1·“歸口登記”與社會(huì)組織的合法性。按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定,社會(huì)組織的登記需要具備一定數(shù)量的注冊(cè)資金和最低限度的人數(shù)要求,申請(qǐng)成立須經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意等。但《條例》導(dǎo)致兩類(lèi)不“合法”社會(huì)組織的存在:一類(lèi)是未達(dá)到《條例》規(guī)定的“非法”的社會(huì)組織;另一類(lèi)是以營(yíng)利性組織形式存在的社會(huì)組織,即因業(yè)務(wù)主管單位不清轉(zhuǎn)而尋求工商部門(mén)登記的社會(huì)組織。這種狀況說(shuō)明采取“一刀切”式的登記管理制度是不合理的,勢(shì)必造成大量“合法律性”,但卻不具有“正當(dāng)性”或136“合理性”的社會(huì)組織存在;①而把大量具有“合理性”或“正當(dāng)性”的社會(huì)組織視為“非法”,并排斥在管理范圍之外,也將導(dǎo)致社會(huì)組織管理的覆蓋面過(guò)窄。

2·“雙重負(fù)責(zé)”與管理部門(mén)的職責(zé)。三部條例對(duì)政府管理部門(mén)職責(zé)的規(guī)定有三點(diǎn)不足:一是管理職責(zé)規(guī)定原則性過(guò)強(qiáng),可操作性不足。比如在《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中規(guī)定,登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)“對(duì)基金會(huì)、境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)依照條例及其章程開(kāi)展活動(dòng)的情況進(jìn)行日常監(jiān)督管理”。登記管理機(jī)關(guān)的日?；顒?dòng)包括哪些方面,可以動(dòng)用什么樣的監(jiān)督管理措施,條例并沒(méi)有作出具有操作性的回答。二是管理職責(zé)交叉和模糊地帶較多。三部條例雖然對(duì)登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的管理職責(zé)進(jìn)行了分工,但在社會(huì)組織的籌備、申請(qǐng)登記和審查、年度檢查和審查、違反有關(guān)條例規(guī)定的查處等職責(zé)方面都有重復(fù)之處[1]。三是管理部門(mén)的責(zé)權(quán)不統(tǒng)一。登記管理機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織具有監(jiān)督、檢查、查處違法行為、給予警告、責(zé)令改正、撤銷(xiāo)登記或取締等權(quán)力,但實(shí)際上卻缺乏有效的管理手段和足夠的管理力量。業(yè)務(wù)主管單位雖然有很大的管理權(quán)力,也有相應(yīng)的管理手段,但卻沒(méi)有相應(yīng)的責(zé)任要求。這種責(zé)權(quán)不一致的現(xiàn)象削弱了社會(huì)組織的獨(dú)立性,也加大了“政社分開(kāi)”的難度。

3·政府監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)督。三部條例都強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管、社會(huì)組織自律和社會(huì)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的重要性,但實(shí)際上社會(huì)組織只由政府監(jiān)管并且效果很不理想。登記管理機(jī)關(guān)的主要問(wèn)題是力量不足,沒(méi)有能力進(jìn)行監(jiān)督。業(yè)務(wù)主管單位受部門(mén)利益的驅(qū)使,也沒(méi)有履行監(jiān)督職責(zé),具體表現(xiàn)為與政府職能轉(zhuǎn)移相關(guān)的社會(huì)組織大多是由業(yè)務(wù)主管單位直接創(chuàng)辦,甚至與相應(yīng)的政府職能部門(mén)合署辦公,“兩塊牌子,一個(gè)實(shí)體”,由職能部門(mén)直接控制;與政府職能轉(zhuǎn)移無(wú)關(guān)但有收入(包括捐贈(zèng)收入和營(yíng)業(yè)收入)的社會(huì)組織,業(yè)務(wù)主管單位往往積極監(jiān)管并提供“保護(hù)”;與政府職能轉(zhuǎn)移無(wú)關(guān)又無(wú)收入或收入勉強(qiáng)維持自身存活的社會(huì)組織,業(yè)務(wù)主管單位往往采取“多一事不如少一事”的態(tài)度,盡可能地回避政治風(fēng)險(xiǎn)。這種局面使業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)管毫無(wú)意義,也使其與登記管理機(jī)關(guān)之間的協(xié)同管理無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

(二)機(jī)制性缺陷

1·動(dòng)力機(jī)制不足。我國(guó)的現(xiàn)行改革是政府主導(dǎo)型改革,政府主導(dǎo)型改革的基本動(dòng)力是政府官員對(duì)政績(jī)的追求。現(xiàn)行社會(huì)組織管理體制之所以不能發(fā)揮應(yīng)有的作用,除了體制本身的缺陷外,更重要的原因是社會(huì)組織管理體制在運(yùn)行過(guò)程中缺乏動(dòng)力機(jī)制。以地方政府為例,如果不將社會(huì)組織發(fā)展與地方政府的政績(jī)考核掛鉤,僅憑民政部門(mén)的力量根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)宏觀有效管理,管理的基本要求就變成了只要不給地方政府帶來(lái)“麻煩”即可。在社會(huì)組織發(fā)展不被納入地方政府政績(jī)考核指標(biāo)的情況下,業(yè)務(wù)主管單位的動(dòng)力也不足,因?yàn)檎毮苻D(zhuǎn)移沒(méi)有明確的“時(shí)間表”,業(yè)務(wù)主管單位出于部門(mén)利益的本能考慮不可能主動(dòng)把權(quán)力讓渡給社會(huì)組織,也沒(méi)有積極性培育社會(huì)組織,對(duì)那些“無(wú)利可圖”的社會(huì)組織不可避免地采取消極的態(tài)度,社會(huì)組織“外形化”現(xiàn)象也由此產(chǎn)生。

2·實(shí)現(xiàn)機(jī)制不足。在登記管理機(jī)關(guān)方面,登記管理機(jī)關(guān)既沒(méi)有能力也沒(méi)有動(dòng)力去履行其職責(zé),受自身權(quán)力(同級(jí)職能部門(mén)下的二級(jí)部門(mén))、工作人員數(shù)量等客觀因素的限制,登記管理機(jī)關(guān)沒(méi)有足夠的力量考核評(píng)價(jià)數(shù)量龐大、性質(zhì)各異的社會(huì)組織;由于各級(jí)登記管理部門(mén)(包括其主管民政部門(mén))并沒(méi)有明確、系統(tǒng)的社會(huì)組織發(fā)展規(guī)劃,也缺乏對(duì)社會(huì)組織培育和監(jiān)督方面的具體可供考核的績(jī)效目標(biāo),更缺乏為社會(huì)組織服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),這些使得登記管理機(jī)關(guān)在社會(huì)組織管理方面隨機(jī)性很大。在業(yè)務(wù)主管單位方面,由于缺乏約束與考核的具體措施,業(yè)務(wù)主管單位并未按社會(huì)組織管理體制的相關(guān)要求培育和監(jiān)管社會(huì)組織。在具體管理過(guò)程中,偏重行政干預(yù),不重視社會(huì)組織的獨(dú)立性,甚至忽視社會(huì)組織存在的社會(huì)價(jià)值。也就是說(shuō),如果缺乏相應(yīng)的法規(guī)對(duì)業(yè)務(wù)主管單位承擔(dān)何種責(zé)任、如何承擔(dān)責(zé)任以及如何考核業(yè)務(wù)主管單位的社會(huì)組織管理績(jī)效等方面作出規(guī)定,那么培育和扶持社會(huì)組織的目的就不再是為了培養(yǎng)政府轉(zhuǎn)移職能的承擔(dān)者和和諧社會(huì)建設(shè)的參與者,而是異化為“政績(jī)工程”。

二、我國(guó)社會(huì)組織管理體制改革的目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)條件

針對(duì)社會(huì)組織管理體制的缺陷,中共十六屆六中全會(huì)提出“創(chuàng)新社會(huì)管理體制,整合社會(huì)管理資源,提高社會(huì)管理水平,健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局,在服務(wù)中實(shí)施管理,在管理中體現(xiàn)服務(wù)”的改革思路。但體制的缺陷決定了這一改革過(guò)程充滿著艱巨性和復(fù)雜性。中共十七大指出,要“最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力,最大“合法性律”指一個(gè)行為或者一個(gè)事物的存在符合法律的規(guī)定,“正當(dāng)性”或“合理性”指一個(gè)行為或者一個(gè)事物的存在符合某種實(shí)體或程序的價(jià)值準(zhǔn)則、以及其他非強(qiáng)制的原因,而為人們所認(rèn)可或贊同,進(jìn)而自愿接受或服從,限度增加和諧因素,最大限度減少不和諧因素”。以此為指導(dǎo),我國(guó)社會(huì)組織管理體制改革既要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,也要考慮選擇切實(shí)可行的路徑。

(一)我國(guó)社會(huì)組織管理體制改革的目標(biāo)構(gòu)成

1·完備的法律體系和科學(xué)的分類(lèi)管理。完備的社會(huì)組織管理的法律體系不僅包括憲法層面對(duì)社會(huì)組織的保護(hù),也不僅是相關(guān)法律對(duì)社會(huì)組織權(quán)力和義務(wù)的籠統(tǒng)規(guī)定,還應(yīng)該包括社會(huì)組織管理的基本法這個(gè)處于憲法和法規(guī)之間的中間形態(tài)的法律,我國(guó)目前缺少這樣一部對(duì)社會(huì)組織權(quán)力和義務(wù)都進(jìn)行明確界定的基本法。在基本法之下,還應(yīng)在對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)的基礎(chǔ)上,有針對(duì)性地頒布直接對(duì)不同類(lèi)型社會(huì)組織從登記到監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)有約束力的條例和規(guī)章制度。從憲法到基本法,再到社會(huì)組織管理的規(guī)章條例,構(gòu)成完整的法律法規(guī)體系,使所有社會(huì)組織都被納入依法管理和分類(lèi)管理的框架體系之中。

2·完整的管理鏈條和明確的管理職責(zé)。在法律體系完備的基礎(chǔ)上,政府應(yīng)本著廉潔、高效的原則,科學(xué)設(shè)計(jì)社會(huì)組織管理的流程,整合各方面的力量,構(gòu)建從登記到監(jiān)督的完整的管理鏈條。為此要明確政府相關(guān)職能部門(mén)的職責(zé),制定規(guī)范政府行為的切實(shí)可行的規(guī)章制度和嚴(yán)格的政府官員績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。

3·公開(kāi)透明、多元化的監(jiān)管體系。本著“公開(kāi)透明”的原則,從體制層面制定嚴(yán)格的社會(huì)組織信息披露制度、同業(yè)組織評(píng)估考核制度和社會(huì)公眾監(jiān)督保護(hù)制度,從而形成多元化的社會(huì)組織監(jiān)督管理體系,既可以改變政府相關(guān)職能部門(mén)疲于應(yīng)付的管理狀態(tài),也可以從煩瑣的日常監(jiān)督中解脫出來(lái),集中精力于社會(huì)組織建設(shè)與管理的戰(zhàn)略問(wèn)題。

4·系統(tǒng)的社會(huì)組織培育扶持政策。在社會(huì)組織的培育與扶持制度中,除了在社會(huì)組織成立之初由政府給予一定的資金支持外,還包括在社會(huì)組織活動(dòng)過(guò)程中由政府給予一定的財(cái)政和稅收優(yōu)惠。政府為了有效引導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展方向從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo),應(yīng)該在社會(huì)組織管理體制構(gòu)建中明確規(guī)定培育與扶持政策的范圍、力度和標(biāo)準(zhǔn),以確保培育與扶持政策的公平性和系統(tǒng)性。

5·科學(xué)有效的現(xiàn)代社會(huì)組織制度。在我國(guó)“官辦”或有“官方背景”的社會(huì)組織占大多數(shù)的情況下,實(shí)現(xiàn)“政社分開(kāi)”,明確社會(huì)組織的法人地位,完善社會(huì)組織的治理結(jié)構(gòu),提高社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)效率,從而制定科學(xué)有效的現(xiàn)代社會(huì)組織制度,構(gòu)成了社會(huì)組織管理體制改革目標(biāo)的重要內(nèi)容。

(二)社會(huì)組織管理體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)條件

1·政府方面。社會(huì)組織管理體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度取決于兩方面:一是我國(guó)行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。我國(guó)政府正在從控制型政府向服務(wù)型政府、從全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變,但到目前為止,傳統(tǒng)行政管理體制仍然發(fā)揮著主導(dǎo)作用,“政社分開(kāi)”仍然停留在觀念層面。二是取決于相關(guān)職能部門(mén)管理理念和管理方式的轉(zhuǎn)變。政府是否能夠正確認(rèn)識(shí)社會(huì)組織在社會(huì)管理中的作用,是否轉(zhuǎn)變控制型管理方式,是否能夠依法管理社會(huì)組織,直接決定著社會(huì)組織管理體制改革的目標(biāo)模式能否有效發(fā)揮作用。

2·社會(huì)組織方面。一是社會(huì)組織的獨(dú)立性,社會(huì)組織能夠獨(dú)立自主地從事社會(huì)管理活動(dòng)而不受“政社不分”所導(dǎo)致的政府相關(guān)職能部門(mén)的直接控制。二是社會(huì)組織具備相應(yīng)的自我生存和自我管理能力,自律性強(qiáng),是成熟的組織體。三是同業(yè)組織能夠有效地對(duì)同行業(yè)社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督。

3·社會(huì)公眾方面。一是公眾的公民意識(shí)的覺(jué)醒,有自組織的愿望和能力;二是公眾能夠理性地看待社會(huì)組織,認(rèn)可和信任社會(huì)組織;三是公眾產(chǎn)生對(duì)社會(huì)組織的理性需要,形成合理的預(yù)期,并有能力自覺(jué)監(jiān)督社會(huì)組織的行為。

就現(xiàn)狀而言,上述三個(gè)方面的條件并不具備,這決定了我國(guó)社會(huì)組織管理體制改革是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。只有通過(guò)不斷改革和完善現(xiàn)行管理體制,轉(zhuǎn)變政府管理職能,改變政府管理社會(huì)組織的方式,提高社會(huì)組織的能力和社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)可度,才能最終確保社會(huì)組織管理體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、社會(huì)組織管理體制改革的路徑

(一)構(gòu)建社會(huì)組織管理的法律法規(guī)框架體系

由于我國(guó)目前尚不具備制定社會(huì)組織基本法的條件,因而應(yīng)在對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)的基礎(chǔ)上根據(jù)不同類(lèi)型社會(huì)組織的功能和特點(diǎn)制定或完善單項(xiàng)條例,將之納入法制化的軌道,同時(shí)為社會(huì)組織基本法的出臺(tái)創(chuàng)造條件。具體而言,應(yīng)根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體戰(zhàn)略部署,在需要優(yōu)先發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域制定或完善相關(guān)行政法規(guī)和條例,并在全方位發(fā)展社會(huì)組織的原則指導(dǎo)下,針對(duì)社會(huì)管理體制構(gòu)建中的“瓶頸”部分(主要是指事業(yè)單位改制和官辦社會(huì)組織)出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī),盡快把應(yīng)轉(zhuǎn)制為社會(huì)組織的事業(yè)單位納入社會(huì)組織管理體制的框架之中,為社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造更大的空間。

(二)完善社會(huì)組織的準(zhǔn)入、退出制度

我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)組織管理法規(guī)幾乎都建立在懲治或預(yù)防社會(huì)組織可能發(fā)生的違法行為方面。然而值得思考的是,社會(huì)組織、尤其是公益性社會(huì)組織存在的動(dòng)力是什么,如果杜絕了社會(huì)組織成員謀取私利138的動(dòng)機(jī),社會(huì)組織是否有足夠的動(dòng)力去謀求發(fā)展。此外,我國(guó)社會(huì)組織管理法規(guī)遵循非競(jìng)爭(zhēng)性原則,那么因缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制而處于壟斷地位的社會(huì)組織有沒(méi)有自我改進(jìn)與發(fā)展的外在動(dòng)力。我們認(rèn)為,只有杜絕社會(huì)組織成員謀私利的動(dòng)機(jī),具有志愿精神的社會(huì)組織才能出現(xiàn),“組織外形化”問(wèn)題才能得到解決,SPANlang=EN-US;而建立非競(jìng)爭(zhēng)性淘汰機(jī)制既有助于增強(qiáng)社會(huì)組織的自我發(fā)展動(dòng)力,又有助于資源的充分利用和保證社會(huì)組織活動(dòng)的有效性。具體而言,一是以社會(huì)組織合法性的確認(rèn)和相關(guān)政策的配套為前提,逐步實(shí)行包括備案查詢、法人登記和公益認(rèn)定的三級(jí)準(zhǔn)入制度,社會(huì)組織可以根據(jù)自身實(shí)際情況選擇不同的準(zhǔn)入制度。二是把社會(huì)組織活動(dòng)的政治準(zhǔn)則和國(guó)家準(zhǔn)則法制化,并由登記管理部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管,避免業(yè)務(wù)主管單位的不作為行為和政治風(fēng)險(xiǎn)。三是制定社會(huì)組織非競(jìng)爭(zhēng)性淘汰制度。當(dāng)現(xiàn)有的社會(huì)組織不能發(fā)揮功能或不具有代表性時(shí)予以解散,重新組建。

(三)明確登記管理機(jī)關(guān)的職責(zé),構(gòu)建社會(huì)組織監(jiān)管制度

在現(xiàn)有“雙重管理”框架的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)“培育與監(jiān)管”的適度分開(kāi):強(qiáng)化登記管理機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé),弱化業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)管職責(zé);強(qiáng)化業(yè)務(wù)主管單位的培育扶持職責(zé),弱化登記管理機(jī)關(guān)的培育扶持職責(zé)。具體而言,一要提高登記管理部門(mén)的行政級(jí)別,在國(guó)務(wù)院直屬職能部門(mén)中增設(shè)社會(huì)組織管理局(部),作為擁有行政執(zhí)法權(quán)的唯一主體,統(tǒng)一負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管。二是構(gòu)建以登記管理機(jī)關(guān)為核心的社會(huì)組織監(jiān)管體系,包括制定社會(huì)公眾參與社會(huì)組織監(jiān)督方面的制度、有關(guān)社會(huì)公眾監(jiān)督的保護(hù)制度、同業(yè)組織培養(yǎng)和參與社會(huì)組織評(píng)估方面的制度、社會(huì)組織信息披露和自律方面的制度、投訴受理和舉報(bào)調(diào)查制度等。三是制定登記管理機(jī)關(guān)依法行政和責(zé)任追究制度,包括行政審批和行政執(zhí)法的程序設(shè)計(jì)監(jiān)管制度、社會(huì)組織對(duì)登記管理機(jī)關(guān)工作人員舉報(bào)調(diào)查制度、干擾社會(huì)組織正常運(yùn)作的責(zé)任追究制度、登記管理機(jī)關(guān)對(duì)推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展方面的政績(jī)考核制度等。

(四)明確業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé),構(gòu)建社會(huì)組織培育扶持制度

政府轉(zhuǎn)移社會(huì)管理職能須有合格的職能承接主體,但目前我國(guó)的社會(huì)組織尚不具備承接政府轉(zhuǎn)移職能的能力。這就要求業(yè)務(wù)主管單位在職能轉(zhuǎn)移之前給社會(huì)組織以必要的資源支持,通過(guò)對(duì)社會(huì)組織的直接指導(dǎo)使之具備相應(yīng)的能力。但到目前為止,這一過(guò)程進(jìn)展緩慢,應(yīng)在明確政府職能轉(zhuǎn)移的范圍、事項(xiàng)、時(shí)限和要求的前提下,在社會(huì)組織管理的相關(guān)條例中進(jìn)一步明確業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé),特別是要制定業(yè)務(wù)主管單位培育和扶持社會(huì)組織的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任追究制度,必要時(shí)還應(yīng)要求業(yè)務(wù)主管單位制定培育和扶持社會(huì)組織的“路線圖”以及相關(guān)社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)移的“時(shí)間表”。具體而言,一是針對(duì)不同類(lèi)型的社會(huì)組織制定相應(yīng)的社會(huì)組織啟動(dòng)與培養(yǎng)期的確認(rèn)制度;二是建立以財(cái)政和稅收政策為主的社會(huì)組織扶持體系,對(duì)不同類(lèi)型的社會(huì)組織實(shí)行不同標(biāo)準(zhǔn)的稅收優(yōu)惠政策;三是制定業(yè)務(wù)主管(指導(dǎo))單位培育社會(huì)組織的相關(guān)制度,包括業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位的具體職責(zé)、社會(huì)組織培育的具體途徑、業(yè)務(wù)主管單位與社會(huì)組織的關(guān)系、社會(huì)組織培養(yǎng)目標(biāo)等方面的制度;四是制定