國營企業(yè)法律制度若干問題

第六講國營企業(yè)法律制度的若干問題

1一、國有企業(yè)的概念

國有企業(yè)是指企業(yè)資產(chǎn)所有權(quán)屬于國家，依照法定程序設(shè)立，能自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨立核算的商品生產(chǎn)者和營業(yè)經(jīng)營者，是具有一定權(quán)利和義務(wù)的法人組織。具體形式包括：全民所有制企業(yè)、國有獨資公司、國家控股公司。特征(1)它從事生產(chǎn)經(jīng)營活動;(2)它是由多數(shù)人組成的組織體;(3)依法設(shè)立，法律律確認(rèn)其一定的權(quán)利義務(wù)。國有企業(yè)是一種特殊企業(yè)，它的資本全部或主要由國家投入，其全部資本或主要股份歸國家所有。2一、國有企業(yè)的概念

國有企業(yè)曾經(jīng)是中國經(jīng)濟(jì)的支柱。自從五十年代國有化改造完成以后，傳統(tǒng)的公司已經(jīng)被國有企業(yè)和集體企業(yè)所取代。在計劃經(jīng)濟(jì)下，國有企業(yè)在完成國家計劃中發(fā)揮著重要角色，并且它們的經(jīng)營活動必須與國家計劃保持一致。國有企業(yè)的董事或經(jīng)理在事實上是政府官員，他們服從國家計劃并且不須對商業(yè)失敗負(fù)責(zé)。換句話說，國家已經(jīng)成為一個巨大企業(yè)，這些國有企業(yè)只是這個大企業(yè)的生產(chǎn)單位。通常，這些企業(yè)會有黨委會、職工代表大會和內(nèi)部機(jī)構(gòu)的聯(lián)合。這些機(jī)構(gòu)的職能是執(zhí)行國家指令和計劃。這種安排的問題在于它用行政命令取代了經(jīng)濟(jì)理論，結(jié)果是扼殺了企業(yè)的活力。1999年9月22日，中國共產(chǎn)黨十五屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干問題的決定》，設(shè)定了2010年國有企業(yè)改革和發(fā)展的目標(biāo)，這些目標(biāo)包括建立現(xiàn)代企業(yè)制度、改善企業(yè)經(jīng)營狀況、保障公有制經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮更好的支配地位等等。3二、國企與私企的關(guān)系

從1949年到1952年之間，新中國政府對私營企業(yè)基本上并沒有太多的管制。但是在1954年后，政府開始了“公私合營”政策，該政策對私人產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)方式進(jìn)行直接的影響及管理，包括了對私人產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)計劃進(jìn)行直接投資。該政策照理應(yīng)該是公私合營的經(jīng)營模式，但是不久私人業(yè)主的許可權(quán)就只拘限于一些對企業(yè)內(nèi)部問題形式上的決策權(quán)。再過不久，這個“公私合營”政策就變成“以公為主；私營為輔”的政策。這些原本的企業(yè)持有人也變成了受雇于國家的“國家雇員”(StateEmployees)。同時，私營企業(yè)分給股東的的營利也被限制，股東們雖然能拿與他們自己出資額相符合的紅利，但是最高不能拿高過企業(yè)總營利額的四分之一。如果以營利分配來說，四分之一的營利要以稅收的名義上繳國家，另四分之一的營利要作為企業(yè)生產(chǎn)用途，再四分之一要作為員工的公積金，最后的四分之一才可用作股東紅利。這是在1980年中國改革開放政策之前，私營經(jīng)濟(jì)在中國的最后一次的出現(xiàn)。從中國政府的公告中，1956年是中國私營企業(yè)正式結(jié)束的年代。此后由于中國經(jīng)歷了一連串的政治運動，從反右運動一直到文化大革命，這些政治運動似乎沒有一件是與現(xiàn)代化企業(yè)模式有直接的關(guān)聯(lián)，但是這些政治運動對中國的商業(yè)發(fā)展造成了暫時的停擺。直到1978年，鄧小平的改革開放政策確立之后，中國才又開始建立其新式的商業(yè)體系，并且開始實施社會主義的市場經(jīng)濟(jì)。4三、中國國企的特色

從1979年開始，中國就努力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革。中國領(lǐng)導(dǎo)人在政治和社會經(jīng)濟(jì)問題上設(shè)定了非常務(wù)實的目標(biāo)。他們盡量避免經(jīng)濟(jì)政策的理想化。社會福利、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定被認(rèn)為是密不可分的。政府強調(diào)增加人們的收入和消費，并引入新的管理體系以提高生產(chǎn)力。政府還把外國投資視為經(jīng)濟(jì)成長的主要工具。在八十年代，中國試著將中央計劃與市場改革結(jié)合起來以提高生產(chǎn)力、生活水平和科技質(zhì)量，避免擴(kuò)大通貨膨脹、失業(yè)和政府赤字。到九十年代初期，中國經(jīng)濟(jì)重新獲得動力。鄧小平于1992年南巡給經(jīng)濟(jì)改革注入了新鮮血液。隨后的十四界黨代會支援鄧小平重新推動經(jīng)濟(jì)改革，并指出中國在九十年代的核心目標(biāo)是實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)。政治體制的連續(xù)性、經(jīng)濟(jì)體制的大膽改革成為九十年代這十年發(fā)展的主要特征。5三、中國國企的特色

在1993年，生產(chǎn)和價格都有增長，預(yù)算外投資劇增，通過2000個經(jīng)濟(jì)特區(qū)的開發(fā)使得經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)，外資流入又進(jìn)一步促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展。由于擔(dān)心引發(fā)惡性通貨膨脹，中國當(dāng)局吸收投資貸款、提高利率、重新評價投資專案，增長率逐漸平穩(wěn)，通貨膨脹率從1995年的17％下降到1996年的8％。1996年，中國經(jīng)濟(jì)繼續(xù)以約9.5％的高速增長，并伴隨著低通漲。從那時起經(jīng)濟(jì)增長漸緩，1997年官方統(tǒng)計的增長率是8.9％，1998年是7.9%。之后經(jīng)濟(jì)改革的主要問題是國有企業(yè)。一半以上的中國國有企業(yè)效力低虧損大。在1997年中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會上，江澤民主席宣布為了促進(jìn)公司化，對大量國有企業(yè)實施出售、兼并或關(guān)閉計劃。九屆全國人大在1998年5月的會議上通過了這一計劃。然而，中國仍然面臨著內(nèi)部問題引起的增長緩慢和失業(yè)增加，包括金融體系被大量壞帳摧毀，大量下崗人員阻止了國有企業(yè)的大膽改革。6四、改革開放以來國企改革的一些歷史經(jīng)驗

在1979年以前，中國的國有企業(yè)是在一個完全計劃經(jīng)濟(jì)下典型的生產(chǎn)單位。在1979年，四川84家工業(yè)企業(yè)在實驗的基礎(chǔ)上，被允許得到一定比例的利潤自由支配。這一改革很快地在國家改革計劃中被正式確定，要求十個主要地區(qū)的政府機(jī)關(guān)將經(jīng)營決定權(quán)轉(zhuǎn)移給國有企業(yè)。對政府現(xiàn)行國有企業(yè)改革計劃的最初發(fā)端，是由1993年11月第十四屆黨代會通過的“關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的決定”引起的。這個決定描繪了建立一個“現(xiàn)代企業(yè)制度”的大體輪廓，并把焦點集中在國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)問題上。江澤民主席在1997年中共第十五屆全國代表大會上的講話，包含更正式的對國有企業(yè)所有權(quán)多樣化的許可。他指出，“即使是國有成分只占經(jīng)濟(jì)的一小部分，也不會影響國家的社會主義性質(zhì)”。7四、改革開放以來國企改革的一些歷史經(jīng)驗

另一方面，在1998年夏天，江澤民證明了國企改革中的領(lǐng)導(dǎo)地位，他說，“沒有國有工業(yè)成分，就沒有社會主義”。

此外，為了改革的進(jìn)行，1999年3月憲法修改中更多地強調(diào)了私有成分。第11條修改成：“非公有制經(jīng)濟(jì)，包括個體經(jīng)濟(jì)和私營經(jīng)濟(jì)，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。”這個國企改革綱要，體現(xiàn)在1999年9月的第十五屆四中全會的決定，和2000年1月國家發(fā)展計劃委員會的一個政策報告中。其中決定強調(diào)，雖然國有成分將在許多工業(yè)部門機(jī)構(gòu)中減少，但在下列產(chǎn)業(yè)中將堅持國有企業(yè)的絕對控制：（1）基礎(chǔ)工業(yè)和高科技部門的支柱企業(yè)；（2）不可再生的自然資源部門；（3）公益部門和基礎(chǔ)服務(wù)部門；（4）重要國家安全部門。8四、改革開放以來國企改革的一些歷史經(jīng)驗

盡管上述決定體現(xiàn)了更多的國企公司化傾向，然而，它仍然堅持共產(chǎn)黨在國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)作用。國家發(fā)展計劃委員會的政策報告，表明政府將“積極引導(dǎo)和鼓勵投資”并且將“取消對私人投資和私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所有限制和差別待遇，包括稅收、用地、創(chuàng)業(yè)啟動以及進(jìn)出口等等。”國家發(fā)展計劃委員會的上述說明，被認(rèn)為是中國政府將私營企業(yè)與國有企業(yè)放在同一起跑線上的首次重要嘗試，和對市場經(jīng)濟(jì)的認(rèn)可。另一方面，無論是十五屆四中全會的決定還是國家發(fā)展計劃委員會的政策報告，都沒有正式承認(rèn)上述幾個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的大型國有企業(yè)的私有化。9五、國企所遇到的問題

私有成分占了絕大部分市場是中國國有企業(yè)改革計劃的一個顯著成果。在政府的市場自由進(jìn)入成熟策略的推動下，解除價格控制、放寬投資限制、對各種企業(yè)形式逐漸施行稅收中立、國內(nèi)市場參與國際競爭、私營公司的出現(xiàn)等等已經(jīng)成為中國前進(jìn)的動力。估計，私營公司自從1994年開始較國有企業(yè)、集體企業(yè)和合資企業(yè)創(chuàng)造了更多的工作崗位。占國內(nèi)市場份額達(dá)40％的私有成分說明了這樣一個事實，在諸如輕工業(yè)（玩具、鞋業(yè)和服裝業(yè)）以及商品零售業(yè)等領(lǐng)域，非國有公司的銷售額已經(jīng)逐漸超過了國有企業(yè)。盡管如此，國有企業(yè)仍然控制著中國工業(yè)部門的關(guān)鍵領(lǐng)域，并且仍然牢固地控制著私有成分的發(fā)展。他們提供最重要的原料，是資本密集部門如電力、鋼鐵、化工和機(jī)械等部門的主要生產(chǎn)者。在重工業(yè)和某些制造業(yè)部門，近十年來國有企業(yè)的產(chǎn)量比例依然很高。在服務(wù)業(yè)和基礎(chǔ)工業(yè)領(lǐng)域，例如銀行、電訊、批發(fā)以及某些運輸活動中，基本沒有私人企業(yè)。10五、國企所遇到的問題

因此，很長一段時間，國有企業(yè)改革仍然不如理想。許多國有企業(yè)依然面臨著各種行政管制，其中許多是來自地方政府而非中央。強制生產(chǎn)計劃配額在大型和中型國有企業(yè)中依然占生產(chǎn)的大部分比例。全部的工資發(fā)放受控于政府計劃，工資增長比率受到特別的限制，利潤和稅收的增長也一樣。雖然國有企業(yè)的經(jīng)理在獎金分紅上根據(jù)工人的表現(xiàn)可以有一定的靈活性，但獎金卻面臨著高額的稅收。顯然地，國有企業(yè)的這些問題本質(zhì)上是意識形態(tài)所造成，因為絕大部分問題都是在中國處于一個集權(quán)的社會主義國家時產(chǎn)生的。鑒于這是歷史的產(chǎn)物，許多國有企業(yè)到今天仍然要受到人為地決定其地點、規(guī)模、產(chǎn)量、技術(shù)和資本等。另外，國有企業(yè)還受到以下阻礙：（1）水平和垂直模式的生硬結(jié)合會產(chǎn)生一種過度的自給自足，企業(yè)傾向于"向內(nèi)“封閉，自己投入生產(chǎn)所需及出產(chǎn)分配；（2）一種普遍的無規(guī)模效益的企業(yè)林立以及對商業(yè)機(jī)會尤其是地理位置方面的市場行情缺乏敏銳性，導(dǎo)致過多的地區(qū)重復(fù)建設(shè)，有超過120家機(jī)械制造廠分裂而致無效率；（3）工人超額，飽和度超過30％；（4）使用過時的、無效率的和有嚴(yán)重污染的工業(yè)技術(shù)。11五、國企所遇到的問題

國有企業(yè)問題也有制度上的根源，由于企業(yè)的生產(chǎn)目標(biāo)和政府的社會目標(biāo)結(jié)合在一起，而無利于國有企業(yè)更有效地運作。不幸的是，事實上，中國對重要的國有企業(yè)仍承擔(dān)著員工的住房、醫(yī)療、教育、餐飲和消費以及其他方面的終身社會保障。12六、案例

2000年，中國檢察官對一個上市國有企業(yè)鄭百文百貨公司的三名最高主管提起會計欺詐的訴訟。這一事件與近來美國的安然破產(chǎn)案件在性質(zhì)和程度上都很相似，這種財務(wù)犯罪在中國被認(rèn)為是對股東利益的最大侵害。在這個事件中，經(jīng)理和主管被指控在財務(wù)報告中做偽以掩蓋公司的巨額虧損。做這些假賬是為了四年前發(fā)行新股募集投資的需要。鄭百文公司主要的虧損緣于中國銀行2億美元的貸款。最初，這筆貸款計劃用于營銷擴(kuò)張計劃。該計劃實施一年以后，鄭百文公司因彩電和其他家用電器價格下跌而陷入財務(wù)危機(jī)。為了隱瞞1997年高達(dá)1860萬美元的虧空，鄭百文公司決定改動會計帳簿，上報950萬美元的利潤。幾個月以后，公司又增發(fā)2000萬美元的新股。換句話說，他們以此來誘使公眾投資者承擔(dān)了公司的損失。。

中國的投資者不像美國投資者那樣在過去幾年已經(jīng)經(jīng)歷過一些會計丑聞從而更清楚自己的權(quán)利和利益，中國的投資者們對公司會計操作沒有相關(guān)知識，也不清楚自己作為投資者所享有的權(quán)利。這種無知使得中國市場監(jiān)管者認(rèn)為中國的情況比美國更為嚴(yán)峻。他們估計1500家上市公司中有一半都有一定的會計不規(guī)范的問題。這一案例加強了中國金融監(jiān)管者嚴(yán)肅對待會計欺詐行為的意識，并把它視為一種嚴(yán)重的犯罪。13七、國外對國營企業(yè)處理的一些情況

商業(yè)化(Commercialization)商業(yè)化是一個比較概括性的說法，因為它包含了私營化及民營化。商業(yè)化以簡單的講法形容就是如何使一個國營企業(yè)營運得像一個以營利為主的企業(yè)，而非成為政府的一個部門。換句話說，就是如何將政府對國營企業(yè)的營運影響降到最低，而讓國營企業(yè)在生產(chǎn)上的發(fā)展得以正常的商業(yè)考量來進(jìn)行。盡管政府或政府的部門控制著國營企業(yè)，但這個企業(yè)在遵守著政府的政策同時，對于生產(chǎn)上的商業(yè)性決策，還是以商業(yè)性考慮為其出發(fā)點，而非政策性為出發(fā)點。14七、國外對國營企業(yè)處理的一些情況

私營化(Privatization)私營化是指將原本營運不良的國營企業(yè)賣給私人企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營。這是對營運狀況不良的國營企業(yè)一個有效的處理方法，但在政治上可能是一個較為敏感的問題。中國由于是一個以公有制為主的國家，這方面的政治敏感度自然不在話下，其實國營企業(yè)的私有化在西方國家也是一個高度政治敏感的問題。以澳大利亞(Australia)的維多利亞省(StateofVictoria)的經(jīng)驗為例。15七、國外對國營企業(yè)處理的一些情況

民營化(Corporatization)

民營化其實是國營企業(yè)商業(yè)化的一種，也是解決國營企業(yè)公司治理最常使用的方法。這個方法就是保持政府對企業(yè)的所有權(quán)及控制權(quán)，但其內(nèi)部及外部的營運方式則完全仿效成功私營企業(yè)的運作方式，或者是政府對這個企業(yè)的內(nèi)部營運不多加干涉，但卻持有所謂的“黃金股”(GoldenShare)來保持對此企業(yè)的所有權(quán)。由于特定資產(chǎn)與事業(yè)的民營化之程度屬于國家決策之事務(wù)，而且私人已被允許投資于事業(yè)與公司范圍之內(nèi)，因此國家的公司治理架構(gòu)應(yīng)該確保這些投資人的權(quán)利與公平待遇。在民營化的架構(gòu)之下，國營企業(yè)的經(jīng)理人有責(zé)任將他所管理企業(yè)經(jīng)營成一個成功的企業(yè)。目前民營化也是中國政府處理國營企業(yè)問題的一個主要方法。16七、國外對國營企業(yè)處理的一些情況

民營化(Corporatization)

澳大利亞的新南維爾斯州(NewSouthWalse)的前財政部長PercyAllan對一個國營企業(yè)能否成功的民營化規(guī)納了五個原則：

（1）第一個原則：企業(yè)必需要有一個明確的目標(biāo)。

（2）第二個原則：國營企業(yè)的經(jīng)理人必須如同私營企業(yè)一般，對這個企業(yè)有絕對的權(quán)威(authority)，同時也要對企業(yè)在商業(yè)上的成敗負(fù)完全的責(zé)任。

（3）第三個原則：必須要有獨立及專業(yè)的監(jiān)控系統(tǒng)。

（4）第四個原則：必須要對這個企業(yè)的經(jīng)營團(tuán)隊有一相同于私營企業(yè)的激勵及處罰機(jī)制。

（5）第五個原則：要建立一個能與相同業(yè)務(wù)的私營企業(yè)公平兢爭的環(huán)境，并且受到相同的法律制約。17八、政府對民營化后的國營企業(yè)影響程度

基本上，政府不應(yīng)該對民營化后的國營企業(yè)的經(jīng)理決策及一股商業(yè)決定有太多的影響。換句話說，企業(yè)的一般管理應(yīng)該要完全的交給企業(yè)的經(jīng)理人或團(tuán)隊。政府對國營企業(yè)的商業(yè)決策的影響力也必須要壓制到最低，讓企業(yè)的經(jīng)理人以市場的情況來為企業(yè)作最好的決定。因此，民營化后的國營企業(yè)的一切活動應(yīng)該本著市場經(jīng)濟(jì)及商業(yè)為主。當(dāng)然，以上只是從理論上而言。事實上，不管是在中國或其他的國家，國營企業(yè)民營化的過程多半有以下典型的問題出現(xiàn):（1）政府選任、推選或指派缺乏職權(quán)、背景或興趣的公務(wù)員或其他人員擔(dān)任董事及經(jīng)理人。例如、如何行使股東表決權(quán)之決策往往交由沒有明確委任、商業(yè)訓(xùn)練或誘因去衡量并承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險的公務(wù)員來決定。（2）政府股東之代表延遲或者投票反對重大交易以避免自己引起注意或避免可歸責(zé)于自己的錯誤。（3）國家選任或指派不具資格的高階公務(wù)員至董事會任職，或擔(dān)任經(jīng)營者之職務(wù)，以做為額外津貼或提早退休的形式之一。（4）國家缺乏資源及能力公平的監(jiān)控并規(guī)范公司。雖然國家在民營化的公司持有黃金股(GoldenShare)來做為公所管制的代替品，但是黃金股代表一種道德危機(jī)，足以同時阻礙專業(yè)管理以及適當(dāng)公平管制能力之發(fā)展。18八、政府對民營化后的國營企業(yè)影響程度

有鑒于此，國營企業(yè)民營化成功的關(guān)鍵因素為:

股東代表之挑選、董事之選任、經(jīng)理人之指派，應(yīng)僅限于具備足夠權(quán)威、知識及經(jīng)驗，在資訊充分下進(jìn)行商業(yè)決策之人士。將這些代表，董事及經(jīng)理人自政治壓力中區(qū)分隔離。為此等人建立足以激發(fā)其評估并承擔(dān)適當(dāng)商業(yè)風(fēng)險的評估標(biāo)準(zhǔn)。19八、政府對民營化后的國營企業(yè)影響程度

在經(jīng)過了以上的討論后，可以發(fā)現(xiàn)，以國家整體宏觀而言，國營企業(yè)司民營化并不是一個很好的辦法。重要的是要找出一個國營企業(yè)的社會責(zé)任目標(biāo)與其商業(yè)目標(biāo)中間的平衡點。如果國營企業(yè)的社會責(zé)任及其商業(yè)目標(biāo)的確互為沖突的話，國營企業(yè)為了完成政府賦予的社會責(zé)任目標(biāo)時，而造成商業(yè)兢爭力下降，或損害其商業(yè)利益時，政府可以視情況而決定。與這個國營企業(yè)另定社會責(zé)任目標(biāo)的合同，并且給予適當(dāng)?shù)膱蟪辍Ｈ绱艘粊?，這個國營企業(yè)不但能達(dá)成它所被賦予的社會責(zé)任目標(biāo)，同時還能保持它民營化后的商業(yè)特質(zhì)?？偠灾瑖鵂I企業(yè)公司治理的一個核心問題，就是如何使國營企業(yè)的社會責(zé)任目標(biāo)及其商業(yè)目標(biāo)互相保持彼此間的平衡，并且國家應(yīng)像股東一般，積極的為公司之最佳利益執(zhí)行其權(quán)利。20九、黨委與國企

國有企業(yè)改革的目的是通過給予自治權(quán)來減少公司虧損并削弱中央政府對生產(chǎn)、人事、投資和交易決定的影響。這種以分散權(quán)力、提高企業(yè)的勞動生產(chǎn)率為目標(biāo)的改革，從七十年代后期就開始了。改革者受到的主要抱怨是，由于經(jīng)理和官員處于被動的態(tài)度，使得經(jīng)理被授予的權(quán)力沒有真正付諸實踐。分權(quán)的結(jié)果是地方政府在這些企業(yè)中起了更大的作用，并且出現(xiàn)各自為政的局面，企業(yè)只考慮到地方經(jīng)濟(jì)利益而不顧更廣泛的國家利益?！暗胤娇毓晒镜睦婷芮幸蕾囉谒鼈兊墓S經(jīng)理，地方政府已經(jīng)在某種意義上成為了這些公司的執(zhí)行經(jīng)理?！薄敖?jīng)理獨立”的外衣掩蓋了黨組織的重要作用。八十年代中期對十三個國有企業(yè)的案例研究發(fā)現(xiàn)，所有企業(yè)的董事長和黨委書記都在同一個黨委小組里，他們的代理人也是如此。這將會使得他們通過黨的政策把企業(yè)作為自己謀利的工具。在大企業(yè)中，董事長和黨委書記都被同一個黨組織任命，而同時又是由同一個黨委來行使對企業(yè)的監(jiān)督職責(zé)。換句話說，這里潛在著嚴(yán)重的利益沖突，倒如老師和學(xué)生是同一個人，或是球員兼裁判，那么很顯然這個人會給自己很高的分?jǐn)?shù)、很少的工作，造成無法保證工作質(zhì)量的嚴(yán)重后果。21九、黨委與國企

《中國日報》曾發(fā)表社論說，1992年國務(wù)院通過的《全民所有制企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》的實施受到了地方政府的阻礙，這些人爭相投機(jī)于股票和房地產(chǎn)以期一夜之間暴富，因此他們的貪婪和權(quán)力阻礙了企業(yè)經(jīng)理決策的自主性。早在八十年代初期，“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長責(zé)任制”的行政體制已經(jīng)建立。黨委會由五至六個人組成，他們是全職的黨政人員或廠長，偶爾有他們的代理人。這種體制擴(kuò)大了廠長在部分管理層的權(quán)力，這些管理層在單獨的工廠或工作車間發(fā)揮著作用。管理權(quán)在1987年以后得到進(jìn)一步的支援，那時個人領(lǐng)導(dǎo)制被廣泛引進(jìn)，廠長通過他們的代理人和經(jīng)營主管行使指定權(quán)力。之后黨委會已經(jīng)與生產(chǎn)和行政工作分離。他們變成了企業(yè)行政部門的支持者，幫助他們建立起生產(chǎn)與行政的指揮鏈。在這種情形下，廠長是整個機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，黨委會只能監(jiān)督黨員和工人聽從廠長的指令。這樣，廠長與黨委之間的權(quán)責(zé)明確就逐漸被建立起來。22九、黨委與國企

但是，在許多全民所有制企業(yè)中，黨委仍然主動地影響著企業(yè)的決策，這種行為在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)下是不能被接受的，因為黨委在整個機(jī)構(gòu)中并沒有正式的權(quán)力。這是一個很嚴(yán)重的問題。如果不能得到解決，國有企業(yè)改革將不可能成功。然而，困難在于此一經(jīng)濟(jì)改革的工作，是屬政治體制領(lǐng)域的問題。今天，政治體制在中國依然是個十分敏感的話題，因為中國政府始終感到政治改革是一種威脅。因此，為了這個專題的目標(biāo)，應(yīng)將注意力集中于經(jīng)濟(jì)改革，例如公司化和公司治理。23十、對國企改革的建議

眾所周知，中國國有企業(yè)和公司治理的根本問題是制度不同，為了解決這一問題，以下是幾個確保有效的改革辦法。（1）國有企業(yè)所有者和經(jīng)營者的權(quán)責(zé)必須明晰；（2）改善所有者和經(jīng)營者之間的資訊溝通并使其合理化；（3）將決定權(quán)留給經(jīng)營者，而不是共產(chǎn)黨員，因為是經(jīng)營者而不是黨員要對股東負(fù)責(zé)；（4）由市場決定商業(yè)行為，如生產(chǎn)和服務(wù)，而不是由政治決定；（5）最重要的是，應(yīng)該給予CEO更多的激勵，這樣他們才會更努力地為企業(yè)工作；（6）取消國有企業(yè)被保護(hù)的優(yōu)勢。24十一、小結(jié)

中國國營企業(yè)的改革問題是一個冰凍三尺，非一日之寒的問題，其中還牽扯到歷史遺留問題及政治問題。國營企業(yè)的問題涉及到中央政府、地方政府及社會影響的層層面面。一個國家必須要有國營企業(yè)的存在，因為很多商品及服務(wù)是必須要由國營企業(yè)來提供的。但是像中國這樣從上到綢緞下到蔥蒜的行業(yè)全部有國營企業(yè)來與私人企業(yè)兢爭的情況，必須要將其改善。因此，若要將國營企業(yè)改革成功，首先就必須要讓國營企業(yè)擁有如同私人企業(yè)一般的兢爭力。所以，在這個認(rèn)知之下，中國首先要改革的就是不應(yīng)該以國家的力量幫助國營企業(yè)與私人企業(yè)在兢爭上有過多優(yōu)勢。當(dāng)然，若真的要使國營企業(yè)的公司治理趨于完善，公司的管理及決策體系必須要回歸公司的經(jīng)理團(tuán)隊，因為他們才是最終要為公司的成敗及一切決策負(fù)責(zé)的人。共產(chǎn)黨的干部如果未經(jīng)過股東的授權(quán)，或不能對公司的營運成果負(fù)責(zé)，則在公司內(nèi)的共產(chǎn)黨干部將不應(yīng)該有權(quán)力過問或干涉公司的營運狀況。25思考題

1、公司化改制是否是國有企業(yè)體制演進(jìn)的必然方向2、國有企業(yè)體制改革中的難點問題聚焦3、監(jiān)督體制由外派型向內(nèi)生型過渡的可能性與風(fēng)險及成本4、外資并購國有企業(yè)與國家的經(jīng)濟(jì)安全5、國有海外投資企業(yè)資產(chǎn)安全的保障體制建設(shè)26一、獨立董事制度

獨立董事制度是個從英美法系引進(jìn)的概念，但英美法下是單一董事會制度。它們沒有監(jiān)事會來監(jiān)督董事的職能，因而為了提供這種制衡作用獨立董事就顯得必要了。這一點，筆者在后面會詳細(xì)討論。在美國公司法中，董事可分為內(nèi)部董事與外部董事。在采取兩分法的情況下，外部董事與獨立董事有時互為交換。如果采取三分法，董事可以分為內(nèi)部董事、有關(guān)聯(lián)關(guān)系的外部董事與無關(guān)聯(lián)關(guān)系的外部董事。其中，只有無關(guān)聯(lián)關(guān)系的外部董事才可被稱為獨立董事。其中，內(nèi)部董事指兼任公司雇員的董事；有關(guān)聯(lián)關(guān)系的外部董事指與公司存在實質(zhì)性利害關(guān)系的外部董事。獨立董事則指不在上市公司擔(dān)任董事之外的其他職務(wù)，并與公司及其大股東之間不存在可能妨礙其獨立作出客觀判斷的利害關(guān)系，比如說直接或者間接的財產(chǎn)利益關(guān)系的董事。由于獨立董事不兼任公司的經(jīng)營管理人員，因此獨立董事屬于外部董事的范疇，再由于獨立董事與其公司不存在實質(zhì)性利害關(guān)系，獨立董事又不同于其他外部董事，尤其是股東代表董事。

27二、獨立董事與監(jiān)事會的相互關(guān)系

獨立董事制度最早發(fā)端于美國。但美國與英國公司法均確立單層制的公司治理結(jié)構(gòu)。也就是說，公司機(jī)關(guān)僅包括股東大會和董事會，無監(jiān)事會之設(shè)。因此，獨立董事在實際上行使了雙層制中監(jiān)事會的職能。而在德國、荷蘭等國公司法確定的雙層制下，公司由董事會負(fù)責(zé)經(jīng)營管理，但要接受監(jiān)事會的監(jiān)督，董事也由監(jiān)事會任命。但無論是雙層制，還是單層制，其共同點都在于實現(xiàn)經(jīng)營職能與監(jiān)督職能的分開。如果說單層制在董事會內(nèi)部實行了獨立董事監(jiān)督職能與內(nèi)部董事經(jīng)營的分開，雙層制則在董事會之外另設(shè)上位機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督之責(zé)。

中國《公司法》確定了股東大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理構(gòu)成的公司治理結(jié)構(gòu)?？此齐p層制，實際與雙層制不同。原因在于，監(jiān)事會與董事會均為平行的公司機(jī)關(guān)，同時對股東大會負(fù)責(zé)；監(jiān)事會既不握有重大決策權(quán)，也無董事任免權(quán)。當(dāng)然，監(jiān)事會還是被賦予了法定的監(jiān)督之責(zé)。由于在制定《公司法》時，立法者沒有把獨立董事制度考慮進(jìn)去，也就不會為獨立董事預(yù)留法定監(jiān)督許可權(quán)。如此以來，