農(nóng)村土地制度的演變特點

農(nóng)村土地制度的演變特點

十七屆三中全會提出了加強農(nóng)村制度建設(shè)的要求，并將農(nóng)村土地制度建設(shè)擺在更加突出的位置。農(nóng)村土地制度建設(shè)對農(nóng)村改革發(fā)展具有全局性、基礎(chǔ)性和長遠性影響。

我國農(nóng)村改革發(fā)軔于土地制度變革。家庭承包經(jīng)營的土地制度，使農(nóng)村煥發(fā)了生機和活力，同時也推動了全面改革的深入。然而隨著農(nóng)村改革發(fā)展邁向新階段，土地方面的問題也日益突出。黨的十七屆三中全會在深化農(nóng)村土地制度改革方面作出了重要部署，對走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路、推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化必將產(chǎn)生深遠而重大的影響。

一、農(nóng)村土地制度的演變特點

總體來講，我國農(nóng)村土地制度變遷是一個漸進過程，從人民公社的集體經(jīng)營制度到家庭承包經(jīng)營為主、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度的變革并不是一個激進的過程。一是改革初期的動因和目標(biāo)不符合激進改革的特點;二是農(nóng)村改革開啟以后的一系列制度仍然在不同程度上束縛農(nóng)民土地經(jīng)營的自主權(quán)和影響農(nóng)民土地經(jīng)營的受益權(quán)，比如改革后較長時期存在著強制性的糧食統(tǒng)購定購政策、地方強制性的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整措施、強制性的資源汲取政策(農(nóng)業(yè)稅和三提五統(tǒng)盡管后來取消)等，這些都嚴重影響了土地權(quán)益充分而有效的保障;三是在土地承包方面，農(nóng)民土地承包經(jīng)營期經(jīng)歷了不斷延長的過程，土地變更也經(jīng)歷了從頻繁調(diào)整轉(zhuǎn)為不許隨意調(diào)整的爭議和明確的過程。當(dāng)前土地政策和法規(guī)已逐漸明確了農(nóng)民充分而有保障的土地權(quán)益的基本途徑，但是實際的保障程度仍然處在漸進完善之中。在中國社會轉(zhuǎn)型時期，優(yōu)化農(nóng)村土地制度牽涉的問題較多，所以這種漸進演變方式在目標(biāo)和過程相統(tǒng)一的原則下，結(jié)合不同時期經(jīng)濟社會發(fā)展的特點和條件，仍然符合市場化改革方向，符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營特點，符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要。整個演進過程具有以下特點：

(一)選擇決定政策

尊重農(nóng)民意愿，遵循農(nóng)民選擇，是農(nóng)村土地制度演進的基本原則，農(nóng)民選擇是決定農(nóng)村土地制度的根本因素。影響農(nóng)村土地制度變遷的大背景是三農(nóng)轉(zhuǎn)型，在這種情況下農(nóng)民對土地具有特殊的感情，即有食之無味、棄之可惜的雞肋感覺。土地對農(nóng)民也具有特殊的意義，土地既是農(nóng)民現(xiàn)階段生存的基本依賴，又不是在開放條件下繼續(xù)發(fā)展的普遍源泉?？傮w來講，廣大農(nóng)民對擁有土地權(quán)益的愿望還是強烈的，但是積極爭取的行動并不強，他們現(xiàn)在還是處于被動接受的階段，這主要是傳統(tǒng)集體土地制度對農(nóng)民觀念根深蒂固的負面影響，特別是在現(xiàn)行人地比例約束條件下的土地實際功效影響了農(nóng)民的意愿和行為選擇，過于超前的改進顯然是不符合實際的，因此政策跟著農(nóng)民的選擇走是上策。

(二)彈性而又務(wù)實

農(nóng)村土地制度變遷總體上突出了實踐性，體現(xiàn)了前瞻性，反映了適變性，在朝確保農(nóng)民充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)方向邁進的同時，留下了巨大的創(chuàng)新空間。當(dāng)不同時期農(nóng)村土地制度暴露出問題時，就進行迅速的糾正和完善，將基本原則的穩(wěn)定性與實際問題的靈活解決相結(jié)合，以能體現(xiàn)規(guī)律性的大范圍的事實為依據(jù)，農(nóng)村土地制度變革突出解決問題，同時超越意識形態(tài)的束縛，留足了進一步深化改革的通道。

(三)筑基孕育嬗變

土地制度變革并非空穴來風(fēng)，更非憑著本本進行教條想象，土地制度在通過其他相關(guān)制度的交錯互補中加以完善，同時根據(jù)社會經(jīng)濟的發(fā)展需要和創(chuàng)造的條件逐步展開，這就是通過不斷發(fā)育農(nóng)業(yè)市場主體，增強土地交易需求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要素互動，促進城鄉(xiāng)一體發(fā)展，農(nóng)村土地制度將在不偏不依、水到渠成中，實現(xiàn)從量變到質(zhì)變的飛躍，以便在新時期化解城鄉(xiāng)改革發(fā)展的不確定性，規(guī)避改革發(fā)展的風(fēng)險，確保改革發(fā)展積極穩(wěn)妥地推進。

二、農(nóng)村土地制度演變的遞進目標(biāo)

現(xiàn)實中，農(nóng)村土地制度涉及耕地保護、征地制度、宅基地制度和承包制度等方面，但其根本部分在于農(nóng)民與土地的直接權(quán)益問題，同時土地制度又具有自然擴展的宏觀效應(yīng)，所以農(nóng)村土地制度改革的總目標(biāo)是保障農(nóng)民充分的土地權(quán)益，這一總目標(biāo)又是隨著形勢發(fā)展不斷實現(xiàn)的遞進目標(biāo)加以體現(xiàn)和推進的：

(一)耕者有其田

十七屆三中全會《決定》指出，現(xiàn)有土地承包經(jīng)營關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，要搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能。這些政策措施真正從產(chǎn)權(quán)明晰的角度，明確了“耕者有其田”不是一個隨意分配的問題，而是一個確立恒產(chǎn)的問題。初始產(chǎn)權(quán)的公平回歸體現(xiàn)了簡易性和公平性，進而確保充分保障農(nóng)民土地權(quán)能，并在此基礎(chǔ)上按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，使“耕者有其田”的低水平形式向“耕者有其田”的更高實現(xiàn)形式轉(zhuǎn)變。

“耕者有其田”是實現(xiàn)土地制度公平與效率辯正統(tǒng)一的需要?！案哂衅涮铩备镜氖且案哂衅錂?quán)”，只有“耕者有其權(quán)”才能真正確?！案哂衅涮铩?。當(dāng)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向中國特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變時，這時的耕者也不是一般意義的耕者了。當(dāng)農(nóng)民土地權(quán)利得到充分保障，土地制度的公平性才能充分體現(xiàn)出來，也只有“耕者有其權(quán)”才能在耕者自愿的條件下，通過公平交易提升土地效益，體現(xiàn)土地制度的效率，使得微觀和宏觀、個體和整體效應(yīng)都得以提高。

(二)耕者有其能

當(dāng)前，我國農(nóng)民最普遍的選擇是外出打工，農(nóng)民最顯著的處境是雙棲狀態(tài)，其實農(nóng)民的選擇是符合城市化進程中人口轉(zhuǎn)移規(guī)律的，正是這種選擇使得農(nóng)業(yè)成為農(nóng)民的兼業(yè)，并通過農(nóng)民自身的反哺行為維持了一個低水平集約農(nóng)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)存在生產(chǎn)資料輸入型的技術(shù)改進，但還談不上農(nóng)業(yè)全面的技術(shù)改進。很多方面還停留在傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式上，生產(chǎn)主體仍然是“三八六零部隊”，農(nóng)業(yè)勞動者的體能技能文化素質(zhì)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求還有差距?！案哂衅涮铩庇斜匾诔鞘谢^程中向“耕者有其能”轉(zhuǎn)變。

“耕者有其能”是走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的需要。完善和創(chuàng)新農(nóng)村土地制度為實現(xiàn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供基本的體制機制保障。十七屆三中全會《決定》提出，積極鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體，家庭經(jīng)營向采用先進科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變。只有將土地與能力(人力和資本等要素)有機結(jié)合起來，才能產(chǎn)生多贏結(jié)果。目前各地農(nóng)民充分利用城市化的有利條件，規(guī)避其不利影響，在許多方面進行了有益探索，獲取了寶貴經(jīng)驗，也取得了明顯效果。只要農(nóng)民的實踐活動符合廣大農(nóng)民利益，符合工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化發(fā)展規(guī)律，有利于中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，就要大力加以肯定。公務(wù)員之家:

(三)耕者有其效

“三農(nóng)”問題既要從農(nóng)內(nèi)看，也要從農(nóng)外看，更要從農(nóng)內(nèi)與農(nóng)外的關(guān)系看。農(nóng)業(yè)比較效益低下的狀況有其客觀原因，農(nóng)業(yè)份額在現(xiàn)代經(jīng)濟體系中逐步下降也是客觀經(jīng)濟規(guī)律。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民早已置身于現(xiàn)代經(jīng)濟整體之中，然而農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性體現(xiàn)在危機性之中，并被低效性沖淡，農(nóng)村處于分化轉(zhuǎn)型之中，農(nóng)民處于雙棲膠著狀態(tài)，農(nóng)村人地關(guān)系有必要通過加大改革創(chuàng)新力度加以優(yōu)化，以改變農(nóng)民半工半農(nóng)、農(nóng)業(yè)半自給半開放的狀況，使農(nóng)業(yè)真正變成一個交易充分、富有效益的產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前提升農(nóng)村土地利用效率、創(chuàng)新土地制度的空間還很大，關(guān)鍵要著力破除導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的落后制度，在農(nóng)民進城和資本下鄉(xiāng)之間尋求良性互動，通過提高農(nóng)業(yè)商品化程度，提高農(nóng)業(yè)分工水平，提高農(nóng)業(yè)要素交易強度，在農(nóng)村人口實質(zhì)性非農(nóng)化的過程中，使農(nóng)村微觀層面上人均耕地水平從隱性上升轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性上升，總的來說是通過要素交易效益提升土地的規(guī)模效益和綜合效益。

“耕者有其效”是加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化新格局的需要。在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)民收入增長的源泉主要在于非農(nóng)領(lǐng)域，但農(nóng)民生存發(fā)展的根基在土地，農(nóng)民基本權(quán)益的保障在土地，人口轉(zhuǎn)移為“耕地有其效”提出了新的問題，同時也提供了新的機遇。中國改革發(fā)展獲益于“農(nóng)民紅利”，城鄉(xiāng)土地增值與因大規(guī)模農(nóng)村人口非農(nóng)化創(chuàng)造的“農(nóng)民紅利”有關(guān)，農(nóng)民自然應(yīng)當(dāng)通過土地權(quán)益分享，“耕者有其效”首先還是土地權(quán)益保障要更加有效，而后才能使中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有效推進，進而通過土地分享自身紅利促進城鄉(xiāng)一體化。如果這種土生土長的與農(nóng)民天然聯(lián)系的權(quán)益不能有效保障，那么農(nóng)民進城中應(yīng)該一視同仁的權(quán)利就很難得到尊重，所以土地問題仍然是“三農(nóng)”問題的核心部分。從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體發(fā)展，農(nóng)村土地制度創(chuàng)新將發(fā)揮重要作用，一是切實保障農(nóng)民土地權(quán)益，將使農(nóng)民分享城市化發(fā)展成果，并為農(nóng)民轉(zhuǎn)移提供更方便的條件;其次，當(dāng)農(nóng)村土地具備明確的物權(quán)性質(zhì)，土地能作為農(nóng)民財產(chǎn)性收入處置時，農(nóng)業(yè)內(nèi)部、城鄉(xiāng)之間要素會在