我國財政體制改革的回顧及未來趨勢分析(一)

我國財政體制改革的回顧及未來趨勢分析（一）

[摘要]綜觀我國近十年來的財政體制改革脈絡(luò)，大致可以分為兩個階段的改革進程：第一階段是1994年實施的分稅制財政體制改革，其目的是構(gòu)建與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的政府與企業(yè)、個人之間的分配關(guān)系和中央與地方的分配關(guān)系；第二階段是1998年開始推行的財政支出管理改革，其目的是轉(zhuǎn)變財政職能，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，逐步建立公共財政體制框架。目前我國的財政層次過多，是影響分稅制財政體制正常運行和導(dǎo)致基層財政困難的主要原因之一。從目前的情況來看，建議取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，實行鄉(xiāng)財縣管；取消市級財政對縣級財政的管理，實行省級財政直接管理縣級財政。這樣一來，全國的財政級次變?yōu)槿?，即中央、省和縣三級，增強各級財政的調(diào)控能力。

1994年以來，為建立社會主義市場經(jīng)濟體制，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，我國積極推進財政體制改革，在建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的分稅制財政體制和公共財政基本框架兩方面取得了重大進展，基本構(gòu)建了與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的財政體制框架，有力地支持了我國的改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。但與此同時，由于改革的漸進性和不完善性，以及我國改革開放的深化和經(jīng)濟形勢的變化，財政體制運行中的不適應(yīng)、不配套、不協(xié)調(diào)等矛盾開始激化和暴露出來，需要繼續(xù)深化財政體制和管理方面的改革，以適應(yīng)當前財經(jīng)形勢發(fā)展的需要。

一、我國財政體制改革的基本回顧

綜觀我國近十年來的財政體制改革脈絡(luò)，大致可以分為兩個階段的改革進程：第一階段是1994年實施的分稅制財政體制改革，其目的是構(gòu)建與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的政府與企業(yè)、個人之間的分配關(guān)系和中央與地方的分配關(guān)系；第二階段是1998年開始推行的財政支出管理改革，其目的是轉(zhuǎn)變財政職能，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，逐步建立公共財政體制框架。這兩個階段的改革都獲得了很大成功，取得了積極成效。

分稅制財政體制改革的成效分析。

1994年實施的分稅制財政體制改革，其主要任務(wù)有兩個：一是按照統(tǒng)一稅法、公平稅負和簡化稅制的原則，改革工商稅收制度；二是把地方財政包干制改革為能夠調(diào)動中央和地方兩個積極性的分稅制，建立中央和地方兩個稅收體系。

在中央和地方實行分稅制的財政體制，首先要建立與社會主義市場經(jīng)濟要求相適應(yīng)的稅收制度。改革之前，我國的稅收制度帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，稅種較多、稅率難定、重復(fù)征稅、隨意減免等問題十分突出，已不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的要求。1994年的分稅制改革，首先是簡化稅種，從過去的三十多個簡化到18個稅種；其次是改產(chǎn)品稅為增值稅。產(chǎn)品稅是按一個個產(chǎn)品大類來征稅的，其缺陷是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，新產(chǎn)品層出不窮，確定產(chǎn)品的稅種和稅率十分困難，并且有產(chǎn)品就要征稅，無法解決重復(fù)征稅的問題。增值稅適用于所有的生產(chǎn)和經(jīng)營環(huán)節(jié)，稅種單一，稅率簡單，且前一道產(chǎn)品所開的增值稅發(fā)票，到后一道產(chǎn)品出售時，可以憑發(fā)票扣除以前交的稅款，有效解決了重復(fù)征稅問題。工商稅制改革后，我國形成了以流轉(zhuǎn)稅、所得稅為主的復(fù)合稅制，基本適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。

工商稅制確立后，我國按稅種確立了中央和地方的收入體系?；緝?nèi)容是關(guān)稅、消費稅、中央企業(yè)所得稅歸中央；營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個人所得稅、農(nóng)業(yè)稅等歸地方；增值稅實行中央和地方分享，分享比例是中央得75％，地方得25％。整個分稅制改革，采取漸進的辦法，即以1993年為基數(shù)，基數(shù)內(nèi)的收入全額返還地方。同時，增值稅和消費稅實行增量三七分成，即全國增值稅和消費稅每增長1％，中央對地方的稅收返還增長％。2001年又實施了所得稅收入中央和地方分享的改革。對2002年的所得稅增量，中央和地方各分享50％；對2003年的增量，中央分享60％，地方分享40％。自此，我國建立了中央和地方的分稅制財政體制。

經(jīng)過實踐的檢驗，我國1994年開始的分稅制財政體制改革取得了很大成績。一是按照市場經(jīng)濟的要求，規(guī)范了國家與企業(yè)、個人的分配關(guān)系，建立了財政收入的穩(wěn)定增長機制。這一改革的成功實施，結(jié)束了我國長期實行的以減稅讓利和財政退讓為主要特征的財政支持改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的模式，逐步增強了財政的宏觀調(diào)控能力和政府配置資源的能力。1978年至1994年，我國財政收入占GDP的比重，從31．2％一路下降到11．2％，財政不斷積弱，各級財政都不同程度地出現(xiàn)了明顯的或者隱形的赤字，財政困難已影響到改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。改革后，1994年至2001年我國財政收入增加了2．14倍，年均增長17．8％，財政收入占GDP的比重由11．2％提高到17．l％。財政收入的快速增長和財政實力的不斷增強，為我國1998年開始實施的積極政策提供了能力。二是建立了中央和地方財政收入均快速增長的雙贏的財政體制，調(diào)動了中央和地方兩個積極性。從1994年到2001年，中央財政收入從2906億元增加到8583億元，增加了1．95倍，地方財政收入從2312億元增加到7803億元，增加了2．37倍。同時，中央財政收入占全國財政收入的比重，也從1994年以前的最高38％左右提高到近年來的50％左右，增強了中央財政的宏觀調(diào)控能力。

近年來，根據(jù)形勢發(fā)展的需要，我國對稅制和分稅制財政體制又進行了一些改革。一是農(nóng)村稅費改革。改革的主要內(nèi)容是：三取消、兩調(diào)整、一改革，即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費等向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策；調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革村提留征收使用辦法。先期試點的地方改革表明，這項改革規(guī)范了農(nóng)村的分配關(guān)系，減輕了農(nóng)民負擔，農(nóng)民人均減負率一般在30％左右，農(nóng)村“三亂”問題得到有效遏制，對促進農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用。二是進一步調(diào)整稅制。如對存款利息所得征收個人所得稅，減半或暫停征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，連續(xù)多次調(diào)整出口退稅率，使我國出口貨物的平均退稅率由原來的8％左右提高到15％左右，等等。稅收制度的調(diào)整和完善，進一步增強了財政的宏觀調(diào)控能力。

公共財政體制建設(shè)的進展分析。

1998年以后，財政改革的重點轉(zhuǎn)向財政支出體制，目標是逐步建立公共財政體制框架。在推進公共財政體制建設(shè)方面，主要進行了以下幾個方面的改革：一是推行部門預(yù)算；二是實行國庫集中支付；三是推進政府采購改革；四是實行“收支兩條線”管理。

實行部門預(yù)算，增強了預(yù)算的完整性、統(tǒng)一性，部門的各種財政性資金全部在一本預(yù)算中編制，所有收支項目都在預(yù)算中反映出來。部門預(yù)算經(jīng)過人大批準后，對該部門的收支項目安排就具有法律效力，從預(yù)算執(zhí)行到資金使用的全過程都必須接受法律監(jiān)督。從2000年開始，我國中央和省兩級逐步推行了部門預(yù)算，有些市、縣也開始編制部門預(yù)算。

實行國庫集中收付，是將所有的財政資金納入國庫單一賬戶，所有的財政支出由國庫直接支付，取消各部門和單位在銀行設(shè)立的收支賬戶。實行國庫集中收付后，財政部門加強了對各部門和單位的收支活動的全程監(jiān)督。2002年，中央在38個部門實行了國庫集中支付的試點，許多地方也積極進行了改革探索。與此同時，編制政府采購預(yù)算和實行政府采購資金財政直接撥付制度，支持了部門預(yù)算和國庫管理制度的改革。

實行政府集中采購，克服了過去分散采購的許多弊端，如采購資金的分配和使用脫節(jié)，無法有效進行監(jiān)督；采購效益不高，采購的產(chǎn)品和服務(wù)往往價高質(zhì)次；采購過程不透明、不公開，容易滋生腐敗，等等。1999年實行政府集中采購以來，采購規(guī)?？焖僭鲩L，當年采購規(guī)模約130億元，2002年已突破1000億元，每年政府采購的資金節(jié)約率都在11％左右。2002年，人大審議通過了《中華人民共和國政府采購法》，標志著我國政府采購工作步入法制化軌道。

實行“收支兩條線”管理，從收入方面，防止了部門和單位亂收、濫罰及坐收坐支；從支出方面，執(zhí)收單位上繳收入不再與其支出安排掛鉤，有利于執(zhí)收單位公正執(zhí)法。近年來，