行政執(zhí)法案卷評查制度

行政執(zhí)法案卷評查制度

監(jiān)督機制是否完善，直接影響和制約著行政法治的進程。[1]國務(wù)院2004年出臺的《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定:“健全行政執(zhí)法案卷評查制度。行政機關(guān)應(yīng)當建立有關(guān)行政處罰、行政許可、行政強制等行政執(zhí)法的案卷。對公民、法人和其他組織的有關(guān)監(jiān)督檢查記錄、證據(jù)材料、執(zhí)法文書應(yīng)當立卷歸檔?！盵2]這一規(guī)定，在制度層面上明確了應(yīng)建立健全行政執(zhí)法案卷評查制度，以此進一步理順行政執(zhí)法體制，加快行政程序建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法行為。關(guān)于行政執(zhí)法案卷評查制度的具體內(nèi)容，《綱要》不可能做出明確規(guī)定，理論界也較少探討[3]，但是實務(wù)界在不斷探索，本文主要結(jié)合過去一段時間里各省、自治區(qū)和直轄市行政執(zhí)法案卷評查制度的具體實踐來闡述一下作者對行政執(zhí)法案卷評查制度的理解。

一、行政執(zhí)法案卷評查制度的概念

在我國行政法學界，極少有人提到行政執(zhí)法案卷評查制度。學界同仁講得更多的是行政案卷制度，即行政案卷排他制度。

一般認為，行政案卷是指對行政程序本身的記載以及行政行為所根據(jù)的一切文獻,具有程序性、唯一性、封閉性、客觀性、整體性、相關(guān)性和多樣性的特點。[4]所謂行政案卷制度,是指在行政程序中,行政主體在做出行政行為前通過調(diào)查、鑒定、舉行聽證等形式取得的和相對人提供的用以證明待證事實的各種記錄、陳述意見、鑒定結(jié)論、證人證言、物證等證據(jù),以及程序中做出、收到的各種法律文書按照一定的順序組成案卷,行政主體的行政行為只能以該案卷為依據(jù)作出,卷外證據(jù)不能作為行政行為根據(jù)的一項程序制度。[5]根據(jù)這一制度，作為行政機關(guān)定案的證據(jù)只能是在案卷中已經(jīng)記載的并經(jīng)過當事人口頭或者書面質(zhì)辯的證據(jù)，凡未經(jīng)記載和質(zhì)辯的證據(jù)一律不得作為定案的根據(jù)。美國《聯(lián)邦行政程序法》第556款規(guī)定:“證言的記錄、物證連同裁決程序中的提出的全部文書和申請書,構(gòu)成按照本編第557節(jié)規(guī)定做出裁決的惟一的案卷。當事人交納法定費用后，有權(quán)取得副本?！钡?57節(jié)所規(guī)定的正式裁決決定，只能根據(jù)案卷做出。[6]

與學界對行政案卷排他制度的界定不同，本文認為，行政執(zhí)法案卷評查是指上級人民政府對下級人民政府，上級行政執(zhí)法部門對下級行政執(zhí)法部門，行政執(zhí)法部門對所屬執(zhí)法機構(gòu)，對其依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定做出行政處罰、行政審批、行政許可、行政強制、行政裁決、行政征收征用、行政賠償、行政補償?shù)葲Q定以及在行政執(zhí)法活動中制作和收集的有關(guān)立案、調(diào)查取證、告知聽證、審查決定、送達執(zhí)行等法律文書和材料，經(jīng)整理歸檔而形成的行政執(zhí)法案卷進行審查、評議并實施監(jiān)督的活動。

由此看來，雖然都是涉及到案卷的制度，但行政執(zhí)法案卷評查制度并不是行政案卷制度。行政案卷制度和行政執(zhí)法案卷評查制度既有區(qū)別又有聯(lián)系。

就二者的聯(lián)系來看，二者和行政訴訟中的案卷移交制度一起，共同作為更廣義的行政案卷制度的組成部分。同時，二者的制度目的，都是為了防止公權(quán)力的肆意和濫用，維護行政相對人的合法權(quán)益，促進依法行政，建設(shè)法治政府。

就二者的區(qū)別來看，行政案卷排他性制度是行政案卷評查制度的前提和基礎(chǔ)。行政案卷排他性制度是行政行為的實施制度，其更多的和行政復議、行政訴訟制度密切聯(lián)系。而行政案卷評查制度是行政行為的監(jiān)督制度的重要組成部分，其更多的和評議考核制度、公務(wù)員的獎懲制度相聯(lián)系?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》文件也將案卷的質(zhì)量情況作為評議考核的主要內(nèi)容。

二、行政執(zhí)法案卷評查制度的意義

行政執(zhí)法案卷評查制度，在執(zhí)行落實《綱要》，加強行政執(zhí)法體制改革，規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法行為，建立和完善行政執(zhí)法評議考核機制，落實行政執(zhí)法責任制，提高地方執(zhí)法人員素質(zhì)，培養(yǎng)依法行政觀念，發(fā)現(xiàn)糾正違法行為等方面具有重大意義。具體來講：

第一，有利于促進合法行政，樹立正當程序的觀念。行政執(zhí)法案卷制度通過定期或者不定期抽查不同行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法案卷，實現(xiàn)了對行政執(zhí)法個案執(zhí)法質(zhì)量的監(jiān)督和評估，能夠有力地深化行政執(zhí)法的程序觀念[7]，通過程序正義[8]實現(xiàn)實質(zhì)正義，其制度的關(guān)鍵價值在于能夠提高行政機關(guān)的行政執(zhí)法質(zhì)量和行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平，使其深刻明確行政執(zhí)法行為的方式、步驟，促使行政主體進行自我評價、激勵或鞭策，有利于內(nèi)部監(jiān)督和制約[9]，保證行政行為的嚴肅性、穩(wěn)定性，防止行政機關(guān)朝令夕改，反復無常，損害相對人的權(quán)益[10]，進一步緩解法制機構(gòu)行政復議和法院行政訴訟的壓力，樹立良好的政府形象。

第二，有利于促進合理行政，貫徹比例原則。行政執(zhí)法案卷評查制度的推行必然要求建立行政執(zhí)法行為的評價標準，而行政執(zhí)法行為的評價標準有利于“相同案件相同處理，不同案件不同處理”，通過對行政執(zhí)法案件適用尺度的分析，進一步細化、梳理行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，貫徹行政執(zhí)法自我約束原理，促進行政執(zhí)法先例制度的建設(shè)。[11]盡管從目前各地的實踐來看，合理行政作為行政執(zhí)法案卷評查制度的目標尚需一定時間，但我們相信在不遠的將來實踐中一定會將行政執(zhí)法合理性納入行政執(zhí)法案卷評查制度。

第三，有利于促進行政公開，深化行政相對人對行政執(zhí)法的理解，加強廉政建設(shè)。目前，各地方比較一致的看法是將行政執(zhí)法案卷評查結(jié)果向相關(guān)行政主管部門公開、向群眾公開、向媒體公開。陽光是最好的防腐劑，行政執(zhí)法的案卷評查向社會公開有利于進一步貫徹行政公開原則。誠如美國前司法部長克拉科所言：“如果一個政府真正的是民有、民治、民享的政府的話，人民必須能夠詳細知道政府的活動。沒有任何東西比秘密更能損害民主，公眾沒有了解情況，所謂自治，所謂公民最大限度參與國家事務(wù)只是一句空話。如果我們不知道我們怎樣受管理，我們怎么能夠管理自己呢？”[12]

第四，有利于建立科學的行政執(zhí)法評價標準和科學獎勵機制，完善評議考核制度和公務(wù)員的選拔、培訓和晉升機制?！毒V要》第23條明確規(guī)定：“要建立公開、公平、公正的評議考核制和執(zhí)法過錯或者錯案責任追究制，評議考核應(yīng)當聽取公眾的意見。要積極探索行政執(zhí)法績效評估和獎懲辦法?！毙姓?zhí)法案卷評查制度能夠通過客觀的行政執(zhí)法評價標準評價行政執(zhí)法機關(guān)及其行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，并通過行政執(zhí)法案卷評查結(jié)果檔案制度的建設(shè)，同公務(wù)員的選拔、培訓和晉升等制度有機的結(jié)合起來，形成整體互動的良性循環(huán)機制。

第五，有利于在一定程度上規(guī)制行政執(zhí)法不作為。通過統(tǒng)計數(shù)字，各個執(zhí)法部門是否存在不作為的情況，可以一目了然。比如，北京市法制辦將全市所有的執(zhí)法部門的行政執(zhí)法情況按年度加以統(tǒng)計，如果某個執(zhí)法部門在一段較長的時間里沒有行政執(zhí)法案卷上報進行評查，那么這一執(zhí)法部門就可以初步被認定為行政執(zhí)法不作為，如其答辯陳述意見不被采納后，市法制辦就可以認定執(zhí)法部門具有行政不作為的行為。北京市11年的實踐證明，年度統(tǒng)計行政執(zhí)法行為數(shù)量的做法對規(guī)制行政執(zhí)法不作為具有較強的威懾力。

三、各地方開展行政執(zhí)法案卷評查制度的實踐情況

各地方開展行政執(zhí)法案卷評查制度的基本方法

各地方開展行政執(zhí)法案卷評查制度已經(jīng)有了一段時間，最長的達到了10多年，積累了相當多的實踐經(jīng)驗。這其中，北京市、遼寧省、貴州省、陜西省、江西省等省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)驗最突出，具有很強的借鑒意義和推廣價值。

1．北京市的經(jīng)驗

在全國各地開展的行政執(zhí)法案卷評查實踐中，北京市法制辦的經(jīng)驗最具有代表性，可以概括為“一種精神，一個前提，三個保障，十步工作法”。

一種精神，即高度的政治責任感和求真務(wù)實的作風。

一個前提，即把行政執(zhí)法案卷評查制度列入到依法行政和提高執(zhí)法能力水平，正確貫徹行政執(zhí)法法律、法規(guī)和規(guī)章，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，落實行政執(zhí)法責任制當中。

三個保障。一是《北京市關(guān)于行政執(zhí)法協(xié)調(diào)工作的若干規(guī)定》。二是《北京市行政處罰案卷評查辦法》、《北京市關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的若干規(guī)定》、《北京市行政執(zhí)法責任追究辦法》以及每年的具體通知和工作方案。三是行政處罰案卷標準和文書格式標準。這就為行政執(zhí)法案卷評查制度提供了保障，基本明確了評查主體、范圍、方式與時間、內(nèi)容、標準等。

十步工作法。第一，明確案卷評查的內(nèi)容和標準。第二，提前兩個月發(fā)布評查工作方案。第三，遴選案件評查員。從各執(zhí)法部門遴選，經(jīng)過考試、培訓上崗，實行回避制。第四，將全部的行政執(zhí)法案卷統(tǒng)一編號，實行定量隨機調(diào)卷。第五，封閉集中評查。第六，向行政執(zhí)法單位反饋初步評查結(jié)果。第七，聽取被評查機構(gòu)的陳述和申辨。第八，制作、發(fā)布評查通報和分析報告，并向有關(guān)部門、媒體公開，引入社會監(jiān)督機制，接受社會監(jiān)督。第九，將評查結(jié)果納入各區(qū)、縣政府及各部門領(lǐng)導班子的考核，獎勵和表彰先進機構(gòu)和個人。第十，總結(jié)評查工作，完善制度、文書等方面的建設(shè)工作。

2．遼寧省的經(jīng)驗

遼寧省的經(jīng)驗可以歸納為五個注重。[13]第一，注重案卷評查與梳理行政執(zhí)法依據(jù)結(jié)合。第二，注重案卷評查與推行行政執(zhí)法責任制結(jié)合。第三，注重案卷評查與細化行政自由裁量權(quán)的具體實踐相結(jié)合。第四，注重案卷評查與貫徹相關(guān)法律實施相結(jié)合，特別是與貫徹法律的新情況、新問題相結(jié)合。第五，注重案卷評查與行政執(zhí)法監(jiān)督的其他活動相結(jié)合。

3．其他地方的經(jīng)驗

貴州省的特色方法，開展“五評”，即評最佳案卷、最佳法律文書、辦案能手、最佳法制員、最差案卷。此外，江西省實行“三個結(jié)合”把握評查，“三個結(jié)合”主要包括案卷評查與執(zhí)法責任制相結(jié)合、執(zhí)法部門自評與政府法制機構(gòu)組織評查和抽查相結(jié)合、規(guī)范案卷與提高行政執(zhí)法水平相結(jié)合。[14]

各地方開展行政執(zhí)法案卷評查制度堅持的原則、標準和基本程序

1．行政執(zhí)法案卷評查的原則

《北京市行政處罰案卷評查辦法》規(guī)定了行政處罰案卷評查制度的七個基本原則，即公平、公開、效率原則；實體程序和案卷規(guī)范相結(jié)合原則；糾正違法和激勵先進相結(jié)合原則；堅持糾正違法與預防違反相結(jié)合原則；實體規(guī)范和程序規(guī)范相結(jié)合原則；評查結(jié)果與落實執(zhí)法責任相結(jié)合原則；層級監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合原則。

我們認為，這些原則不限于行政處罰案件，可以適用到全部行政執(zhí)法行為當中。

2．行政執(zhí)法案卷評查標準的內(nèi)容

實踐中，《遼寧省行政執(zhí)法案卷立卷標準》規(guī)定了行政執(zhí)法案卷評查的各種標準，其主要包括：基本標準、一般標準和立卷歸檔標準。所謂基本標準是指反應(yīng)行政執(zhí)法案卷合法性的基本要素，包括主體、事實、適用法律依據(jù)和程序等方面。所謂一般標準是指在行政執(zhí)法活動中，反映各種法律文書的制作和使用規(guī)范的一般要求。在一般標準中，遼寧省根據(jù)情況分為行政處罰一般程序文書標準、行政處罰簡易程序文書標準和行政許可文書標準。而所謂立卷歸檔標準主要指的是案卷管理方面的程式和規(guī)范。

在行政處罰案件中，關(guān)于評查內(nèi)容，北京市抓兩點：一查合法性鮮題，主要涉及主體資格、違法事實及證據(jù)、適用法律問題和行政處罰程序等方面的問題。二查規(guī)范性問題，包括各種文書、記錄等文件方面存在的問題。[15]

陜西省則將案卷評查內(nèi)容和標準分別分為行政處罰案卷評查、行政許可案卷評查和行政復議案卷評查[16]。在具體內(nèi)容上，陜西省和遼寧省的做法大同小異。除此以外，貴州省還分別明確了“以招標、拍賣、考試、考核四種方式實施行政許可案卷評查的指導性標準”。[17]

總的來講，多數(shù)省級政府都通過地方性法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件的形式明確了評查的內(nèi)容和標準。

3．評查程序

北京市法制辦總結(jié)11年的行政執(zhí)法案卷評查經(jīng)驗，將評查程序分為定期評查程序和不定期評查程序[18]，他們的做法較為成熟，值得推廣。

第一，定期評查程序包括：

制定評查工作計劃，確定組織案卷評查的安排；培訓并選拔評查員，組成評查小組；書面通知評查的有關(guān)事項，告知評查的步驟、范圍、形式、時限、標準調(diào)閱案卷的數(shù)量和工作要求等；評查組織者在行政執(zhí)法機關(guān)報送的案卷目錄內(nèi)隨機抽取規(guī)定數(shù)量的案卷；評查員對照案卷標準審查案卷，并制作案卷評查單；案卷評查單應(yīng)當注明所評查案卷名稱、處罰決定書文號、存在問題、判定依據(jù)、評查分數(shù)、建議等，并由兩名評查員簽字確認；評查小組集體討論案卷初評結(jié)果和主要問題，并在評查單上注明復核意見；組織聽取行政執(zhí)法部門對案卷評查結(jié)果的意見；對案卷進行復核，對確認有誤的誤判予以修正，并最終確認案卷成績；通報案卷評查結(jié)果，并向本級人民政府報告。

第二，不定期評查程序包括：

通知行政執(zhí)法部門評查的時間和要求；在行政執(zhí)法部門隨機抽取行政處罰案卷；評查人員現(xiàn)場或者異地審查案卷；評查組織者于審查結(jié)束后當日或者3日內(nèi)制作案卷評查單，并將案卷評查情況反饋行政執(zhí)法部門，行政執(zhí)法部門應(yīng)在受到評查結(jié)果后當日或者3日內(nèi)對評查出的案卷問題提出意見；案卷評查組織者針對行政執(zhí)法部門的意見，對案卷進行復核，并最終確認案卷成績；向被查部門通報案卷評查結(jié)果，并向本級人民政府報告。

行政執(zhí)法案卷評查結(jié)果的處理

1．明確了案卷評查中違法和不合格的處理。例如，根據(jù)《北京市評查辦法》第16－17條，案卷評查組織者發(fā)現(xiàn)案卷確實存在不符合標準的問題，應(yīng)該通過案卷評查單的形式督促有關(guān)部門進行整改，對屬于主體、法律適用、主要事實和證據(jù)以及程序的合法性問題，應(yīng)該通過執(zhí)法監(jiān)督函的形式督促有關(guān)部門予以糾正。實踐中，有的地方也存在撤銷案件、退回罰款和進行國家賠償?shù)刃问健?/p>

2．明確了對評議結(jié)果實施獎懲的基本做法。各省、直轄市和自治區(qū)一般將案卷評查的結(jié)果分為優(yōu)秀、合格和不合格。這樣，就能夠和評議考核制度結(jié)合起來，起到激勵和懲罰并重的作用。對案卷評查中評出的優(yōu)秀辦案單位授予榮譽稱號或者給予通報表彰；對優(yōu)秀辦案人員給予表彰和一定的物質(zhì)獎勵。及時進行行政執(zhí)法案卷評查結(jié)果的簡報編印工作，加強對案卷評查工作的指導和督促。

以四川省為例，辦案人員年度主辦案件20件以上，年度辦案不合格率在5％以上不到10％的，由所在單位予以通報批評；不合格率在10％以上不到15％的，當年不能評為優(yōu)秀公務(wù)員，不能評為本級活上級政府表彰的先進個人。對案卷評查等次為不合格、執(zhí)法水平地下、不能勝任本職工作的執(zhí)法人員，建議調(diào)離執(zhí)法崗位；對違法辦案、造成嚴重后果的人，建議檢查機關(guān)或者司法機關(guān)追究相應(yīng)的法律責任。[19]

四、各地方開展行政執(zhí)法案卷評查發(fā)現(xiàn)的問題

近年來，行政執(zhí)法案卷評查制度工作逐步推進。但目前來看，還存在著許多問題。這些問題主要集中在以下幾個方面。

第一，一些部門對行政執(zhí)法案卷評查制度的重要性認識不強。[20]第二，行政執(zhí)法工作開展不平衡。第三，地方執(zhí)法隊伍的依法行政能力總體上較弱，行政執(zhí)法程序不規(guī)范。第四，行政執(zhí)法文書制作、填寫不規(guī)范[21]，行政執(zhí)法文書不統(tǒng)一，某些部委的執(zhí)法文書制定時間較早，更新滯后，有的個別案卷證據(jù)略顯單薄。第五，評查人員水平不齊。第六，一些部門拒不提供案卷的現(xiàn)象較為普遍。第七，由于人力、物力等條件所限，評查實行抽查制，案卷數(shù)量過少。[22]第八，行政執(zhí)法案卷仍然存在很多不規(guī)范的問題。許多案卷缺少必備要素，有的案卷卷宗文書大小格式不統(tǒng)

一、卷內(nèi)材料排序不規(guī)范，案卷記錄也有不完整的，歸檔裝訂不標準。[23]第九，有的地方政府的法制機構(gòu)沒有把握住本機構(gòu)的地位，存在超越職權(quán)，直接對具體案件進行裁量，對相關(guān)執(zhí)法人員進行獎懲的問題。

因此，必須采取有力的手段和措施來完善行政執(zhí)法案卷評查制度，以規(guī)范行政執(zhí)法活動。

五、進一步完善行政執(zhí)法案卷評查制度的意見

見微知著，進一步提高行政執(zhí)法案卷評查對規(guī)范行政執(zhí)法行為重要性的認識

行政執(zhí)法案卷評查制度是規(guī)范行政執(zhí)法活動的重要手段，要認識到其對行政執(zhí)法過程進行全面細致的量化和評查，這是其他制度不能取代的。行政執(zhí)法案卷評查制度通過具體案件對行政執(zhí)法的程序檢驗，將行政執(zhí)法責任落實，促使行政執(zhí)法活動更加規(guī)范。因此，有必要進一步加大行政執(zhí)法案卷評查制度的宣傳和培訓，加深有關(guān)人員對其重要性的認識。

開拓創(chuàng)新，完善、實踐行政執(zhí)法案卷評查制度的方式、方法

1．評查標準從粗放向精確過度。

行政執(zhí)法案卷評查標準是該制度的核心。我們應(yīng)主要參照遼寧省確立的標準，即將標準調(diào)整為基本標準、立案標準、歸檔標準，進而將不同的標準按照行政行為的分類和行政執(zhí)法活動的程序進一步精確化。

2．將評查范圍擴展到對行政執(zhí)法責任制的落實。

雖然《綱要》是將案卷評查制度和行政執(zhí)法責任制相分離的。但是，從實際情況來看，二者是密切相聯(lián)的。將這兩種制度有機的聯(lián)系起來，有利于案卷評查制度的開展和落實，同時，行政執(zhí)法責任制也有了一個新的實現(xiàn)路徑。

3．評查主體從單一制向多元化調(diào)整。

目前，各地方的行政執(zhí)法案卷評查主體主要是政府法制機構(gòu)和集中抽調(diào)相關(guān)執(zhí)法部門人員。我們認為，將來有必要調(diào)整為由政府法制部門牽頭，財政、審計、監(jiān)察、人事