依法行政若干理論與實(shí)踐問題分析

第第頁依法行政假設(shè)干理論與實(shí)踐問題分析目錄

內(nèi)容摘要………3

一、依法行政的理論內(nèi)涵及其重要意義…………4

（一）依法行政的概念及其具體內(nèi)涵…………4

（二）依法行政確立的理論根底………………8

（三）實(shí)行依法行政的必要性和現(xiàn)實(shí)意義……9

二、依法行政中存在的問題及對策………………11

（一）存在的主要問題…………11

（二）原因分析…………………12

（三）對策與建議………………14

三、結(jié)語…………16

參考文獻(xiàn)…………17

內(nèi)容摘要

依法行政是依法治國的重要內(nèi)容，本文力圖運(yùn)用法學(xué)理論和行政法學(xué)等專業(yè)知識，通過對依法行政的概念、原理等問題的闡述和論證，指出了實(shí)行依法行政的必要性和現(xiàn)實(shí)意義，并結(jié)合現(xiàn)實(shí)生活中的事例與工作實(shí)際，探討了依法行政的現(xiàn)狀、問題及對策建議。

本文采取二段式構(gòu)造，第一局部側(cè)重理論闡述與分析，對法的范疇、職權(quán)法定、政府守法、公正行政、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依程序行政等依法行政的概念及相關(guān)問題的理解進(jìn)展了論述，提出了當(dāng)前政府行政機(jī)關(guān)實(shí)行依法行政，必須解決好的幾個重要問題以及實(shí)行依法行政的必要性和意義；第二局部是結(jié)合依法行政工作中存在的無序性、強(qiáng)職權(quán)性、趨利性及辦案中存在的問題，提出了相當(dāng)?shù)膶Σ吲c建議，其中著重對加強(qiáng)行政立法工作及聽證制度進(jìn)展了論述。

全文以依法治國為出發(fā)點(diǎn)，以依法行政為切入點(diǎn)，理論聯(lián)系實(shí)際，運(yùn)用大量素材、事例，充分說明依法行政的必要性、緊迫性和現(xiàn)實(shí)意義，以及如何搞好依法行政工作的個人見解。本文并不試圖對依法行政所涉及到的全部理論進(jìn)展系統(tǒng)探討，只是根據(jù)筆者的工作實(shí)踐和對法律的學(xué)習(xí)心得略作探討，以此作為本人研究學(xué)習(xí)生活的總結(jié)匯報(bào)。

關(guān)鍵詞：依法行政理論實(shí)踐對策

黨的十五大和全國人大九屆二次會議，確定“依法治國”是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的根本方略，明確提出建立社會主義法治國家的目標(biāo)，并將“依法治國”正式加載我國的根本大法——憲法，從而成為新中國法制史上的一個光輝的里程碑。依法行政是依法治國的重要組成局部，對于保證黨和國家方針政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)社會長治久安，加強(qiáng)廉政建立，提高行政工作效率，建立廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效政府，具有十分重要的作用，在很大意義上對依法治國根本方略的實(shí)現(xiàn)具有決定性的意義。依法治國必須實(shí)行依法行政。各級政府行政機(jī)關(guān)及其工作人員是依法行政的身體力行者，其法律素質(zhì)的上下，依法辦事的自覺性和能力的強(qiáng)弱等，都直接關(guān)系到依法行政是否能順利進(jìn)展。目前，各級政府、行政機(jī)關(guān)及其工作人員，特別是行政執(zhí)法人員中，還存在不少問題。因此，進(jìn)一步學(xué)習(xí)和領(lǐng)會依法行政的根本要領(lǐng)與理論精要，用以廓清理論認(rèn)識上的誤區(qū)，認(rèn)真總結(jié)依法行政工作的經(jīng)歷和問題，并根據(jù)依法行政的要求，針對問題尋求解決方法，正確指導(dǎo)我們的實(shí)踐活動，對依法行政具有十分重要的意義。

一、依法行政的理論內(nèi)涵及其重要意義

（一）依法行政的概念及其具體內(nèi)涵

依法行政是行政法的根本原那么，它要求行政權(quán)力主體必須依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定行使行政權(quán)力，并對行政權(quán)力的行使承擔(dān)法律責(zé)任。這項(xiàng)原那么貫穿行使權(quán)力過程的始終，是指導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)行政權(quán)力運(yùn)作的根本準(zhǔn)那么。它不是政治家的一種口號式的倡導(dǎo)，也不是形式意義上政府行政行為的外表文章，而有著豐富而深刻、明確又具體的內(nèi)涵。

1、法的范疇

依法行政所指的“法”按照我國《立法法》的規(guī)定，既包括全國人大及其常委會制定的法律，也包括根據(jù)法律制定的法規(guī)和規(guī)章。

政府行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行法律過程中，應(yīng)遵循下位法不得違反上位法的原那么，根據(jù)法的不同效力等級，確定執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法權(quán)限，即：（1）憲法具有最高法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等都不得與憲法相抵觸；（2）法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章；（3）行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章；（4）地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府的規(guī)章；（5）省、直轄市、自治區(qū)人民政府的規(guī)章高于本行政區(qū)域內(nèi)較大的市的人民政府制定的規(guī)章；（6）部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。當(dāng)上級和下級、同級之間以及本地與外地的法律標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)沖突，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，應(yīng)該按以下原那么處理：（1）同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新規(guī)定與舊規(guī)定不一致的，適用新規(guī)定；（2）地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，應(yīng)報(bào)國務(wù)院認(rèn)定。國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，還應(yīng)當(dāng)提請全國人大常委會裁決；（3）部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由國務(wù)院裁決；（4）根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國人大常委會裁決。了解和掌握這些原那么，對各級政府及工作人員正確處理依法行政工作中的法律沖突和矛盾，提高依法行政的能力和水平，抑制官僚主義，減少推諉、扯皮，提高工作效率，都具有重要的指導(dǎo)意義和實(shí)踐意義。

2、職權(quán)法定

所謂“職權(quán)法定”是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職責(zé)權(quán)力均由法律、法規(guī)、規(guī)章所設(shè)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使權(quán)力都應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)。非依法取得的權(quán)力都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無權(quán)限，非依法行使的權(quán)力都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效。職權(quán)法定是政府行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使權(quán)力的第一要義，是保障合法行政的前提。它意味著法律、法規(guī)、規(guī)章未授權(quán)的，行政主體不得為之。即對于可能侵犯公民、法人和其它組織合法權(quán)益的權(quán)力，但凡法律、法規(guī)、規(guī)章未授予行政機(jī)關(guān)的，行政機(jī)關(guān)不得行使。這與公民的權(quán)利不同，公民的權(quán)利是其本身所固有的。從法律的角度講，公民的權(quán)利只有法律制止的，公民才不得為之；但凡法律沒有制止的，公民皆可為之。但是，公民要在社會公共道德范疇內(nèi)正確行使自己的權(quán)利。

3、政府守法

政府機(jī)關(guān)只是法律、法規(guī)、規(guī)章所表達(dá)和表達(dá)的國家意志的執(zhí)行者，行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力，只是管理國家事務(wù)的需要，除此之外，它不能享有任何法外特權(quán)。盡管在現(xiàn)代國家制度中，行政機(jī)關(guān)擁有行政權(quán)，確實(shí)具有比其它一些行政法律關(guān)系主體（如公民、企業(yè)法人）更多的優(yōu)越性，可以單方面實(shí)現(xiàn)自己的意志。但是，這種情形并不代表行政機(jī)關(guān)就具有可以超越法定權(quán)限，隨意行使權(quán)力的特權(quán)。政府機(jī)關(guān)在管理國家和社會事務(wù)中，以不同方式、不同手段去實(shí)現(xiàn)國家意志時(shí)，必須遵守法定的行為規(guī)那么，嚴(yán)格遵循行政行為必須按法律授權(quán)進(jìn)展，越權(quán)的行為無效的要求，不得任意擴(kuò)大本單位、本部門的行政權(quán)力，更不得將部門或個人利益凌駕于法律、法規(guī)、規(guī)章之上。否那么，依法都要受到制裁。

4、公正行政

所謂公正行政，是指行政機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵守法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定和社會正義的要求，合理地行使行政權(quán)力。從現(xiàn)代行政的根本特點(diǎn)來講，公正與合法往往因法律標(biāo)準(zhǔn)自身的特征、行政工作的內(nèi)在要求和終極目的等因素影響而嚴(yán)密聯(lián)系在一起。現(xiàn)實(shí)中，人們往往更多看重的不違法只是指的不違背“形式”法，即現(xiàn)存的成文條款，而忽略了“隱形”法，即法律所倡導(dǎo)的科學(xué)、公平、效率和適應(yīng)社會向前開展的民主法治精神這一根本法意，從而導(dǎo)致了一些不公正的行政行為?，F(xiàn)在，凡行政機(jī)關(guān)作出的不公正行為，構(gòu)成實(shí)質(zhì)上的越權(quán)，必須承受司法審查，這已是各國行政法采用的一項(xiàng)根本準(zhǔn)那么。在現(xiàn)代社會，基于對公民、法人和其它組織合法權(quán)益的保護(hù)，以及對行政權(quán)力運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)性的更高要求的角度出發(fā)，“公正”不再僅是合法限度內(nèi)的事情，它亦可以作為認(rèn)定行政行為是否合法的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。換言之，它不僅是精神層面的要求，而且也是司法實(shí)踐中的一條判斷標(biāo)準(zhǔn)。

一切不公正的行政行為，從根本上說都是不合法的行為，是對合法行政行為的違背。強(qiáng)調(diào)公正與合法的有機(jī)統(tǒng)一，是現(xiàn)代行政法治的顯著特點(diǎn)，也是對依法行政內(nèi)容上的進(jìn)一步深化和豐富。公正行政包括實(shí)體公正和程序公正兩個方面的要求。實(shí)體公正主要指依法辦事、不偏私；平等對待相對人、不歧視；合理考慮相關(guān)因素，不專斷。程序公正主要是指不做自己案件的辦案人；對親朋好友或其它有利害關(guān)系人的案件實(shí)行回避；不單方接觸當(dāng)事人；不在事先未通知和聽取相對人陳述和申辯的情況下做出對相對人不利的處理決定等。遺憾的是，在現(xiàn)實(shí)中我們經(jīng)?？吹揭恍┎还男姓咐?。

5、依程序行政

所謂依程序行政，法律條文并未給出明確定義，根據(jù)實(shí)踐體會，筆者認(rèn)為可作如下理解：依程序行政是指行政機(jī)關(guān)或工作人員，依照法律授權(quán)，并根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章制定的步驟、順序、方式、期限等要求，行使行政權(quán)力和處理行政事務(wù)。但是，由于行政管理領(lǐng)域的廣泛性、復(fù)雜性和多變性等特點(diǎn)，法律、法規(guī)、規(guī)章很難將所有領(lǐng)域、層次、范圍的行政程序都予以明確，只能擇其精要加以規(guī)定，更為詳細(xì)具體的程序要求，那么由各行政機(jī)關(guān)通過內(nèi)部規(guī)章制度等形式進(jìn)展標(biāo)準(zhǔn)。

（二）依法行政確立的理論根底

依法行政的提出不是偶然的，它有著一定的歷史過程，更有著堅(jiān)實(shí)的理論根底。依法行政淵源于憲法確立的法治原那么并以其為根底，它是法治原那么在行政管理領(lǐng)域的具體表達(dá)。在我國，依法行政原那么確實(shí)立雖晚于興旺資本主義國家，但卻是我國憲法實(shí)施、民主法制制度完善和法治觀念深化的必然結(jié)果。

首先，依法行政原那么確實(shí)立有其憲法根底。我國憲法總綱中明文規(guī)定“國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”這是我國法制精神的中心內(nèi)容和高度概括，也是我國確立依法行政原那么的憲法根底。此外，我國憲法確立的人民代表大會制度、國家行政機(jī)關(guān)地位及職權(quán)的規(guī)定，均為依法行政原那么的提出奠定了制度性根底。這使得依法行政確實(shí)立不僅顯得重要和可能，而且成為必然。

其次，依法行政原那么確實(shí)立也是以我國民主制度為根底的。我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家。政府機(jī)關(guān)執(zhí)行法律就是代表人民并按人民意志進(jìn)展國家行政管理。因此各級行政機(jī)關(guān)在行政管理中是否堅(jiān)持依法行政，直接關(guān)系到人民當(dāng)家作主原那么的實(shí)現(xiàn)程度。

第三，依法行政的原那么確立是社會主義法制的根本要求。社會主義法制要求一切國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位和個人必須做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。行政管理作為國家管理中涉及面最廣、任務(wù)最重的一個領(lǐng)域，其法制化程度將直接和主要反映我國社會主義法制的實(shí)現(xiàn)程度。堅(jiān)持依法行政，是社會主義法制原那么在行政管理領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化和表達(dá)。因此說，確立依法行政原那么是健全和完善社會主義法制的直接要求。

第四，依法行政原那么確實(shí)立，也是依法治國思想和法治觀念深化的必然結(jié)果。隨著依法治國觀念的深入人心，人們逐步認(rèn)識到，在現(xiàn)代各種國家職能中，行政職能占主導(dǎo)地位，行政機(jī)關(guān)和其公務(wù)員掌握著相當(dāng)大的決策權(quán)、執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)。堅(jiān)持依法行政，實(shí)現(xiàn)由“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變，對于有效實(shí)踐依法治國方略，加速依法治國進(jìn)程是至關(guān)重要的。依法行政是實(shí)施依法治國的主體工程，是建立法治國家的關(guān)鍵。由此可見，依法行政原那么確實(shí)立，是我們黨和國家依法治國方略的具體表達(dá)，是人民法治觀念深化的必然結(jié)果。

（三）實(shí)行依法行政的必要性和現(xiàn)實(shí)意義

1、依法行政是深化改革，開展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要。

當(dāng)前，我國正處在由以往高度集中的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)、方案經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)運(yùn)作方式正在發(fā)生重大變化。因而，過去那種協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)進(jìn)展的行政指令性規(guī)那么、行政手段等也應(yīng)當(dāng)而且必須進(jìn)展調(diào)整。具體來說，就是要向表現(xiàn)為法治形式的規(guī)那么、手段方面變革，向適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)中價(jià)值規(guī)律、供求規(guī)律要求的法治形式變革。

2、依法行政是從嚴(yán)治政，強(qiáng)化對政府機(jī)關(guān)及其工作人員權(quán)力監(jiān)視的必然結(jié)果。

要建立一個高度文明、高度民主的社會主義現(xiàn)代化國家，沒有健全的法制，不走法治治國、依法行政的道路是不可想象的。這是因?yàn)椋?/p>

（1）法治是一種簡單而公平的制度。建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)、科教興國、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)開展戰(zhàn)略、西部大開發(fā)等等，所有這些戰(zhàn)略方針的實(shí)施都離不開法治的保障。法治的價(jià)值就是公平。法治就是一種簡單而公平的制度，簡單是它的形式，公平是它的本質(zhì)。法治就是通過簡單的形式來實(shí)現(xiàn)本質(zhì)的公平。在現(xiàn)實(shí)生活中，行政工作許多違法現(xiàn)象以及腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生根源之一，就是背離了依法行政的軌道，背離了這個簡單的原那么。

（2）法治的本質(zhì)是通過法律標(biāo)準(zhǔn)、制約國家公權(quán)力。法治實(shí)際上是對權(quán)力制約的一種社會制度。依法行政就是依法治權(quán)。依法行政涉及到對許多與權(quán)力有關(guān)或由權(quán)力衍生出來的利益的調(diào)整，因此，必然會引起局部既得利益者的抵抗。目前，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象仍大量存在，主要原因就在于此。

3、依法行政是轉(zhuǎn)變政府管理方式，適應(yīng)社會開展的歷史選擇。

行政管理的有效性、高效性要求管理行為必須統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。依法治國的最重要的特點(diǎn)是保障這個國家一切活動的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。不依法辦事的主觀決策和執(zhí)行，雖然不一定全是錯誤的，但確實(shí)常常產(chǎn)生錯誤。其結(jié)果不是提高行政效率，而是降低效率。只有依法行政，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)決策，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定執(zhí)法，依照法定的程序辦事，遵守法定的操作規(guī)那么，才能保證行政管理符合國家和人民的要求，才能最終防止行政管理中的不公、錯誤和違法行為，減少糾紛和矛盾，提高行政效率。

二、依法行政中存在的問題及對策

依法治國是一個漸進(jìn)的歷史過程，不可能一蹴而就，依法行政更非能“畢其功于一役”。在推行依法治國進(jìn)程，我們不斷呼喚“依法行政”，另一方面又不可防止地滑入到依法行政的人格化泥潭——政治權(quán)力不是按照權(quán)力所有者的整體意志，而是憑借權(quán)力行使者的意志和情緒運(yùn)行，以致出現(xiàn)政治異化，即政治權(quán)力在運(yùn)行中發(fā)生異變，權(quán)力的行使不利于權(quán)力所有者或偏袒局部所有者。這種依法行政，特別是行政執(zhí)法中的人格化傾向，在現(xiàn)實(shí)生活中表現(xiàn)得非常突出。無論是在行政執(zhí)法主體的設(shè)置上，還是在行政執(zhí)法的過程中，或是在行政處理的結(jié)果上，都無一例外地呈現(xiàn)出依法行政中存在的無序性和隨意性、強(qiáng)職權(quán)性、趨利性等問題。

（一）存在的主要問題

1、依法行政中的無序性和隨意性

依法行政本是一件十分嚴(yán)肅的工作，但在當(dāng)前有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象仍較普遍，如在行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，應(yīng)該設(shè)置的未設(shè)置，不該設(shè)置的卻到處設(shè)置，以致出現(xiàn)多頭管理、政出多門、重復(fù)執(zhí)法等現(xiàn)象；在執(zhí)法主體職責(zé)上，分工不明，職責(zé)不清，以致出現(xiàn)職能穿插，越權(quán)執(zhí)法，甚至還有合同工、臨時(shí)工等不具備執(zhí)法主體資格的人員參與執(zhí)法、辦案；在執(zhí)法范圍和種類上，隨意增減職責(zé)權(quán)限，如“三亂”、屢禁不止的亂搭亂蓋問題，就是行政機(jī)關(guān)違法擴(kuò)權(quán)的明例；在執(zhí)法過程中，不遵守法定程序，如不出示執(zhí)法證件，不告知違法事實(shí)、理由和處分的依據(jù)，不使用合法的罰沒收據(jù)，不指明執(zhí)法依據(jù)，不交代行政相對人應(yīng)享有的權(quán)利，該適用一般程序而適用簡易程序，不做詢問筆錄，不立案不調(diào)查取證等等；在執(zhí)法處理結(jié)果上，不是嚴(yán)格按照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定辦事，處分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，顯失公正，與相對人進(jìn)展無原那么的討價(jià)還價(jià)，同類不同罰，同事不同罰，或者親者輕罰，疏者重罰等。這些問題往往引起民怨，釀成糾紛。

2、行政執(zhí)法的強(qiáng)職權(quán)性

缺乏民主性乃至程序抗辯是我國行政執(zhí)法中的一大弊病，也是導(dǎo)致執(zhí)法活動中濫用職權(quán)、違法執(zhí)法的重要原因。中國幾千年的封建專制統(tǒng)治孳生的“官貴民賤”、“官尊民卑”的等級觀念根深蒂固。時(shí)至今日，我們?nèi)粤?xí)慣于把處于行政相對一方的公民、法人和其它組織視為行政管理的被動承受者。行政權(quán)力的運(yùn)行方式仍是以直接干預(yù)和命令服從為主，而很少從權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的角度出發(fā)，擺正行政關(guān)系之中雙方當(dāng)事人的位置。在行政管理中，行政機(jī)關(guān)總是高高在上地發(fā)號施令，直接指揮，很少平等地和相對一方坐下來，通過協(xié)商和對話謀求對方的主動合作與履行，或者賦予相對一方足夠的程序抗辯，使相對一方在參與行政活動的過程中充分行使其知情權(quán)和抗辯權(quán)，從而最終到達(dá)自覺自愿履行義務(wù)的目的。

3、行政執(zhí)法的趨利性

行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動既同社會公共利益和公民的個人利益密切相關(guān)，又同行政機(jī)關(guān)的自身利益存在一定的聯(lián)系，在處理兩者關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)以前者為重，優(yōu)先考慮社會公共利益和公民利益，然而在現(xiàn)階段，許多機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動都帶有一定的趨利性，即在行政執(zhí)法中優(yōu)先考慮的不是社會公共利益和公民的利益，而是行政機(jī)關(guān)自身利益。對自身有利的就管，對自身無利的就不管，嚴(yán)重違背法律賦予其職權(quán)的目的，由此產(chǎn)生了一系列不良后果：一是導(dǎo)致行政執(zhí)法密集地帶。對與自身利益有關(guān)的，各行政部門都爭著管，搶著管，甚至借法擴(kuò)權(quán)，爭權(quán)奪利，導(dǎo)致重復(fù)執(zhí)法、重復(fù)處分、多頭管理現(xiàn)象。二是導(dǎo)致行政執(zhí)法的空白地帶。對于自身利益無關(guān)的，各行政機(jī)關(guān)都不想管、不愿管，甚至互相推諉、扯皮，使行政相對一方有機(jī)可乘。

（二）原因分析

這些問題的產(chǎn)生并非偶然，而是有著深刻的制度、歷史、文化及社會原因。具體概括為以下幾個方面：

1、行政機(jī)關(guān)工作人員綜合素質(zhì)不高

過去由于用人體制上的原因，我國行政機(jī)關(guān)工作人員并非從社會儲藏的優(yōu)秀人才中選拔而出，而是通過各種渠道分配或調(diào)動過來。大多沒有經(jīng)過系統(tǒng)的法律知識學(xué)習(xí)，有的部門專業(yè)知識也十分有限，往往是上崗前三五天進(jìn)展突擊式法律知識培訓(xùn)。這樣雖然使行政工作人員了解了一定法律知識，但這種“只見樹木，不見森林”的學(xué)習(xí)方法，很難保證公務(wù)員對法律體系、法律根本原理、立法精神有一個全面的認(rèn)識，因而執(zhí)法和行政管理中就容易出現(xiàn)錯誤。

2、制度上的原因

這是問題產(chǎn)生的根本性原因。具體來說包括財(cái)政體制、立法體制和執(zhí)法體制等五方面的原因。

一是財(cái)政體制上的原因，這是行政管理中產(chǎn)生趨利性的根本原因。由于我國實(shí)行的是中央、地方分成的財(cái)政管理體制，一些地方為減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，將行政機(jī)關(guān)罰沒收入?yún)⑴c財(cái)政分成，還有的地方實(shí)行自收自支管理體制問題。因此出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)自費(fèi)行政，權(quán)錢掛鉤現(xiàn)象，一些機(jī)關(guān)靠罰款生存，為錢而罰，為錢而管。

二是立法體制的原因。我國實(shí)行中央地方“兩級多層”的立法體制。一些地方、部門在立法時(shí)只考慮本地方、本部門的利益，利用立法權(quán)片面強(qiáng)化、擴(kuò)大部門權(quán)力，自覺不自覺地設(shè)定一些給本地方、本部門帶來實(shí)惠的審批權(quán)、發(fā)證權(quán)、收費(fèi)權(quán)、罰款權(quán)等。

三是執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置上的原因。過去我國是立一部法，設(shè)立一個機(jī)構(gòu)，并授予相關(guān)的處分權(quán)、收費(fèi)權(quán)、審批權(quán)、發(fā)證權(quán)、檢驗(yàn)權(quán)等。諸多權(quán)力集于一身，行政機(jī)關(guān)既審批又監(jiān)管，既查處又檢驗(yàn)，缺乏必要的監(jiān)視和制約，致使權(quán)力和責(zé)任脫鉤，導(dǎo)致執(zhí)法中的利益驅(qū)動、隨意性、無序性。

四是法律制度上的原因。目前我國行政管理的諸多領(lǐng)域缺乏明確法律規(guī)定，致使管理中無法可依，隨意行政；有的雖有法律規(guī)定但保存著濃厚方案經(jīng)濟(jì)色彩，致使暗箱操作、個人決策、內(nèi)部行政行為時(shí)有發(fā)生，為違法行為提供了可乘之機(jī)。

五是行政管理上的原因。由于職責(zé)不清、權(quán)力穿插重疊，出現(xiàn)了一些行政機(jī)關(guān)事小不屑管、事大不敢管、無利不愿管、有利搶著管的無序現(xiàn)象，致使行政機(jī)關(guān)權(quán)力、責(zé)任、監(jiān)管、效勞均不到位。

3、傳統(tǒng)觀念的束縛

我國自古以來就有“重實(shí)體、輕程序”“重義務(wù)、輕權(quán)利”的傳統(tǒng)，一些行政機(jī)關(guān)工作人員受傳統(tǒng)觀念束縛，在執(zhí)法中不注重對當(dāng)事人權(quán)利的尊重和保護(hù)，導(dǎo)致行政管理和行政執(zhí)法中的強(qiáng)職權(quán)性、隨意性。

（三）對策與建議

1、加強(qiáng)行政立法工作，完善依法行政的執(zhí)法依據(jù)

當(dāng)前，應(yīng)重點(diǎn)抓好兩個方面的行政立法工作：一是盡快制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)政府行為的法律、法規(guī)和規(guī)章。我國現(xiàn)在有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)政府行為方面的法律非常少，有的領(lǐng)域幾乎是空白，從而導(dǎo)致政府行為的“失范地帶”。地方人大可以先行一步，結(jié)合本地的開展需要，制定一批諸如行政收費(fèi)、行政許可、行政強(qiáng)制、公務(wù)員管理、政府采購、行政合同、行政征收征用等單項(xiàng)法規(guī)或試行條例，使政府在這些行政領(lǐng)域里有法可依。二是盡快制定有關(guān)行政程序方面的法律、法規(guī)和規(guī)章。我國過去單一的實(shí)體控權(quán)模式只注重行政結(jié)果的符合規(guī)那么性以及行政法價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而不注重對行政行為及其過程的約束和控制，實(shí)踐中表現(xiàn)較為突出的就是“重實(shí)體、輕程序”，這既有違當(dāng)代國際開展潮流和現(xiàn)代行政法的開展趨勢，也不符合我國建立和開展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)需要?，F(xiàn)在腐敗現(xiàn)象之所以象“剪韭菜”層出不窮無疑同缺乏健全的行政程序制度而致使公開、公正、公平的憲法理念無法落到實(shí)處不無關(guān)系，陽光是最好的防腐劑，黑幕是罪惡的源頭。因此，我們必須盡快建立健全行政程序制度，以到達(dá)實(shí)體控權(quán)與程序控權(quán)的并舉，以實(shí)現(xiàn)效率與公平、規(guī)那么與程序的兼顧?，F(xiàn)在必須建立和完善的行政程序包括：調(diào)查制度、聽證制度、告知制度、回避制度、公開制度、合議制度、時(shí)效制度等。在構(gòu)筑行政程序的過程中，應(yīng)當(dāng)以程序抗辯作為基石，通過相對人對行政權(quán)力的抗辯、解決行政執(zhí)法中存在的強(qiáng)職權(quán)性的問題，以保持行政權(quán)力與相對人權(quán)利的平衡，增進(jìn)展政效率與公民自由的關(guān)系的協(xié)調(diào)，促使形式合理與實(shí)質(zhì)合理的結(jié)合。

2、轉(zhuǎn)變政府職能，由管理行政向效勞行政轉(zhuǎn)變

政府職能轉(zhuǎn)換的內(nèi)容和目的，應(yīng)由單純的直接干預(yù)過渡到間接引導(dǎo)與效勞，由命令與服從的等級關(guān)系過渡到權(quán)力與權(quán)力的均衡關(guān)系，由官本位、權(quán)力本位過渡到民本位、權(quán)利本位。政府的重要職能應(yīng)表達(dá)在“集中精力搞好宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，不直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動，減少對經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行政性審批”等方面。轉(zhuǎn)變政府職能并不意味著削弱或否認(rèn)政府