淺談?wù)?cái)政支出績效評價(jià)

淺談?wù)?cái)政支出績效評價(jià)

摘要：隨著近年來國際社會對績效評價(jià)的普遍重視，我國財(cái)政部門在公共財(cái)政支出領(lǐng)域進(jìn)行了一定程度的實(shí)踐探索，但是財(cái)政支出績效評價(jià)制度體系尚未有效建立，財(cái)政支出未得到有效評價(jià)，財(cái)政資金使用效益有待提高。推行財(cái)政支出績效評價(jià)對充分發(fā)揮財(cái)政資金使用效益，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局服務(wù)具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和緊迫性。

關(guān)鍵詞：政府財(cái)政支出績效評價(jià)

Abstract:Tookgenerallyalongwiththerecentyearsinternationalsocietytotheachievementsappraisal,OurcountryFinancedepartmenthascarriedoncertaindegreepracticeexplorationinthepublicexpendituredomain,buttheexpenditureachievementsappraisalinstitutionalframeworknotyetwaseffectiveestablishes,theexpenditurehasnotobtainedtheeffectiveappraisal,thefinancialfundoperationaleffectivenesswaitsforthecarryingoutexpenditureachievementsappraisetothefulldisplayfinancefundoperationaleffectiveness,servesfortheeconomicsocietydevelopmentgeneralsituationhastheverystrongpracticalsignificanceandthepressing.

Keywords:GovernmentexpenditureAchievementsappraisal

隨著近年來國際社會對績效評價(jià)的普遍重視，我國財(cái)政部門在公共財(cái)政支出領(lǐng)域進(jìn)行了一定程度的實(shí)踐探索，但是財(cái)政支出績效評價(jià)制度體系尚未有效建立，財(cái)政支出未得到有效評價(jià)，財(cái)政資金使用效益有待提高。推行財(cái)政支出績效評價(jià)對充分發(fā)揮財(cái)政資金使用效益，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局服務(wù)具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和緊迫性。

1.開展財(cái)政支出績效評價(jià)工作的現(xiàn)實(shí)意義

財(cái)政支出績效，是指財(cái)政支出活動所取得的實(shí)際效果。它反映了政府為滿足社會公共需要而進(jìn)行的資源配置活動與所取得的社會實(shí)際效果之間的比較關(guān)系，重點(diǎn)研究政府配置資源的合理性和資源使用的有效性。

財(cái)政支出績效評價(jià)是指按照財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的總體要求，運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績效評價(jià)方法，制定統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對財(cái)政支出的行為過程、支出成本及其產(chǎn)生的最終效果進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正地衡量比較和綜合評估，使財(cái)政資金得到事前、事中和事后多方面的控制。財(cái)政支出績效評價(jià)貫穿于財(cái)政支出安排和實(shí)施的全過程，是對財(cái)政支出效益、管理水平、投入風(fēng)險(xiǎn)等方面的綜合評價(jià)；是發(fā)揮財(cái)政調(diào)控功能、提高財(cái)政資金安排科學(xué)性、促進(jìn)財(cái)政支持社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保證。

開展財(cái)政支出績效評價(jià)，對于規(guī)范財(cái)政支出，依法理財(cái)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。一是有利于增加公共支出透明度，提高公眾對政府的信任度；二是有利于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，對項(xiàng)目的運(yùn)行及效率情況提供及時(shí)、有價(jià)值的信息，促進(jìn)項(xiàng)目管理，增強(qiáng)項(xiàng)目管理者對項(xiàng)目的責(zé)任感；三是有利于正確引導(dǎo)和規(guī)范財(cái)政資金監(jiān)督與管理，形成有效的財(cái)政執(zhí)法和監(jiān)督約束，提高財(cái)政資金使用效益；四是有利于合理配置資源，通過財(cái)政支出績效評價(jià)，獲取有效的信息，使政府決策者有效地規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)及短期行為，節(jié)約財(cái)政資金，緩解供求矛盾，促進(jìn)資源的有效配置。因此，開展財(cái)政支出績效評價(jià)，建立財(cái)政支出績效評價(jià)體系，不僅有其必要性，而且隨著部門預(yù)算管理改革、國庫集中支付制度、政府采購制度的建立與完善，財(cái)政支出績效評價(jià)工作的開展擁有了現(xiàn)實(shí)可行的條件。

2.財(cái)政支出績效評價(jià)應(yīng)遵循的基本原則

財(cái)政支出績效評價(jià)不同于微觀經(jīng)濟(jì)組織的效益評價(jià)。財(cái)政支出績效評價(jià)不僅要分析計(jì)算直接的、有形的、現(xiàn)實(shí)的投入和產(chǎn)出，而且還要計(jì)算分析間接的、無形的、預(yù)期的投入與產(chǎn)出，支出績效既反映為可用貨幣衡量的經(jīng)濟(jì)效益，又反映為大量的無法用貨幣衡量的政治效益和社會效益，財(cái)政支出追求的最終目標(biāo)是社會福利最大化。這表明，財(cái)政支出績效評價(jià)遠(yuǎn)比微觀經(jīng)濟(jì)組織的效益評價(jià)復(fù)雜。開展財(cái)政支出績效評價(jià)應(yīng)遵循以下原則：

全面性與特殊性相結(jié)合原則。財(cái)政支出類別多，內(nèi)容繁瑣，涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展、國防安全、外交事務(wù)、行政司法、科教文衛(wèi)等眾多領(lǐng)域。支出對象的廣泛性、差異性決定了其績效的表現(xiàn)具有多樣性特征，如經(jīng)濟(jì)效益和社會效益、短期效益和長期效益、直接效益和間接效益、整體效益和局部效益等。要對財(cái)政支出進(jìn)行客觀、公正的評價(jià)，就必須對上述因素進(jìn)行全面衡量，從多種效益的相互結(jié)合中得出達(dá)到社會福利最大化的綜合績效評價(jià)結(jié)果。同時(shí)，由于不同類別的支出具有特定的功能，所追求的效益也有所側(cè)重，因此，評價(jià)時(shí)，在全面衡量各種效益的基礎(chǔ)上，也要充分考慮不同類別支出所產(chǎn)生的效益的特殊性。

統(tǒng)一性和差別性相結(jié)合原則。從西方國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，對財(cái)政支出績效的評價(jià)可以采取多種方法，常用的有前后對比法、有無對比法、邏輯框架法、成功度法等。但無論何種方法，都有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)、程序和分析框架。結(jié)合我國的實(shí)際情況，建立財(cái)政支出績效評價(jià)體系必須設(shè)計(jì)一套統(tǒng)一的原則、制度、標(biāo)準(zhǔn)和程序，以此作為開展評價(jià)工作的基本規(guī)范，否則，評價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性將失去衡量的依據(jù)，評價(jià)的程序和質(zhì)量也會失去控制。但考慮到財(cái)政支出績效表現(xiàn)形式的多樣性，對不同類別財(cái)政支出的評價(jià)，可以在統(tǒng)一規(guī)范的平臺上，充分考慮其差別性，結(jié)合各自的功能特性，選擇相應(yīng)的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行。

定量和定性相結(jié)合原則。定量計(jì)算是通過選擇一系列的數(shù)量指標(biāo)，按照統(tǒng)一的計(jì)算方法和標(biāo)準(zhǔn)，評定財(cái)政支出的效益狀況；定性分析是評價(jià)者運(yùn)用其自身的知識，參照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對評價(jià)對象作出的主觀評判。在實(shí)際評價(jià)過程中，支出執(zhí)行的結(jié)果有的可以直接用定量化的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算衡量，如經(jīng)濟(jì)效益狀況；有的則不能用定量指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算衡量，如公眾的滿意度。單純使用定量或定性的方法進(jìn)行支出績效評價(jià)，勢必會影響評價(jià)結(jié)果的客觀公正性，如一些對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展具有重大推動作用的支出由于投資數(shù)額大，時(shí)間和運(yùn)行周期長，績效的發(fā)揮具有明顯的滯后性；有的支出項(xiàng)目直接經(jīng)濟(jì)效益不明顯，但外溢效益顯著，如果僅用定量指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)來衡量，顯然不能反映支出績效的真實(shí)情況。所以，在進(jìn)行評價(jià)時(shí)，定量計(jì)算和定性分析的有機(jī)結(jié)合非常重要。

3.目前開展財(cái)政支出績效評價(jià)面臨的問題

保障制度缺乏。目前，《預(yù)算法》、《審計(jì)法》等法律法規(guī)對財(cái)政支出均側(cè)重于資金投入的管理和監(jiān)督，而對資金產(chǎn)生的投資效益則缺乏相應(yīng)的制度約束，使財(cái)政支出績效評價(jià)工作缺乏法律約束和制度保障。

績效標(biāo)準(zhǔn)難以建立?？冃?biāo)準(zhǔn)是管理部門或評價(jià)人員對實(shí)際效果進(jìn)行衡量或評價(jià)的鑒定要點(diǎn)，績效評價(jià)指標(biāo)體系是衡量被評價(jià)單位或項(xiàng)目績效高低的尺度。由于指標(biāo)體系和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的缺乏,制約了績效評價(jià)工作的開展。誠然，建立財(cái)政支出績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)絕非易事。與企業(yè)追求財(cái)富最大化相比，政府組織追求了太多的公共目標(biāo)(經(jīng)濟(jì)的、政治的、自由的、安全的、環(huán)境的、社會的等等)，且其中多數(shù)目標(biāo)都很難衡量。也可說，公共支出目標(biāo)的多樣性和難衡量，是其評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以建立的根本原因。如何從科學(xué)角度,突破經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、技術(shù)手段、認(rèn)知和主觀決策限制,建立一套科學(xué)、系統(tǒng)和完整的績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，綜合評價(jià)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益以及政府績效,是財(cái)政資金績效評價(jià)的重要目標(biāo)，也是當(dāng)前開展績效評價(jià)的難點(diǎn)。

績效預(yù)算未能實(shí)施。由于我國真正推行績效預(yù)算管理還需要一個(gè)過程，在項(xiàng)目預(yù)算中缺乏科學(xué)的前期項(xiàng)目論證，中期記錄也很少，有些還局限于先確定資金、再論證項(xiàng)目的現(xiàn)象；財(cái)政管理上合規(guī)合法性監(jiān)督多，績效關(guān)注少；部門和單位只管要錢,不講績效的現(xiàn)象仍在一定程度上存在。這些問題不但使違規(guī)操作成為可能,嚴(yán)重影響了財(cái)政資金的使用績效，也制約了績效評價(jià)工作的深入開展。

支出評價(jià)內(nèi)容不完整。財(cái)政支出績效評價(jià)工作不僅涉及項(xiàng)目過程審核和投資與回報(bào)的評價(jià)，而且包括各種宏觀因素的評價(jià)。如投資的社會環(huán)境，包括政策環(huán)境和自然環(huán)境對投資行為的影響，以及投資行為對行業(yè)、社會及整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響等。但目前的財(cái)政支出績效評價(jià)工作恰恰不包括這些內(nèi)容，使財(cái)政支出績效評價(jià)工作不能達(dá)到為政府宏觀決策服務(wù)的目的。

支出評價(jià)結(jié)果約束乏力。由于財(cái)政支出績效評價(jià)工作體系不健全，缺乏法律規(guī)范，財(cái)政支出績效評價(jià)結(jié)果只是作為各有關(guān)部門項(xiàng)目建設(shè)檔案保存，或作為有關(guān)部門加強(qiáng)新上項(xiàng)目管理的借鑒或，對于財(cái)政資金支出項(xiàng)目中的成績、問題與相關(guān)責(zé)任，對項(xiàng)目執(zhí)行過程中的各環(huán)節(jié)責(zé)任人并沒有任何直接約束，不僅使財(cái)政支出績效評價(jià)工作流于形式，而且影響了財(cái)政支出績效評價(jià)工作的權(quán)威性，制約著財(cái)政支出績效評價(jià)工作的深入開展。

4.開展財(cái)政支出績效評價(jià)的思考及建議

劃分評價(jià)層次。根據(jù)開展財(cái)政支出績效評價(jià)工作的主體和客體的不同，可以將財(cái)政支出績效評價(jià)工作分為四類：財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)、單位財(cái)政支出績效評價(jià)、部門財(cái)政支出績效評價(jià)、財(cái)政支出綜合績效評價(jià)。

財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)的主體通常是財(cái)政部門、項(xiàng)目實(shí)施單位及其主管部門，評價(jià)對象是財(cái)政支出項(xiàng)目的效益。由于財(cái)政支出項(xiàng)目是部門財(cái)政支出的重要方面之一，而且項(xiàng)目支出內(nèi)容十分廣泛、項(xiàng)目間差異大、項(xiàng)目效益不確定性大，因此，對財(cái)政支出項(xiàng)目開展績效評價(jià)，對合理安排財(cái)政經(jīng)費(fèi)、提高財(cái)政資金效益具有十分重要的作用。

單位財(cái)政支出績效評價(jià)的主體通常是財(cái)政部門和主管部門，評價(jià)對象是主管部門所屬二級和基層預(yù)算單位的財(cái)政支出效益。單位財(cái)政支出績效評價(jià)是部門財(cái)政支出績效評價(jià)的基礎(chǔ)，單位作為財(cái)政部門預(yù)算管理的基層單位，其支出效益直接反映為財(cái)政支出的總體效益，因此是財(cái)政部門預(yù)算管理的重要內(nèi)容之一。

部門財(cái)政支出績效評價(jià)的主體通常是各級人民代表大會、政府和財(cái)政部門，評價(jià)對象是各個(gè)政府部門的財(cái)政支出效益。部門財(cái)政支出績效評價(jià)是財(cái)政支出綜合績效評價(jià)的基礎(chǔ)。

財(cái)政支出綜合績效評價(jià)的主體通常是各級人民代表大會、政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)、財(cái)政政策研究機(jī)構(gòu)等，評價(jià)對象是財(cái)政支出的整體效益，是部門財(cái)政支出效益的綜合反映。綜合績效評價(jià)對象具有整體性，其范圍可以是整個(gè)國家的財(cái)政支出，也可以是某一區(qū)域內(nèi)發(fā)生的財(cái)政支出。根據(jù)我國財(cái)政管理級次可將財(cái)政支出綜合績效評價(jià)進(jìn)一步劃分為國家財(cái)政支出效益綜合評價(jià)、中央財(cái)政支出綜合績效評價(jià)、地區(qū)財(cái)政支出綜合績效評價(jià)。

上述評價(jià)工作分類具有明顯的層次性，并且共同構(gòu)成財(cái)政支出績效評價(jià)體系，上述四類財(cái)政支出績效評價(jià)工作的關(guān)系可以概括為三點(diǎn)：一是目的相同，四類評價(jià)工作都以提高財(cái)政資金效益為目的；二是層次分明，項(xiàng)目支出績效評價(jià)是部門、單位評價(jià)工作的一個(gè)重要方面，部門財(cái)政支出績效評價(jià)是單位財(cái)政支出績效評價(jià)的總和，而綜合績效評價(jià)又要以部門財(cái)政支出的績效評價(jià)為基礎(chǔ)；三是差別顯著，項(xiàng)目支出評價(jià)是具體財(cái)政支出項(xiàng)目的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的總體評價(jià)，部門、單位財(cái)政支出績效評價(jià)側(cè)重于財(cái)務(wù)管理效率評價(jià)，綜合績效評價(jià)是一種政策評價(jià)。

建立評價(jià)制度。

建立規(guī)范統(tǒng)一的財(cái)政支出績效評價(jià)制度。制定和完善財(cái)政支出績效的評價(jià)辦法、工作規(guī)則、工作程序、評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)結(jié)果運(yùn)用等一系列制度和規(guī)程，并將財(cái)政支出績效評價(jià)制度納入財(cái)政管理制度范疇。

要在財(cái)政資金運(yùn)行各環(huán)節(jié)建立財(cái)政支出績效評價(jià)制度。在收繳環(huán)節(jié)，采取集中收繳方式，提高資金入庫效率；在分配環(huán)節(jié)，分類細(xì)化預(yù)算指標(biāo)，有助于對財(cái)政支出進(jìn)行監(jiān)督和評價(jià)，還可清晰地衡量預(yù)算分配環(huán)節(jié)的成本與效益；在購買環(huán)節(jié)，實(shí)行政府集中采購制度，可以取得規(guī)模效益；在支付環(huán)節(jié)，采取國庫集中支付方式，是提高財(cái)政資金績效的有效途徑。因此，財(cái)政支出各環(huán)節(jié)上都存在績效問題，應(yīng)該研究在財(cái)政資金運(yùn)行各環(huán)節(jié)都建立財(cái)政支出績效評價(jià)制度。

要做好財(cái)政部門、預(yù)算單位、審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社會中介機(jī)構(gòu)在財(cái)政支出績效評價(jià)工作中職責(zé)和業(yè)務(wù)分工的劃分等制度建設(shè)，從多個(gè)方面強(qiáng)化和推進(jìn)對財(cái)政支出績效的評價(jià)。

完善評價(jià)體系。

建立分類體系。在探討建立財(cái)政支出績效評價(jià)體系之前，首先應(yīng)當(dāng)對財(cái)政支出內(nèi)容按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行科學(xué)、合理的分類，建立一套科學(xué)合理的財(cái)政支出績效評價(jià)分類體系，作為財(cái)政支出績效評價(jià)工作開展的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。考慮到我國財(cái)政支出績效評價(jià)工作才剛剛起步，可以按財(cái)政支出的功能將單位和項(xiàng)目支出績效評價(jià)劃分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、教育事業(yè)、科學(xué)事業(yè)、文化事業(yè)、社會保障、行政管理、國防、農(nóng)林水、政府采購等九個(gè)大類，并且根據(jù)評價(jià)工作的具體情況可以在進(jìn)一步細(xì)分的若干小類下開展評價(jià)工作。這種分類的好處是，與財(cái)政日常管理的習(xí)慣相適應(yīng)，簡便易行，也便于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集。

設(shè)置評價(jià)指標(biāo)。根據(jù)我國的實(shí)際情況，財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系的建立必須遵循短期效益與長期效益相結(jié)合、定量與定性相結(jié)合、統(tǒng)一與專門指標(biāo)相結(jié)合、項(xiàng)目績效監(jiān)督與宏觀績效監(jiān)督相結(jié)合的原則。我國財(cái)政支出績效評價(jià)的指標(biāo)體系設(shè)置的目標(biāo)就是形成一套完整的財(cái)政支出績效評價(jià)的指標(biāo)庫，這種指標(biāo)庫的形成不僅需要理論上的探索和研究，更依賴于在實(shí)踐中逐步完善和健全。根據(jù)財(cái)政支出績效評價(jià)的層次，在財(cái)政支出分類的基礎(chǔ)上，應(yīng)分別建立財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)、單位財(cái)政支出績效評價(jià)、部門財(cái)政支出績效評價(jià)、財(cái)政支出綜合績效評價(jià)指標(biāo)庫。從指標(biāo)的適用性角度考慮，各類指標(biāo)均可劃分為通用指標(biāo)、專用指標(biāo)、補(bǔ)充指標(biāo)和評議指標(biāo)四種類型。并且根據(jù)指標(biāo)的性質(zhì)不同，可以將各類財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)劃分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。

制定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政支出績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是以一定量有效樣本數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，利用數(shù)理統(tǒng)計(jì)的原理進(jìn)行預(yù)測和分析而得出的標(biāo)準(zhǔn)樣本數(shù)據(jù)，用來衡量和評價(jià)財(cái)政支出的績效水平。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)樣本數(shù)據(jù)能夠具體將評價(jià)對象的好壞、優(yōu)劣、強(qiáng)弱等特征通過量化的方式進(jìn)行量度。財(cái)政支出績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)按照可計(jì)量性分為定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的取值基礎(chǔ)不同，分為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)；按照時(shí)效性可以分為當(dāng)期標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)；按照標(biāo)準(zhǔn)形成的方法可以分為測算標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)；按照區(qū)域可以劃分為國際標(biāo)準(zhǔn)和國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)。此外，還可以分為政府標(biāo)準(zhǔn)、社會公眾標(biāo)準(zhǔn)以及民間機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)等。財(cái)政支出績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是準(zhǔn)確衡量績效的尺度。在我國要全面推行財(cái)政支出績效評價(jià)工作，除要建立科學(xué)、合理、規(guī)范的指標(biāo)體系外，還必須要對財(cái)政支出績效評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行總體規(guī)劃設(shè)計(jì)，研究指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)的對應(yīng)關(guān)系，研究不同評價(jià)對象的標(biāo)準(zhǔn)選擇，通過各種渠道廣泛收集整理各種分類標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，在條件成熟時(shí)要研究建立績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫。標(biāo)準(zhǔn)并非是固定的和一成不變的，會隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和客觀環(huán)境的變化不斷變化，因此，如何建立和維護(hù)更新標(biāo)準(zhǔn)庫也是一項(xiàng)非常重要的工作。為提高有關(guān)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性，財(cái)政部門及有關(guān)部門可以效仿企業(yè)績效評價(jià)，定期發(fā)布有關(guān)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一般來講，評價(jià)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)都可以表示為成本效益的比例，收益、成本的具體內(nèi)容視不同效益指標(biāo)而異；評價(jià)財(cái)政支出社會效益指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)往往由于支出項(xiàng)目涉及不同的經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域而各不相同，為此在財(cái)政支出績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的研究中，財(cái)政支出所產(chǎn)生的社會效益指標(biāo)的量化標(biāo)準(zhǔn)就成為一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于不同性質(zhì)的財(cái)政支出，在政府活動中所起的作用和目的不同，要衡量和判斷這些支出的績效須對應(yīng)不同的評價(jià)指標(biāo)，而財(cái)政支出績效評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)則要根據(jù)評價(jià)的具體目標(biāo)、組織實(shí)施機(jī)構(gòu)、評價(jià)對象來確定。

創(chuàng)新評價(jià)方法。良好的財(cái)政支出績效評價(jià)方法是財(cái)政支出績效評價(jià)體系重要組成部分，對財(cái)政支出績效評價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性具有決定性影響。目前理論界提出了成本效益分析法、最低成本法、綜合指數(shù)法、因素分析法、生產(chǎn)函數(shù)法、模糊數(shù)學(xué)法、方案比較法、歷史動態(tài)比較法、目標(biāo)評價(jià)法、公眾評判法等多種方法。其中，比較法、因素分析法、公眾評價(jià)法和成本效益分析法已經(jīng)被《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法》所采納，應(yīng)用到實(shí)踐中。在市場經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政體制框架中，社會效益評價(jià)是財(cái)政支出績效評價(jià)的重點(diǎn)內(nèi)容，而現(xiàn)有評價(jià)方法中，能夠簡便、精準(zhǔn)地評價(jià)財(cái)政支出社會效益，滿足財(cái)政支出績效評價(jià)工作實(shí)際需要的方法還有待于進(jìn)一步研究。今后要傾向于深入研究公眾評判法等適用于社會效益評價(jià)的基本方法，創(chuàng)新財(cái)政支出績效評價(jià)方法體系。

編制績效預(yù)算?？冃ьA(yù)算作為一種公共支出預(yù)算模式，是由績、效和預(yù)算三個(gè)要素構(gòu)成的?！翱儭笔侵肛?cái)政支出所要達(dá)到的目標(biāo)；“效”是指具體考評完成目標(biāo)情況和取得的成績；“預(yù)算”是指為實(shí)現(xiàn)支出目標(biāo)提供的財(cái)政資金數(shù)額?？冃ьA(yù)算是績效評價(jià)的前提與基礎(chǔ)，績效評價(jià)貫穿于財(cái)政支出安排和實(shí)施的全過程。在財(cái)政支出管理的各個(gè)環(huán)節(jié)中，筆者認(rèn)為，從績效預(yù)算編制入手開始構(gòu)建財(cái)政支出績效評價(jià)體系是應(yīng)用績效評價(jià)理念的一個(gè)良好切入點(diǎn)。編制績效預(yù)算，就是要進(jìn)行事前控制。財(cái)政與主管部門要根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，對基本支出和項(xiàng)目支出都要進(jìn)行可行性研究，運(yùn)用成本——效益法，對重大項(xiàng)目的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行分析審查、組織專家論證、篩選，嚴(yán)把入口關(guān)。編制績效預(yù)算可以起到事前監(jiān)督的預(yù)防作用，解決了其他事中和事后環(huán)節(jié)監(jiān)督管理上的不足，能夠從根本上提高資金的績效水平，加強(qiáng)預(yù)算制度的約束作用。

在具體的績效預(yù)算編制過程中，要結(jié)合預(yù)算支出管理實(shí)際，在績效預(yù)算的各主要環(huán)節(jié)加強(qiáng)制度約束。如結(jié)合部門預(yù)算的編制程序，各預(yù)算部門首先要進(jìn)行自我評價(jià)，在這個(gè)環(huán)節(jié)需要對各部門明確支出責(zé)任，建立獎罰措施和資金追蹤返還制度。各部門要對影響財(cái)政支出績效的因素進(jìn)行定義、識別、衡量和預(yù)測，并對要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)進(jìn)行評價(jià)，制定科學(xué)、合理的支出計(jì)劃，在編制本部門支出預(yù)算草案時(shí)進(jìn)行科學(xué)的項(xiàng)目評價(jià)；在各級財(cái)政部門的預(yù)算審查環(huán)節(jié)，要建立嚴(yán)格的績效預(yù)算審查制度，通過加強(qiáng)對預(yù)算支出績效的審核、評價(jià)及綜合平衡，對績效差、不合法、不合理、不科學(xué)的部門預(yù)算支出計(jì)劃予以調(diào)整；財(cái)政部門要建立預(yù)算執(zhí)行過程的績效跟蹤檢查制度，在提出公共預(yù)算時(shí)要設(shè)有與該支出對應(yīng)的效果指標(biāo)；在預(yù)算執(zhí)行的中期報(bào)告中要對比資金的使用與績效，在決算時(shí)要報(bào)告最終的資金績效情況，并對各部門的財(cái)政支出進(jìn)行橫向的成本效益分析，找出不同單位或部門項(xiàng)目間成本效益差異的原因，為以后支出決策提供依據(jù)。

建立信息系統(tǒng)。充分利用先進(jìn)的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，形成一個(gè)財(cái)政支出績效評價(jià)的完備數(shù)據(jù)庫是切實(shí)推進(jìn)績效評價(jià)工作的技術(shù)保障。首要任務(wù)是克服制度障礙，打破各部門“有些過分的保密制度”，掃除“不必要的人為阻礙”，在不危害國家安全的前提下實(shí)現(xiàn)信息公開、共享多個(gè)部門協(xié)同進(jìn)行數(shù)據(jù)收集采集，針對各類支出項(xiàng)目的投入、效益與影響，進(jìn)行必要的橫向與縱向比較，保證績效評價(jià)工作的持續(xù)、高效開展。在目前的收支管理體制下，財(cái)政部門獲取各個(gè)部門全面詳盡的資產(chǎn)狀況、收支狀況以及公共生產(chǎn)服務(wù)的基本信息尚有難度，因此亟需加強(qiáng)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合，分不同行業(yè)、類型的財(cái)政支出項(xiàng)目，將有關(guān)的信息或資料作為初始數(shù)據(jù)源，由點(diǎn)及面并擴(kuò)展到其他評價(jià)項(xiàng)目，逐步擴(kuò)大評價(jià)信息的收集范圍，推動數(shù)據(jù)采集進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化工作階段。制定相關(guān)數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)和方法，建立完備的績效管理信息系統(tǒng)、績效考評基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫和項(xiàng)目監(jiān)測系統(tǒng)，同時(shí)強(qiáng)對財(cái)政預(yù)算支出的分析。此外，還要發(fā)動社會力量，開展數(shù)據(jù)處理軟件的設(shè)計(jì)與開發(fā)，以提高數(shù)據(jù)處理的效率。

設(shè)立評價(jià)機(jī)構(gòu)。財(cái)政支出績效評價(jià)機(jī)構(gòu)是財(cái)政支出績效評價(jià)體系的工作主體，為了改變目前我國財(cái)政支出績效評價(jià)工作零碎渙散，缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性的狀況，使財(cái)政支出績效評價(jià)工作制度化、規(guī)范化和法制化，真正形成對計(jì)劃、決策、管理的監(jiān)督和制約，應(yīng)在財(cái)政部門建立專門的財(cái)政支出績效評價(jià)機(jī)構(gòu)，對全國財(cái)政支出績效評價(jià)工作實(shí)施統(tǒng)一管理。同時(shí)，在各政府部門設(shè)立專門的績效評價(jià)機(jī)構(gòu)，按照全國統(tǒng)一的財(cái)政支出績效評價(jià)體系的有關(guān)要求組織做好本部門、所屬單位以及財(cái)政支出項(xiàng)目的具體評價(jià)工作。鑒于財(cái)政支出績效評價(jià)對財(cái)政支出管理的監(jiān)督作用，必須賦予工作機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員以必要的職權(quán)，如在信息查詢、資料獲取、獨(dú)立取證以及行政處罰建議等方面給予一些特定的權(quán)力。

評價(jià)結(jié)果應(yīng)用。財(cái)政支出績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用包括：

對項(xiàng)目支出資金使用單位報(bào)送備案的績效自評報(bào)告進(jìn)行核實(shí)和抽查。逾期不報(bào)送項(xiàng)目資金績效自評報(bào)告的，視同項(xiàng)目支出績效目標(biāo)沒有達(dá)到。

對跨年度實(shí)施中期評價(jià)的項(xiàng)目支出，在提交